Von Amsterdam bis Nizza - Die Europäischen Institutionen auf dem Weg zur Erweiterung

Gliederung

1. Einleitung

2. Die „Left-overs“ von Amsterdam
2.1. Defizite im Bereich der Europäischen Kommission
2.2. Defizite im Bereich des Ministerrates
2.3. Das Demokratie- und Legitimationsdefizit Europäischer Politik

3. Der Vertrag von Nizza – Die Überarbeitung der Verträge

4. Zusammenfassung und Bewertung

5. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Seit dem 01. Mai 2004 gehören der Europäischen Union nunmehr 25 Staaten an. Damit hat die „europäische“ Politik inzwischen Einfluss auf mehr als 470 Millionen Menschen. Die jüngste Erweiterungswelle ist ein eindrucksvoller Beweis für die ungeheure Dynamik, welche den Europäischen Integrationsprozess von den bescheidenen Anfängen bis zur Europäischen Union der Gegenwart kennzeichnet. Gleichzeitig aber bedeutete die Eingliederung weiterer zehn Staaten in das politische System der Europäische Union auch eine große Herausforderung für die Mitgliedstaaten, da die Europäischen Verträge in ihrer bis dato bestehenden Form einer solch umfangreichen Erweiterung und den damit verbundenen Problemen nicht gerecht wurden.

Zur Erhaltung der Leistungs- und Handlungsfähigkeit der Europäischen Union wurde eine umfassende Überarbeitung der Verträge und Institutionen des politischen Systems notwendig. Diese Reform wurde im Dezember 2000 auf dem Gipfeltreffen von Nizza in Angriff genommen und mündete im Vertrag von Nizza, welcher am 26. Januar 2001 unterzeichnet wurde.

Analog zur Dynamik der Europäischen Integration sind also auch die entsprechenden Verträge und sich daraus ergebenden Europäischen Institutionen und deren Verfahren einem stetigen Wandel unterzogen. Die EEA (Einheitliche Europäische Akte), die Verträge von Maastricht und Amsterdam sowie jüngst der Vertrag von Nizza sind Zeugnis hiervon. Dieser Prozess soll in der vorliegenden Ausarbeitung untersucht werden, wobei die Entwicklung der wichtigsten Institutionen und Verfahren im politischen Prozess im Mittelpunkt steht. Dabei ist der vollzogene Wandel vom Amsterdamer Vertrag zum Vertrag von Nizza Gegenstand der Betrachtung.

In einem ersten Schritt werden hierzu, ausgehend vom am 02. Oktober 1997 unterzeichneten Vertrag von Amsterdam, bestehende Defizite und Problemfelder der Institutionen des politischen Systems der Europäischen Union abgesteckt. Anschließend werden die mit dem Vertrag von Nizza in Kraft getretenen Änderungen und Neuerungen dargestellt. Nach diesen eher deskriptiven Schritten wird in einem abschließenden Kapitel bewertet, ob die vollzogenen Anpassungen den aus einer erweiterten Union erwachsenden und zuvor formulierten Problemen gerecht werden.

2. Die „Left-overs“ von Amsterdam

Der Vertrag von Amsterdam wurde nach seiner Unterzeichnung sehr kritisch bewertet, da er viele Fragen, welche die bevorstehende Erweiterung aufwarf, unbeantwortet ließ. Eine weitere Ausdehnung der Europäischen Union zeichnete sich jedoch bereits nach den Ereignissen von 1989/90 ab. Vor diesem Hintergrund hätten wichtige institutionelle Reformen zur Vorbereitung einer möglichen Erweiterung bereits im den Verhandlungen zum Vertrag von Amsterdam in Angriff genommen werden sollen^[1]. Die Chance zu einer umfangreichen Reform der Europäischen Union und ihrer Institutionen wurde verspielt. Im folgenden Kapitel werden in kurzer Form die Bereiche Europäischer Institutionen vorgestellt, die bezüglich der „Erweiterungsreife“ nach dem Amsterdamer Vertrag noch Defizite aufwiesen.

Die Europäische Union und mit ihr die Europäischen Verträge, aus denen sich Institutionen und Verfahren ergeben, sind einstmals für eine Gemeinschaft von sechs Mitgliedern entwickelt worden^[2]. Dieser überschaubaren Anzahl von Mitgliedern entsprechend waren die europäischen Institutionen und deren Entscheidungs- und Arbeitsverfahren in einem hohem Maße auf das Konsensprinzip ausgerichtet. Die in den folgenden Jahren erfolgte, schrittweise Erweiterung auf 15 Mitglieder hat als Folge der Beibehaltung dieser konsensorientierten Ausrichtung einige Gremien und Prozesse im politischen System der Europäischen Union an die Grenzen ihrer Leistungs- bzw. Arbeitsfähigkeit gebracht^[3]. So erschwerte beispielsweise die große Anzahl von Vetoberechtigten Mitgliedern in zunehmendem Maße die einstimmige Entscheidungsfindung im Ministerrat^[4].

Die erkannten Defizite und Problemfelder wurden in Form eines Zusatzprotokolls im Vertrag von Amsterdam als so genannte „Left-overs“ festgehalten und sollten möglichst bald in einer erneuten Revision der Verträge gelöst werden. Die nachfolgenden Punkte stellen die wichtigsten „Left-overs“ in kurzer Form dar.

2.1. Defizite im Bereich der Europäischen Kommission

Die Modalitäten, welche die Größe und Zusammensetzung der Kommission bestimmten, bedurften einer Neuregelung. Die damalige Regelung sah vor, dass jedes EU-Mitglied einen Kommissar, die größeren jeweils zwei Kommissare stellten, was in einer Gesamtzahl von zwanzig Kommissaren resultierte. Eine Erweiterung der Gemeinschaft und damit auch der Kommission nach diesem Muster hätte neben der organisationstheoretisch begründeten Annahme einer verminderten Effizienz des Organs auch andere Probleme aufgeworfen^[5]. Nach der bisherigen Praxis widmete sich, dem Ressortprinzip ähnlich, jeder Kommissar einem bestimmten Themenkomplex. Eine nochmals erhöhte Anzahl von Kommissaren hätte demnach auch eine widersinnige Zersplitterung der Arbeitsfelder innerhalb der Kommission zur Folge gehabt^[6]. Andererseits mussten jedoch auch in einer Union der 25 oder gar 27 Staaten, als Ausdruck der Gleichstellung, alle Mitglieder in der Kommission vertreten sein. Hier galt es, im Zuge des Vertrages von Nizza eine Neuregelung zu finden, welche einerseits die Größe der Kommission begrenzte und andererseits allen Staaten eine Mitgestaltung der Kommissionsarbeit ermöglichte.

2.2. Defizite im Bereich des Ministerrates

Im Bereich des Rates bestand weniger Bedarf an einer Neuordnung seiner Zusammensetzung, sondern vielmehr an einer Modifizierung der Abstimmungsmodi. Die Arbeit im Rat war ursprünglich geprägt durch ein starkes Konsensstreben, welches sich unter anderem in zumeist einstimmig zu fassenden Entschlüssen äußerte. Mit jeder Vergrößerung der EG bzw. EU musste ein Stück weit von dieser Regelung abgerückt werden. Das Anstreben einstimmiger Entscheidungen als generelle Regelung in einer Union von 25 und mehr Staaten hätte den Rat nahezu arbeitsunfähig gemacht. Folglich war eine Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen auf Kosten der einstimmig zu fassenden Beschlüsse zur Erhaltung der Handlungsfähigkeit des Rates unerlässlich. Ferner bedurfte es im Falle einer Erweiterung der Überarbeitung der Qualifizierten Mehrheit als wichtigstem Abstimmungsmodus sowie der Stimmenverteilung im Rat, da nach der bisherigen Stimmengewichtung die großen Länder in keiner Weise mehr angemessen vertreten gewesen wären. Hatten die großen Staaten in der Europäischen Union der Sechs noch 70 Prozent der Ratsstimmen auf sich vereinigt, was den domgraphischen Verhältnissen in etwa entsprach, waren es bereits in der EU der Fünfzehn Mitglieder nur noch 34 Prozent^[7]. Der Beitritt vieler verhältnismäßig kleiner Staaten hätte bei bestehendem Modus die Gefahr einer weiteren Majorisierung der großen durch die kleinen Staaten bedeutet. Im Bereich des Ministerrates mussten also im Zuge einer neuerlichen Revision der Verträge vordringlich die Abstimmungsmodalitäten sowie die Stimmengewichtung einer erweiterten EU angepasst werden.

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^[1] Vgl. Weidenfels, Werner, Vorsitzender der Bertelsmann Europa Kommission (Hrsg.): Europas Vollendung vorbereiten – Forderungen an die Regierungskonferenz 2000; Verlag Bertelsmann Stiftung; Gütersloh, 2000; S. 13

^[2] Vgl. Donges/Eekhoff/Möschel/Neumann/Sievert: Osterweiterung der Europäischen Union – Als Chance zur Reform begreifen; Frankfurter Institut Stiftung Marktwirtschaft und Politik Band 33; Köln, 1998; S. 67

^[3] Ebd. S.67

^[4] Vgl. Maurer/Schmalz: Institutionelle Reformen, in: Weidenfels/Wessels (Hrsg.): Europa von A-Z – Taschenbuch der Europäischen Integration; Bundeszentrale für politische Bildung; Bonn, 2002; S.258

^[5] Vgl. Donges/Eekhoff/Möschel/Neumann/Sievert: Osterweiterung der Europäischen Union – Als Chance zur Reform begreifen; Frankfurter Institut Stiftung Marktwirtschaft und Politik Band 33; Köln, 1998; S. 70

^[6] Ebd. S.70

^[7] Vgl. Weidenfels, Werner, Vorsitzender der Bertelsmann Europa Kommission (Hrsg.): Europas Vollendung vorbereiten – Forderungen an die Regierungskonferenz 2000; Verlag Bertelsmann Stiftung; Gütersloh, 2000; S. 17