Die Entscheidung des BVerfG vom 20.12.2007 zu den Hartz IV-Arbeitsgemeinschaften und die Aufgaben der Landkreise

Inhaltsverzeichnis

A. Einleitung - Die Situation der kommunalen Selbstverwaltung

B. Neuregelung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe im Rahmen des ,,Zukunftsprogramms Agenda 2010“

C. Die Entscheidung des BVerfG
I. Sachverhalt
II. Die Argumentation des BVerfG
1. Eingriff in die in Art 28 Abs. 2S.2 GG verankerte kommunale Selbstverwaltungsgarantie durch Aufgabenzuweisung
a) Folgen der Interpretation des BVerfG
b) Rezeption in der Literatur
(1) Positive Rezeption
(2) Negative Rezeption: Forderung nach anderem Verstandnis der kommunalen Selbstverwaltung
(i) Konkretisierung des geschutzten Aufgabenbereichs
(ii) Parallen zum Eigentum
(iii) Die Bedeutung kommunaler Selbstverwaltung als institutionelle Garantie
a) Die Ausgestaltung kommunaler Selbstverwaltung in der Weimarer Reichsverfassung
p) Der Begriff institutionelle Garantie in der Rechtsprechung des BVerfG
y) Einwande gegen die Kernbereichstheorie
5) Kommunalfreundliches Verstandnis 13 des Begriffs der institutionellen Garantie
(iv) Bedeutung der demokratischen Legitimation
2. Friktionen mit Kompetenzordnung nach Art. 84 Abs. 1S.7 GG
3. Friktionen mit den finanzrechtlichen Vorgaben des GG
4. Das Verbot der Mischverwaltung
a) Die Argumentation des BVerfG
b) Rezeptionin derLiteratur
c) Sondervotum der Richter BroB und Gerhardt sowie der Richterin Osterloh

D. Zusammenfassung und abschlieBende Gedanken zum Niedergang der kommunalen Selbstverwaltung

E. Literaturverzeichnis

A. Kinleitung - Die Situation der kommunalen Selbstverwaltung

,,In der Verwaltungswissenschaft gehort es in den letzten zwei bis drei Jahrzehnten zum guten Ton, die Aushohlung,ja den Niedergang der kommunalen Selbstverwaltung zu beklagen.“ Diese verheifiungsvolle Worte folgen in Karl Reinhard Hinkels Aufsatz „Zur Situation der kommunalen Selbstverwaltung“ aus dem Jahre 1985 der These, die These von der zunehmenden Kinengung des kommunalen Handlungsspielraums sei zu relativieren.^[1] Seither sind erneut drei Jahrzehnte verstrichen, und wenngleich einigen Huldigern des Offenbacher Weihnachtsmarktes grofie Freude gekundet wurde^[2], ist zu beklagen, dass in der aktuellen Kntwicklung des Kommunalrechts, insbesondere in der Fortentwicklung der kommunalen Selbstverwaltung durch die Rechtsprechung, die Bemessung kommunalen Handlungsspielraums zuweilen als uber Gebuhr relativiert erscheint. So mag es etwa wenig uberzeugen, dass es schlichtweg fur unzulassig erklart wird, den traditionsreichen Offenbacher Weihnachtsmarkt durch vollstandige Aufgabenubertragung der Privatisierung zu uberantworten^[3], auch angesichts dessen, dass die ,,Vitos Haina“-Kntscheidung der BVerfG sogar die Ubertragung des Mafiregelvollzugs an Private billigt^[4].

Auch die Kntscheidung des BVerfG vom 20.12.2007 zu den Hartz IV- Arbeitsgemeinschaften nach dem SGB II befasst sich mit der Bemessung kommunalen Handlungsspielraums und mit der Ubertragung von Aufgaben, namlich mit der Umfangsneuumschreibung des Aufgabenbestands der Gemeindeverbande und inwieweit der Bund Kreise und Landkreise zulassigerweise beanspruchen darf.

Auf ebendiese Kntscheidung und insbesondere darauf, ob mit ihr ein Wandel in der Dogmatik hinsichtlich des Aufgabenbestandes der Kreise und des Garantiegehalts der kommunalen Selbstverwaltung der Gemeindeverbande, welche in Art. 28 Abs. 2S.2 GG gewahrleistet wird, zu verzeichnen ist, soll nun naher eingegangen werden.

Zunachst soll die Kntstehungsgeschichte der fur die Kntscheidung anlassgebenden Regelungen nachgezeichnet werden, um vor diesem Hintergrund die Kntscheidung des BVerfG vom 20.12.2007 und insbesondere den darin erfolgenden Zuschnitt des gewahrleisteten Bestands an Selbstverwaltungsaufgaben der Kreise zu betrachten.

B. Neuregelung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe im Rahmen des ..Zukunftsprogramms Agenda 2010“

Anlass der Entscheidung war die Neuregelung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe und deren Zusammenfuhrung zu einer einheitlichen Leistung, der Grundsicherung fur Arbeitslose. Die Entstehungsgeschichte der diese regulierenden Normen, die Gegenstand eines Bundesverfassungsgerichtsurteils werden sollten, ist insbesondere insofern interessant, als dass es zur beschwerdegegenstandlichen Zuweisung bestimmter Aufgaben an Gemeinden und Gemeindeverbande erst durch das Handeln des Bundesrats kam. Schlegel fuhrt, aus der Perspektive eines Richters der Sozialgerichtbarkeit, aus, das Geringe um das SGB II als mafigebliches Gesetz sei ein „besonders krasser Fall eines wechselseitigen Beharrens auf Positionen und des „Nicht-Nachgeben-Wollens” von Bund und Landern“, der letztlich zu einem „faulen Kompromiss“ gefuhrt habe.^[5] So sollte die Zustandigkeit fur das Erbringen der Leistungen nach § 6 SGB II-E ursprunglich bei der Bundesagentur fur Arbeit liegen.^[6] Eine derartige Regelung wurdejedoch von Opposition und Bundesrat, welcher die Einberufung eines Vermittlungsausschusses verlangte, abgelehnt.^[7] Dessen vom Bundestag angenommener Beschlussempfehlung nach sollten Kreise und kreisfreien Stadte fur einzelne der Leistungen zustandig sein, namlich fur die Betreuung von Kindern, die Pflege von Angehorigen, die psychosoziale Betreuung, die Schuldnerberatung, die Suchtberatung, die Leistungen fur Unterkunft und Heizung, die Leistungen fur Erstausstattungen fur die Wohnung und fur Bekleidung sowie fur mehrtagige Klassenfahrten; im Ubrigen sollte die Bundesagentur zustandig bleiben.^[8]

Um trotzdem die Verwaltung der Leistung aus einer Hand gewahrleisten zu konnen, sah § 44b SGB II-E die Bildung von Arbeitsgemeinschaften aus den Agenturen fur Arbeit und den kommunalen Tragern vor.^[9] Hinsichtlich der Finanzierung wurde sich dahingehend geeinigt, dass der Bund einen bestimmten Anteil an den von den Kommunen zu erbringenden Leistungen fur Unterkunft und Heizung tragen sollte.^[10]

C. Die Entscheidung des BVerfG

I. Sachverhalt

Die Entscheidung des BVerfG vom 20.12.2007 befasst sich mit der rechtlichen Vereinbarkeit der Zuweisung der Zustandigkeit fur einzelne Leistungen der Grundsicherung fur Arbeitsuchende ("Hartz IV") ohne vollstandigen Ausgleich der sich daraus ergebenden finanziellen Mehrbelastungen an Kreise und Landkreise sowie mit deren Verpflichtung, Arbeitsgemeinschaften mit der Bundesagentur fur Arbeit zu bilden.

Die soeben beschriebenen Neuregelungen werfen vier verfassungsrechtliche Probleme auf: moglich erscheinen ein Eingriff in die in Art 28 Abs. 2 S. 2 GG verankerte kommunale Selbstverwaltungsgarantie und Friktionen mit der Kompetenzordnung nach Artikel 84 Abs. 1S.7 GG, den finanzrechtlichen Vorgaben des Grundgesetzes sowie dem Verbot der Mischverwaltung.

Mithin wandten sich Kreise und Landkreise diesbezuglich mit Kommunalverfassungsbeschwerden an das BVerfG. Die Beschwerdefuhrer befanden, durch § 6 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 SGB II, § 19a Abs. 2 SGB I, § 44b SGB II sowie § 46 Abs. 1 und Abs. 5 bis 10 SGB II in ihren Rechten verletzt zu sein.^[11] Sie machten geltend, die in der Bestimmung der Kreise und kreisfreien Stadte zu Tragern der Grundsicherung erfolgte Aufgabenzuweisung (§ 6 Abs. 1S.1 Nr. 2 SGB II und § 19a Abs. 2 SGB I) verletze sie in ihrem Recht aufkommunale Selbstverwaltung.^[12]

Durch die Aufgabenzuweisung werde die Kompetenzordnung nach Art. 83 und Art. 84 Abs. 1 GG unterwandert und die (Land-)Kreise seien einem unzulassigen Durchgriff des Bundes auf die kommunale Ebene ausgesetzt, wodurch landesrechtliche Schutzmechanismen wie insbesondere das Konnexitatsprinzip fur Gemeinden und Gemeindeverbande unterlaufen werden wurden.^[13] Zudem wandten sie sich gegen die Finanzlastausgleichsregelung des § 46 Abs. 1 und Abs. 5bis 10 SGB II. Die neue gesetzgeberische Konzeption der Grundsicherung fur Arbeitslose habe unter anderem zu einem exorbitanten Anstieg der Anspruchsberechtigten gefuhrt, ohne dass die kommunalen Trager entsprechend entlastet worden seien.^[14]

Die Beschwerdefuhrer in dem Verfahren 2 BvR 2433/04 rugten daruber hinaus die Verfassungswidrigkeit der in § 44b SGB II geregelten Arbeitsgemeinschaften.

In der in § 44b SGB II geregelten Verpflichtung, Arbeitsgemeinschaften mit den Agenturen fur Arbeit zu errichten und diesen die Aufgaben der kommunalen Trager zu ubertragen, sahen die Beschwerdefuhrer einen Verstofi gegen Art. 28 Abs. 2 GG, da diese, trotz der Lastenzuweisung insbesondere fur die Leistungen fur Unterkunft und Heizung an die Kommunen - welche die Wahrnehmung der Aufgaben an die Arbeitsgemeinschaften ubertragen mussten, obwohl sie Aufgabentrager und damit finanzierungsverantwortlich blieben - einzig dem Beibehalten einheitlicher Aufgabenwahrnehmung diene.^[15] Desweiteren sei eine unzulassige Mischverwaltung entstanden.^[16]

II. Die Argumentation des BVerfG

Das BVerfG befand die Verfassungsbeschwerden zwar fur zulassig, aber nur teilweise begrundet: einzig die Bildung von Arbeitsgemeinschaften gemafi § 44b SGB 2 als Gemeinschaftseinrichtung der Bundesagentur fur Arbeit und kommunaler Trager sei mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art 28 Abs. 2S.1 und 2 GG iVm Art 83 GG unvereinbar.^[17] Nachliegend sollen die Stellungnahmen des BVerfG zu den vier vorher aufgezeigten Problemen dargelegt und erortert werden.

1. Eingriff in die in Art. 28 Abs. 2S.2 GG verankerte kommunale Selbstverwaltungsgarantie durch Aufgabenzuweisung

Erstaunlich sind insbesondere die Ausfuhrungen des BVerfG zur Ausgestaltung der von Art. 28 Abs. 2S.2 GG garantierten kommunalen Selbstverwaltung der Gemeindeverbande.

Zwar wird zunachst an die bisherige Rechtsprechung angeknupft und ausgefuhrt, das Recht der Selbstverwaltung sei den Gemeindeverbanden nach Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG fur die Ausgestaltung ihres Aufgabenbereichs nur eingeschrankt gewahrleistet.^[18] Die Verfassung beschreibe, anders als bei den Gemeinden, die Aufgaben der Kreise nicht selbst, sondern uberantworte dies dem Gesetzgeber, dessen Gestaltungsspielraum bei der Regelung des Aufgabenbereichs der Kreise erst dort Grenzen finde, wo verfassungsrechtliche Gewahrleistungen des Selbstverwaltungsrechts der Kreise entwertet wurden.^[19] Diese Gewahrleistung durfe der Gesetzgeber nicht unterlaufen, indem er keine Aufgaben zuweise, die in der von der Verfassung selbst gewahrten Eigenverantwortlichkeit wahrgenommen werden konnten, weshalb er einen Mindestbestand an Aufgaben zuweisen musse, die die Kreise unter vollkommener Ausschopfung der auch ihnen gewahrten Eigenverantwortlichkeit erledigen konnen.^[20] Der den Kreisen zugewiesene Aufgabenbestand musse fur sich genommen und im Vergleich zu zugewiesenen staatlichen Aufgaben ein Gewicht haben, das der institutionellen Garantie der Kreise als Selbstverwaltungskorperschaften gerecht werde.^[21] Sei dies der Fall, so verbleibe dem Gesetzgeberjedoch ein weiter Spielraum.^[22] Nach diesen bewahrten Ausfuhrungen sieht das BVerfG den ,,Aufgabenbestand“ der Kreisejedoch daraufhin als dergestalt beschaffen an, dass seine Abanderung grundsatzlich keinen Eingriff, sondern lediglich eine „neue Umschreibung seines Umfangs“ darstelle.^[23]

Ein Eingriff in das verfassungsrechtlich garantierte Selbstverwaltungsrecht der Kreise sei mithin nur dann anzunehmen, wenn ,,die Ubertragung einer neuen Aufgabe ihre Verwaltungskapazitaten so sehr in Anspruch nimmt, dass sie nicht mehr ausreichen, um einen Mindestbestand an zugewiesenen Selbstverwaltungsaufgaben des eigenen Wirkungskreises wahrzunehmen, der fur sich genommen und im Vergleich zu zugewiesenen staatlichen Aufgaben ein Gewicht aufweist, das der institutionellen Garantie der Kreise als Selbstverwaltungskorperschaften gerecht wird“.^[24]

Ein Kreis musste dementsprechend durch eine Aufgabenzuweisung derartig in Anspruch genommen werden, dass er seiner Funktionalitat - seiner Fahigkeit zur effektiven Wahrnahme eines unabdinglichen Mindestbestandes an pflichtigen Aufgaben - ganzlich beraubt ware, um einen Eingriff anzunehmen. Es scheint durchaus ersichtlich, dass das Aufrechterhalten der Funktionalitat eines Kreises dessen Selbstverwaltungsrecht bedingt. In allen anderen Fallen eine „Beanspruchung“ eines Kreises durch Abanderung des Aufgabenbestandesjedoch lediglich als Umfangsneuumschreibung einzustufen, konnte eine Reduzierung des Schutzniveaus der kommunalen Selbstverwaltung bedeuten.

Wahrend das BVerfG sich zunachst aufbisherige Rechtsprechung beruft, scheint es dieser mit seinen Ausfuhrungen uber Aufgabenbestandsumfangsneuumschreibungen wenig Beachtung zu schenken. So war in einem Urteil des 2. Senats des BVerfG vom 07.02.1991 hinsichtlich des Aufgabenbestandes der Kreise statuiert worden, dass, auch wenn diese auf eine gesetzliche Aufgabenausstattung angewiesen seien, es sich dabei nicht durchweg um an sich staatliche Angelegenheiten des ubertragenen Wirkungskreises handeln durfe, sondern der Gesetzgeber den Kreisen vielmehr bestimmte Aufgaben als Selbstverwaltungsaufgaben, also als kreiskommunale Aufgaben des eigenen Wirkungskreises, zuweisen musse.^[25]

Die hiervon Abstand nehmenden Ausfuhrungen^[26] des BVerfG vom 20.12.2007 werden aufFolgendes gestutzt: sie bauen darauf, dass die Gemeindeverbande auf einen gesetzlich beschriebenen Aufgabenbestand verwiesen seien.^[27] Unter Berufung aufbisherige Rechtsprechung^[28], worunter sich auch ebenjenes Urteil des 2. Senats des BVerfG vom 07.02.1991 findet, und Teile der Literatur wird die Differenzierung zwischen Gemeinden und Gemeindeverbanden betont - letzteren sei, anders als den Gemeinden, kein bestimmter Aufgabenbereich unmittelbar durch die Verfassung zugewiesen.^[29]

a) Folgen der Interpretation des BVerfG

Es drangt sich die Frage auf, inwiefern diese wortlaut-grammatikalischen Erwagungen uberzeugen konnen. Meyer vemeint dies unter Hinweis auf folgende sich aus den Ausfuhrungen des BVerfG ergebende Probleme: hange ein Eingriff davon ab, welche ubrigen Aufgaben wahrgenommen werden, so wurde eine qualitative Frage in eine quantitative umgemunzt.^[30] Die Interpretation fuhre zudem angesichts dessen, dass eine Aufgabe in der Regel Kreisen und kreisfreien Stadten gleichermafien zugewiesen werde, dazu, dass derselbe Akt der Aufgabenubertragung bei einer Kommune (Stadt) als Eingriff, bei der anderen (Kreis) als Umschreibung des Aufgabenumfangs gewertet wurde.^[31]

b) Rezeption in der Literatur

(1) Positive Rezeption

Teilen der Literatur scheinen derartige Bedenken fernzuliegen. So fuhrt Nierhaus, aus, die Kreise wurden im Hinblick auf ihre Aufgabenausstattung aus der Hand des Gesetzgebers leben und ein diesbezuglicher Streit konne spatestens seit dem Rastede-Beschluss als beigelegt gelten.^[32]

(2) Negative Rezeption: Forderung nach anderem Verstandnis der kommunalen Selbstverwaltung

Anderen Teilen der Literatur liegtjedoch ein anderes Verstandnis von der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie der Kreise und eines diesen zuzuweisenden Aufgabenbestandes zugrunde.

So fuhrt Lower aus, die Eigenverantwortlichkeit der Kreise bedurfe eines Gegenstandes, der nicht ausschliefilich aus Fremdverwaltungsaufgaben bestehen konne - insbesondere der eigene Wirkungskreis musse eigenverantwortlich wahrgenommen werden konnen.^[33]

[...]

^[1] Hinkel, K. R., Zur Situation der kommunalen Selbstverwaltung , in: NVwZ 1985, 225 (225)

^[2] Vgl. BVerwG GewArch 2009, 484 ff.

^[3] BVerwG GewArch 2009, 484 (486)

^[4] BVerfGE 130, 76

^[5] Schlegel, R., Statement zu: Wettbewerbsfoderalismus oder die Einheitlichkeit der Lebensverhaltnisse?, in: Foderalismusreform in Deutschland - Wege zur Starkung des Parlamentarismus?, 2009, S. 55

^[6] BTDrucks 15/1516, S. 1638

^[7] BVerfG, Urteil vom 20.12.2007, 2 BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, veroffentlicht unter juris, Rn. 5 f.; Vgl. BTDrucks 15/1749, S. 19

^[8] BTDrucks 15/2259

^[9] BTDrucks 15/2259, S. 4

^[10] BTDrucks 15/3495

^[11] BVerfG, Urteil vom 20.12.2007, 2 BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, veroffentlicht unter juris, Rn. 77 ff.

^[12] BVerfG, Urteil vom 20.12.2007, 2 BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, veroffentlicht unter juris, Rn. 76 ff.

^[13] BVerfG, Urteil vom 20.12.2007, 2 BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, veroffentlicht unter juris, Rn. 77 ff.

^[14] BVerfG, Urteil vom 20.12.2007, 2 BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, veroffentlicht unter juris, Rn. 82 f.

^[15] BVerfG, Urteil vom 20.12.2007, 2 BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, veroffentlicht unter juris, Rn. 81

^[16] BVerfG, Urteil vom 20.12.2007, 2 BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, veroffentlicht unter juris, Rn. 81

^[17] BVerfG, Urteil vom 20.12.2007, 2 BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, veroffentlicht unter juris, Rn. 113

^[18] BVerfG, Urteil vom 20.12.2007, 2 BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, veroffentlicht unter juris, Rn. 117

^[19] BVerfG, Urteil vom 20.12.2007, 2 BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, veroffentlicht unter juris, Rn. 117

^[20] BVerfG, Urteil vom 20.12.2007, 2 BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, veroffentlicht unter juris, Rn. 117

^[21] BVerfG, Urteil vom 20.12.2007, 2 BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, veroffentlicht unter juris, Rn. 117

^[22] BVerfG, Urteil vom 20.12.2007, 2 BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, veroffentlicht unter juris, Rn. 117

^[23] BVerfG, Urteil vom 20.12.2007, 2 BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, veroffentlicht unter juris, Rn. 120

^[24] BVerfG, Urteil vom 20.12.2007, 2 BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, veroffentlicht unter juris, Rn. 120

^[25] BVerfG 83, 363 (383 ff.)

^[26] Vgl. Kluth, W., Aufgabenubertragung und Aufgabenentzug, in: ZG 2008, 292 (295), m. w. N.

^[27] BVerfG, Urteil vom 20.12.2007, 2 BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, veroffentlicht unter juris, Rn. 120

^[28] BVerfGE 21, 117 (128 f.); BVerfGE 23, 353 (365); BVerfGE 79, 127 (150 ff.); BVerfGE 83, 363 (383)

^[29] BVerfG, Urteil vom 20.12.2007, 2 BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, veroffentlicht unter juris, Rn. 121

^[30] Meyer, H., Das SGB II als Ernstfall des Foderalismus - BVerfG schutzt sozialpolitischen Gestaltungsspielraum und foderale Eigenverantwortung, in: NVwZ 2008, 275 (276)

^[31] Meyer, H., Das SGB II als Ernstfall des Foderalismus - BVerfG schutzt sozialpolitischen Gestaltungsspielraum und foderale Eigenverantwortung, in: NVwZ 2008, 275 (276)

^[32] Nierhaus, M., in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, 7. Auflage 2014, Art. 28 Rn. 79

^[33] Lower, W, in: von Munch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 28 Rn. 98