Reformen in Ost-Deutschland nach der Wiedervereinigung. Zwischen Chancen und Problemen des Neuanfangs in Brandenburg

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Reformansätze im Rahmen der Verwaltungsreformen
2.1. Funktionalreformen: Eine Annäherung an den Terminus
2.2. Das Verhältnis zwischen Funktional- und Gebietsreform

3. Gemeindegebietsreformen: Territorialreformen auf der gemeindlichen Ebene
3.1. (Allgemeine) Gründe für Gemeindegebietsreformen
3.2. Das Dilemma zwischen Wirtschaftlichkeit der Verwaltung und ihrer Bürgernähe (S. 7)
3.2.1. Der Unterschied zwischen Effizienz und Effektivität
3.2.2. Die Bürgernähe der Verwaltung
3.2.3. Schlüsse aus dem Verhältnis von Wirtschaftlichkeit und Bürgernähe
3.3. Exkurs: Die „optimale“ Gemeindegröße in Deutschland
3.4. Gemeindegebietsreformen: Rechtliche Anforderungen und Widerstände
3.5. Exkurs: Alternativen zu Gemeindegebietsreformen

4. Der lange Weg zur Gemeindegebietsreform in Brandenburg (2003)
4.1. Die Ausgangslage 1990: Brandenburg nach der Wiedervereinigung
4.2. Ämterbildung in Brandenburg zur Stärkung der Verwaltungskraft
4.3. Grenzen und Defizite des Amtsmodells von 1991: Die Unausweichlichkeit einer Gemeindegebietsreform in Brandenburg
4.3.1. Die Kleinteiligkeit der Gemeinden in Brandenburg: Eine Problemskizze
4.3.2. Das „schleichende“ Abrücken vom Brandenburger Weg (S. 17)

5. Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

Hinweis: Diese Arbeit bedient sich der amerikanischen Zitierweise. Trotzdessen wurde ein kleiner Fußnotenapparat beigefügt, der weiterführende Informationen bietet, die ansonsten im Rahmen der amerikanischen Zitierweise den Lesefluss erheblich beinträchtigen würde.

1. Einleitung

In seiner Einführung zu der 7. Fachtagung des Potsdamer Kommunalwissenschaftlichen Instituts im Jahre 2001 konstatierte Michael Nierhaus, dass „[…] [die] Kommunalstrukturen [der neuen Bundesländer] als zarte Pflanzen aus der verbrannten Erde selbstverwaltungslo- ser Zeit hervorgegangen sind und mit ihnen besonders pfleglich umzugehen ist“ (2002: 15).

- Bereits dieser Kommentar verdeutlicht, warum der brandenburgische Gesetzgeber zu Be- ginn der 1990er Jahre auf radikale Gebietsreformen auf der untersten, gemeindlichen Ebene verzichtet hat. Zwar wurde im Jahre 1993 die Zahl der Landkreise von 38 auf 14, sowie jene der kreisfreien Städte von sechs auf vier verringert, jedoch die sehr kleinteilige Struktur der Gemeinden in Brandenburg (65% der Gemeinden wiesen eine Einwohnerzahl unter 500 auf, vgl. Künzel 2003: 81) wurde vorerst beibehalten. Kurz nach der Beseitigung des DDR- Zentralismus wollte man durch diesen Schritt den Brandenburgern nicht gleich den „Verlust der neu gewonnenen Gemeindeeigenständigkeit“ (Schneider 1998: 99) zumuten.

Trotzdessen war es absehbar, dass z.B. die Ämterbildung von 1991 nur als Übergangslö- sung dienen könne und eine Gemeindegebietsreform langfristig unabdingbar sein würde. Zu den Kommunalwahlen 2003 wurde durch eine gesetzliche Gemeindegebietsreform die An- zahl der Gemeinden durch unterschiedliche Maßnahmen von ursprünglich 1.793 (Stand di- rekt nach der Wiedervereinigung 1990) auf 422 reduziert (vgl. Gebhardt 2013: 75).

Zentrales Ziel dieser Arbeit wird es sein, den „Brandenburger Weg“ seit 1990 bis zur schlussendlichen Gemeindegebietsreform (2003) aufzuzeigen. Dafür wird das nachfolgende Kapitel 2 auf theoretischer Ebene erläutern, welche Reformansätze die Verwaltungswissen- schaft anbietet. Kapitel 3 wird den Fokus auf die Territorialreform auf der gemeindlichen Ebene - unter Ausblendung des Aspekts der Funktionalreform - legen. Unter anderem ver- tieft dieses Kapitel die Gründe für die Durchführung von Gemeindegebietsreformen (3.1.), zeigt einen schwer zu lösenden Zielkonflikt zwischen Wirtschaftlichkeit und Bürgernähe der Verwaltung auf (3.2.), erläutert rechtliche Anforderungen an territoriale Reformen und identi- fiziert ihr potenziell hohes Widerstandspotenzial (3.4.). Dem anschließend wird sich Kapitel 4 mit dem langen Weg zur Gemeindegebietsreform im Jahre 2003 auseinandersetzen und die Aspekte der Ausgangslage (4.1.), der Ämterbildung von 1991 (4.2.) und den Grenzen und Defiziten dieses Amtsmodells analysieren, die im Endeffekt eine radikale Gebietsreform un- ausweichlich gemacht haben (4.3.). Das abschließende Kapitel 5 wird die zentralen Ergeb- nisse dieses komplexen Themas zu einem Fazit bündeln und eine Kurzeinschätzung zu der Zukunft der Gemeinden in Brandenburg geben.

2. Reformansätze im Rahmen der Verwaltungsreformen

Betrachtet man die Gesamtheit von externen, nach außen gerichteten Verwaltungsreformen¹ als Oberbegriff für sämtliche Reformansätze², so wird man schnell eine abstrakte Unterglie- derung zu den Begriffen Funktionalreform sowie Gebietsreform finden³. Die Funktionalreform als „verwaltungspolitischer Zwilling der kommunalen Gebietsreformen“ (Voigt / Walkenhaus 2006: 132) soll nachfolgend kurz definiert und beleuchtet werden, bevor es in Kap. 2.2. - insbesondere als Grundlage für Kapitel 3 - um das Verhältnis beider Reformtypen zu- und untereinander gehen wird.

2.1. Funktionalreformen - Eine Annäherung an den Terminus

Funktionalreformen werden im engeren Sinne als eine „Verlagerung oder Neuzuordnung von Aufgaben auf andere Verwaltungsträger, -ebenen und -behörden unter Beachtung des Sub- sidiaritätsprinzips“ (u.a. Laux 1998: 182 und Bogumil / Ebinger 2011: 45) definiert. Ziel einer Funktionalreform ist es demnach zu prüfen, ob im Regelfall eine Übertragung von Aufgaben „von oben nach unten“ auf eine untere Verwaltungsebene⁴, z.B. im Rahmen einer Kommuna- lisierung (vgl. dazu vor allem Bogumil / Kuhlmann 2010), überhaupt möglich und sinnvoll ist (vgl. Schmid 2010: 75). Im Falle einer Bejahung dient eine Funktionalreform in Kombination mit einer Gebietsreform der Vorbereitung einer Übernahme zusätzlicher Aufgaben (vgl. Franzke 2013b: 12, zit. n. Bogumil / Kuhlmann 2010). Idealerweise sollte einer solchen Auf- gabenübertragung eine sogenannte Aufgabenkritik vorausgehen⁵ (vgl. Brüning 2013: 31).

2.2. Das Verhältnis zwischen Funktional- und Gebietsreform

Gebietsreformen hingegen ziehen eine „Vergrößerung des Verwaltungsbezirkes durch die Zusammenlegung von Verwaltungseinheiten“ (Brüning 2013: 30) nach sich; Auflösungen von Gemeinden und Neuzuschnitte sind daraus die logische Konsequenz.

Obgleich eine Trennung von Gebiets- und Funktionalreform nach Laux nur künstlich ist (1998: 181), muss das Territorium einer Verwaltungseinheit zur Aufrechterhaltung der wei- testgehend dezentralen Strukturen in der Bundesrepublik Deutschland „so bemessen sein, dass eine Aufgabenübertragung prinzipiell möglich, aber auch organisatorisch und wirt- schaftlich gerechtfertigt ist“ (ebd.: 168). Es gilt demnach, dass ein (neues) Territorium als Grundlage für eine Funktionalreform unabdingbar ist. Zwar stellen Gebietsreformen im Ge- gensatz zu Funktionalreformen keine Daueraufgabe dar, trotz dessen werden sie in der Re- gel einer Funktionalreform vorgeschaltet (vgl. Bauer / Büchner / Franzke 2013: 7). Aufgrund von extremen Varianzen hinsichtlich der Strukturen, Einwohnerzahlen und Aufgabenportfoli- en der Gemeinden sind bei derartig umfangreichen Verwaltungsreformen seitens der Ge- setzgeber unterschiedliche Vorgehensweisen festzustellen (vgl. Bogumil / Ebinger 2011: 49).

Es ist in diesem Kapitel angeschnitten geworden, dass Verwaltungsreformen von einer hohen Komplexität geprägt sind und unter großem Veränderungsdruck stehen (vgl. Wegrich et al. 1997: 16, zit. n. Naschhold 1995). Um es alternativ in den Worten von Gundlach auszudrücken stellen Verwaltungsreformen „nicht unbedingt das einfachste Geschäft einer Landesregierung dar“ (2013: 114) - anstelle der inkrementalistischen Änderungen der Verwaltungsstrukturen der Nachkriegszeit in den westdeutschen Bundesländern sind aktuell eher umfassende Reformen zu beobachten (vgl. Bogumil 2007: 111). Doch welche Spezifika lassen sich für Gemeindegebietsreformen ausmachen?

3. Gemeindegebietsreformen: Territorialreformen auf der gemeindlichen Ebene

Staatsrechtlich betrachtet sind die Gemeinden in der Bundesrepublik Deutschland zwar nicht als eigenständige staatliche Ebene des Staatsaufbaus anzusehen⁶, jedoch wird ihnen durch der in Art. 28 II GG verankerten Garantie der kommunalen Selbstverwaltung ein institutionel- ler Schutz gewährt. Dies bedeutet allerdings nicht, dass jeder einzelnen Gemeinde ein indi- vidueller Existenzschutz zugesprochen wird (vgl. Mehde 2011: 26). Demnach eröffnet sich aufgrund der Zuordnung der Gemeinden zu den Ländern unter bestimmten Voraussetzun- gen die Möglichkeit des Landesgesetzgebers, eine Neuorganisation der gemeindlichen Ebe- ne vorzunehmen. Dies geschieht vordergründig durch die Einführung von „harte[…][n] In- strumente[n]“ (Böllhoff 2011: 206) wie Gebietsreformen, die insgesamt einen hohen Kompli- ziertheitsgrad aufweisen.

3.1. (Allgemeine) Gründe für Gemeindegebietsreformen

„Stell‘ dir vor, alle wollen kommunale Selbstverwaltung, aber keiner lebt mehr dort“ (Hilbertz 2010: 128) - dieses eher unwissenschaftliche Zitat trifft genau eines der bekannten Kern- probleme sämtlicher Debatten: Die des demografischen Wandels und des Bevölkerungs- rückganges, welche die Gemeinden in Zukunft vor noch größere Herausforderungen stellen werden. Darüber hinaus unterliegen die Verwaltungsstrukturen einem großen Anpassungs- druck, da sich die finanziellen Spielräume in Zeiten klammer Kassen verschlechtert und die technischen Verhältnisse stark entwickelt haben (vgl. Mecking / Oebbecke 2009: 1). Der Bürger ist weitergehend - so Bogumil und Holtkamp - im Rahmen des Neuen Steuerungs- modells (kurz NSM) zum Kunden geworden (2013: 85), sodass sich eine Umorganisation „von der „Holschuld“ des Bürgers zur „Bringschuld“ der Verwaltung“ ereignet habe (Laux 1998: 172). Betrachtet man nun die oft als „überkommende […]Strukturen mit begrenzter Leistungsfähigkeit“ kritisierten Verwaltungsstrukturen und bringt diese in Verbindung mit den zuvor angeschnittenen, wachsenden Anforderungen an die Verwaltung (vgl. Franzke 2013a: 2), so wird verständlich, dass Seibel, Benz und Mading aufgrund der zahlreichen Defizite einen aufzuholenden Rückstand konstatieren (vgl. 1993: 10). Bezieht man abschließend noch das Leitbild der Herstellung der gleichwertigen Lebensverhältnisse mit ein, dann sind jene verwaltungstechnisch nur durch „Gleichwertigkeit der Verwaltungsleistungen“ zu realisieren (Naßmacher / Naßmacher 2007: 53, zit. n. Scheuner 1973). Gebietsreformen sollen dabei ihren Beitrag leisten. Nachfolgend wird jedoch aufgezeigt werden, dass sich eine Veränderung des Status quo als sehr schwierig erweist.

3.2. Das Dilemma zwischen Wirtschaftlichkeit der Verwaltung und ihrer Bürgernähe

Wollmann sieht in Gemeindegebietsreformen zwei zentrale Zielsetzungen des Landesge- setzgebers: zum einen durch eine Maßstabsvergrößerung die Leistungsfähigkeit (Verwal- tungsökonomie) der Kommunen zu erhöhen und sie für nachfolgende Funktionalreformen vorzubereiten, zum anderen den Erhalt der kommunalen Ebene als „Arena lokaler Demokra- tie“ (vgl. 2008: 53). Hier wird schon ansatzweise deutlich, dass es sich bei den beiden Vor- haben um einen Zielkonflikt zwischen Wirtschaftlichkeit (Effizienz) und Effektivität einerseits, und Bürgernähe andererseits, handelt, der - so Mecking und Oebbecke - ein „fragile[s] Gleichgewicht“ (2009: 28) darstellt.

3.2.1. Der Unterschied zwischen Effizienz und Effektivität

In jeder Diskussion um Gebietsreformen werden die Steigerung der Effizienz und Effektivität als Vorteile einer unbedingt notwendigen Reform angeführt. Tendenziell wird davon ausge- gangen, dass eine Kommune bei steigender (Bevölkerungs-)Größe mehr Aufgaben effizien- ter und effektiver wahrnehmen könne (vgl. Bogumil / Holtkamp 2006: 26). Langfristig erhofft man sich durch eine optimale Ausschöpfung sogenannter Skalen- und Verbunderträge⁷ fi- nanzielle Einsparungen bei gleichzeitig geringen, funktionalen Verlusten zu erzielen (vgl. Bogumil / Ebinger 2011: 50). Aber was bedeutet überhaupt effektiv und effizient im Kontext der Verwaltung?

Unter Effizienz wird die Wirtschaftlichkeit im Zweck-Mittel-Verhältnis verstanden. Mit dem Ziel eines optimalen Kosten-Nutzen-Verhältnisses werden die eingesetzten Ressourcen mit dem zu erzielenden Erfolg in Relation zueinander betrachtet (vgl. Franz 2013: 362). Aufgrund der steigenden Aufgabenvielfalt seitens der Verwaltung wird davon ausgegangen, dass durch eine Zusammenlegung von kleinräumigen Gemeinden eine Steigerung der Effizienz erreicht werden kann (vgl. Magin / Eder 2008: 199).

Die Effektivität hingegen beschreibt die Wirksamkeit einer Maßnahme. Es geht hierbei viel- mehr um das Verhältnis zwischen Ist- und Soll-Leistung unter Ausblendung des finanziellen Mitteleinsatzes. Demnach kann es gut sein, dass eine Maßnahme sehr effektiv (= wirksam), aber gleichzeitig ineffizient (= Erzielung der Wirksamkeit durch unverhältnismäßigen Aufwand) ist (vgl. Franz 2013: 364). Daher sollte es das vornehmliche Ziel von Gemeindegebietsreformen sein, dass sowohl effektive (= leistungsfähige(re)), als auch effiziente (=wirtschaftliche(re)) Strukturen geschaffen werden (vgl. Bogumil 2007: 112).

3.2.2. Die Bürgernähe der Verwaltung

Gerade in Deutschland wird im Gegensatz zu anderen Ländern dieser Welt aufgrund des Instituts der kommunalen Selbstverwaltung der lokalen Identität ein hoher Stellenwert zuge- sprochen (vgl. Katagi 2012: 83, hier in Vergleich zu Japan). Der von Kritikern von geplanten Gemeindegebietsreformen verwendete Bewertungsmaßstab der Bürgernähe beschreibt im engeren Sinne die „räumliche Distanz zwischen BürgerInnen und Verwaltung“ (Grunow 1998: 403), wurde aber später unter dem Terminus „Bürgerfreundlichkeit“ (ebd.) ausgewei- tet. Im Fokus steht seitdem vielmehr die Qualität der Verwaltungsleistungen. Die räumliche Distanz hingegen tritt gerade im Zeitalter des Internets und einer erhöhten Mobilität⁸ (vgl. i.ü.S. Laux 1998: 172 und Schmidt-Eichstaedt 2001: 81 f.) leicht in den Hintergrund. Ver- stärkt wird dieser Befund dadurch, dass sich der Charakter von öffentlichen Aufgaben einem Wandel unterzogen habe. Dazu Schäfer: „Der Bürger legt bei seiner Nachfrage nach […] Leistungen nicht das wesentliche Gewicht darauf, von wem sie erbracht werden, sondern vor allem darauf, dass sie zur Verfügung stehen“ (Naßmacher / Naßmacher 2007: 55, zit. n. Schäfer 1973). Bezugnehmend auf die Jahre 2001 und 2002 verdeutlicht Hilbertz für die Kommunalverwaltungen, dass der Bürger durchschnittlich nur auf einen Kontakt innerhalb von zwei (!) Jahren kommt (vgl. 2010: 129).

Auch die Argumentation von Kritikern, dass in größeren Gemeinden ein Verlust des Bürger- engagements (im ehrenamtlichen Bereich) drohe, sei - so Büchner und Franzke über den Osten Deutschlands - unzutreffend (vgl. 2002: 106). Stattdessen hätten kleine, leistungs- schwache Gemeinden eher ihren Beitrag zu Demokratieverdrossenheit geleistet (vgl. ebd.).

3.2.3. Schlüsse aus dem Verhältnis von Wirtschaftlichkeit und Bürgernähe

Eine Veränderung des Status quo ergibt sich insgesamt schon als ein sehr schweres Vorha- ben. Kommen dazu aber noch Reformziele, die sich zwischen Effizienz, Effektivität, Bürger- nähe und Partizipation bewegen und der Bürger zeitgleich noch mit den kommunalen Dienst- leistungen zufrieden sein soll, so wird es im Rahmen von Gebietsreformen eine große Her- ausforderung sein, leistungsfähige und wirtschaftliche Verwaltungsdienstleistungen bereitzu- stellen und eine gewisse „maintenance of local democracy“ (Kersting / Vetter 2013: 11) zu bewahren. Problematisch ist es vielmehr, dass es die geforderten „optimalen“ Verwaltungs- leistungen nicht für weniger Geld geben kann (vgl. Laux 1998: 172), zumal die Anforderun- gen an die Leistungen immer weiter angestiegen sind. Der Fokus sollte daher eher auf der Qualität statt des Ortes der Dienstleistungen liegen und Bürgernähe als „Schonung der steu- erzahlenden Bürger vor unwirtschaftlichen Strukturen“ verstanden werden (Hilbertz 2010: 129).

3.3. Exkurs: Die „optimale“ Gemeindegröße in Deutschland

Obgleich Einigkeit dahingehend zu konstatieren ist, dass die optimale Größe einer Gemein- de aufgrund von unterschiedlichen Aufgabenstellungen, geografischen sowie historischen Gegebenheiten nicht quantifizierbar ist (vgl. z.B. Katagi 2012: 41), besteht Konsens darüber, dass eine Gemeinden mit einer Einwohnerzahl zwischen 8.000 und 10.000 Einwohnern⁹ groß genug sei, um genug spezielle Verwaltungsmitarbeiter zu beschäftigen - die auch aus- gelastet sind -, und um genügend Bürger für die Wahrnehmung von Aufgaben im kommuna- len Ehrenamt zu finden (vgl. Thieme 2007: 153). Franzke weist zu Recht darauf hin, dass es kein optimales Verwaltungsmodell gebe, sondern es einer gegenseitigen Abwägung bedürfe (vgl. 2013: 12, zit. n. Bogumil / Ebinger 2012). Je nach Bundesland gibt es unterschiedliche Zielgrößen für die dort definierte, optimale Einwohneranzahl pro Gemeinde. Junkernheinrich hat in einer Tabelle (Stand: Ende 2010) die aktuellen Einwohnerzahlen der Gemeinden in den unterschiedlichen Bundesländern gegenübergestellt (vgl. 2013: 221):

[...]

¹ Der Begriff der Verwaltungsreform ist - auch wenn es sich fast um identische Begriffe handelt - deutlich vom Begriff der Verwaltungs modernisierung zu trennen. Grober Unterschied ist dabei, dass es sich bei einer Verwaltungsreform um „zielgerichtete Prozesse mit Kenntnis des Endzustandes“ (vgl. Walkenhaus / Voigt 2006: XV, zit. nach Böhret 2005) handelt, wohingegen die Verwaltungsmodernisierung ohne Kenntnis des „Endzustand[s] und […] [des] Ziel[s]“ sei (vgl. ebd.).

² Bogumil und Jann definieren Verwaltungsreformen als „geplante Veränderungen von organisatorischen, rechtlichen, personellen und fiskalischen Strukturen der Verwaltung“ (2009: 219).

³ Auch die sogenannte Verwaltungsstrukturreform, welche die „Gesamtheit der Neuerungen, die eine Veränderung der Aufbau-, möglicherweise aber dabei auch der Ablauforganisation der Verwaltung mit sich bring[…][t]“ (Mehde 2008: 44), kann noch in die Abfolge von Begriffen eingereiht werden.

⁴ In der Fachliteratur wird bzgl. der Aufgabenübertragung zwischen Dekonzentration und Dezentralisierung unterschieden (vgl. u.a. Wollmann 2006: 129).

⁵ Autoren wie Ebinger und Bogumil (2008) kritisieren hingegen, dass in der Praxis einer geplanten Aufgabenübertragung keine Aufgabenkritik vorausgeht.

4

⁶ Andersen spricht davon, dass Gemeinden als öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaft als Teil des zweigliedrigen in Bund und Ländern differenzierten Staates den Ländern zuzuordnen sind (vgl. 2013: 243).

⁷ Bei Skalen- und Verbunderträgen werden im Idealfall die „Stückkosten“ eines Verwaltungsvorgangs gesenkt. Dies geschieht unter anderem durch Routinen und Spezialisierung der Mitarbeiter (vgl. Bo- gumil / Ebinger 2011: 50). „Optimal“ bedeutet eine bestimmte Anzahl von Fällen, die weder zu niedrig, noch zu hoch sein darf; eine Definition dieses Zielbereichs ist sehr schwierig vorzunehmen.

⁸ Bzgl. der Mobilität muss berücksichtigt werden, dass die Gesellschaft in Deutschland stark altert und in einigen Kommunen ein attraktiver öffentlicher Personennahverkehr schon jetzt nicht immer aufrecht erhalten werden kann.

⁹ Diese optimale Einwohnerzahl ist von Frido Wagener 1974 ermittelt worden (vgl. Thieme 2007: 153), allerdings bereits damals sehr umstritten gewesen.