Garantie für den Rechtsstaat in der erweiterten Europäischen Union - Die Verfassungsgerichte Osteuropas unter funktionaler Betrachtung

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Prefazione

Per mezzo del quinto ampiamento dell’UE il 1° maggio 2004 con la Polonia, la Repubblica Slovacca, la Repubblica Ceca, la Ungheria, la Slovenia, la Lettonia, la Lituania e la Estonia otto stati ex-socialisti dell’europa orientale sono aderiti all’Unione Europea. Per la Bulgaria e la Romania l’adesione viene perseguito nel 2007. Queste democrazie comparativamente giovani con nuova identità politica siano al centro della considerazione.

Dappertutto la tutela e la interpretazione delle costituzioni, dato degli stati a sè stessi dopo la caduta del Muro di Berlino, è stato affidato a Corti costituzionali, anche se in forme diverse. Le sue funzioni e le competenze con ciò collegate per il riempimento del principio del sistema dello stato di diritto sia il punto di riferimento concreto. Non viene discusso la riforma costituzionale.

A) Sviluppo delle Corti costituzionali nell’europa orientale

Nei tempi del comunismo e del socialismo autoritario l’idea di corti costituzionali è stato respinto, che venne giustificato dicendo che, secondo quel che si disse maniera democratica, ogni controllo della riunione personificando la sovranità della classe operaia sia illecito per quanto riguarda una istituzione meno legittimato^[1].

C’erano dei tentativi d’installare Corti costitutionali^[2], ma come strumenti del controllo politico oppure giuridico non facevano effetto mai. La libertà personale fu conceso di un regime alla gente solo fino a quel punto, dove non la nocque all’esercizio assoluto del suo potere.

Ma con la caduta del Muro di Berlino l’idea delle Corti costituzionali concentrati e specializzate che agiscono come istitutzioni indipendenti in conformità al modello tedesco-austriaco ha fatto un corteo trionfale per tutta l’europa orientale^[3].

I due modelli, che sono il „Bundesverfassungsgericht“(BVerfG) e il „Verfassungsgerichtshof“ austriaco, sono simile l’un l’altro in sue importanza e in sue posizioni nel ordinamento costituzionale come „guardiano della costituzione“^[4]. Per quanto riguarda il BVerfG nel contempo è corte e il organo costituzionale supremo. In questo l’assume molte competenze^[5]. Simultaneamente la Germania rinuncia a una clausola generale per prevenire l’ampiamento del suo potere. Tutte le sue competenze sono enumerate alla costituzione. Inoltre il BverfG ha solo diritto di giurisdizione se viene chiamato di un terzo (cfr. §23 I BVerfGG). Sono escluso l’accesso d’ufficio oppure un proprio diritto d’iniziativa. Si parla di fissazione sulla e limitazione per l’istanza^[6].

L’orientamento al modello tedesco-austriaco è andata a finire in una Corte costitutionale in Ungheria per prima. Essa (Alkotmánybíróság) fu creata nel ottobre 1989 in seguito al revisione totale della costituzione ed è entrata in funzione il 1° gennaio 1990^[7]. Seguivano la Bulgaria (Konstitucionen sâd) nel 1991^[8] e nel febbraio del 1992 la Checoslovacchia^[9] (Ústavní soud), quando la seperazione del stato ferderale fu gia prevedibile. Tuttavia le regolamentazioni checoslovacchie si sono riallacciate a quelle ceche e slovacce, dove le corti costituzionali furono fondate nel 1993^[10]. Nel giugno 1992 è entrata in funzione la Corte costituzionale romeno^[11] (Curtea Constitutionalâ) e nel marzo 1993 quella della Lituania^[12] (Konstitucinis Teimas). In Polonia la Corte costituzionale^[13] esistente ma inefficace fu riformata e rivalutata per mezzo della legge sulla Corte costituzionale del 1° settembre 1997 coerente con la revisione totale della costituzione del 1949^[14]. Adesso le decisioni della corte costituzionale sono definitive dopo che – come detto - fino a quel tempo le leggi anticostituzionali potessero state mantenute del parlamento con maggioranza qualificata^[15]. La Lettonia è entrata in campo nel 1996/97 e oggi quasi tutti i stati che in tempi passati furono sotto il dominio del comunismo hanno fondato Corti costituzionali, anche se ci sono varie competenze e procedimenti. Solo la Estonia ha trovato una soluzione diversa, dove le funzioni d’una Corte costituzionale sono adempiuti parte da un corte suprema dello stato (Riigikohtunikud), e parte dalla giurisdizione ordinaria^[16].

B) Funzioni e competenze

In un stato di diritto democratico viene dato il maggior valore alla costituzione, come legge fondamentale dello stato, rispetto alle altre leggi. L’interesse generale per la tutela della costituzione^[17] in senso ampio, per così dire la salvaguardia del diritto costituzionale di fronte agli organi dello stato, sta giustificando l’istituzione d’un indipendente organo costituzionale nella architettura dello stato. Si puo suddividere la funzione fondamentale delle Corti costituzionali in tre ambiti:

1.) La tutela del ordinamento costituzionale obiettivo. Ci fanno parte le forme di conflitti di competenza, l’interpretazione della costituzione e il sindacato di legitimità costituzionale in astratto.
2.) La tutela sogettiva dei diritti fondamentali del singolo, che è garantita per mezzo del ricorso costituzionale, ma anche per mezzo del sindacato di legitimità costituzionale in concreto.
3.) La tutela costituzionale in senso stretto. Corrispondenti procedimenti speciali sono il divieto di partiti, la verificazione delle elezioni ma anche l’accusa del presidente dello stato.

Dipende delle competenze e dell’efficacia dei procedimenti, se una corte costituzionale possa adempiere la sua funzione come garante del stato di diritto.

Eccezionale in confronto ai altri paesi è la Ungheria. La sua corte costituzionale è in possesso delle competenze piu ampie del mondo^[18]. I procedimenti presentati sono trattato in seguito.

I) Giudizio di legitimità costituzionale delle leggi

Il controllo della costituzionalità delle leggi è l’anima delle competenze di ognugna Corte costituzionale. Assicura che l’ordinamento giuridico corrisponde alla costituzione. Però presenta delle diferenze di diritto processuale di paese in paese. Si distingue da un lato tra il sindacato di legitimità costituzionale in astratto e in concreto, e dall’altro lato tra il giudizio preventivo e repressivo di legitimità costituzionale delle leggi. Necessariamente il giudizio preventivo di legitimità costituzionale delle leggi è sempre in astratto, perche si tratta di una legge non ancora entrata in vigore. Invece il giudizio repressivo di legitimità costituzionale delle leggi può essere tanto astratto quanto concreto, a seconda se viene proposto a causa d’un caso concreto, che vuole l’applicazione della norma in questione, oppure senza motivo concreto.

a) Controllo preventivo della costituzionalità delle leggi („a priori“)

Il giudizio preventivo di legitimità costituzionale delle leggi „a priori“ è previsto nella Polonia, la Ungheria, la Slovenia, la Estonia e la Romania^[19]. Nella Romania in consequenza del influsso tradizionale francese essa rappresenta l’unico controllo di legitimità costituzionale di leggi in astratto possibile^[20]. Per quanto riguarda i trattati del diritto internazionale quasi tutti i paesi del europa orientale prevedono la verifica costituzionale solo fino alla ratifica oppure fino all’entrata in vigore. Questo è sensato perchè altrementi la constatazione dell’anticostituzionalità di un trattato internazionale porrebbe il stato al dilemma di aver un dovere internazionale che sia considerato anticostituzionale al livello nazionale^[21]. Due paesi deviano di questa rotta: la Corte costituzionale ceca non ha competenze per controllare trattati internazionali, invece in Polonia trattati internazionali sono espressivamente verificabile sia preventivo sia repressivo^[22]. La Slovenia, in contrasto con la Romania, ha previsto il procedimento della ratifica di un trattato internazionale come l’unico campo d’applicazione per il giudizio di legitimità costituzionale „a priori“^[23].

Il giudizio di legitimità costituzionale delle leggi nazionali „a priori“ è piu complicato, perchè se la correzione posteriore non è possibile, la forza legale delle leggi anticostituzionali deve essere aprovato. Per evitarla il giudizio di legitimità costituzionale „a priori“ puo solo essere considerato in sostituzione di quello “a posteriori”. Fíno all’anno 1998 per il parlamento della Ungheria il giudizio di legitimità costituzionale „a priori“ era facilmente accessibile, perchè si poteva gia proporre la verifica di proposte di leggi, mentre nella Romania, nella Polonia e nella Estonia è previsto come requisito il disegno parlamentario di leggi .

In tal modo la corte fu tirato involontaria in mezzo al processo politico di deliberazione. Questo male ha spinto il legislatore ungherese all’amministrazione restrittiva in riferimento al principio della divisione dei poteri e fu modificato per emendamento^[24].

b) Controllo repressivo della costituzionalità delle leggi („a posteriori“)

Eccetto la Romania il controllo astratto della costituzionalità delle leggi „a posteriori“ come caso principale del controllo “a posteriori” dappertutto fa parte delle competenze delle corti costituzionali. È il giudizio di legitimità costituzionale di leggi predominante nell’europa orientale. In particolare tra le forme ci sono naturalmente alcune differenze. Gli oggetti del controllo possono essere limitati su leggi formali e su atti di normalizzazione fatto di organi centrali dello stato (Polonia e Bulgaria), oppure possono essere esteso su norme giuridiche locali. Vanno ulteriore la Repubblica Slovacca, l’ Ungheria e la Slovenia dove disposizioni amministrative semplici sono soggetto al controllo della costituzionalità. In questi casi si allargano anche i criterii di controllo dalla costituzione alle leggi formali. Oltre a ciò il diritto internazionale puo essere un possibile criterio di controllo (Ungharia^[25], Polonia^[26], Bulgaria, Repubblica Slovacca^[27], Slovenia^[28], Repubblica Cecca). Nella Bulgaria e nella Repubblica Cecca non ce ne sono problemi, perchè le leggi a base di trattati internazionali hanno la precedenza rispetto alle leggi ordinarie. Dove mancano regolamentazioni particolari, si cerca la soluzione attraverso le principie „lex posterior derogat priori“ e „lex spezialis derogat generali”.

Molto diverso sono le disposizioni anche per quanto riguarda l’autorizzazione alla domanda. Con ciò sono autorizzati dappertutto gli organi principali dello stato sia il governo o sia il presidente, ma si procura l’autorizzazione alla domanda anche all’opposizione tramite minoranze parlamentari (frazioni oppure gruppi parlamentari). In parte sono inclusi organi del potere pubblico, per esempio altre corti o il procuratore generale^[29]. Particolarmente generoso in tale punto è la Polonia che ne autorizza persino l’incaricato dei diritti civici, associazioni professionali, consiglii comunali, enti autonomi ed “organizzazioni sociali” in quanto siano “potenzialmente colpito”.

L’esempio ungherese è unico nel mondo: L’azione populare autorizza ogni civico alla domanda senza requisiti di ammissibilità (senza essere colpito sè stesso e senza termini e così via). Così la Corte costituzionale fu in grado di esaminare tutto l’ordinamento giuridico sulla costituzionalità negli primi anni della democrazia per cui il stato di diritto ungherese si è sviluppato il piu modero della regione. È vero che il peso di lavoro enorme della corte ha causato la riforma della legge sulla Corte costituzionale, ma l’azione populare esiste ancora.

Nel controllo della costituzionalità delle leggi in concreto si realizza sostanzialmente il diritto di controllo giudiziale^[30]. Se capita che un giudice d’appello si appella alla Corte costituzionale per la decisione della costituzionalità di una legge formale rilevante nel caso concreto la competenza di rigetto ce ne sta presso dalla corte costituzionale (monopolio di rigetto delle Corti costituzionali)^[31]. Una carateristica nazionale presenta ancora l’ Ungheria, perchè i giudici debbano sottoporre non solo leggi formali, ma anche norme giuridiche di ogni tipo e norme amministrative. Per quanto riguarda l’autorizzazione alla presentazione gli estremi sono rappresentati della Polonia da una parte e della Lettonia e la Bulgaria dall’altra parte: Nella Polonia essa arriva fino alle ultime corti, invece nella Lettonia e la Bulgaria è concentrata dalle corti supremi per evitare l’ostruzionismo processuale. Per ciò la Suprema Corte di Cassazione e la Corte Amministrativa bulgara sono obbligate a appellarsi alla Corte Costituzionale se hanno dubbi giustificati sulla conformità costituzionale di una legge^[32]. L’applicazione piu forte del controllo della costituzionalità delle leggi in concreto si trova nella Romania. Così viene compensato la mancanza del controllo in astratto “a posteriori”. Lì la presentazione è obbligatoria e non solo un potere discrezionale per le corti d’appello, se valutino una legge o un regolarmento anticostizionale oppure se una delle parti sollevi „l’obiezione di anticostizionalità“^[33].

[...]

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^[1] Brunner, ZaöRV 1993, p.820.

^[2] Nella Cecoslovacchia la „legge sulla federazione“ del 27.10.1968 prevedeva la creazione di Corti costituzionali su livello ferderale e nelle Repubbliche parziale (art.86-101), ma le leggi d’esecuzione non sono mai entrata in vigore.

Il 29.04.1985 con la „legge sul tribunale costituzionale“ nella Polonia fu installata una Corte costituzionale, a cui fu vietato il efficace sindacato di costituzionalità perchè il parlamento era in grado di mantenere leggi dichiarate anticostituzionale con maggioranza qualificata (dogma socialistico della concentrazione dei poteri).

L ’Ungheria non conosceva una Corte costituzionale vera prima del 1990. Nel aprile 1984 fu fondato il consiglio del diritto costituzionale ungherese, che però assomigliava più a una giunta parlamentaria e aveva meno competenze rispetto al suo oggetto di riscontro polaca.

^[3] Schleich/Korioth, p.4.

^[4] Bethge, al: Maunz/Dürig (Ed.), §13, n. a merg.13.

^[5] Da un lato essa decide conflitti tra gli organi dello stato stessi. Questi sono il „conflitto tra organi“ e il „controllo della costituzionalità delle leggi in astratto“ che può essere realizzato su domanda di un’organo dello stato e il „conflitto tra il Bund ed i Länder“ per competenze a livello costituzionale. Dall’altro lato la sfera di funzioni ha come obiettivo la tutela dei diritti costituzionali del civico. La sua tutela viene garantito per mezzo di due procedimenti: Il „ricorso costituzionale“ (tutela individuale dei diritti fondamentali) e il „controllo della costituzionalità delle leggi in concreto“ (decisione sulla costituzionalità di una legge rilevante nel caso concreto). Altre competenze dell’art.93 I n.1-5 e art.93 II GG sono per esempio il divieto di partiti politici, l’accusa statale per violazione dei doveri costituzionali, decisioni sulla perdita di diritti fondamentali.

^[6] Bethge, al: Maunz/Dürig (Ed.), §13, n. a merg.8.

^[7] Brunner, ZaöRV 1993, p.827: base costituzionale costituisce §32/A cost.

^[8] Enumerazione conclusiva delle competenze nell’art.149 cost. del 1991.

^[9] Base normativa: Legge costituzionale sulla Corte costituzionale della Repubblica federale Ceca e Slovacca del 27.2.1991.

^[10] Repubblica Slovacca: art.124-140 cost. del 1.9.1992, e nella Repubblica Ceca: art.83-89 cost. del 16.12.1992.

^[11] Base normativa: art.140-145 cost. del 21.11.1991.

^[12] Base normativa: art.102-108 cost. del 13.10.1992.

^[13] Base normativa: art. 188-197 cost. del 2.4.1997.

^[14] Diemer-Benedict, ZaöRV 1998, p.231.

^[15] La stessa regolamentazione strana esisteva nella Romania fino alla riforma della legge sulla Corte costituzionale nel 1997 (art.145 I cost. vecchia). Le due sezioni del parlamento erano in grado di mantenere leggi dichiarate anticostituzionale con maggioranza qualificata.

^[16] Base normativo: art.107 II, 142, 149 III, 152 cost. del 28.6.1992.

^[17] Degenhart, n. a merg.594

^[18] Küpper, ZaöRV 1998, p.267.

^[19] Nella Ungheria appellarsi alla Corte costituzionale è riservata a forze parlamentarie se ci sono dubbi in referimento a leggi da spedire, nella Polonia ed Estonia questa facoltà spetta al presidente dello stato e nella Romania a varii organi di tutti i tre poteri.

^[20] Non ci ha cambiato nulla la revisione parziale della costituzione nel 2003 (legge sulla modificazione della cost. del 18.9.2003), con cui si è preparato all’adesione all’UE nel 2007 (art.146 lit a cost.).

^[21] Brunner, ZaöRV 1993, p.841. Non così nella Polonia: Trattati come leggi possono essere sottoposti al controllo della costituzionalità in astratto anche dopo la ratificazione secondo l’art.188 Nr.1 cost. (di: Brunner/Garlicki, p.49).

^[22] Brunner/Garlicki, p.48.

^[23] van Kristan, ZaöRV 1993, p.355.

^[24] Brunner/Garlicki, p.34.

^[25] Se la norma controllata è di qualità uguale o inferiore rispetto al trattato messo al confronto essa viene abolito. Se l’è di qualità superiore invece la decisione spetta alla Corte costituzionale favorire il diritto internazionale o il diritto nazionale.

^[26] Brunner/Garlicki, p.40: Solo trattati molto importanti che richiedono la ratifica (enumerato nel art.89 I cost.) hanno la precedenza su leggi. (art.91 II cost.). Per le norme giuridiche inferiori tutti i trattati internazionali sono criterii di controllo (art.188 n.3 cost.). Di ciò segue la gerarchia successiva per i criterii di controllo: costituzione – trattati internazionali che chiedono la ratifica – leggi – trattati internazionali che non chiedono la ratifica – altri emanazioni di norme per centrali organi dello stato.

^[27] Bröstl, ZaöRV 1999, p.116.

^[28] v. Kristan, ZaöRV 1993, p.354.

^[29] p.es. Bulgaria, Polonia (autorizzati alla proposta: art.191 cost.).

^[30] Estonia: art.152 cost.; Lituania: art.110 cost.; Polonia: art.193 cost.; Romania: art.144 lit. c) cost.; Repubblica Slovacca: art.144 cost.; Slovenia: art.156 cost.; Repubblica Ceca: art.95 cost.; Ungheria: § 38 legge sulla Corte cost.. Nella Bulgaria si realizza il diritto di controllo giudiziale col controllo della costituzionalità in astratto, perchè lì anche la corte suprema è autorizzata alla domanda.

^[31] Così detto controllo concentrato della costituzionalità delle leggi (contrario al controllo diffuso) secondo il modello tedesco-austriaco com’è diffuso in tutto l’europa orientale.

^[32] Drumeva, ZaöRV 1993, p.124.

^[33] Brunner, ZaöRV 1993, p.848.