Doppik versus Kameralistik. Ein Vergleich anhand der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Die Begriffe Kameralistik sowie Doppik und deren Unterschiede im Haushalts- und Rechnungswesen in der öffentlichen Verwaltung am Beispiel der BaFin
2.1 Kameralistik
2.2 Doppik
2.3 Unterschiede zwischen Kameralistik und Doppik, die Defizite der Kameralistik und
das Haushalts- und Rechnungswesen in der BaFin

3 Fazit

Quellenverzeichnis

1 Einleitung

1789, 1848, 1918 und 2003: Wichtige Jahreszahlen in der europäischen sowie deutschen Geschichte, in denen „Revolutionen“ stattfanden. Doch während es sich bei den ersten drei Jahreszahlen um Revolutionen handeln, in den tatsächlich um eine „schnelle, radikale (in der Regel gewaltsame) Veränderung der gegebenen (politischen) Bedingungen“ gestritten wurde, handelt es sich um bei dem Ereignis im Jahre 2003 um eine vergleichsweise friedliche und überdachte Veränderung der gegeben Bedingungen.^[1] Am 21.11.2003 beschloss die Innenministerkonferenz der Länder die Umstellung des Haushalts- und Rechnungswesens in der öffentlichen Verwaltung – zwingend zunächst nur für die Kommunen – vom kameralistischen System auf das System der Doppik oder der erweiterten Kameralistik.^[2] Dass diese Entscheidung eben nicht spontan und ohne Prüfung getroffen wurde, zeigt die Entwicklung dieser Einführung, welche bereits 1994 angestrebt und im weiteren Verlauf bis 2003 durch Konzepte, Eckpunktepapiere und Musterentwürfe vorbereitet wurde.^[3]

Seit 2013 wird die Doppik auf kommunaler Ebene als alleiniges zugelassenes System für das Haushalts- und Rechnungswesen in der öffentlichen Verwaltung in der Mehrzahl der Bundesländer angewandt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Umgestaltung des Haushalts- und Rechnungswesens in den
unterschiedlichen Bundesländern, Stand 2008^[4]

Die Umstellung der Kameralistik auf das System der Doppik auf die Mehrzahl der Bundesländer sowie auf die Bundesebene lässt dagegen noch auf sich warten, so dass beide Systeme im Haushaltswesen der öffentlichen Verwaltung derzeit aktuell sind.^[5]

Im Rahmen dieser Wahlhausarbeit sollen daher zunächst die Begriffe der Kameralistik und der Doppik sowie ihre Ziele, Handlungsweisen und Vorteile erläutert werden. Anschließend sollen die Unterscheide der beiden System skizziert werden, bevor zuletzt das Haushalts- und Rechnungswesen in der Bundesverwaltung am Beispiel der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) aufgezeigt werden soll.

2 Die Begriffe Kameralistik sowie Doppik und deren Unterschiede im Haushalts- und Rechnungswesen in der öffentlichen Verwaltung am Beispiel der BaFin

2.1 Kameralistik

Der Begriff Kameralistik leitet sich vom Wort „camera“ (lat. Schatzkammer, Staatskammer) ab und bezeichnet seit dem 18. Jahrhundert das Haushalts- und Rechnungswesen der öffentlichen Haushalte.^[6] Die Rechnungszwecke der Kameralistik sind u.a.:

- die Abstimmung zwischen Haushaltsplanung und Haushaltsausführung,
- die Abstimmung zwischen Zahlungsanordnung und Zahlungsausführung sowie
- die Erfassung der Zahlungsmittelbestände und deren Veränderungen, wodurch der ordnungsgemäße Haushaltsvollzug finanzwirtschaftlich kontrollierbar sein soll.^{[7] [8]}

Erfasst werden in der Kameralistik alle im Rechnungsjahr zugeflossenen Einnahmen, alle getätigten Ausgaben, alle sowie alle fälligen Forderungen und Verbindlichkeiten.^[9] Die gleichzeitige Nennung der Einnahmen und der Forderungen (sowie der Ausgaben und Verbindlichkeiten), welche nach der betriebswirtschaftlichen Definition nicht notwendig wäre, zeigt hierbei schon den ersten (begrifflichen) Unterschied zwischen Kameralistik und Doppik. Während in der Doppik der Begriff Einnahme und Ausgabe „jede Entstehung und Minderung von Forderungen sowie jede Entstehung und Minderung von Schulden“ beinhaltet, sind Einnahmen und Ausgaben im hausrechtlichen Sinne lediglich „alle im Haushaltsjahr kassenwirksamen Geldbeträge und -leistungen, d.h. alle Zahlungseingänge und -ausgänge“.^{[10] [11]} Somit können die haushaltsrechtlichen Einnahmen und Ausgaben gemäß den betriebswirtschaftlichen Definitionen eher als Einzahlungen und Auszahlungen gewertet werden.

Die Erfolgskontrolle, also die „Klärung“ der Frage, ob die Verwaltung den Vorgaben entsprechend gewirtschaftet hat, erfolgt über einen Plan-Ist-Vergleich. Mit ihm kann ermittelt werden, ob bei den eingenommen Mitteln die geplante Summe auch erzielt wurde bzw. ob bei den ausgegebenen Mitteln das zur Verfügung gestellte Budget eingehalten werden konnte und nicht mehr Mittel ausgegeben werden musste als vorher zugebilligt war. Somit wird in der Kameralistik eine Inputorientierung hergestellt, d.h. eine Steuerung des Haushalts aufgrund der bereitgestellten finanziellen Mittel, aus denen nach dem Maximalprinzip der größte Nutzen erzielt werden soll.^[12] Damit kann das System zwar Informationen bzgl. der beabsichtigten Verwendung der finanziellen Mittel geben, aber nicht über den Nutzen, den die ausgegebenen finanziellen Mittel (nicht) bewirken konnten.^[13]

Der kameralistische Haushalt ist hierbei kein einzelner Haushalt, sondern hat zwei Bestandteile. Er besteht aus:

- einem Verwaltungshaushalt für die laufenden Verwaltungstätigkeit und
- einem Vermögenshaushalt für Investitionen wie z.B. Kauf eines Grundstücks oder Bau einer Straße.^[14]

Die Kontenstruktur in der Kameralistik ist i.d.R. einspaltig und mehrgliedrig, d.h. es besteht aus mind. vier Spalten, und zwar dem Rest aus Vorperioden, der laufende Sollstellung, dem Ist und dem Rest.^[15] Ausfluss aus dieser Kontenstruktur ist, dass ein einzelnes kameralistisches Konto – anders als ein Konto in der Doppik – „entweder nur die Einnahmen- oder die Ausgabenseite abbilden kann“.^[16]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Struktur eines kameralistischen Kontos am Beispiel eines Einnahmekontos^[17]

Insgesamt können u.a. als Stärken der Kameralistik

- die vergleichsweise leichte Handhabung des Systems mit dementsprechend einfacher Schulung von Beschäftigten in diesem Arbeitsgebiet sowie
- die separate Ausweisung von Investitionstätigkeit durch die Trennung in Verwaltungshaushalt und Vermögenshaushalt gesehen werden.

2.2 Doppik

Der Begriff Doppik ist ein Synonym für den Begriff „„ Dopp elte Buchführung i n K onten“, welches ein kaufmännisches Rechnungswesen sowie eine kaufmännische Buchführung darstellt.^[18] Bei der Doppik sind „alle wirtschaftlich bedeutsamen Vorgänge (Geschäftsvorfälle)“ relevant, d.h. alle Vorgänge, die „zu einer Änderung der Höhe und/oder der Zusammensetzung des Vermögens und des Kapitals führt“.^[19]

Aufgrund der Definition der Doppik werden in diesem System nicht nur die Einzahlungen/Einnahmen und Auszahlungen/Ausgaben erfasst, sondern auch alle Erträge und Aufwendungen, also alle Wertezuwächse (Erträge) oder Werteverzehr (Aufwendungen) von Gütern und Dienstleistungen, die in Geld bewertet werden können.^[20] Beispiele für einen solchen Werteverzehr sind u.a. der Verbrauch von Heizöl ohne den gleichzeitigen Neukauf des Öls, die Abnutzung von Gebäuden durch Abschreibung oder Pensionsrückstellungen. Diese stellen einen Aufwand dar – der in der Doppik verbucht wird – aber keine tatsächliche Ausgabe, so dass diese Geschäftsvorfälle in der Kameralistik keine Berücksichtigung finden.^[21] Damit fehlt in der Kameralistik die Darstellung des Ressourcenverbrauchs.^[22]

Hinsichtlich der Kontenstruktur in der Doppik können zwei Kontenarten unterschieden werden:

- Bestandskonten und
- Erfolgskonten.^[23]

Auf Bestandskonten werden alle Vorgänge verbucht, die nicht für den Geschäftserfolg relevant sind und daher keinen Eingang auf ein Erfolgskonto findet. Die Bestandskonten leiten sich aus der Bilanz ab und können unterschieden werden in Aktivkonten und Passivkonten.^[24]

Auf Erfolgskonten hingegen werden alle Vorgänge verbucht, die für den Geschäftserfolg relevant sind und bei denen so „im Falle eines Ertrages einerseits der Bestand an Eigenkapital zu[nimmt], andererseits erhöht sich ein Vermögensbestand oder vermindert sich ein Schuldenbestand“ bzw. bei einem Aufwand entsprechend umkehrt.^[25] Die Erfolgskonten sind damit Bestandteil der Gewinn- und Verlustrechnung (GuV) und können unterschieden werden in Aufwandskonten und Ertragskonten.^[26]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3: Die Kontenarten der Doppik^[27]

Ein wichtiger Grundsatz der Doppik – der sich schon in der Namensgebung findet – ist die chronologische und systematische Buchung der Geschäftsvorfälle auf mind. zwei Konten (Soll und Haben).^[28] Somit müssen nicht mind. zwei unterschiedliche Konten durch einen Geschäftsvorfall berührt sein, wovon ein Konto auf der Sollseite (= linke Seite) und das andere Konto auf der Habenseite (= rechte Seite) berührt sein muss.^[29]

Die Erfolgskontrolle in der Doppik erfolgt über die GuV, da hier alle Aufwands- und alle Erfolgskonten saldiert werden und gegenübergestellt werden. Übersteigen die Erträge die Aufwendungen, entsteht ein Gewinnen, der das Eigenkapital vermehrt, übersteigen dagegen die Aufwendungen die Erträge, entsteht ein Verlust, der das Eigenkapital vermindert. Darüber hinaus können in der Doppik – im Gegensatz zur Kameralistik – weitere Kontrollinstrumente zur Messung des Erfolges benutzt werden, z.B.

- eine umfassende Kosten- und Leistungsrechnung (KLR)
- die Verwendung von Kennzahlen zur Leistungsmessung sowie
- die Verwendung von Controllinginstrumenten.^[30]

Damit ergibt sich in der Doppik eine Outputorientierung, d.h. die Steuerung des Haushalts nach den Leistungen und nach den Zielen der Verwaltung.^[31] Die finanziellen Mittel werden daher wirkungsorientiert vergeben.

Vollständig wird das System der Doppik durch das dreiteilige Rechnungssystem dieses Verfahrens. Neben den Erfolgskonten, die ihren Abschluss in der GuV-Rechnung haben – und damit Eingang in den Ergebnishaushalt finden – werden zusätzlich alle einnahme- bzw. ausgabenrelevante Vorgänge im Finanzhaushalt verbucht. Das Ergebnis des Finanzhaushaltes und des Ergebnishaushaltes finden wiederum am Ende der Rechnungsperiode – also zumeist am Ende eines Jahres – Eingang in die Bilanz, in der die Bestandskonten und das Eigenkapital zu finden sind. Durch dieses dreiteilige System besteht eine gegenseitige Kontrolle der unterschiedlichen Haushalte, so dass (Buchungs-)Fehler minimiert werden können.^[32]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 4: Das dreiteilige Rechnungssystem der Doppik^[33]

Insgesamt können u.a. als Stärken der Doppik

- die Darstellung des Werteverzehrs und Verzahnung des Haushalts der Behörde mit denen der eigenen Unternehmen,
- die dezentrale Ressourcenverantwortung,
- die Zusammenführung der Zuständigkeit der Wahrnehmung von Aufgaben und die Verantwortung für die finanziellen Mittel sowie
- die Überwindung der Notwendigkeit, verfügbare Haushaltsmittel zwingend im selben Haushaltsjahr zu verausgaben (sog. Dezemberfieber) gesehen werden.^{[34] [35]}

Trotz dieser vielen Stärken muss mahnend T. I. SCHMIDT zitiert werden, der die Doppik nicht als „Allheilmittel“ für die finanziellen Probleme der öffentlichen Verwaltung sieht, sondern richtigerweise erkennt, dass die Doppik keine Kosten einspart, „sie aber erstmals in vollem Umfang transparent macht“.^[36]

2.3 Unterschiede zwischen Kameralistik und Doppik, die Defizite der Kameralistik und das Haushalts- und Rechnungswesen in der BaFin

Nach der Darstellung der beiden angewandten Systeme im Haushaltswesen stellt sich die Frage, bei welchen Merkmalen und inwieweit sich diese beiden System unterscheiden. Eine erhebliche Anzahl von Unterschieden zwischen Kameralistik und Doppik wurde bereits in den Kapiteln 2.1 und 2.2 in Bezug auf Begrifflichkeiten, Finanzgrößen, der Kontenstruktur sowie den Kontrollinstrumenten zur Messung des Erfolges durch die beiden System herausgearbeitet und benannt.

Daher sollen die Abbildungen 5 und 6 die Unterschiede zwischen Kameralistik und Doppik nochmals darstellen und untermauern. Aufgrund der Ausführungen zu den Vorgehensweisen der Kameralistik und Doppik in 2.1 und 2.2 sind die Informationen aus den beiden Abbildungen nachvollziehbar und können als gegeben angesehen werden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 5: Die Unterschiede zwischen der Kameralistik und der Doppik^[37]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 6: Unterschiede zwischen der Doppik und der Kameralistik^[38]

Diese Unterscheide zeigen, dass bei einem direkten Vergleich zwischen Kameralistik und Doppik deutliche Defizite des kameralistischen Rechnungswesens vorhanden sind. Diese sind u.a. die/der

- fehlende Erfassung von Ressourcenverbrauch und Zukunftslasten,
- unzureichende Möglichkeit zur Wirtschaftlichkeitsbetrachtung,
- unzureichende Kosten- und Leistungsinformation,
- unvollständige Darstellung von Vermögen und Schulden,
- fehlende Verbund der Vermögens- und Ergebnisrechnung,
- Außerachtlassung intergenerativer Gerechtigkeit,
- fehlende Outputorientierung sowie
- unzureichende Möglichkeit zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses mit den behördlichen Eigenbetrieben und sonstigen Beteiligungen.^{[39] [40]}

Insgesamt muss daher festgestellt werden, bei Abwägung aller Vor- und Nachteile, aller Unterschiede der beiden Systeme und der Defizite der Kameralistik, dass „überzeugende Argumente für die Einführung“ der Doppik sprechen.^[41]

[...]

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^[1] Siehe: URL: http://www.bpb.de/nachschlagen/lexika/18147/revolution, abgerufen am 06.12.2014 um 13:30 Uhr

^[2] Siehe: Engels, Dieter/Eibelshäuser, Manfred (Hrsg.): Öffentliche Rechnungslegung – Von der Kameralistik zur Doppik, 2010, Teil 1, Rn. 39 sowie 173. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister- und senatoren der Länder am 21.11.2003 in Jena, Beschluss Nr. 18

^[3] Siehe: Schmidt, Thorsten Ingo: Kommunalrecht, 2011, § 27, Rn. 879

^[4] Siehe: URL: http://institut-fuer-sozialstrategie.de/sites/default/files/upload/dokumente/re_ifs_suermanndenocker_rechnungswesen_kirche_1.pdf, S. 9, abgerufen am 06.12.2014 um 13:05 Uhr

^[5] Siehe: URL: http://www.kaemmerer-sh.de/Documents/Doppik%20schl%C3%A4gt%20Kameralistik.pdf, S. 16-17, abgerufen am 06.12.2014 um 13:35 Uhr

^[6] Siehe: Baumann, Axel: Rechnungswesen der öffentlichen Hand – Kameralistik und Doppik, 2014, S. 13

^[7] Siehe: Engels, Dieter/Eibelshäuser, Manfred (Hrsg.): Öffentliche Rechnungslegung – Von der Kameralistik zur Doppik, 2010, Teil 1, Rn. 11

^[8] Siehe: Braun, Susanne: Umstellung des Rechnungswesens der öffentlichen Verwaltung von der Kameralistik auf die Doppik, 2011, S. 79

^[9] Siehe: Braun, Susanne: Umstellung des Rechnungswesens der öffentlichen Verwaltung von der Kameralistik auf die Doppik, 2011, S. 80

^[10] Siehe: Schmidt, Thorsten Ingo: Kommunalrecht, 2011, § 27, Rn. 873, 874

^[11] Siehe: Braun, Susanne: Umstellung des Rechnungswesens der öffentlichen Verwaltung von der Kameralistik auf die Doppik, 2011, S. 83

^[12] Siehe: Schmidt, Thorsten Ingo: Kommunalrecht, 2011, § 27, Rn. 880

^[13] Siehe: URL: http://institut-fuer-sozialstrategie.de/sites/default/files/upload/dokumente/re_ifs_suermanndenocker_rechnungswesen_kirche_1.pdf, S. 4, abgerufen am 06.12.2014 um 13:05 Uhr

^[14] Siehe: Schmidt, Thorsten Ingo: Kommunalrecht, 2011, § 27, Rn. 880

^[15] Siehe: Braun, Susanne: Umstellung des Rechnungswesens der öffentlichen Verwaltung von der Kameralistik auf die Doppik, 2011, S. 94

^[16] Siehe: Braun, Susanne: Umstellung des Rechnungswesens der öffentlichen Verwaltung von der Kameralistik auf die Doppik, 2011, S. 94

^[17] Siehe: Braun, Susanne: Umstellung des Rechnungswesens der öffentlichen Verwaltung von der Kameralistik auf die Doppik, 2011, S. 94

^[18] Siehe: Engels, Dieter/Eibelshäuser, Manfred (Hrsg.): Öffentliche Rechnungslegung – Von der Kameralistik zur Doppik, 2010, Teil 2, Rn. 54

^[19] Siehe: Braun, Susanne: Umstellung des Rechnungswesens der öffentlichen Verwaltung von der Kameralistik auf die Doppik, 2011, S. 117

^[20] Siehe: Schmidt, Thorsten Ingo: Kommunalrecht, 2011, § 27, Rn. 875

^[21] Siehe: Schmidt, Thorsten Ingo: Kommunalrecht, 2011, § 27, Rn. 875

^[22] Siehe: Braun, Susanne: Umstellung des Rechnungswesens der öffentlichen Verwaltung von der Kameralistik auf die Doppik, 2011, S. 80

^[23] Siehe: Engels, Dieter/Eibelshäuser, Manfred (Hrsg.): Öffentliche Rechnungslegung – Von der Kameralistik zur Doppik, 2010, Teil 2, Rn. 54

^[24] Siehe: Engels, Dieter/Eibelshäuser, Manfred (Hrsg.): Öffentliche Rechnungslegung – Von der Kameralistik zur Doppik, 2010, Teil 2, Rn. 55

^[25] Siehe: Braun, Susanne: Umstellung des Rechnungswesens der öffentlichen Verwaltung von der Kameralistik auf die Doppik, 2011, S. 117

^[26] Siehe: Engels, Dieter/Eibelshäuser, Manfred (Hrsg.): Öffentliche Rechnungslegung – Von der Kameralistik zur Doppik, 2010, Teil 2, Rn. 55

^[27] Siehe: Braun, Susanne: Umstellung des Rechnungswesens der öffentlichen Verwaltung von der Kameralistik auf die Doppik, 2011, S. 143

^[28] Siehe: Engels, Dieter/Eibelshäuser, Manfred (Hrsg.): Öffentliche Rechnungslegung – Von der Kameralistik zur Doppik, 2010, Teil 2, Rn. 54

^[29] Siehe: Braun, Susanne: Umstellung des Rechnungswesens der öffentlichen Verwaltung von der Kameralistik auf die Doppik, 2011, S. 120

^[30] Siehe: Schmidt, Thorsten Ingo: Kommunalrecht, 2011, § 27, Rn. 884

^[31] Siehe: URL: http://www.haushaltssteuerung.de/lexikon-outputorientierung.html, abgerufen am 07.12.2014 um 11:45 Uhr

^[32] Siehe: Braun, Susanne: Umstellung des Rechnungswesens der öffentlichen Verwaltung von der Kameralistik auf die Doppik, 2011, S. 122

^[33] Siehe: Braun, Susanne: Umstellung des Rechnungswesens der öffentlichen Verwaltung von der Kameralistik auf die Doppik, 2011, S. 122

^[34] Siehe: Schmidt, Thorsten Ingo: Kommunalrecht, 2011, § 27, Rn. 886

^[35] Siehe: Engels, Dieter/Eibelshäuser, Manfred (Hrsg.): Öffentliche Rechnungslegung – Von der Kameralistik zur Doppik, 2010, Teil 1, Rn. 11

^[36] Siehe: Schmidt, Thorsten Ingo: Kommunalrecht, 2011, § 27, Rn. 886

^[37] Siehe: URL: http://www.haushaltssteuerung.de/lexikon-kameralistik-einfache.html, abgerufen am 07.12.2014 um 12:30 Uhr

^[38] Siehe: Braun, Susanne: Umstellung des Rechnungswesens der öffentlichen Verwaltung von der Kameralistik auf die Doppik, 2011, S. 199

^[39] Siehe: Engels, Dieter/Eibelshäuser, Manfred (Hrsg.): Öffentliche Rechnungslegung – Von der Kameralistik zur Doppik, 2010, Teil 2, Rn. 4-16

^[40] Siehe: URL: http://www.kaemmerer-sh.de/Documents/Doppik%20schl%C3%A4gt%20Kameralistik.pdf, S. 16, abgerufen am 06.12.2014 um 13:35 Uhr

^[41] Siehe: Engels, Dieter/Eibelshäuser, Manfred (Hrsg.): Öffentliche Rechnungslegung – Von der Kameralistik zur Doppik, 2010, Teil 2, Rn. 76