Probleme des Umweltrechtsbehelfsgesetzes. Überblick, Entstehung, kritische Aspekte

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Der Umweltschutz und seine Umsetzungsprobleme im internationalen Kontext
2.1 Völkerrechtliche Umsetzungen
2.1.1 Die Aarhus-Konvention.
2.1.1.1 Das „Säulen-System“ der Aarhus-Konvention
2.1.1.2 Die dritte Säule der Aarhus-Konvention als Grundlage des Umweltrechtsbehelfsgesetzes
2.2 Europarechtliche Umsetzung und Europarechtskonformität
2.3 Das nationale Umsetzungsverfahren

3. Das Umweltrechtsbehelfsgesetz
3.1 Überblick und Inhalt des UmwRG
3.2 Anwendungsbereich des UmwRG
3.3 Anerkennung von Umweltvereinen
3.4 Der Rechtsweg nach dem Umweltrechtsbehelfsgesetz

4. Problemstellungen des Umweltrechtsbehelfsgesetzes bezüglich seiner Systematik
4.1 Klagebefugnisse von Verbänden innerhalb des Umweltrechts
4.2 Probleme und Verstöße gegen das Verfahrensrecht
4.3 Kritik am Umweltrechtsbehelfsgesetz

5. Deutschland im Blickpunkt der internationalen Rechtsprechung

6. Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Obwohl das Umweltrechtsbehelfsgesetz nur wenige Paragraphen hat, ist es eins der meistdiskutierten Gesetze in Deutschland. Dies liegt hauptsächlich an seiner Komplexität und der „Einbettung“ in den internationalen Gesetzeskontext.

Diese Hausarbeit soll einen Überblick über kritische Aspekte der Umsetzung dieses Gesetzes bieten. Dazu wird ein Überblick zur Entstehung und Notwendigkeit des Umweltrechtsbehelfsgesetzes geschaffen. Anschließend wird auf einzelne Probleme verstärkt eingegangen. Abschließend erfolgt die Einordnung dieser Probleme in die aktuelle Gesetzgebung, sowie eine kurze Analyse über die aktuelle Gesetzesvorlage, die seit dem 12.05.2017 dem deutschen Bundestag zur Beschlussfassung vorliegt.

2. Der Umweltschutz und seine Umsetzungsprobleme im internationalen Kontext

Das Umweltrechtsbehelfsgesetz wurde inhaltlich geschaffen, um die gerichtliche Durchsetzbarkeit von Ansprüchen aus dem Bereich des Umweltschutzes flächendeckend zu regeln. Bisher gab es nur - bis auf wenige Ausnahmen - Klagemöglichkeiten für individual betroffene Umweltschützer oder Unternehmen, die ihre eigenen Zwecke damit vertraten.

Die Regelung des Rechtschutzes und gerichtlicher Kontrolle oblag bis dato lediglich der Kompetenz des nationalen Gesetzgebers - also Bundesrat / Bundestag - und wurde hauptsächlich durch die Einführung der Verbandsklage im Bundesnaturschutzgesetz von 1976 erfasst. W esentliche Verbesserungen in diesem Bereich wurden sich durch die Aarhus-Konvention erhofft (völkerrechtlicher Vertrag), welche als Grundlage des Umweltrechtsbehelfsgesetzes dienen soll.¹

2.1 Völkerrechtliche Umsetzungen

Die Beteiligung der Öffentlichkeit und der Zugang zu Gerichten wird im vorwiegend durch diese Konvention, die ein völkerrechtliches Übereinkommen über den Zugang zu Informationen und die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, darstellt, geregelt. Sie befasst sich in erster Linie mit der Umsetzung von Klagemöglichkeiten und verfolgt somit den Zweck, subjektive Rechte der Menschen zu erweitern, die von öffentlich-rechtlichen Entscheidungen im Umweltbereich betroffen sind.² Die Konvention ist die damit erste dieser Art, welche völkerrechtliche Vereinbarung internationaler Mindeststandards im Bereich des allgemeinen Umweltrechts für diesen Bereich vorsieht. Die zentrale Norm bzgl. des Rechtschutzes findet sich in Art. 9 der Aarhus-Konvention. Hier wird zwischen dem Gerichtzugang zur Durchsetzung des Umweltinformationsanspruches, zur Durchsetzung der Öffentlichkeitsbeteiligung in bestimmten Verfahren, zur Rüge sonstiger AKVerstöße und zur Rüge sonstiger Verstöße gegen innerstaatliches Recht unterschieden.³

2.1.1 Die Aarhus-Konvention

Die Entwicklung der Aarhus-Konvention wurde 1998 in Dänemark unterzeichnet und durch die UN-Wirtschaftskommission für Europa entwickelt. Völkerrechtlich ist sie seit dem 08.10.2009 in Kraft getreten.⁴ Ziel dieser Konvention ist, „die Umwelt zum Wohle gegenwärtiger und künftiger Generationen schützen und verbessern“. Dabei bezieht sich die Konvention ausschließlich auf das Umweltrecht.⁵

Dieses Ziel konnte bisher auch weitestgehend umgesetzt werden.

2.1.1.1 Das „Säulen“-System der Aarhus-Konvention

Die Aarhus-Konvention ist in drei Säulen eingeteilt. Die erste Säule regelt den Zugang der Öffentlichkeit zu Verfahren mit Umweltbezug. Die zweite Säule regelt die Beteiligung der Öffentlichkeit bei umweltbezogenen Sachverhalten.

Der dritten Säule kommt in Bezug auf das Umweltrechtsbehelfsgesetz die größte Bedeutung hinsichtlich des Umweltrechtsbehelfsgesetzes zu. Hierbei geht es um den Zugang zu Überprüfungsverfahren vor Gerichten und einer Unabhängigkeitsprüfung durch eine unparteiliche Stelle.

2.1.1.2 Die dritte Säule der Aarhus-Konvention als Grundlage des Umweltrechtsbehelfsgesetzes

Die dritte Säule ist in Artikel 9 der Konvention geregelt. Es handelt sich dabei nicht um ein, der Umwelt unmittelbar zu Gute kommendes Recht. Es geht dabei vielmehr um die praktische Durchsetzung von Informations- und Beteiligungsrechten. Artikel 9 der Arhus-Konvention unterliegt einer Dreiteilung. Die Vorschriften für Rechtsbehelfe gegen Verletzungen der Rechte aus Artikel 4 Aarhus-Konvention befähigen Personen Gerichte oder Schiedsstelle anzurufen.

W eiterhin ist Schaffung einer Rechtsbehelfsstelle vorges ehen, um die materiell- und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen anfechten zu können. Den Staaten bleibt jedoch freigestellt, ob auch sonstige Bestimmungen des Übereinkommens erfasst werden sollen.

Darüber hinaus soll der Zugang zu behördlichen oder gerichtlichen Verfahren ermöglicht werden, um Verletzungen innerstaatlicher umweltbezogener Vorschriften zu rügen.⁶

2.2 Europarechtliche Umsetzung Europarechtskonformität

Die Aarhus-Konvention gilt nicht unmittelbar in den einzelnen Vertragsstaaten. Ihre Bestimmungen müssen daher erst in das innerstaatliches Recht übertragen werden, Die EU als solches gehört zu den Parteien der Konvention, und hat die entsprechenden Umsetzungsvorschriften bereits verabschiedet. Ihre Mitgliedsländer sind verpflichtet, entsprechende Rechts- und Verwaltungsvorschriften an diese Regelungen anzupassen.⁷

Das europäische System fußt dabei auf zwei wichtigen Prinzipien: Das Effektivitäts- und Äquivalenzsystem. Diese Grundsätze sind von EuGH in ständiger Rechtsprechung zur Begrenzung der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten entwickelt worden und gehen zurück auf dem Grundsatz der Gemeinschaftstreue nach Art. 4 III EUV. Sie binden als ungeschriebene Normen des EU-Rechts die Exekutive und Gerichte in den Mitgliedsstaaten unmittelbar.

Das Äquivalenzprinzip zielt darauf ab, dass Unionsbürger bei Klagen zum Schutz von Rechten auf Grund des EU-Rechts nicht schlechter gestellt werden dürfen, als bei ähnlichen Klagen, die Rechte auf Grund nationaler Gesetze betreffen.

Beim Effektivitätsprinzip kommt es dagegen nur auf den „Effekt“ an: Das bedeutet, das nationale Prozessrecht darf die gerichtliche Durchsetzung von EU-Recht nicht übermäßig erschweren oder gar unmöglich machen. Da die VwGO bei der Eröffnung und Gestaltung von Verfahren nicht darauf abstellt, woher das jeweils maßgebliche materielle Recht stammt, hat sich das Äquivalenzprinzip in Deutschland noch nicht sonderlich niedergeschlagen.

Der Einfluss des Effektivitätsprinzips auf die Prozessordnungen der Mitgliedstaaten hingegen, wirkt sich erheblich stärker aus. Es gibt aber Unterscheidungen bei den prozessrechtlichen Bereichen. Bei Klage-, Verjährungsfristen und Begründetheitsanforderungen oder Antragserfordernissen akzeptiert der EuGH hier zum Teil mitgliedstaatliche Differenzen.⁸

Die Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie (2003/35/EG) wurde in Deutschland durch zwei Bundesgesetze umgesetzt: Durch das Gesetz über die Öffentlichkeitsbeteiligung in Umweltangelegenheiten nach der EGRichtlinie 2003/35/EG (BGBl. I S. 2819) und das Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EGRichtlinie 3003/35/EG (Umweltrechtsbehelfsgesetz) von 07. Dezember 2006), BGBl. I S. 2816. Hierüber entbrannte ein Streit, inwieweit der Anwendungsbereich der Verbandsklage durch das Europarecht zwingend vorgegeben wurde.⁹ In seiner ursprünglichen Fassung betraf das Gesetz nur Sachverhalte der UVP- und IVU-Richtlinie.¹⁰

Die deutsche Rechtsordnung orientiert sich grundsätzlich am Schutz subjektiver Rechte. Hierbei ist zu beachten, ob der vom Gemeinschaftsrecht geforderte Kreis klagbarer Positionen weiterreicht, als bei der Schutznormlehre. Dann würde es für die Zuerkennung eines Klagerechts genügen, wenn die Gemeinschaftsrechtsnorm der menschlichen Gesundheit (auslegungsbedürftig) dient.

Als Beispiel zur Überprüfung der Europarechtskonformität kann hier § 2 I Nr. 1 UmwRG herangezogen werden. Die Regelung dient zur Verhinderung zur Durchsetzung von Vorsorgeanforderungen seitens von Verbänden. Da diese nach deutschem Recht aber nicht drittschützend sind, entfällt auch die Klagefähigkeit. Die Verbände müssten geltend machen, dass Rechtsvorschriften, gegen die die Entscheidung verstoßen soll, Rechte Einzelner begründet. Zur Begründung dafür, dass eine derartige Verknüpfung von Rügebefugnis von Vereinigungen und dem Bestehen der Rechte Dritter richtlinienkonform ist, wird man mangels eindeutiger Regelungen an seine Grenzen stoßen. In Anlehnung an 2003/EG/35 ist damit festzustellen, dass das deutsche Rechtschutzsystem auch Ausnahmen bei Geltendmachung von subjektiven Rechten zulässt.

Diese richten sich nach § 42 II VwGO. Ferner werden die Systemgrenzen der innerstaatlichen Rechtsschutzsysteme durch eine Fiktion geschützt. Die Organisationen gelten als Träger eines zur Rechtsschutzeröffnung ausreichenden Interesses und ggf. geltend zu machenden Rechten. Das Hauptproblem besteht daher vielmehr in der Verknüpfung der Individualrechte im Hinblick auf das gemeinschaftsrechtliche Verbandsklagekonzept.

Ursprüngliche vertrat die Kommission dabei die Auffassung, dass Vereinsklagen die wirksame Durchsetzung des Umweltrechtes im W esentlichen verbessern. Die Klagebefugnis sei hier, nicht wie bei Einzelklagen, „auf die Person beschränkt ist, die direkt von der Rechtsverletzung betroffen ist. Vereinsklagen sind für dieses Ziel eher ungeeignet. Dies wird allgemein damit begründet, dass die Bestimmungen des Naturschutzrechtes nur in wenigen Fällen subjektive Rechte begründen.¹¹

Darüber hinaus entsteht ein gewisser „Anpassungsdruck“ durch die in § 2 III UmwRG verankerte Präklusionsvorschrift, wonach ein Umweltverband im Rahmen der Verbandsklage mit allen Einwendungen ausgeschlossen ist, welche im Entscheidungsverfahren nicht rechtszeitig geltend gemacht wurden, obgleich die Möglichkeit dazu bestanden hätte. Diese Präklusionsvorschrift sowie die Regelungen nach § 73 IV VwVfG sind nach Ansicht des EuGHs¹² mit den Art. 11 UVP-RL und Art. 25 IE-RL ebenfalls unvereinbar.¹³ Hierzu gab es in der Vergangenheit durchaus andere Auffassungen, sodass das BVerwG diese Präklusionsregelung bisher als unionsrechtskonform betrachtete und keinen gesetzgeberisches Handeln in Betracht zog.¹⁴

[...]

¹ Schumacher, Jochen: „Umweltrechtsbehelfsgesetz“ in: UPR 1 / 2008, S. 13 3

² Bunge, Thomas: „Verbandsklagen im Umweltrecht: Aarhus-Konvention und UmweltRechtsbehelfsgesetz“, S. 1 f.

³ Genth, Mario: „Ist das neue Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz europarechtskonform?“, S. 28

⁴ Bunge, Thomas: „Verbandsklagen im Umweltrecht: Aarhus-Konvention und UmweltRechtsbehelfsgesetz, S. 1 f.

⁵ Karge, Marcus: „Das Umweltrechtsbehelfsgesetz im System des deutschen Verwaltungsprozessrechts“, S. 27

⁶ Karge, Marcus: „Das Umweltrechtsbehelfsgesetz im System des deutschen Verwaltungsprozessrechts“, S. 21 f.

⁷ Bunge, Thomas: „Verbandsklagen im Umweltrecht: Aarhus-Konvention und UmweltRechtsbehelfsgesetz“, S. 2

⁸ Steinbeiß-Winkelmann, Christine: „Europäisierung des Verwaltungsrechtsschutzes“, S. 1234 f.

⁹ Bunge, Thomas: „Kommentar zum Umweltrechtsbehelfsgesetz“, S. 35

¹⁰ Bunge, Thomas: „Kommentar zum Umweltrechtsbehelfsgesetz“, S. 39 7

¹¹ Ziekow, Jan: „Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz im System des deutschen Rechtsschutzes“, S. 29 f.

¹² EuGH, 15.10.2015, AZ: C- 137 / 14

¹³ Michl, Fabian: „Die Umweltverbandsklage nach dem Regierungsentwurf zur Anpassung des UmwRG an europa- und völkerrechtliche Vorgaben“, S. 545

¹⁴ Henning, Britta: „Erweiterung der Klagerechte anerkannter Umweltverbände“, S. 2764 8