Die Außenpolitik Deutschlands und der USA in der Ukraine-Krise

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Einleitung

1. Deutsche und US-amerikanische Außenpolitik im Vergleich

2. Probleme der Legitimation deutscher Außenpolitik am Konzept der Zivilgesellschaft
2.1 Legitimation nach dem Zivilmachtmodell von Maull
2.2 Interne und externe Legitimation deutscher Außenpolitik

3. Einflussfaktoren deutscher Außenpolitik nach der Sekundärliteratur

Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

Anhang

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Vergleich der Außenpolitik Deutschlands und der USA

Abbildung 2: Verhaltensmuster deutscher Außenpolitik

Abbildung 3: Rolle Deutschlands in der Ukraine-Krise

Abbildung 4: Umfrage zu geeigneten Maßnahmen in der Ukraine-Krise

Abbildung 5: Umfrage zum Umgang mit Russland wegen der Ukraine-Krise

Abbildung 6: Ansichten und Meinungen in Deutschland zum Ukraine-Konflikt 2015

Einleitung

Das Ende des Kalten Krieges ebnete den Weg für die Vereinigung Deutschlands. Als bevölkerungsreichstes Land im Herzen Europas war das wiedervereinigte Deutschland der Skepsis seiner europäischen Partner ausgesetzt (vgl. Hellmann: 1). Welche außenpolitische Richtung würde der neue Staat einschlagen? Während die Außenpolitik der Bonner Republik hauptsächlich von Zurückhaltung geprägt war, spielt Deutschland seit der Wiedervereinigung zunehmend eine mitbestimmende Rolle - sowohl in Europa als auch darüber hinaus (vgl. Maull 2007: 77). Dies beweist Deutschland auch in der Ukraine-Krise (vgl. Maull 2015a: 334).

An dieser Stelle setzt diese Arbeit an. Am Beispiel der Ukraine-Krise, die seit 2014 die Fronten zwischen dem Westen und Russland verschärft, wird die deutsche Außenpolitik in einem ersten Analyseschritt mit der der USA verglichen.

Hierbei wurden die USA als Vergleichsland gewählt, da ein Hauptakteur im vorliegenden Konflikt Russland und somit der Nachfolger der ehemaligen Sowjetunion ist, welche den USA im Kalten Krieg gegenüberstand. Außerdem setzt Deutschland traditionell auf einen kooperativen und dialogorientierten Ansatz, wohingegen die USA schon häufiger zu militärischen Schritten bereit waren.¹

Im zweiten Analyseschritt wird die deutsche Außenpolitik auf etwaige Legitimationsprobleme untersucht, bevor abschließend in einem dritten Analyseschritt Einflussfaktoren aus der Sekundärliteratur für das Handeln Deutschlands ausgewertet und gewichtet vorgestellt werden.

Nun soll in Kürze skizziert werden, wie es zur Ukraine-Krise kam.

Am 21. November 2013 stoppt die ukrainische Regierung unter dem pro-russischen Präsidenten Viktor Janukowitsch ein geplantes Assoziierungsabkommen mit der EU und kündigt an, sich Russland annähern zu wollen.² Daraufhin kommt es zu monatelangen, erst friedlichen Protesten auf dem Unabhängigkeitsplatz Maidan in Kiew. Bei diesen sind sowohl pro-europäische als auch radikal-nationalistische Oppositionelle beteiligt, die alle dasselbe Ziel verfolgen: Den Sturz Janukowitschs und Neuwahlen. Am 21. Februar 2014 wird unter Vermittlung der Außenminister Deutschlands, Frankreichs und Polens³, dem sogenannten Weimarer Dreieck, zwischen den Konfliktparteien⁴ die Vereinbarung über die Beilegung der Krise in der Ukraine unterzeichnet. Diese sieht u. a. vorgezogene Präsidentschaftswahlen vor (vgl. Fischer 2014). Doch es kommt anders: Statt einer Beilegung der Krise flieht Janukowitsch noch am gleichen Tag aus dem Land, wird einen Tag später für abgesetzt erklärt und Neuwahlen werden für Mai ausgerufen. Am 27. Februar wird der prowestliche Politiker Arsenij Jazenjuk von der Werchowna Rada zum Ministerpräsidenten seiner Übergangsregierung gewählt.

Im Osten des Landes kommt es daraufhin zu Besetzungen von Regierungsgebäuden und die Krim rückt in den Mittelpunkt des Geschehens. Ab März übernimmt das russische Militär die Kontrolle über die Halbinsel und verleibt sich diese nach einem umstrittenen Referendum am 16. März ein. Bei diesem völkerrechtswidrigen Referendum (vgl. Peters: 258) stimmt die überwiegend russischsprachige Bevölkerung für einen Anschluss an Russland, woraufhin die Sezession von der Ukraine erklärt wird. Die Staatengemeinde antwortet mit internationaler Empörung und Sanktionen gegen Russland. (vgl. Krogmann 2015).

Für den ersten Analyseschritt bilden die Auswertung von Regierungserklärungen sowie Erklärungen und Interviews der Bundesregierung die Grundlage für die deutsche Außenpolitik im Ukraine-Konflikt. Hinzu kommen die Weißbücher von 2006 und 2016. Bei der Analyse der US-amerikanischen Außenpolitik sind hauptsächlich Aussagen des US Department of State, des Präsidenten, der US-amerikanischen Botschaft in Deutschland sowie der Assistant Secretary of State Victoria Nuland untersucht worden.

Welche Merkmale kennzeichnen die deutsche Außenpolitik im Vergleich zu der der USA? So lautet die Frage, die im ersten Analyseschritt beantwortet werden soll. Dabei werden die Motivation, das Ziel, die Strategie sowie die dabei angewandten Instrumente die Kriterien zum Vergleich darstellen.

Welche Probleme bestehen hinsichtlich der Legitimation deutscher Außenpolitik und welche Einflussfaktoren werden in der Sekundärliteratur angeführt? Um diese Frage zu beantworten, müssen die ausgewählte Methode und das Konzept konkretisiert werden. Der zweite Analyseschritt ist in zwei Teile gegliedert. Im ersten Teil wird die Legitimation deutscher Außenpolitik nach dem Konzept der Zivilmacht von Maull analysiert. Dafür wurde geschaut, ob die von Maull in seinen zahlreichen Werken herausgearbeiteten Indikatoren zur deutschen Außenpolitik passen. Im zweiten Teil werden die interne Legitimation und die externe Legitimation analysiert, also inwiefern die deutsche Bevölkerung und deutsche Politiker⁵ (interne Legitimation) sowie die internationale Staatengemeinde (externe Legitimation) die Außenpolitik Deutschlands in der Ukraine-Krise bewerten.⁶ Meines Erachtens nach sind beide Teilbereiche von Nöten, um eine aussagekräftige Gesamtbewertung abgeben zu können.

Für den dritten Analyseschritt sind aus der Sekundärliteratur verschiedene Gründe für die deutsche Außenpolitik identifiziert worden. Dazu gehören die besondere Geschichte Deutschlands, sicherheitspolitische Aspekte, geographische und demographische Gegebenheiten Deutschlands sowie der Zeitpunkt des Ausbruchs der Krise.

1. Deutsche und US-amerikanische Außenpolitik im Vergleich

Die deutsche und die US-amerikanische Außenpolitik weisen sowohl Gemeinsamkeiten als auch Unterschiede auf, die im Folgenden vorgestellt werden.

Hinsichtlich der Motivation lassen sich überwiegend Gemeinsamkeiten feststellen. Gemein haben die offiziellen Erklärungen beider Länder, dass das ukrainische Volk die gleichen Werte wie „der Westen“ vertritt und deshalb erhört werden müsse (vgl. Nuland 2014; vgl. Merkel 2014a). Dabei wird bei beiden Ländern direkt der Nutzen für das eigene Land ersichtlich, wobei sich die ersten Unterschiede erkennen lassen. Während Deutschland noch vom europäischen Verbund redet⁷, machen die USA keinen Hehl daraus, dass demokratische Länder gleichzeitig stabilere Länder sind und somit bessere Partner für die USA darstellen.⁸ Offiziell war eine Motivation aus deutscher Sicht ebenfalls, dass die Ukraine den Anschein eines Entweder- oder hinsichtlich des Verhältnisses zur EU und zu Russland überwinden solle. Dies sollte durch Verhandlungen erreicht werden (vgl. Merkel 2015).⁹ Somit kann als weitere Motivation die Eindämmung der Gefahr einer neuen Ost-West-Eskalation identifiziert werden.

Dabei pocht Bundeskanzlerin Angela Merkel immer wieder auf eine friedliche, diplomatische Lösung des Konflikts (vgl. Merkel 2014a, 2014c). In ihrer Rede im Bundestag vom 26. November 2014 benutzt sie erstmals das Wort „Ziel“ in Bezug auf die Ukraine-Krise:

Das Ziel unseres Handelns ist eine souveräne und territorial unversehrte Ukraine, die über ihre Zukunft - nicht mehr und nicht weniger - selbst entscheiden kann. (Merkel 2014d).

Im Wesentlichen beziehen sich die Ziele also auf die Umsetzung der Minsker Abkommen und damit einhergehend die Rückgabe der Krim an die Ukraine. Dieser „Maßnahmenkomplex zur Umsetzung der Minsker Vereinbarungen", geht auf eine Initiative der Bundeskanzlerin und des französischen Präsidenten Hollande zurück. Obwohl diese Vereinbarungen bislang nicht von Erfolg gekrönt waren, „bildeten [sie] aber dennoch einen gemeinsamen gesamteuropäischen Bezugsrahmen für die politische Konfliktregelung.“ (Maull 2015a: 337) und unterstreichen so einmal mehr Deutschlands Führungsrolle bei der Lösung des Konflikts. Beim Protokoll von Minsk, welches am 5. September 2014 unterzeichnet wurde, handelt es sich um die Ergebnisse der Beratungen zwischen der Ukraine, Russland und der OSZE. Das Hauptziel war die Erreichung einer Waffenruhe, welche allerdings nicht hielt. Aus diesem Grund wurde am 12. Februar 2015 Minsk II unterzeichnet, das eine Konkretisierung von Minsk I darstellt und ebenfalls auf die Deeskalation der Lage in der Ostukraine abzielt (vgl. Fischer 2016b).

Auch die USA stellen bei ihrer Zielsetzung die Souveränität und territoriale Integrität der Ukraine in den Vordergrund (Department of the Treasury 2014).¹⁰ Die Umsetzung des Minsker Abkommens und die Rückgabe der Krim sind dabei auch für die USA die Voraussetzung für ein Ende der Sanktionen (Nuland 2015).¹¹ Thomas O. Melia, ein hochrangiger Mitarbeiter des US Außenministeriums, fand zusammenfassende Worte für die Absichten der USA:

Our overall approach to Ukraine complements what our EU partners are also seeking in their Association Agreement — a Ukraine that is more responsive to its people and that offers its people the opportunities that a growing, free market economy based on the rule of law provides (Melia 2014).

Dennoch gibt es teils deutliche Unterschiede bei der gewählten Strategie der US-Regierung.

Zur Durchsetzung der Ziele, hat die Bundesregierung einen Ansatz gewählt, der sich aus drei Elementen zusammensetzt. Diese bestehen 1) aus der politischen und ökonomischen Unterstützung der Ukraine, 2) dem ständigen Dialog mit Russland sowie 3) wirtschaftlichen Sanktionen (Merkel 2014d).

Auch die USA setzen zwar vorrangig auf einen Dialog mit Russland, jedoch finden sich Asymmetrien in der Intensität der Gespräche. Neben der historisch begründeten Abneigung beider Länder ist ein weiterer Grund sicherlich die zurückhaltende Rolle der USA bei diesem Konflikt, bei dem die EU die Führungsrolle übernommen hat.¹² Somit wird Deutschland der bereits im Vorwort des Weißbuches von 2006 erwähnten gestiegenen Verpflichtung aufgrund größerer Einflussmöglichkeiten gerecht (vgl. Bundeministerium der Verteidigung 2006: 2f.). An gleicher Stelle heißt es ferner „wir sind heute stärker als früher gefordert, Verantwortung in Europa und der Welt zu übernehmen“ (ebd.). Diese Leitmaxime wird an dem außenpolitischen Kurs in der Ukraine-Krise erkennbar. Deutschland hat dabei meist im europäischen oder multinationalen Verbund agiert und weniger als eigenständiger Akteur. Als Beispiele hierfür sind das Weimarer Dreieck und das Normandie-Format anzuführen (vgl. Siddi 2016: 666). Das Weimarer Dreieck, ein „Teil der gesamteuropäischen Politik“ (Kolboom 1998), spielte bei der Unterzeichnung des Kiewer Abkommens¹³ eine entscheidende Rolle. Steinmeier, Sikorski und Fournier, Direktor im Außenministerium Frankreichs, unterschrieben dabei als Zeugen den Vertrag, der ein sofortiges Ende der Gewalt und Konfrontationen vorsah (vgl. Janukowitsch et al. 2014). Auch das Normandie-Format ist von Multilateralität und Dialog geprägt, was mit den Zielen der Kanzlerin aus den Regierungserklärungen d’accord geht (vgl. Fischer 2016b).

Die USA setzen auf regelmäßigen Dialog mit Russland, vor allem zwischen Secretary of State John Kerry und seinem russischen Amtskollegen Sergei Lawrow (vgl. Bureau of Public Affairs 2015).¹⁴ In Zusammenarbeit mit der EU haben die USA Sanktionen erlassen, um immer mehr Kosten für Russland entstehen zu lassen und somit einen Wechsel der russischen Ukraine-Politik zu erreichen (vgl. Obama 2015).¹⁵ Diese Aspekte ähneln der deutschen Strategie bzw. sind zu Teilen sogar deckungsgleich. Im Gegensatz zu Deutschland ist das Thema Waffenlieferung jedoch kein Tabu für die USA, wie Präsident Barack Obama auf einer gemeinsamen Pressekonferenz mit Angela Merkel in Washington am 9. Februar 2015 klarstellte:

Now, it is true that if, in fact, diplomacy fails, what I’ve asked my team to do is to look at all options (…) and the possibility of lethal defensive weapons is one of those options that’s being examined (ebd.).

Eine militärische Lösung des Konflikts wird aber auch von US-Seite abgelehnt (ebd.)¹⁶, sodass in diesem Punkt wieder eine Gemeinsamkeit erkennbar ist. Abschließend ist festzuhalten, dass die deutsche und die US-amerikanische Außenpolitik viele Gemeinsamkeiten aber auch Unterschiede aufweisen. Die wichtigsten wurden in diesem Abschnitt vorgestellt und sind in Abbildung 1 zusammengefasst.

2. Probleme der Legitimation deutscher Außenpolitik am Konzept der Zivilgesellschaft

Das folgende Kapitel befasst sich mit der Frage, ob die deutsche Außenpolitik in der Ukraine- Krise Probleme hinsichtlich ihrer Legitimation aufweist. Dabei wird im ersten Schritt geprüft, inwiefern die Kriterien des Zivilmachtmodells von Maull auf die deutsche Außenpolitik anwendbar sind.¹⁷

In den Jahren 2015 und 2016 sind auf der offiziellen Seite des Außenministeriums der USA fünf Pressekonferenzen der beiden zu finden - mehr als mit jedem anderen Außenminister. Im Literaturverzeichnis befindet sich einer der online abrufbaren Links.

2.1 Legitimation nach dem Zivilmachtmodell von Maull

Nach Maull (2007:73) lässt sich das „außenpolitische Rollenkonzept der Bundesrepublik […] - vor und nach der Vereinigung - als das einer Zivilmacht kennzeichnen“. Hierbei handelt es sich um eine außenpolitische Grundorientierung mit dem Ziel der Zivilisierung der Politik insbesondere der internationalen Beziehungen (vgl. ebd.). Dabei umfasst der Begriff drei verschiedene Sphären:

a) Zivilmacht als Macht:

Der klassifizierte Akteur beansprucht die internationalen Beziehungen mitzugestalten, grenzt sich in Zielsetzung und Strategie jedoch von Großmächten ab.

b) Zivilmacht als Rolle:

Als spezifisches Rollenkonzept zielt die Zivilmacht mittels einer speziellen Wertorientierung und außenpolitischen Stilhaltung auf eine Zivilisierung internationaler Politik ab.

c) Zivilmacht als Medium:

Zugleich ist sie Mittel zum Zweck und Instrument zur Erreichung eines bestimmten Ziels (vgl. Kirste und Maull 1996: 297).

Nach Maull ist eine Zivilmacht dadurch charakterisiert, dass ihr außenpolitisches Rollenkonzept und Verhalten an Zielsetzungen, Werte, Prinzipien, Formen der Einflussnahme und Instrumente der Machtausübung gebunden ist, die für die Zivilisierung der internationalen Beziehungen förderlich sind.

Ergänzend zu diesen Zieldimensionen wurden bestimmte Verhaltensmuster erkannt, über die Zivilmächte idealtypisch verfügen:

a) Gestaltungswille:

Zivilmächte wollen sowohl regional als auch global führend mitwirken. Dies ist jedoch kein exklusiver Führungsanspruch, sondern eher als Vorbildfunktion zu verstehen.

[...]

¹ Auch ein Vergleich mit einem anderen EU-Staat, welches weniger in den Konflikt involviert ist als Deutschland (z. B. Großbritannien), wäre sehr interessant gewesen. Aufgrund der besonderen historischen Beziehung zwischen den USA und Russland fiel die Wahl letztendlich auf die USA.

² Russland hatte zuvor damit gedroht, hohe Zölle auf ukrainische Waren zu erheben.

³ Steinmeier, Fabius und Sikorski

⁴ Die Konfliktparteien dabei waren die ukrainische Regierung und die ukrainische Opposition.

⁵ Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird darauf verzichtet, jeweils die weibliche und die männliche Bezeichnung zu verwenden. Soweit neutrale oder männliche Bezeichnungen verwendet werden, sind darunter jeweils weibliche und männliche Personen zu verstehen.

⁶ Aufgrund des geringen Umfangs der Arbeit konnten hierfür nur wenige Beispiele herangezogen werden.

⁷ „Sie setzen sich für die gleichen Werte ein, die auch uns in der Europäischen Union leiten, und deshalb müssen sie Gehör finden.“

⁸ „Countries that live freely and independently and respect the rule of law are more stable and make better partners for the United States“

⁹ „Es ging nicht und es geht nicht um ein Entweder-oder zwischen einer Annäherung an die Europäische Union einerseits und dem russischen Wunsch nach einer engeren Partnerschaft mit diesen Ländern andererseits.“

¹⁰ Der Wortlaut sämtlicher verabschiedeter Executive Orders hinsichtlich Sanktionen gegen Privatpersonen in der Ukraine und Russland erwähnen die territorial integrity.

¹¹ „Sanctions are an essential tool for holding Russia accountable: they must be rolled over until Minsk is fully implemented.“

¹² Dies geht nicht wortwörtlich aus einer Äußerung eines US-Politikers hervor. Die Tatsache, dass wichtige Abkommen wie Minsk II gänzlich ohne US-amerikanische Beteiligung auskommen, ist aber ein m. E. hinreichendes Indiz hierfür.

¹³ Vereinbarung über die Beilegung der Krise in der Ukraine vom 21. Februar 2014: wurde bereits in der Einleitung ausgeführt

¹⁴ In den Jahren 2015 und 2016 sind auf der offiziellen Seite des Außenministeriums der USA fünf Pressekonferenzen der beiden zu finden – mehr als mit jedem anderen Außenminister. Im Literaturverzeichnis befindet sich einer der online abrufbaren Links.

¹⁵ „But what we have said is that the international community, working together, can ratchet up the costs for the violation of the core principle of sovereignty and territorial integrity. And that’s exactly what we’ve done.“

¹⁶ „I’ve always said I don’t see a military solution to this conflict, but we have to put all our efforts in bringing about a diplomatic solution.“

¹⁷ Klar ist, dass in der Komplexität der internationalen Beziehungen kein Staat lediglich einem Idealtyp [in dem Fall Zivilmacht ja oder nein] zugeordnet werden kann. Vielmehr werden in der Praxis wohl Mischformen auftreten.