Der Einsatz von V-Personen zur Bekämpfung des politischen Extremismus

Inhaltsverzeichnis

A) Einleitung

B) V-Leute als Mittel der Extremismusbekämpfung
I) Extremismus
II) Der Einsatz von V-Leuten
III) Historische Entwicklung
IV) Abgrenzung der Rechtsgebiete
V) Risiken/Nutzen

C) Rechtliche Situation
I) Grundrechtseingriff
1. Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung
2. Verhältnismäßigkeit
II) Relevante Rechtsgrundlagen und ihre materielle Rechtmäßigkeit
1. Nachrichtendienste
2. Gefahrenabwehr
3. Strafverfolgung
III) Regelungen auf Erlassebene
IV) Verwertung von Informationen
1. Strafverfahren
2. Parteiverbotsverfahren und Vereinsberbotsverfahren
V) Kontrollmechanismen
1. Richterliche Kontrolle
2. Parlamentarische Kontrolle

D) Anforderungen an den Einsatz von V-Leuten als Gegenstand zusätzlicher rechtlicher Regelungen
I) Eignung
II) Fachpüfgruppe
III) Anordnungskompetenz / Richtervorbehalt
IV) Bezahlung
V) Verbot des Einsatzes von Vertrauenspersonen in steue- rungsrelevanten Positionen des Beobachtungsobjektes
VI) Begrenzung der Dauer der V-Mann-Führung durch eine Person
VII) Freistellung von Organisationsdelikten
VIII) Quellenschutz

E) Abschließende Betrachtung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

A) Einleitung

Die Bundesrepublik Deutschland ist als wehrhafte Demokratie ausgestaltet und sieht daher verschiedene Instrumentarien vor, die den Bestand des Staates und seiner grundlegenden Werte - der freiheitlich demokratischen Grundordnung - schützen sollen.¹ Als extremistisch bezeichnet man demgegenüber Meinungen und Aktionen, die sich gegen eben diese grundlegenden Werte wenden.

Die staatliche Aufgabe der Beobachtung und der angemessenen Rea- ktion auf extremistische Bestrebungen obliegt den Nachrichtendiensten und den Polizeibehörden des Bundes und der Länder. Zentraler Be- standteil der Aufgabenerfüllung ist die Informationsbeschaffung über Personen oder Organisationen, die extremistische Meinungen vertreten oder mit dem Ziel einer Beseitigung der freiheitlich demokratischen Grundordnung den Staat aktiv bekämpfen. Dabei muss die staatliche Informationsbeschaffung sich an einem jeweiligen Verdacht derartiger Bestrebungen orientieren, so dass bei Wahrnehmung dieser Aufgabe notwendigerweise auch (zumindest kurzfristig) Personen oder Organi- sationen ins Visier staatlicher Stellen geraten werden, die sich noch innerhalb des von Grundgesetz und freiheitlich demo- kratischer Grundordnung vorgesehenen Rahmens pluralistischer Meinungen bewegen, ohne die Schwelle zum Extremismus überschritten zu haben. Eines der wichtigsten Einsatzmittel der in diesem Bereich tätigen Behörden sind Vertrauenspersonen, die zum Zwecke der Informations- beschaffung eingesetzt werden. Vertrauenspersonen, die auch im Bereich der Kriminalitätsbekämpfung erfolgreich eingesetzt werden, sind ein vergleichsweise kostengünstiger und unter anderem deshalb effektiver Weg, Informationen über bestimmte Personen, eine be- stimmte Szene oder eine Organisation zu erlangen.² Im Zusammenhang mit der Aufklärung der Straftaten der rechts- extremen terroristischen Vereinigung Nationalsozialistischer Unter- grund (NSU) wurde, insbesondere durch die Arbeit des parlamen- tarischen Untersuchungsausschusses in dieser Sache und durch be- gleitende Presseberichterstattung,³ der Einsatz von V-Leuten zur Extremismusbekämpfung thematisiert. Zwar wurde dabei nur ein Teil- bereich der Arbeit in diesem Themenfeld betrachtet, der nicht zwin- gend repräsentativ sein muss, durch die akribische Aufarbeitung des Ausschusses wurde dabei jedoch deutlich, dass es offenbar erhebliche Probleme bei der Zusammenarbeit mit V-Leuten und der Verwertung der von ihnen gelieferten Informationen gibt, sowohl beim Verfas- sungsschutz als auch bei der Polizei. Folgerichtig wurde eine grund- legende Neuordnung der Arbeit in diesem Bereich gefordert.⁴ Dabei wurde unter anderem auch die Tatsache thematisiert, dass Gelder, die seitens der Behörden an die Vertrauenspersonen gezahlt werden, mittelbar in die zu beobachtende Szene oder Organisation fließen und somit eher zu Stärkung der vermeintlich extremistischen Szene beitragen als zu deren Erforschung.⁵ Die im Gegenzug von den Vertrauenspersonen gelieferten Informationen schienen dagegen in der Regel eher dürftig auszufallen.

Die vorliegende Arbeit soll einen Überblick geben über die Rolle, die der Einsatz von Vertrauenspersonen bei der Aufklärung und Bekämp- fung von Extremismus in der Bundesrepublik Deutschland spielt. Dabei soll zunächst das Einsatzmittel aus kriminalistischer Sicht betrachtet werden. Im Weiteren werden die rechtlichen Rahmenbe- dingungen betrachtet, innerhalb derer den Behörden der Einsatz von Vertrauenspersonen möglich ist und thematisiert werden, ob die beste- henden Regelungen ausreichend sind, um mit diesem Einsatzmittel - in seiner jetzigen Form und unter den gegebenen Voraussetzungen - effektiv gegen extremistische Strukturen vorgehen zu können. Auf die- ser Grundlage, und unter Berücksichtigung der aktuellen politischen Diskussion, soll dann auf die Frage eingegangen werden, ob eine Neu- regelung des Einsatzes von Vertrauenspersonen erforderlich ist, und wenn ja, in welchem Umfang.

B) V-Leute als Mittel der Extremismusbekämpfung

I) Extremismus

Eine allgemeingültige Definition des Extremismusbegriffs existiert weder in der Politik- noch in der Rechtswissenschaft. Uwe Backes und Eckhard Jesse definieren Extremismus als „Sammelbezeichnung für unterschiedliche politische Gesinnungen und Bestrebungen […], die sich in der Ablehnung des demokratischen Verfassungsstaates und seiner fundamentalen Werte und Spielregeln einig wissen […]“.⁶ Für die Bundesrepublik Deutschland können diese Werte mit der frei- heitlich demokratischen Grundordnung (FDGO) gleichgesetzt werden. Diese wird im Grundgesetz in den Art. 18 und 21 Abs. 2 ausdrücklich genannt, jedoch nicht legal definiert. Im SRP-Urteil äußert sich das BVerfG dahingehend, der freiheitlich demokratischen Grundordnung liege „letztlich nach der im GG getroffenen ver- fassungspolitischen Entscheidung die Vorstellung zugrunde, dass der Mensch in der Schöpfungsordnung einen eigenen selbständigen Wert besitzt und Freiheit und Gleichheit dauernde Grundwerte der staatlichen Einheit sind. Daher ist die Grundordnung eine wertge- bundene Ordnung. Sie ist das Gegenteil des totalen Staates, der als ausschließliche Herrschaftsmacht Menschenwürde, Freiheit und Gleichheit ablehnt.“⁷ Weiter konkretisiert wird die freiheitlich demo- kratische Grundordnung durch das KPD-Urteil von 1956: „Wenn das Grundgesetz einerseits noch der traditionellen freiheitlich-demo- kratischen Linie folgt, die den politischen Parteien gegenüber grundsätzliche Toleranz fordert, so geht es doch nicht mehr so weit, aus bloßer Unparteilichkeit auf die Aufstellung und den Schutz eines eigenen Wertsystems überhaupt zu verzichten. Es nimmt aus dem Pluralismus von Zielen und Wertungen, die in den politischen Parteien Gestalt gewonnen haben, gewisse Grundprinzipien der Staatsge- staltung heraus, die, wenn sie einmal auf demokratische Weise ge- billigt sind, als absolute Werte anerkannt und deshalb entschlossen gegen alle Angriffe verteidigt werden sollen; soweit zum Zwecke dieser Verteidigung Einschränkungen der politischen Bewegungsfreiheit der Gegner erforderlich sind, werden sie in Kauf genommen. Das Grund- gesetz hat also bewusst den Versuch einer Synthese zwischen dem Prinzip der Toleranz gegenüber allen politischen Auffassungen und dem Bekenntnis zu gewissen unantastbaren Grundwerten der Staats- ordnung unternommen.“⁸

Der Begriff Extremismus hat sowohl in der Kriminal- als auch in der Rechtswissenschaft den Begriff Radikalismus ersetzt.⁹ Ausgehend von einer ideellen politischen Mitte werden solche Strömungen als radikal bezeichnet, die sich so weit von dieser Mitte entfernt haben, dass sie auf grundlegende Veränderungen abzielen, sich dabei aber noch inner- halb des von der freiheitlich demokratischen Grundordnung vorge- gebenen Rahmens befinden.¹⁰ Strömungen oder Meinungen die sich außerhalb dieses Rahmens bewegen und sich daher eben gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung richten, werden als extremistisch bezeichnet. Der Begriff Extremismus ist daher mit dem Begriff „verfassungsfeindlich“ inhaltsgleich. Die Grenzziehung zum Phänomen Extremismus ist schwierig;¹¹ die Definitionsmacht für eben diesen Rahmen liegt in der Hand des Staates, was teilweise kritisiert wird, bei einer Synthese aus Grundwerten und Pluralität wie vom Grundgesetz angestrebt jedoch eine Notwendigkeit ist.

Fraglich ist, inwieweit extremistische Meinungen an sich bereits eine staatliche Reaktion zur Folge haben sollten. Eine staatliche Beobachtung im Rahmen der Aufgabenwahrnehmung bei Nach- richtendiensten und im polizeilichen Gefahrenabwehrrecht erscheint jedoch zumindest geboten, da eine Meinung außerhalb des von der freiheitlich demokratischen Grundordnung immer das Potential in sich birgt, sich auch aktiv gegen diese zu wenden. Für den Staat ist zudem nicht offensichtlich, inwieweit eine Meinung nur vertreten wird, oder ob auf dieser Grundlage auch (häufig heimliche) aktive Bestrebungen gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung unternommen werden.

In diesem Zusammenhang ist auch der Begriff des Terrorismus zu nennen, für den ebenfalls keine allgemeingültige Definition vorhanden ist. Unstrittig ist jedoch, dass die Bezeichnung Terrorismus in Ab- grenzung zur Bezeichnung Extremismus sich an strafrechtlich relevantem Verhalten orientiert und somit die Schwelle der aktiven Handlung gegen den Staat überschritten sein muss. Als Abgrenzungs- kriterium wird häufig auf die Gewaltkomponente abgestellt. Das Organisationsdelikt „Bildung einer terroristischen Vereinigung“ aus § 129 a StGB definiert als wesentliches Kriterium den „gesetzwidrigen, erfolgten bzw. angedrohten Gebrauch von Zwang oder Gewalt gegen (Zivil-)Personen oder fremdes Eigentum zur Verfolgung bestimmter (politischer, ideologischer oder religiöser) Ziele.“¹²

II) Der Einsatz von V-Leuten

Die Terminologie im Bereich verdeckter Informationserhebung durch menschliche (Informations-) Quellen sorgt häufig für Verwirrung, weil Vertrauenspersonen in der öffentlichen Diskussion teilweise nicht oder falsch von verdeckten Ermittlern oder Informanten abgegrenzt werden.¹³

Vertrauensperson oder V-Mann bzw. V-Frau sind synonyme Begriffe und bezeichnen die gleiche Stellung einer Privatperson zu einer Behör- de, verbunden mit der Intention der Informationsbeschaffung. Das „V“ steht dabei für Vertrauen und bezieht sich auf die Vertraulichkeit der Verbindung zwischen Behörde und Privatperson.¹⁴ Gebräuchlich sind auch der Plural V-Leute und die Abkürzung „VP“ für Vertrauensperson. Für den Bereich der Strafverfolgung findet sich eine Definition in der entsprechenden polizeilichen Richtlinie,¹⁵ sowie in der Anlage D der Richtlinien für das Strafverfahren und das Bußgeldverfahren (RiStBV):

„V-Personen sind Personen, die, ohne einer Strafverfolgungsbe- hörde anzugehören, bereit sind, diese bei der Aufklärung von

Straftaten auf längere Zeit vertraulich zu unterstützen, und deren Identität grundsätzlich geheim gehalten wird.“¹⁶

Für den Bereich der Nachrichtendienste findet sich eine Definition im Online-Glossar des Bundesamtes für Verfassungsschutz:

„Vertrauensleute, sogenannte V-Leute, sind Personen, die plan- voll und systematisch zur Gewinnung von Informationen über extremistische Bestrebungen eingesetzt werden. Sie sind keine Mitarbeiter des Verfassungsschutzes. Für ihre Informationen werden sie in der Regel entlohnt. Die Identität von Vertrauens- leuten wird besonders geschützt (s.a. Quellenschutz). Bei dem Einsatz von V-Leuten handelt sich um ein nachrichtendienstliches Mittel/Instrument.“¹⁷

Abzugrenzen sind Vertrauenspersonen insbesondere von Verdeckten Ermittlern, Informanten und Gewährspersonen:

- Verdeckte Ermittler oder Under cover agents (uca) sind im Gegensatz zu Vertrauenspersonen Angehörige einer Behörde, also Mitarbeiter von Polizei oder Nachrichtendienst.¹⁸
- Informanten oder Hinweisgeber liefern Informationen nur im Einzelfall und unterliegen weder einer Führung, noch einer Steuerung durch die jeweilige Behörde.¹⁹
- Gewährspersonen sind solche Personen, die logistische oder sonstige Hilfe leisten, aber keine oder nur wenige Informationen an die Behörde liefern, und keiner entsprechenden Steuerung unterliegen.²⁰

Darüber hinaus gibt es in der deutschen Sprache weitere Begriffe, die eine Vertrauensperson bezeichnen. In Österreich findet etwa der in Deutschland nur noch historisch relevante Begriff „Konfident“ Ver- wendung,²¹ der sich ebenfalls auf die Vertraulichkeit der Verbindung bezieht. In der ehemaligen DDR wurden Vertrauenspersonen zunächst als „geheime Mitarbeiter“ und später als „inoffizielle Mitarbeiter“ bezeichnet.²² Der zweite Begriff betont dabei die Stellung der Person außerhalb der Behörde.

Der Einsatz eines V-Mannes kann auf verschiedene Arten erfolgen. Grundsätzlich gibt es keine allgemeingültigen Aussagen über die unter- schiedlichen Einsatzmöglichkeiten von Vertrauenspersonen oder eine Art offizielle Einteilung derselben, da sowohl Polizeien als auch Nach- richtendienste sich hier um eine strikte Geheimhaltung bemühen, mit dem Ziel, ihre Ermittlungsmethoden im verdeckten Bereich nicht offen zu legen.²³

Einige grundsätzliche Abstufungen der Einsatzmöglichkeiten lassen sich jedoch rein logisch vornehmen:

- Denkbar ist zunächst ein schlichtes Berichten von Informatio- nen, ohne dass der Beamte der den Kontakt zu der Person hält (V-Mann-Führer oder VP-Führer) die VP in irgendeiner Art und Weise hinsichtlich der Informationsbeschaffung beeinflusst. Hier ist die Abgrenzung zum Informanten zu treffen, die jedoch nicht immer ganz trennscharf zu ziehen ist. Bei einer Regelmä- ßigkeit der Informationsweitergabe dürfte die Person durchaus als VP anzusehen sein.
- Die nächste Stufe, die der tatsächlichen Praxis der VP-Arbeit wohl näher kommen dürfte, wäre eine Absprache zwischen dem V-Mann und seinem V-Mann-Führer über die Informationen, die für die jeweilige Behörde von Interesse sind, sei es durch eine Eingrenzung auf Themengebiete, Personen oder Personenzu- sammenschlüsse. Ohne eine derartige Eingrenzung, könnten die Informationen der VP nicht sinnvoll erhoben und evtl. weiter verarbeitet werden.²⁴
- Eine weitere Steigerung der Arbeit wäre ein gezielter Einsatz der VP mit der Absicht einer bestimmten Zielerreichung. Dies wird im polizeilichen Sprachgebrauch als „operative VP“ bezeichnet und kann beispielsweise in gezielter Kontaktaufnah- me mit bestimmten Personen bestehen, in der Erreichung einer bestimmten Position der VP im Verhältnis zum Adressaten der Maßnahme.
- Eine noch weitere Ausformung der VP-Arbeit wäre der agent provocateur, auch als Lockspitzel bezeichnet, der den Maßnahmenadressaten durch aktives Nachfragen zur Straftat ermuntert (Tatprovokation). Diese Einsatzart ist jedoch nur unter sehr engen Voraussetzungen noch mit dem Grundgesetz und mit der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar.²⁵

Vertrauenspersonen müssen für eine Zusammenarbeit mit der Polizei erst ausgewählt und zur Mitarbeit gewonnen werden. Die Anwerbung findet häufig bei einer vorläufigen Festnahme oder im Strafvollzug statt.²⁶ Bei den Nachrichtendiensten wird die Suche nach geeigneten V-Leuten als „Forschung“ bezeichnet und die Anwerbung als „Werbung“.²⁷

Bereits bei der Anwerbung ist die Motivation der zukünftigen VP zu berücksichtigen, denn aus dieser resultiert die Zuverlässigkeit der Arbeit, die Loyalität der jeweiligen Behörde gegenüber, und sie ist ein wichtiger Beurteilungsmaßstab für die Arbeitsergebnisse der VP.

Scherp klassifiziert die verschiedenen möglichen Motivationen über- zeugend als Egoismus, soziale Motivation oder Aggression.²⁸ Egoismus wird definiert als „Tätigwerden einer V-Person mit der Absicht oder Erwartung, hierfür eine Gegenleistung zu erhalten“. Darunter sind die finanzielle Entlohnung der VP sowie Hilfestellungen im Bereich verschiedener Gerichts- oder Verwaltungsverfahren zu fassen.

Unter der sozialen Motivation ist ein Anschlussbedürfnis der V-Person zu verstehen, bei der verschiedene Ausprägungen und Ursachen vor- handen sein können, etwa das Streben nach sozialer Anerkennung oder Identifikationsbestrebungen mit der Polizei- oder nachrichtendienstlichen Behörde.

Unter den aggressiven Motiven finden sich alle Bestrebungen, die darauf gerichtet sind, einer Person, einer Gruppe oder einer Institution zu schaden. Das klassische Motiv ist Hass oder Neid innerhalb einer Gruppierung, was dazu führt, dass die VP die Gruppierung verrät um ihr einen Schaden zuzufügen. Die Aggression mag sich aber auch gegen die Polizei richten, die durch die Tätigkeit als VP ausspioniert werden soll.

Mischformen aus den verschiedenen Motivationen sind möglich und dürften sogar die Regel darstellen.

Für den betroffenen VP-Führer bzw. seine Behörde stellt sich zunächst die Aufgabe, die Motivation(en) der VP so gut wie möglich zu erken- nen, um deren Angaben dadurch besser überprüfbar zu machen.

Die Beendigung der Zusammenarbeit mit einer VP bezeichnet man als Abschaltung. Diese kann auf verschiedene Art und Weise erfolgen: Die Zusammenarbeit kann beendet werden, weil die VP sich als un- geeignet oder nicht (mehr) zuverlässig erweist, und/oder die VP ist nicht mehr dazu bereit Informationen zu liefern und der Kontakt bricht sukzessive ab.²⁹

III) Historische Entwicklung

Das politische System der Bundesrepublik Deutschland ist als wehrhaf- te Demokratie ausgestaltet. Unter diesem Konzept, das teilweise auch als streitbare Demokratie bezeichnet wird, ist der Schutz der in der Ver- fassung normierten freiheitlich demokratischen Grundordnung zu ver- stehen, und steht somit extremistischen Bestrebungen³⁰ diametral gegenüber. Die wehrhafte Demokratie basiert auf drei wesentlichen und miteinander verwobenen Merkmalen: Wertgebundenheit, Abwehrbereit- schaft und Vorverlagerung in den Bereich des Verfassungsschutzes.³¹

Das Dilemma der wehrhaften Demokratie besteht darin, dass zu ihrem eigenen Schutz die Freiheit der Bürger eingeschränkt werden muss. An vielen Stellen wird jeweils diskutiert, wie weit derartige Einschränkun- gen zulässig sind. Zwar schließen sich Freiheit und Sicherheit nicht grundsätzlich gegenseitig aus, jedoch ist bei vielen Einzelfragen eine Abwägung der beiden Werte gegeneinander notwendig.³² So auch beim Einsatz von Vertrauenspersonen, der die Freiheit der Bürger in gewisser Weise einschränkt, jedoch einen erheblichen Beitrag zu Sicherheit des Staates leisten kann.³³

Durch die Zuweisung von Kompetenznormen an Behörden des Ver- fassungsschutzes und der Polizei,³⁴ verbunden mit der in der wehr- haften Demokratie verankerten Abwehrbereitschaft, begründet der Staat eine materielle Verpflichtung für die mit diesen Aufgaben betreuten Stellen, sich dieser Staatsaufgabe anzunehmen.³⁵ Um den Schutz der freiheitlich demokratischen Grundordnung zu gewährleisten, stehen den Behörden verschiedene Mittel und Instrumentarien zur Verfügung, von denen der Einsatz von V-Leuten nur eines ist. Die Herausragende Bedeutung des Einsatzmittels ergibt sich daraus, dass Maßnahmen der Informationsgewinnung stets im Vorfeld anderer Maßnahmen statt- finden, und V-Leute eine der Hauptinformationsquellen der Behörden im Bereich der Extremismusbekämpfung darstellen.

Insbesondere was den Einsatz von V-Leuten durch Nachrichtendienste angeht, werden diese regelmäßig soweit wie möglich geheim gehalten. Nur bei unbedingter Notwendigkeit, die Informationen zu verwenden, etwa in einem Parteiverbotsverfahren, werden die Geheimdienste den Einsatz von V-Leuten einräumen, und auch dann stets nur das absolut erforderliche Mindestmaß an Informationen preisgeben.

Im Strafverfahrensrecht ist die Situation anders, weil Erkenntnisse aus dem VP-Einsatz im Rahmen der Akteneinsicht dem jeweiligen Be- schuldigten bekannt werden.³⁶ Soweit sie beweiserheblich sind, fließen sie ins Gerichtsverfahren ein und unterliegen dort einer zusätzlichen Form der nachträglichen richterlichen Kontrolle.³⁷ Allerdings werden auch hier die verantwortlichen Stellen stets nur das nötigste an Infor- mationen herausgeben, um den bestmöglichen Schutz der Quelle zu gewährleisten. Der so genannte Quellenschutz erstreckt sich dabei nicht nur auf den Schutz des Lebens und der körperlichen Unver- sehrtheit der Quelle selbst, sondern auch auf seine weitere Einsetzbarkeit als VP.³⁸

Von daher ist es schwer, das Einsatzmittel V-Mann anhand von Beispielen zu beurteilen, in denen V-Leute doch ausnahmsweise bekannt geworden sind. Dies werden dann mit hoher Wahrschein- lichkeit eher Fälle sein, in denen der Einsatz am Ende nicht erfolg- reich verlaufen ist. Ein Rückschluss von diesen Beispielen auf den Einsatz von Vertrauenspersonen per se ist dementsprechend nicht repräsentativ.

Angaben zur Häufigkeit von V-Mann Einsätzen und zur Anzahl von VPs einer bestimmten Behörde oder insgesamt stehen nicht zur Ver- fügung, da diese Informationen regelmäßig als Verschlusssache de- klariert sind.

Im Bereich der Nachrichtendienste stellt die Informationsgewinnung durch V-Leute jedoch eine der Hauptinformationsquellen dar. Dies wird auch im vorläufigen Bericht des NSU-Untersuchungsaus- schusses deutlich, der zudem in seiner Gesamtheit das Bild vermittelt, dass das Bundesamt und die Landesämter für Verfassungsschutz über eine erhebliche Anzahl an V-Leuten alleine in der rechten Szene verfügen.³⁹

Bei den Polizeien liegen insbesondere im Bereich der organisierten Kriminalität und der Staatsschutzdelikte die Voraussetzungen zum Einsatz von V-Leuten regelmäßig vor. Auch hier lässt sich aus den Erkenntnissen des NSU-Untersuchungsausschusses schlussfolgern, dass deren Einsatz keine Seltenheit ist.

IV) Abgrenzung der Rechtsgebiete

Mit den Aufgaben des materiellen Verfassungsschutzes sind in Deutschland verschiedene Bundes- und Landesbehörden beauftragt. Dabei sind zunächst die inländischen Nachrichtendienste zu nennen, das Bundesamt für Verfassungsschutz und die 16 Landesämter für Verfassungsschutz. Bei der Polizei werden die für politisch motivierte Kriminalität zuständigen Dienststellen jeweils als Staatsschutz be- zeichnet, wobei der Name sich an den „Staatsschutzdelikten“ im StGB orientiert. Es handelt sich insbesondere um die zuständigen Stellen im Bundeskriminalamt sowie in den Landeskriminalämtern. Weitere zuständige Ämter sind der Militärische Abschirmdienst sowie die Innenministerien des Bundes und der Länder bei Vereinsverboten und das Bundesverfassungsgericht bei Parteiverboten.

Während die Polizeibehörden grundsätzlich sowohl mit gefahrenab- wehrrechtlichen Kompetenzen ausgestattet sind, als auch als Straf- verfolgungsbehörde tätig sind, besteht aufgrund des Trennungsgebotes⁴⁰ eine strikte Trennung von Polizei und Verfassungsschutz in Organi- sation und Aufgabenwahrnehmung. Die Abgrenzung zwischen der polizeirechtlichen Gefahrenabwehr und den nachrichtendienstlichen Aufgaben erfolgt idealtypisch über den Gefahrengrad. Während Polizeibehörden konkrete Gefahren abwehren oder - im Bereich der vorbeugenden Verbrechensbekämpfung - abstrakte Gefahren im Zusammenhang mit besonders bedeutsamen Straftaten, handeln die Verfassungsschutzbehörden im Vorfeld der polizeilichen Gefahren- abwehr mit dem Ziel der Informationssammlung, Lagebilderstellung und -einschätzung.⁴¹

Allerdings gibt es auch hier zahlreiche Überschneidungen. Bedingt durch das Trennungsgebot ist die Informationsweitergabe zwischen Polizei und Nachrichtendiensten eingeschränkt, was zu teilweise vorhandenen Informationsdefiziten bei der jeweils anderen Organi- sation führt.⁴²

Vertrauenspersonen werden von allen mit Aufgaben des Verfassungs- bzw. Staatsschutzes betrauten Ämtern in Deutschland eingesetzt. Die Zielrichtung der jeweiligen Einsätze orientiert sich an den oben darge- stellten Aufgabengebieten und ist dementsprechend unterschiedlich: Nachrichtendienste setzen V-Leute zur Informationsgewinnung ein um Erkenntnisse darüber zu gewinnen, was aktuell in den verschiedenen für den Verfassungsschutz relevanten Beobachtungsfeldern vor sich geht. Da den Geheimdiensten keine polizeilichen Kompetenzen zu- stehen, werden diese Erkenntnisse nur in Ausnahmefällen direkt für weitere Maßnahmen verwendet. In Betracht kommen jedoch insbe- sondere Vereinsverbotsverfahren (Art. 9 Abs. 2 GG) oder Parteiver- botsverfahren (Art. 21 Abs. 2 GG). Auch eine Weitergabe von Er- kenntnissen an Polizeibehörden ist grundsätzlich möglich, soweit es dadurch nicht zu einer indirekten Inanspruchnahme polizeilicher Befugnisse kommt.⁴³ Die Nachrichtenbeschaffung des Verfassungs- schutzes ist langfristiger angelegt als die der Polizeien; die V-Personen sollen daher in eine Position gesteuert werden, in der sie einen dauern- den und möglichst optimalen Informationszugang gewährleisten.⁴⁴ Die Polizei nutzt die Zusammenarbeit mit V-Leuten in der Regel zur Aufklärung von Straftaten. Dies erfolgt nur bei besonders qualifizierten Delikten und nur wenn eine Aufklärung der Straftat auf andere Art und Weise zumindest wesentlich erschwert ist.⁴⁵ Soweit die von der VP gelieferten Informationen beweiserheblich sind, werden sie in die Beweisaufnahme eingeführt. Weiterhin können Vertrauenspersonen auch zur Gefahrenabwehr nach den jeweiligen Polizeigesetzen ein- gesetzt werden.⁴⁶

V) Risiken/Nutzen

Dass der Einsatz von Vertrauenspersonen von allen Behörden, trotz der bereits bisher aufgezeigten Risiken und der noch zu erörternden rechtli- chen Probleme, für erforderlich gehalten wird, lässt sich einfach begründen:

V-Männer ermöglichen den Zugriff auf Informationen, die auf andere Art und Weise nicht zu beschaffen⁴⁷ sind, und sind eines der effektivs- ten Einsatzmittel, die den Behörden zur Verfügung stehen.⁴⁸ Aufgrund der üblicherweise bereits vor der Anwerbung vorhandenen Einbettung von V-Leuten in die jeweilige Szene, werden diese als vollwertiger Teil des jeweils zu beobachtenden Umfeldes wahrge- nommen, und bekommen von den handelnden Personen das nötige Vertrauen entgegengebracht um sensible Informationen zu erhalten. Alternativen sind nur eingeschränkt vorhanden. Gegen technische Überwachungsmaßnahmen wissen sich erfahrene Straftäter oder politische Aktivisten durch entsprechend konspiratives Verhalten zu schützen.

Verdeckte Ermittler unterliegen dem Strafverfolgungszwang aus § 163 StPO der es ihnen unmöglich macht, sich in einem von Kriminalität oder Radikalismus geprägten Umfeld zu etablieren.⁴⁹ Zwar unterliegt der von den deutschen Nachrichtendiensten eingesetzte Under Cover Agent dieser Einschränkung nicht in dieser Form, ist jedoch ebenfalls an Recht und Gesetz gebunden. Der Einsatz ist darüber hinaus mit einem unverhältnismäßig hohen administrativen und operativen Aufwand verbunden, so dass es sich um ein „begrenzt einsetzbares, Ausnahmesituationen vorbehaltenes operatives Mittel“ handelt.⁵⁰

Dem unbestrittenen Nutzen der Arbeit mit V-Leuten stehen diverse Risiken gegenüber, die sowohl für die handelnde Behörde als auch für den V-Mann selbst bestehen:

- Für den VP-Führer ist der Einsatz einer VP zunächst stets mit dem Risiko verbunden, dass er auch dem V-Mann Informationen aus der eigenen Behörde preisgibt.
- Der VP-Führer kann nur in äußerst geringem Maße beeinflus- sen, ob die VP die erstrebten Informationen durch aktives Nachfragen gewinnt, evtl. auch im Sinne einer Tatprovokation, oder ob sie dabei bloß passiv bleibt.

[...]

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¹ U. Backes und E. Jesse, Politischer Extremismus in der Bundesrepublik Deutschland, Bonn, 1996, S. 466 ff.

² D. Scherp, Die polizeiliche Zusammenarbeit mit V-Personen, Heidelberg, 1992, S. 16 f.

³ M. Baumgärtner und J. Jüttner, König V-Mann, in: Spiegel Online 2013 (http://www.spiegel.de/panorama/ justiz/nsu-ausschuss-thueringens-ex-verfassungsschutz-chef-sippel-sagt-aus-a-880872.html; 11.11.2013).

⁴ Bundestagsdrucksache 17/14600, S. 856 f.

⁵ Bundestagsdrucksache 17/14600, S. 265.

⁶ U. Backes und E. Jesse, Politischer Extremismus in der Bundesrepublik Deutschland, Bonn, 1996, S. 45.

⁷ BVerfGE 2, 1, S. 12 f.

⁸ BVerfGE 5, 85, S. 141.

⁹ U. Backes und E. Jesse, Politischer Extremismus in der Bundesrepublik Deutschland, Bonn, 1996, S. 40 f.

¹⁰ G. Neugebauer, Extremismus-Rechtsextremismus-Linksextremismus: Einige Anmerkungen zu Begriffen - Forschungskonzepten, Forschungsfragen und Forschungsergebnissen, In: Wilfried Schubarth, Richard Stöss (Hrsg.): Rechtsextremismus in der Bundesrepublik Deutschland - Eine Bilanz, Obladen, 2001, S. 17.; Bernadette Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, Stuttgart, 2007, S. 94.

¹¹ U. Backes und E. Jesse, Politischer Extremismus in der Bundesrepublik Deutschland, Bonn, 1996, S. 47 f. Bund-Länder-Kommission Rechtsterrorismus, Berlin, 2013, S. 278, 357 f.

¹² M. Thiel, die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, Köln, 2010, S. 34.

¹³ Die Bund-Länder-Kommission-Rechtsterrorismus kritisierte den uneinheitlichen Sprachgebrauch in diesem Bereich zurecht kritisiert und eine Vereinheitlichung gefordert; Bundesministerium des Innern, Abschlussbericht

¹⁴ Der Hinweis, das V stamme nicht von dem Wort Vertrauen sondern von „Vigilant“, der mittelalterlichen Bezeichnung für einen Nachtwächter, ab, etwa bei B. Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, Stuttgart, 2007, S. 267, mag historisch zutreffend sein, diese Wortbedeutung ist jedoch obsolet.

¹⁵ Vgl. c) III.).

¹⁶ Anhang 1, Richtlinien zur Inanspruchnahme von Informanten und zum Einsatz von V-Personen im Rahmen der Strafverfolgung, Nr. 2.2.

¹⁷ http://www.verfassungsschutz.de/de/service/glossar/_lV.

¹⁸ D. Scherp, Die polizeiliche Zusammenarbeit mit V-Personen, Heidelberg, 1992, S. 6f; B. Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, Stuttgart, 2007, S. 279.

¹⁹ D. Scherp, Die polizeiliche Zusammenarbeit mit V-Personen, Heidelberg, 1992, S. 7; B. Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, Stuttgart, 2007, S. 275.

²⁰ B. Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, Stuttgart, 2007, S. 275f.

²¹ D. Scherp, Die polizeiliche Zusammenarbeit mit V-Personen, Heidelberg, 1992, S. 6.

²² Bundestagsdrucksache 16/7919, S. 5.

²³ D. Scherp, Die polizeiliche Zusammenarbeit mit V-Personen, Heidelberg, 1992, S. 13.

²⁴ B. Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, Stuttgart, 2007, S. 8.

²⁵ BGHSt 45, 321.

²⁶ D. Scherp, Die polizeiliche Zusammenarbeit mit V-Personen, S. 88 ff.

²⁷ B. Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, Stuttgart, 2007, S. 268.

²⁸ D.Scherp, Die polizeiliche Zusammenarbeit mit V-Personen, S. 45 ff.

²⁹ Bundesministerium des Innern, Abschlussbericht Bund-Länder- Kommission Rechtsterrorismus, Berlin, 2013, S. 97.

³⁰ Vgl. B) I.).

³¹ B. Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, Stuttgart, 2007, S. 5.

³² C. Gusy, Grundrechte und Verfassungsschutz, Wiesbaden, 2011, S. 1 ff; Markus Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, Köln, 2010, S. 137 ff.

³³ B. Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, Stuttgart, 2007, S. 269; D. Scherp, Die polizeiliche Zusammenarbeit mit V-Personen, Heidelberg, 1992, S. 16 f.

³⁴ Vgl. C) II.).

³⁵ Insbesondere in Verbindung mit dem im Strafrecht gelten Legalitätsprinzip, vgl. L. Meyer-Goßner, Straf- prozessordnung, München, 2012, S. 710ff., aber auch mit dem für Gefahrenabwehr und das Recht der Nach- richtendienste geltenden Opportunitätsprinzip, vgl. B. Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, Stuttgart, 2007, S. 262.

³⁶ L. Meyer-Goßner, Strafprozessordnung, München, 2012, S. 689 ff.

³⁷ Vgl. C) IV.1.).

³⁸ B. Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, Stuttgart, 2007, S. 280 f.; D. Scherp, Die polizeiliche Zusammenarbeit mit V-Personen, Heidelberg, 1992, S. 13.

³⁹ Bundestagsdrucksache 17/14600, S. 856 ff.

⁴⁰ auch wenn hier in den letzten Jahren eine gewisse Relativierung zu erkennen ist, dazu M. Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, Köln, 2010, S. 367 ff.; zum Trennungsgebot: B. Pieroth, B. Schlink und M. Kniesel, Polizei und Ordnungsrecht, München, 2012, S. 25 ff.

⁴¹ B. Pieroth, B. Schlink und M. Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, München, 2012, S. 26.

⁴² Bundestagsdrucksache 17/14600, S. 856.

⁴³ B. Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, Stuttgart, 2007, S. 570.

⁴⁴ B. Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, Stuttgart, 2007, S. 267.

⁴⁵ Anhang 1, Richtlinien zur Inanspruchnahme von Informanten und zum Einsatz von V-Personen im Rahmen der Strafverfolgung, Nr. 3.1, 3.2.

⁴⁶ Zur Abgrenzung von Strafverfolgung und Gefahrenabwehr siehe C) II.).

⁴⁷ Bundestagsdrucksache 17/14600, S. 201.

⁴⁸ B. Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, Stuttgart, 2007, S. 268.

⁴⁹ D. Scherp, Die polizeiliche Zusammenarbeit mit V-Personen, Heidelberg, 1992, S. 16 ff.

⁵⁰ B. Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, Stuttgart, 2007, S. 279.