Die Regulierung ausländischer Nichtregierungsorganisationen in China

Inhaltsangebe

Zusammenfassung

Einleitung

1. Hintergründe des NROG

2. Gegenwärtige rechtliche Rahmenbedingungen für NROen

3. Aufbau und Inhalt des NROG
3.1 Aufbau des NROG
3.2 Definition und Tätigkeitsbereiche ausländischer NROen
3.3 Formen des Tätigwerdens ausländischer NROen
3.3.1 Zuständigkeitsbereiche der Behörden
3.3.2 Registrierung und Errichtung von Vertretungsbüros in China
3.3.3 Vorübergehende Betätigung ausländischer NROen
3.4 Sonderbestimmungen
3.4.1 Berichterstattung
3.4.2 Finanzierung
3.4.3 Beschäftigung von Mitarbeitern
3.4.4 Mitgliedschaft in ausländischen NROen
3.5 Befugnisse der zuständigen Behörden bei Rechtsverstößen

Fazit

Die Regulierung ausländischer Nichtregierungsorganisationen in China

Dr. Markus Fisch^[1]

Zusammenfassung

Der vorliegende Beitrag widmet sich Chinas erstem Gesetz über die Steuerung von Aktivitäten ausländischer Nichtregierungsorganisationen, das am 1. Januar 2017 in Kraft treten wird. Die Reformierungspläne der Chinesischen Regierung haben ein großes Echo im Ausland hervorgerufen, da das neue Gesetz erhebliche Auswirkungen auf die Tätigkeit ausländischer Nichtregierungsorganisationen in Festlandchina haben wird. Sie haben künftig die Wahl zwischen zwei Tätigkeitsformen, entweder ein Vertretungsbüro zu errichten oder nur vorübergehend tätig zu werden. In beiden Fällen ist als Bestandteil des umfangreichen Überwachungs- und Kontrollsystems die Durchführung eines Registrierungsverfahrens bei den Behörden für Öffentliche Sicherheit vorgesehen.

Zunächst werden die geschichtlichen und politischen Hintergründe ausländischer Nichtregierungsorganisationen und ihrer Betätigung in China beleuchtet (1.). Anschließend erfolgt ein kurzer Überblick über die gegenwärtigen rechtlichen Rahmenbedingungen, unter denen ausländische Nichtregierungsorganisationen in China tätig werden dürfen (2.). Den Schwerpunkt bildet die Analyse der neuen Gesetzesvorschriften (3.), insbesondere wird eingegangen auf den Ablauf des Registrierungsverfahrens beider Tätigkeitsformen, die zu beachtenden Sonderbestimmungen nach erfolgreicher Registrierung und die behördlichen Befugnisse bei Gesetzesverstößen.

Einleitung

Vor etwa zwei Jahren hat die Chinesische Regierung eine strengere Regulierung für Nichtregierungsorganisationen (民间组织)^[2] beschlossen. Die Umsetzung dieses Regierungsbeschlusses ist mit der Verabschiedung des Gesetzes über die Steuerung von Aktivitäten ausländischer Nichtregierungsorganisationen innerhalb Festlandchinas am 28. April 2016^[3] und seinem Inkrafttreten am 1. Januar 2017 erfolgt.^[4] Bereits in der Gesetzesentstehung, insbesondere während des ungewöhnlich langen Zeitraums für die Meinungsbekundung durch die Öffentlichkeit, erhielt der Gesetzesentwurf große mediale Aufmerksamkeit, zumindest in ausländischen Medien.^[5]

Das Herzstück des NROG bilden die Aufsicht und Kontrolle von ausländischen NROen durch die Behörden für Öffentliche Sicherheit. Ausländische NROen werden demnach nicht pauschal verboten, sondern einem Registrierungs- und Überwachungsregime unterworfen, das ihnen voraussichtlich ein flexibles und kosteneffizientes Tätigwerden erschweren wird.

Nun stellt sich natürlich die Frage, warum die Chinesische Regierung den ausländischen NROen bei der Erfüllung ihrer sozialen Aufgaben durch eine systematische Überwachung und Kontrolle Steine in den Weg legt.^[6]

1. Hintergründe des NROG

Angesichts der bisher fehlenden Regulierung ausländischer NROen könnte man zunächst vermuten, dass das neue NROG Rechtssicherheit und Rechtsklarheit auf diesem Gebiet schafft und einen weiteren Schritt Chinas auf dem Weg zur Rechtsstaatlichkeit^[7] bedeutet.^[8] Im Hinblick auf ausländische Organisationen, die durch Lobbyismus versuchen, ihre eigenen Interessen durchzusetzen, würde insbesondere die Aufdeckung ihrer Finanzierungsquellen mehr Transparenz schaffen. Art. 1 NROG gibt dem Gesetzesweck einen sehr breiten Rahmen:

Dieses Gesetz wird gefasst, um die Aktivitäten ausländischer NROen innerhalb Festlandchinas zu regeln und zu lenken, ihre gesetzlichen Rechte und Interessen zu schützen, sowie den Austausch und die Zusammenarbeit zu fördern.

Wenn diese Überlegungen allerdings bei der Entstehung des Gesetzes tatsächlich eine wesentliche Rolle gespielt hätten, wäre die Zuständigkeit des Ministeriums für zivile Angelegenheiten (中华人民共和国民政部) ausreichend gewesen, wie es etwa in Art. 6 des neuen Gemeinnützigkeitsrechts^[9] vorgesehen ist. Das NROG erwähnt das Ministerium für zivile Angelegenheiten aber nicht, sondern sieht stattdessen die Behörden für die öffentliche Sicherheit, an deren Spitze das Amt für Öffentliche Sicherheit (中华人民共和国公安部) steht, als zuständig an.

Es ist nicht überraschend, dass der chinesische Kontroll- und Überwachungsapparat durch das NROG weiter gestärkt werden soll.^[10] Wie bereits aus dem internen Kommuniqué Nr. 9 der Kommunistischen Partei von 2013 hervorging,^[11] wird die Sozialgemeinschaft als eine von sieben Gefahren für die ideologische Weltanschauung der Chinesischen Regierung bezeichnet. Als Begründung wird im dritten Abschnitt des Dokuments angeführt, dass die Zivilgesellschaft, die sich durch unantastbare Bürgerrechte auszeichnet, ihren Ursprung in Westlichen Staaten habe. Sie sei ein politisches Werkzeug, um die Machtbasis der Regierungspartei zu demontieren und gefährde daher den Einfluss der Kommunistischen Partei.

Wenige Monate später, im November 2013, verkündete Präsident XI Jingping die Etablierung eines Staatssicherheitsausschusses, der für die Bekämpfung ausländischer und inländischer Sicherheitsgefahren zuständig ist.^[12] Bereits auf der Agenda des ersten Treffens im April 2014 stand auch eine „eindringliche Überprüfung von ausländischen NROen“.^[13]

Schließlich wurde im Dezember 2014 der Erstentwurf für das NROG von YANG Huanning, damaliger Vizeminister für Öffentliche Sicherheit, dem Ständigen Ausschuss des Nationalen Volkskongresses vorgestellt. Den betroffenen ausländischen NROen wurde dieser Erstentwurf nicht zur Verfügung gestellt.

2. Gegenwärtige rechtliche Rahmenbedingungen für NROen

Das rechtliche Gerüst für soziale Organisationen in China wurde in den 1980er Jahren geschaffen und blieb seitdem fast unverändert. Gegenwärtig sieht das chinesische Recht die folgenden drei Organisationsformen für NROen vor:

- soziale Gruppierungen (社会团体), insbesondere Verbände wie z.B. der Kommunistische Jugendverband Chinas oder der Gesamtchinesische Frauenverband;
- Wohlfahrtseinrichtungen (民办非企业单位), insbesondere Bildungseinrichtungen und private Krankenhäuser;
- Stiftungen (基金会), wie z.B. die Amity Foundation.^[14]

Die einzelnen Rechtsformen sind u.a. in den Vorschriften über die Registrierung und Verwaltung von sozialen Gruppierungen (社会团体登记管理条例),^[15] den Vorläufigen Vorschriften über die Verwaltung und Registrierung von Wohlfahrtseinrichtungen (民办非企业单位登记管理暂行条例)^[16] und den Vorschriften über die Verwaltung von Stiftungen (基金会管理条例)^[17] geregelt.^[18] Zuständig für die Registrierung solcher sozialen Organisationsformen sind die Behörden für Zivilangelegenheiten.

In der Praxis gibt es neben diesen rechtlich geregelten Organisationsformen für NROen unterschiedliche Formen von sogenannten informellen NROen. Darunter fallen Organisationen, die als Geschäftsbetrieb registriert, aber tatsächlich als NROen operieren, nicht registrierte örtliche NROen und internationale NROen, die sich bisher in einer rechtlichen Grauzone der Legalität befunden hatten und nun durch das NROG eine rechtliche Grundlage erhalten.

3. Aufbau und Inhalt des NROG

3.1 Aufbau des NROG

Das NROG umfasst 54 Artikel und ist in sieben Kapitel unterteilt. Typischerweise für den Aufbau chinesischer Gesetze enthält das erste Kapitel allgemeine Bestimmungen und vor allem Legaldefinitionen für Begriffe, die im nachfolgenden Gesetzestext verwendet werden. Das zweite Kapitel beschäftigt sich mit den Voraussetzungen für die Registrierung und Errichtung von Vertretungsbüros ausländischer NROen in China. Den umfangsreichsten Gesetzesabschnitt bildet das dritte Kapitel. Es enthält Bestimmungen, in welchem Umfang und unter welchen Bedingungen ausländische NROen in China tätig werden dürfen. Das vierte Kapitel wendet sich insbesondere an die zuständigen Regierungsbehörden, die NROen bei ihrer Tätigkeit unterstützen und etwa geeignete Räumlichkeiten bereitstellen sollen. Im fünften Kapitel ist die Überwachung und Kontrolle von ausländischen NROen durch die Behörden geregelt. Das sechste Kapitel enthält Bestimmungen über die Verantwortlichkeit von NROen und Maßnahmen, die von den Behörden bei einem gesetzeswidrigen Verhalten ergriffen werden können. Das siebte und letzte Kapitel enthält lediglich zwei ergänzende Bestimmungen.

3.2 Definition und Tätigkeitsbereiche ausländischer NROen

Art. 2 Abs. 2 NROG enthält folgende Legaldefinition für ausländische NROen:

Ausländische NROen, wie in diesem Gesetz verwendet, beziehen sich auf gemeinnützige, nichtstaatliche soziale Organisationen, die rechtmäßig außerhalb Festlandchinas errichtet wurden, so wie etwa Stiftungen ( 基金会 ) , soziale Gruppierungen ( 社会团体 ) und „think tank“ Einrichtungen ( 智库机构 ).

Eine von zahlreichen Schätzungen geht davon aus, dass in China im Zeitpunkt der Verabschiedung des NROG rund 1.000 ausländische NROen dauerhaft und zusätzlich 3.000 bis 5.000 zeitlich auf bestimmte Programme begrenzt tätig waren.^[19] Ausländische NROen in China widmen sich vor allem der Bekämpfung von Armut und Diskriminierungen jeglicher Art, sowie dem Umweltschutz und dem Gesundheitswesen. Zu den ersten ausländischen NROen in China zählt etwa die Ford Foundation, die sich seit 1988 vor allem für ein höheres Bildungsniveau in der ländlichen Bevölkerung einsetzt.

Ausländische NROen spielten in China in der Vergangenheit eine nicht unerhebliche Rolle, um in der Bevölkerung ein Bewusstsein für uneinschränkbare Bürgerrechte zu schaffen. Auch bei wichtigen Themen bisheriger staatlicher Sozialreformen, wie etwa der Korruptionsbekämpfung, der Beendigung des Systems von Umerziehung durch Arbeit (劳动教养) und der Reformierung des Hukou-Systems (戶口制度), waren ausländische NROen beteiligt. Da (ausländische) NROen nicht direkt von einer Regierung finanziert werden, stammen die erforderlichen Mittel für ein erfolgreiches Arbeiten, ebenso wie etwa die Bereitstellung von Schulungspersonal und Informationsmaterial, in der Regel von internationalen Hilfsorganisationen oder Unternehmen, die ihren (Haupt-)Verwaltungssitz im Ausland haben.

Auch wenn es sich bei NROen in erster Linie um soziale Hilfsorganisationen handelt, verfügen sie über einen nicht unerheblichen politischen Einfluss, da sie sich mit wichtigen politischen Themen beschäftigen und engen Kontakt zu großen Bevölkerungsteilen pflegen. Es ist daher nicht verwunderlich, dass die Chinesische Regierung ein Bedürfnis darin sieht, ausländische NROen zu überwachen und zu kontrollieren.

[...]

^[1] LL.M. (Tsinghua University, Beijing).

^[2] Nachfolgend: „NROen”.

^[3] 中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法 (nachfolgend: „NROG”); Gesetzestext im chinesischen Original, siehe <http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/29/c_1118765888.htm>; inoffizielle Englische Übersetzung, siehe <http://chinalawtranslate.com/foreign-ngo-draft-2/?lang=en> [zuletzt besucht am 3.7.16].

^[4] Ein weiterer Meilenstein der Sozialreform ist Chinas erstes Gemeinnützigkeitsrecht (中华人民共和国慈善法), das am 16. März 2016 verabschiedet wurde und am 1. September 2016 in Kraft tritt; siehe <http://www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/12_4/2016-03/21/content_1985714.htm> [zuletzt besucht am 3.7.16].

^[5] Z.B. <http://www.reuters.com/article/us-china-lawmaking-ngo-idUSKCN0XM18D>; <http://www.cnn.com/2016/04/28/asia/china-foreign-ngo-law/>; <https://www.hrw.org/news/2016/04/28/china-new-law-escalates-repression-groups> [zuletzt besucht am 3.7.16].

^[6] Auffällig ist der zeitliche Zusammenhang zwischen dem NROG und der Gesetzgebung in Ländern wie z.B. Russland, Pakistan oder Ägypten, die durch ihre Gesetzgebung in den letzten Jahren die Tätigkeit ausländischer NROen gezielt erschwert haben.

^[7] So ausdrücklich der Chinesische Staatsrat YANG Jiechi bei einer Gesprächsrunde am 7. Juni 2016, siehe <http://www.reuters.com/article/us-china-usa-lawmaking-idUSKCN0YT0PK> [zuletzt besucht am 3.7.16].

^[8] In diesem Sinne etwa FU Jing, Sprecherin des Nationalen Kongresses, die den Gesetzeszweck auf einer Pressekonferenz am 4. März 2016 folgendermaßen beschrieb: „Wir müssen eindeutig festlegen, welche Aktivitäten illegal sind. Hauptsächlich versuchen wir, ein standardisiertes rechtliches Umfeld zu schaffen und nicht ausländische Nichtregierungsorganisationen von der Durchführung gemeinnütziger Tätigkeiten in China abzuhalten.”, siehe <http://in.reuters.com/article/china-parliament-ngos-idINKCN0W60DM> [zuletzt besucht am 3.7.16].

^[9] S.o. Fußnote 4.

^[10] Chinas Budget für Öffentliche Sicherheit ist in den letzten Jahren stetig gestiegen und soll auch in 2016 um 7,6% auf 954 Mrd. Yuan (etwa 130 Mrd. Euro) ansteigen, siehe Bericht des Finanzministeriums über die Durchführung der zentralen und lokalen Haushaltspläne 2015 und die Entwürfe für die zentralen und lokalen Haushaltsentwürfe im Jahr 2016, Vierte Sitzung des 12. Nationalen Volkskongresses der Volksrepublik China am 5. März 2016, siehe im Original <http://www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/12_4/2016-03/21/content_1985726.htm> [zuletzt besucht am 3.7.16].

^[11] Für die Englische Übersetzung siehe <http://www.chinafile.com/document-9-chinafile-translation> [zuletzt besucht am 3.7.16].

^[12] <http://news.xinhuanet.com/english/china/2013-11/15/c_132892155.htm> [zuletzt besucht am 3.7.16].

^[13] Diese Information war kurzzeitig auf der Homepage der örtlichen Regierung der Shanxi Provinz abzurufen, siehe <http://sinosphere.blogs.nytimes.com/2014/06/27/new-signs-that-china-is-scrutinizing-foreign-ngos/> [zuletzt besucht am 3.7.16].

^[14] Anders als es die Bezeichnung NRO vermuten lässt, wurden viele der Organisationen dieser drei Kategorien von der Regierung gegründet oder pflegen zu ihr eine enge Beziehung, auch wenn sie zu einem gewissen Maß autonom verwaltet werden. Sie werden daher auch als staatlich organisierte NRO bezeichnet.

^[15] Verordnung des Staatsrats Nr. 250, verkündet am 25.10.1998, überarbeitet durch Verordnung Nr. 66 vom 6.2.2016.

^[16] Verordnung des Staatsrats Nr. 251, verkündet am 25.10.1998.

^[17] Verordnung des Staatsrats Nr. 400, verkündet am 8.3.2004.

^[18] Wie seit Längerem erwartet, werden diese Vorschriften gegenwärtig überarbeitet. Die ursprüngliche Fassung der Vorschriften über die Registrierung und Verwaltung von sozialen Gruppierungen vom 25.10.1998 wurden bereits zu Beginn diesen Jahres revidiert Das Ministerium für Zivilangelegenheiten hat auch Entwurfsversionen für die Vorläufigen Vorschriften über die Verwaltung und Registrierung von Wohlfahrtseinrichtungen und für die Vorschriften über die Verwaltung von Stiftungen zur Stellungnahme durch die Öffentlichkeit veröffentlicht (siehe <http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/tzl/201605/20160500000664.shtml> und <http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/tzl/201605/20160500000665.shtml> [zuletzt besucht am 3.7.16]. In den revidierten Vorschriften werden Wohlfahrtseinrichtungen als Unternehmen für Sozialdienstleistungen (社会服务机构) bezeichnet, wie sie bereits im Gemeinnützigkeitsrecht genannt werden.

^[19] Siehe <http://english.gov.cn/policies/latest_releases/2014/12/23/content_281475028313328.htm> [zuletzt besucht am 3.7.16].