Moral Hazard in der Kommune. Der Prinzipal-Agent-Ansatz am Beispiel der Asylpolitik in Halle (Saale)

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Vorwort

1 Fragestellung und Aufbau der Arbeit

2 Der Prinzipal-Agent-Ansatz

3 Vom Bund zur Kommune - gesetzliche Strukturen deutscher Asylpolitik

4 moral hazard in der Stadt Halle (Saale)

5 Schlussbetrachtungen

6 Anhang

7 Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabellenverzeichnis

Tabelle1: Höhe der Barauszahlungen an Asylbewerber der BRD i.S.d. § 3 I und II AslybLG

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Vorwort

Ein Intendant, ein Redakteur, ein Regisseur, ein Soziologe, ein Bundestagsabgeordneter und rund 260 Hallenserinnen und Hallenser^[1] kamen am 10. Mai 2015 im halleschen Operncafé zusammen, um über die Themen Asylpolitik und Diskussionskultur zu reden.^[2]

In der Händelstadt ist die Zahl der Asylbewerber in den vergangenen vier Jahren von 610 auf ca. 4000 Menschen gestiegen.^[3] Daher stehen viele Fragen im Raum, von denen einige an diesem Sonntagabend gestellt werden konnten. Diese Podiumsdiskussion war die erste ihrer Art in Halle (Saale) und macht stellvertretend deutlich, dass der Gesprächsbedarf um die Themen Unterbringung von Asylbewerbern, Integration und Fremdenfeindlichkeit steigt und erklärt damit auch die Relevanz des Sujets für diese Arbeit.

Die Aufnahme von Asylbewerbern ist im Aufnahmegesetz des Landes Sachsen Anhalt geregelt und bestimmt u.a., dass „den Landkreisen und kreisfreien Städten […] angemessene Beratung und Betreuung sowie auf Rechts- oder Verwaltungsvorschriften beruhende Maßnahmen zur Eingliederung“ obliegen.^[4] Hier fangen die Probleme für die Neu-Hallenser an: allen voran die Sprachbarrieren, die Unwissenheit über Rechte und Pflichten sowie gesellschaftliche Gepflogenheiten oder auch der Einstieg in das Ausbildungswesen bzw. den Arbeitsmarkt stellen massive Herausforderungen für Asylbewerber dar.

Zusammenfassend fehlen den Aufgenommenen essentielle Informationen. Dieses Defizit aufzuheben ist Aufgabe der Kommune. Mit Hilfe des Prinzipal-Agent-Ansatzes soll hier die inkongruente Informationssituation zwischen Asylbewerbern und der Stadt Halle (Saale) herausgearbeitet werden, um im Anschluss Lösungsoptionen dieser Problemlage aufzuzeigen.

1 Fragestellung und Aufbau der Arbeit

Wie Asyl- bzw. Integrations- sowie Migrationspolitik und -konzepte in Deutschland wirken, kann über verschiedene wissenschaftliche Zugänge untersucht werden. Beispielhaft sei hier auf die Sinus-Studie von 2007/08 verwiesen, in welcher die Migranten-Milieus für Deutschland erforscht wurden.^[5] Auch die Governance-Forschung kann einen Beitrag leisten, indem sie Steuerungs- und Koordinierungselemente, die bei der Umsetzung von Asylpolitik genutzt werden, extrahiert.^[6] Die Wirtschaftswissenschaft, als weitere Disziplin, hat den Prinzipal-Agent-Ansatz entwickelt und stellt für diese Arbeit den wissenschaftlich-analytischen Zugang dar. Daraus ergeben sich folgende forschungsleitende Fragen:

Welche Informationsasymmetrien können zwischen Asylbewerbern und der Kommunalverwaltung ausgemacht werden? Welche Möglichkeiten stehen den Prinzipalen zur Verfügung, um den moral hazard zu überwinden?

Im zweiten Kapitel wird zunächst der Prinzipal-Agent-Ansatz vorgestellt. Hier werden Ursprung, Inhalt und Übertragung des Ansatzes in die Politikwissenschaft geklärt. In Kapitel 3 werden die kommunalen Aufgaben im Bereich der Asylpolitik herausgearbeitet, wofür eine auf die Grundzüge konzentrierte Darstellung der vertikalen Struktur des Asylrechts in Deutschland notwendig ist. Im Hauptteil findet dann die Übertragung des Prinzipal-Agent-Ansatzes auf die asylpolitischen Strukturen der Stadt Halle (Saale) statt. Hier werden die vorab erarbeiteten Charakteristika des Ansatzes auf das Fallbeispiel angewandt. Daran anknüpfend werden die dem Ansatz inhärenten Probleme klar ausformuliert. Dieses Kapitel endet mit der Beantwortung der Forschungsfragen. In den Schlussbetrachtungen wird ein Resümee der Arbeit gezogen.

Für diese Arbeit wird auf die gängige Literatur sowie Bundes- und Landesgesetzestexte, Drucksachen der Stadt Halle (Saale) und Recherchen aus der Lokalzeitung zurückgegriffen. Außerdem wurde im Rahmen dieser Arbeit ein Experteninterview geführt, dass exemplarisch für die Beantwortung der Forschungsfragen herangezogen wird.

2 Der Prinzipal-Agent-Ansatz

Um gesellschaftliche Phänomene und Entscheidungsprozesse zu erklären, bedienen sich Politikwissenschaftler schon seit Mitte des 20. Jahrhunderts an Wirtschaftsmodellen.^[7] Es ist v.a. die Kombination aus verhaltensrelevanten und ökonomischen Aspekten, die die „Politik jetzt in Analogie zum Markt und seinen Wirtschaftssubjekten analysiert.“^[8] Der Prinzipal-Agent-Ansatz kann genutzt werden, um Forschungsthesen normativ zu erklären oder, um deskriptiven Darstellungen ein Analyseschema zu geben.^[9] Hier wird sich auf die deskriptive Methode gestützt.

An der Konzeption haben diverse Wissenschaftler ab den frühen 1970er Jahren gearbeitet.^[10] Beispielhaft sei hier auf Michael Jensen und William Meckling verwiesen, die in dem 1976 erschienenen Aufsatz „Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Owner-ship Structure“ die grundlegenden Merkmale beschrieben haben:

„We define an agency relationship as a contract under which one or more persons (the principal(s) engage another person (the agent) to perform some service on their behalf which involves delegating some decision making authority to the agent.”^[11]

Die Schlüsselbegriffe dieses Ansatzes sind: Der Prinzipal als Auftraggeber, der Agent als Auftragnehmer und eine auf einem Vertrag beruhende Beziehung zwischen diesen Akteuren. Weiterhin charakteristisch ist, dass der Prinzipal einen Auftrag an den Agenten überträgt, da dieser über eine bestimmte Fachkompetenz verfügt. Zunächst scheinen die Vorteile dieser Beziehung offensichtlich zu sein: der Prinzipal zieht seinen Nutzen aus dem Wissen und Können des Agenten und im Gegenzug erhält der Auftragnehmer eine Vergütung.^[12] Aber, und so stellen die Autoren weiter aus: „If both parties to the relationship are utility maximizers, there is good reason to believe that the agent will not always act in the best interests of the principal.“^[13] Dies verstärkt sich zum einen durch eine größere Interessen-Spannweite zwischen den Akteuren (v.a. des Agenten) und zum anderen durch ein faktisches Informationsdefizit bzw. ohnehin geringes Informationsdepot des Auftraggebers.^[14] Es besteht also eine Vertragsbeziehung vor dem Hintergrund „ungleich verteilter Informationen und divergierenden Interessen“.^[15]

Im Kern dieser Problemlage steht der sogenannte moral hazard.^[16] Aus Kenneth J. Arrow’s Aufsatz „The Economics of Agency“ leitet sich der Inhalt des Begriffs ab: „I will call the two types of principal-agent problems hidden action and hidden information “.^[17]

Arrow erläutert das erste Agenturproblem wie folgt: „The most typical hidden action is the effort of the agent.“^[18] Dahinter steht, dass Handlungsoptionen sowie Bemühungen des Auftragnehmers, die zur Zielerreichung angewandt werden können, für den Prinzipal undurchschaubar bleiben.^[19] Im Mittelpunkt des zweiten Problems steht die Information. Arrow führt dazu wie folgt aus:

„[…] the agent has made some observation that the principal has not made. The agent uses (and should use) this observation in making decisions; however, the principal can not check whether the agent has used his or her information in the way that best serves the principal´s interests.“^[20]

Es besteht also eine „asymmetrische Informationssituation“ seitens des Prinzipals, die gekennzeichnet ist durch einen verhinderten und i.d.R. nicht kostenlosen Zugang zu Informationen.^[21] Ergo sind für den Prinzipal weder der Weg hin zum Ziel, noch die Handlungsoptionen während der Arbeit beobachtbar. Und je weiter die Interessen der Beteiligten auseinandergehen bzw. eine auf den Agent bezogene egoistische Nutzung der Informationen vorliegt, „desto mehr muss mit einem suboptimalen Ergebnis der Auftragsbearbeitung gerechnet werden“, so Ebers und Gotsch ^[22]

Jensen und Meckling erklären, wie der moral hazard eingedämmt werden kann: „The principal can limit divergences from his interest by establishing appropriate incentives for the agent and by incurring monitoring costs designed to limit the aberrant activities of the agent.“^[23] Dem Prinzipal stehen also eine Reihe von Anreiz- und Kontrollmechanismen zur Verfügung, die sich im Vertrag widerspiegeln können.^[24]

Anreizmechanismen nach Mark Ebers und Wilfried Gotsch sind Entlohnung und „Ergebnisbeteiligung des Agenten“.^[25] Anreize sollen eine Motivation für den Agenten sein, damit eine Annäherung zwischen der Leistung des Auftragnehmers und dem Ziel des Auftraggebers erreicht werden kann.^[26] Kontrollmechanismen können zum einen, bei Nichteinhaltung vertraglich festgelegter „Verhaltensnormen“, mit Sanktionen einher gehen.^[27] Zum anderen kann „Monitoring“ m.H. einer „Verbesserung des Informationssystems“ stattfinden.^[28] Die Idee dabei ist, dass durch die Optimierung der eigenen Informationssysteme der Opportunismus des Agenten unterdrückt wird, also Transparenz um das Agenten-Handeln steigt bzw. Manipulationsversuche reduziert und somit die Prinzipal-Interessen umfassender vertreten werden.^[29]

Beide Mechanismen gehen Hand in Hand mit sogenannten Agenturkosten, wobei Kosten für Anreizmechanismen geringer ausfallen als beim Monitoring. Beim letztgenannten wird dem Prinzipal ein hohes Informationslevel abverlangt, das „bei komplexen und unstrukturierten Aufgaben kaum möglich ist“, so Ebers und Gotsch.^[30] Dem entgegensteht, dass positive Anreize, wie Entlohnung, Prämien u.ä. effektiver sind als Negativfolgen bei Nichteinhaltung.^[31] Die abschließende Herausforderung ist, die „agency costs“ so gering wie möglich zu halten, wobei eine gänzliche Dezimierung nicht erreicht werden kann.^[32]

Letztlich kann eine sinnvolle Prinzipal-Agent-Beziehung nicht ohne die Bereitschaft zum Kompromiss geführt werden. Oder wie Kerstin Knöll formuliert: „Die Beziehung zwischen beiden ‚Parteien‘ ist ein Vertragsverhältnis, in dem weder der Prinzipal noch der Agent einseitig die Kontroll- und Anreizstrukturen bestimmen können.“^[33]

[...]

^[1] Für eine einfachere Lesbarkeit wird sich Im Folgenden auf die männliche Schreibweise beschränkt.

^[2] Könau 2015: 3

^[3] vgl. Amtsblatt Halle (Saale) 2015 a: 2; vgl. Stadt Halle (Saale) 2016 a

^[4] § 1 II AufnG

^[5] vgl. Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend 2007

^[6] vgl. Ebers/ Gotsch 2006; Hierzu: Benz, Arthur 2004. Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen. Eine Einführung. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften

^[7] vgl. Braun 1999

^[8] Braun 1999: 17

^[9] vgl. Ebers/ Gotsch 2006

^[10] Damit einher gehen auch verschiedene Bezeichnung wie „Agenturtheorie“ oder „Principal-Agent-Theorie“. vgl. Preisendörfer 2011; Shapiro 2005; Knöll 1997; Ebers/ Gotsch 2006

^[11] Jensen/Meckling 1976: 5

^[12] Vgl. Holmstrom 1979; Moe 1984; Weingast 1984; Pratt/ Zeckhauser 1985; Knöll 1997; Jost 2001; Shapiro 2005; Ebers/ Gotsch 2006; Preisendörfer 2011

^[13] Jensen/Meckling 1976: 5

^[14] vgl. Ebers/ Gotsch 2006

^[15] Ebers/ Gotsch 2006: 259

^[16] Arrow 1985: 38; vgl. Preisendörfer 2011

^[17] Arrow 1985: 38

Mark Ebers und Wilfried Gotsch machen darauf aufmerksam, dass differente Termini in der Wissenschaft vorliegen. In ihren Ausführungen verweisen sie auf zwei weitere „Agenturprobleme“: die hidden characteristics und hidden intention, die zudem nicht völlig trennscharf von den ‚Arrow-Bezeichnungen‘ sind. Aufgrund einfacher Lesbarkeit wird hier weiterhin der Begriff moral hazard verwendet. Ebers/ Gotsch 2006: 263 f.

^[18] Arrow 1985: 38

^[19] vgl. Knöll 1997

^[20] Arrow 1985: 39

^[21] Preisendörfer 2011: 108

^[22] Ebers/ Gotsch 2006: 264

^[23] Jensen/ Meckling 1976: 5

^[24] Hierzu: Holmstrom 1979; Moe 1984; Weingast 1984; Pratt/ Zeckhauser 1985; Knöll 1997; Jost 2001; Shapiro 2005; Ebers/ Gotsch 2006; Preisendörfer 2011

^[25] Ebers/ Gotsch 2006: 265

^[26] vgl. Knöll 1997; Ebers/ Gotsch 2006

^[27] Ebers/ Gotsch 2006: 266

^[28] ebd.

^[29] ebd.; vgl. Jensen/Meckling 1976; Arrow 1985; Pratt/Zeckhauser 1985

^[30] Ebers/ Gotsch 2006: 266

^[31] vgl. ebd.

^[32] Pratt/ Zeckhauser 1985: 3 f.

^[33] Knöll 1997: k.A.