Die Rolle von Subventionen in der EU-Agrarmarktpolitik. Eine kritische Analyse

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Geschichte der gemeinsamen EU Agrarmarktpolitik von 1957 bis zur aktuellen Reform 2015
2.1 Gründung der EWG und Einigung auf eine gemeinsame Agrarmarktpolitik
2.2 Die Krisenjahre 1970 - 1992
2.3 Die McSharry - Reform 1992
2.4 Die Agenda 2000
2.5 Die Luxemburger Beschlüsse 2003
2.6 Der Health Check 2008
2.7 GAP Reform 2015

3 Ziele der GAP
3.1 Das Preissystem der GAP

4 Instrumente der GAP
4.1 Markt und Staat
4.2 Auswirkungen von Subventionen
4.3 Auswirkung von Importzöllen auf Inlands-, Auslands- und den Weltmarkt
4.4 Wirkung eines Mindestpreises
4.5 Wirkung der Mindestpreissenkung
4.6 Wirkung von Exportsubventionen
4.7 Wirkung der entkoppelten Betriebsprämie als direkte Einkommenshilfe

5 Zusammenfassung

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Internetquellenverzeichnis

Anhang

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Entwicklung der GAP bis 2008

Abbildung 2: Die GAP Reform 2015

Abbildung 3: Preissystem der GAP

Abbildung 4: Vollkommener Markt mit Marktgleichgewicht

Abbildung 5: Auswirkung von Importzöllen auf Inlands-, Auslands- und den Weltmarkt

Abbildung 6: Wohlfahrtseffekte von Importzöllen für das importierende Land

Abbildung 7: Auswirkungen aus der Festlegung eines Mindestpreises

Abbildung 8: Auswirkungen aus der Senkung eines Mindestpreises

Abbildung 9: Auswirkungen von Exportsubventionen

Abbildung 10: Wirkung der entkoppelten Betriebsprämie

1 Einleitung

„Das Europäische Parlament, der EU Ministerrat und die Europäische Kommission haben sich über eine Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) für die Zeit nach 2013 geeinigt. „Ich freue mich über diese Einigung. Mit ihr wird die Gemeinsame Agrarpolitik neu ausgerichtet, um die Erwartungen der Gesellschaft, die in der öffentlichen Debatte im Frühjahr 2010 deutlich geworden sind, besser zu erfüllen. Die Einigung wird grundlegende Änderungen zur Folge haben: Das System der Direktzahlungen wird gerechter und ökologischer, die Stellung der Landwirte innerhalb der Lebensmittelversorgungskette wird gestärkt und die GAP wird effizienter und transparenter. Diese Beschlüsse sind die selbstbewusste Antwort der EU auf die Herausforderungen der Ernährungssicherheit, des Klimawandels und des Wachstums und der Beschäftigung in den ländlichen Gebieten. Die GAP wird wesentlich zur Förderung des übergeordneten Ziels eines intelligenten, nachhaltigen (...) Wachstums beitragen“.¹ Die GAP Reform die im Jahr 2015 wirksam wird, ist, seit sich die Gründungsstaaten der ehemaligen EWG auf eine Gemeinsame Agrarpolitik geeinigt haben, die fünfte Reform. Von Anfang an stand die GAP unter massiver Kritik. Agrarökonomen hinterfragten die volkswirtschaftlichen Kosten, die Handelspartner der EU verwiesen auf den immer stärker werdenden Einfluss der GAP auf den Weltmarkt, die Nachfrager auf den Agrarmärkten mussten sich mit hohen Preisen abfinden. Personen in öffentlichen Ämtern, welche für Agrarbudgets verantwortlich zeichneten, bezweifelten die Effizienz der eingesetzten Mittel.² Des Weiteren wurde die Höhe des Agrarbudgets der EU kritisiert. So nahm 1992 der Bereich Agrar 58 % des gesamten EU- Haushaltes ein.³ Das Volumen des Agrarbudgets und die damit einhergehende fiskalische Belastung der EU, sowie Druck der internationalen Handelspartner machten 1992 die erste Reform der GAP möglich.⁴ Merkmale der GAP bis dahin waren eine große Anzahl verschiedener, bindender EU-Verordnungen die im Laufe der Jahre stetig zunahmen und ein Außerkraftsetzen des freien Marktes, was durch direkte Markteingriffe des Staates bzw. der EU bedingt war.⁵ Demzufolge mussten die Anbieter auf den Agrarmärkten nicht oder nur wenig Rücksicht auf die Bedürfnisse der Nachfrager nehmen. Bereits 2002 schrieb Koester dass es den Konsumenten überlassen sein müsste, welche Produkte sie auf dem Markt nachfragen.⁶ Wird dieser Gedanke zu Ende gedacht, so ist deutlich das eine stärkere Marktorientierung des Agrarsektors seitens der Wissenschaft wünschenswert ist, zumal diese im Einklang mit der in der EU herrschenden Wirtschaftsordnung der Marktwirtschaft steht. Die nachfolgenden Kapitel der Hausarbeit sollen Aufschluss darüber geben, ob der Wunsch der Agrarökonomen gerechtfertigt ist.

Die Problemstellung der Hausarbeit ist eine Auseinandersetzung mit der Rolle und den Auswirkungen von Subventionen der gemeinsamen EU Agrarmarktpolitik sowie den Auswirkungen der Reformen der GAP auf Anbieter, Nachfrager und den Staat. Das Ziel ist aufzuzeigen ob die Reformen der GAP eine positive oder negative Entwicklung der Gemeinsamen Agrarmarktpolitik der EU darstellt.⁷

2 Geschichte der gemeinsamen EU Agrarmarktpolitik von 1957 bis zur aktuellen Reform 2015

2.1 Gründung der EWG und Einigung auf eine gemeinsame Agrarmarktpolitik

Zwölf Jahre nach dem Ende des II. Weltkrieges, im Jahr 1957, gründeten sechs Europäische Staaten (Frankreich, Belgien, Italien, Deutschland, Niederlande und Luxemburg) die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, kurz EWG. Innerhalb des Gründungsvertrages wurde die Idee einer gemeinsamen Agrarpolitik verankert⁸ und als Folge die Ziele der GAP vertraglich fixiert.⁹ 1958 erzielten Vertreter der sechs Mitgliedsstaaten im italienischen Stresa Einigung über die Ziele der GAP und darüber mit welchen handelspolitischen Grundvoraussetzungen diese Ziele bestmöglich erreicht werden sollen.

- Der Handel innerhalb der EWG sollte verstärkt werden,
- Handelsbeschränkungen innerhalb des Gemeinschaftsgebietes abgebaut,
- auf einen gerechten Wettbewerb zwischen den Regionen geachtet und
- Überschüsse vermieden werden.¹⁰

1962 trat, nach Zustimmung durch die Mitgliedsstaaten, die von Europäischen Gremien entworfene Marktorganisation der GAP in Kraft¹¹, die als Stresa Grundsätze bezeichnet wird.¹² Die Organisation des Agrarmarktes basierte auf drei Rahmenbedingungen. Diese waren:

1. Einheit des Marktes

Ziel war es, die jeweiligen nationalen Agrarmarktordnungen die bestanden, zu harmonisieren und auf diese Weise für die Landwirte im Gemeinschaftsgebiet einen einheitlichen Binnenmarkt zu schaffen¹³. Ein freier Warenverkehr von Agrarprodukten zwischen den Mitgliedsstaaten und gleiche Preise für die dieselben Produkte innerhalb der Europäischen Gemeinschaft sollte gewährleistet werden¹⁴.

2. Gemeinschaftspräferenz

Die aus der Einheit des Marktes resultierenden einheitlichen Preise für alle Agrarprodukte innerhalb des Gemeinschaftsgebietes können durch Importe aus Drittstaaten unterboten werden. Deshalb wurden diese Importe Einfuhrzöllen unterworfen, die garantieren, dass die importierten Produkten nicht unter dem europäischen Garantiepreis liegen. Werden Agrarprodukte exportiert, zahlt die Europäische Gemeinschaft den Exporteuren Subventionen, um die Differenz zwischen EU Marktpreis und dem niedrigeren Weltmarktpreis auszugleichen. Ziel ist der Schutz der europäischen Landwirtschaft und eine vorrangige Behandlung von EU Agrarprodukten.¹⁵

3. Finanzielle Solidarität

Um die in Punkt 1. und 2. geschilderten Maßnahmen umzusetzen, ist es für die EU unabdingbar Geldmittel dafür einzusetzen. Deshalb schuf die Europäische Gemeinschaft den „Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft" (EAGFL). Dieser Fond hat den Zweck alle Mitgliedsstaaten der EU an den Kosten gleichermaßen zu beteiligen.¹⁶

Um die Organisation des Agrarmarktes zu regeln, entwarf die EU Marktordnungen für landwirtschaftliche Produkte, welche der Erreichung der formulierten Ziele der GAP dienen sollten. Mit deren Hilfe betrieb die EU den Schutz des innergemeinschaftlichen Agrarmarktes, vor Anbietern aus Drittländer, sie setzte Mindestpreise fest, gab den landwirtschaftlichen Produzenten eine Garantie auf Abnahme von überschüssigen Produktionsmengen und zahlte Exportsubventionen für den Verkauf dieser Überschüsse auf dem Weltmarkt.¹⁷

2.2 Die Krisenjahre 1970 - 1992

Die Agrarmarktordnungen welche aus der Konferenz von Stresa hervorgingen waren, bzgl. der Erfüllung des obersten Zieles der GAP, die Steigerung der Produktivität der europäischen Landwirtschaft, erfolgreich.¹⁸ Die Landwirte der Mitgliedsstaaten produzierten mehr als auf den Märkten nachgefragt wurde.¹⁹ Folglich erreichte die EU ebenfalls ihr Ziel der Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung mit Nahrungsmitteln. Die Überschüsse kaufte die EU zu garantierten Preisen auf und lagerte die Produktionsmengen ein. Die Aufkäufe der Überschüsse und deren Lagerung²⁰ strapazierte das EU Agrarbudget auf das Äußerte.²¹ Zusätzlich waren negative Auswirkungen der Marktordnungen für die Agrarproduzenten in Entwicklungsländern feststellbar. Erste Gegenmaßnahmen waren die Einführung von Produktionsquoten, wie z. Bsp. die Milchquote im Jahr 1984.²²

2.3 Die McSharry - Reform 1992

Auf die Probleme aus den Krisenjahren und als Folge der Verhandlungen über die Liberalisierung der Agrarmärkte während der Uruquay Runde des GATT entwarf der damalige Agrarkommissar Ian McSharry die erste Reform der GAP.²³ Im Rahmen dieser Reform wurden die garantierten Preise für Getreide gekürzt²⁴ und Anreize für das Nichtbewirtschaften von Ackerflächen in Form von Geldzahlungen gewährt. Als Folge der Getreidepreissenkung sanken die Aufwände bzw. Kosten in der Rindfleisch- sowie Milchproduktion. In der Folge reduzierten sich die Preise für Rindfleisch und Milch.²⁵ Weitere Reformmaßnahmen waren die Umwandlung der variablen Aufschläge auf Importe in feste Zölle und eine Kürzung der Subventionen für Agrarexporte.²⁶ Um die damit einhergehenden Einkommensrückgänge der Landwirte auszugleichen, wurde ein System von direkten Zahlungen an die Landwirte und landwirtschaftliche Unternehmen eingeführt.²⁷ Die Direktzahlungen waren an die jeweilige Produktion gekoppelt²⁸ (1. Säule der GAP). Auf Grund der Reformbeschlüsse zeigte die GAP erste Tendenzen einer Marktorientierung.²⁹

2.4 Die Agenda 2000

Die Mindestpreise für Getreide, Milch und Rindfleisch wurden nochmals gesenkt.³⁰ Der Ausgleich der Preissenkungen in Form der Direktzahlungen wurde, bis auf wenige Änderungen, fortgeführt.³¹ Die Umgestaltung der Verfahrensweise bei den Zuweisungen von Direktzahlungen an die Landwirte machte es den Mitgliedsstaaten möglich die Zahlungen an die Einhaltung von Umweltstandards zu knüpfen („Cross Compliance“).³² Die zweite Änderung bzgl. der Direktzahlungen gab den Mitgliedsstaaten eine Möglichkeit zur Kürzung der Höhe der Direktzahlung („Modulation“) an die Landwirte. Voraussetzung für eine Kürzung war das Überschreiten einer national festgelegten landwirtschaftlichen Betriebsgröße. Die GAP wurde mit der Agenda 2000 um eine Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes (2. Säule der GAP) erweitert.³³ Die Reformschritte der Agenda 2000 bedeuteten für die GAP keinen tiefgreifenden Wandel. Mit den oben beschriebenen Erweiterungen wurde die Maßnahmen in Richtung einer stärkeren Marktorientierung³⁴, welche aus der McSharryReform resultierten, bestätigt.³⁵

2.5 Die Luxemburger Beschlüsse 2003

Im Juni 2003 fasste der Agrarrat einen Beschluss, welcher ab 2005 umgesetzt wurde, der einen grundlegenden Richtungswechsel hinsichtlich des Förderungsinstrumentariums der GAP bedeutete³⁶. Auf Grund dieser Einigung im Agrarministerrat wurden die bisher separat für die jeweiligen, förderfähigen Agrarprodukte ausgezahlten Direktzahlungen in eine einheitliche Betriebsprämie umgewandelt.³⁷ Diese neue Betriebsprämie wurde von der landwirtschaftlichen Produktionsmenge entkoppelt.³⁸ D. h. die Höhe der Subvention berechnete sich fortan nicht mehr auf Grund der Höhe der jeweiligen Produktionsmenge eines Agrarproduktes. Für die Auszahlung an einen gem. Art. 33 VO (EG) 1728/2003 begünstigten Betriebsinhaber wurde ein sog. Zahlungsanspruch (ZA) errechnet. Die Basis für den Zahlungsanspruch ist die Hektarzahl förderfähiger landwirtschaftlicher Fläche.³⁹ Das hatte eine stärkere Ausrichtung der landwirtschaftlichen Unternehmen auf die Bedürfnisse des Marktes zur Folge⁴⁰ und damit eine größere unternehmerische Entscheidungsfreiheit der landwirtschaftlichen Unternehmen.⁴¹ Ergänzend wurde von den Betriebsinhabern verlangt, dass sie Umwelt-, Tierschutz-, Lebensmittelsicherheits- und Futtermittelsicherheitsstandards erfüllen.⁴² Die weiteren Punkte der Reform waren: Die Kürzung der Direktzahlung bis zu 5% und eine Verschiebung der daraus freiwerdenden Mittel von der 1. in die 2. Säule der GAP, einen Mechanismus der verhindern sollte, dass die vorgesehenen Geldmittel der EU von den Mitgliedsstaaten nicht über das Maximum hinaus gewährt wurde (Obergrenze)⁴³, sowie eine Reduzierung der marktunterstützenden Maßnahmen.

2.6 Der Health Check 2008

Im Jahr 2008 erfolgte eine Überprüfung der Reformschritte, welche aus den Luxemburger Beschlüssen resultierten, durch den EU - Agrarministerrat. Der grundlegende Richtungswechsel der GAP hin zur Marktorientierung wurde bestätigt und durch weitere Maßnahmen verstärkt.⁴⁴ Nachfolgend die innerhalb der Überprüfung beschlossenen Maßnahmen.⁴⁵

- Abschaffung der Flächenstilllegung
- Anhebung der Milchquote um jährlich 1 % bis zur Abschaffung im Jahr 2015
- Umwandlung der Marktintervention in ein Sicherheitsnetz
- Erhöhung der sog. Modulation⁴⁶

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Entwicklung der GAP bis 2008, Quelle: Aus Politik und Zeitgeschichte (Bundeszentrale für politische Bildung, (2010), Weingarten P., Agrarpolitik in Deutschland, S. 7, eigene Darstellung.

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¹ EU Pressemitteilung (2013), EUROPA Press releases database,Press Release details, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-613_de.htm, Brüssel 26. Juni 2013.

² Vgl. Koester, U., (2003), S.151.

³ Vgl. http://www.eu-koordination.de/eu-themen/landwirtschaft-gentechnik/ueberblick?start=1, 09.11.2014, 13:58 Uhr.

⁴ Vgl. Klump, R., (2013), S. 76.

⁵ Vgl. Koester, U., (2002), Der Europäische Agrarmarkt - Diagnose Hoffnungslos, www.spiegel.de/spiegel/spiegelspecial/d-21868926.html, 09.11.2014, 14:08 Uhr.

⁶ Vgl. Koester, U., (2002), Der Europäische Agrarmarkt - Diagnose Hoffnungslos, www.spiegel.de/spiegel/spiegelspecial/d-21868926.html, 09.11.2014, 14:08 Uhr.

⁷ Aus Vereinfachungsgründen wird in dem nachfolgenden Text die Abkürzung “GAP“ verwendet.

⁸ Vgl. Erzene-Bürgin, D., (2010), S. 17.

⁹ Die Ziele der GAP werden im Kapitel 3 erläutert.

¹⁰ Vgl. http://www.bmel.de/DE/Landwirtschaft/Agrarpolitik/_Texte/GAP-Geschichte.html, 05.10.2014, 14:03 Uhr.

¹¹ Vgl. http://www.bmel.de/DE/Landwirtschaft/Agrarpolitik/_Texte/GAP-Geschichte.html, 05.10.2014, 14:21 Uhr.

¹² Vgl. http://www.europarl.europa.eu/bruusassels/website/content/modul_08/einzel_01.html, 11.10.2014, 11:28 Uhr.

¹³ Vgl. http://www.europarl.europa.eu/brussels/website/content/modul_08/einzel_01.html, 11.10.2014, 11:28 Uhr.

¹⁴ Vgl.: Erzene-Bürgin, D., (2010), S. 19 - 20.

¹⁵ Vgl.: Erzene-Bürgin, D., (2010), S. 20.

¹⁶ Vgl. Erzene-Bürgin, D., (2010), S. 20.

¹⁷ Vgl.: Weingarten, P. (2010), S. 7.

¹⁸ Vgl. http://ec.europa.eu/agriculture/50-years-of-cap/files/history/timeline_2012_de.pdf, 11.10.2014, 12:17 Uhr.

¹⁹ Vgl.: Weingarten, P. (2010), S. 8.

²⁰ Vgl. http://www.europarl.europa.eu/brussels/website/content/modul_08/einzel_01.html, 11.10.2014, 11:28 Uhr.

²¹ Vgl.: Erzene-Bürgin, D., (2010), S. 40.

²² Vgl.: Erzene-Bürgin, D., (2010), S. 29.

²³ Vgl.: Weingarten, P. (2010), S. 8.

²⁴ Vgl.: Weingarten, P. (2010), S. 8.

²⁵ Vgl.: Schwarz, B., (2004), S.35.

²⁶ Vgl.:http://www.bmel.de/DE/Landwirtschaft/Agrarpolitik/_Texte/GAP-Geschichte.html, 11.10.2014, 12:48 Uhr.

²⁷ Vgl.: Rohwer, A., (2010), S. 28.

²⁸ Vgl. Weingarten, P. (2010), S. 8.

²⁹ Vgl. Weingarten, P. (2010), S. 8.

³⁰ Vgl.: Erzene-Bürgin, D., (2010), S. 31.

³¹ Vgl. Weingarten, P. (2010), S. 8.

³² Vgl.: http://www.bmel.de/DE/Landwirtschaft/Agrarpolitik/_Texte/GAP-Geschichte.html, 11.10.2014, 12:48 Uhr.

³³ Vgl.: Rohwer, A., (2010), S. 28.

³⁴ Vgl. Weingarten, P. (2010), S. 8.

³⁵ Vgl.: Erzene-Bürgin, D., (2010), S. 31.

³⁶ Vgl.:http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Europa/EU_auf_einen_Blic k/Politikbereiche_der_EU/EU_Agrarpolitik/2012-03-21-ueberblick-gemeinsame- agrarpolitik.html#doc167132bodyText9, 12.10.2014, 12:25 Uhr.

³⁷ Vgl.:Isermeyer, Folkhard, (2012), S. 20.

³⁸ Vgl.:http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Europa/EU_auf_einen_Blic k/Politikbereiche_der_EU/EU_Agrarpolitik/2012-03-21-ueberblick-gemeinsame-

agrarpolitik.html#doc167132bodyText9, 12.10.2014, 12:25 Uhr.

³⁹ Vgl.:Isermeyer, F., (2012), S. 20.

⁴⁰ Vgl.:http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Europa/EU_auf_einen_Blic k/Politikbereiche_der_EU/EU_Agrarpolitik/2012-03-21-ueberblick-gemeinsame- agrarpolitik.html#doc167132bodyText9, 12.10.2014, 12:25 Uhr.

⁴¹ Vgl.:http://www.bmel.de/DE/Landwirtschaft/Agrarpolitik/_Texte/GAP-Geschichte.html, 11.10.2014, 12:48 Uhr.

⁴² Vgl.: Erzene-Bürgin, D., (2010), S. 33.

⁴³ Vgl.:http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Europa/EU_auf_einen_Blic k/Politikbereiche_der_EU/EU_Agrarpolitik/2012-03-21-ueberblick-gemeinsame- agrarpolitik.html#doc167132bodyText9, 12.10.2014, 12:25 Uhr.

⁴⁴ Vgl. :http://www.bundesfinanzministerium.de/12.10.2014, 12:25 Uhr.

⁴⁵ Vgl.: http://ec.europa.eu/agriculture/healthcheck/index_de.htm, 12.10.2014, 13:46 Uhr.

⁴⁶ Siehe Kapitel 2.4.