Warum ist die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union so schwach?

Die EU und ihre Gemeinsame AuBen- und Sicherheitspolitik - Gummi- knuppel statt Schwert im Kampf globaler Herausforderungen?

Die Europaische Union wird seit einigen Jahren von vielfaltigen und teilweise noch anhaltenden Krisen geschuttelt, und ein nicht endender Disput uber mehr oder weniger Integration zeigt sich in vielen Politikbereichen. Vor allem Bewe- gungen, die sich fur weniger Integration aussprechen, finden im Moment gefuhlt besonders viel Anklang. Gerade die Au&en- und Sicherheitspolitik (GASP, im Englischen CFSP) ist von dieser Krise betroffen. Oftmals werden dafur die Na- tionalstaaten verantwortlich gemacht. Dabei wird davon gesprochen, dass "the CFSP faces an ongoing crisis of commitment” (vgl. 0hrgaard 2004, S. 34). Dies wird von vielen Seiten hart kritisiert. So schatzt z.B. Ulrich Schneckener (2010) den Sinn fur den europaischen Einigungsprozess bei den aktuellen Politikerin- nen und Politikern als nicht sehr ausgepragt ein. Er geht sogar noch einen Schritt weiter:

Europa wird derzeit von Mister No, Monsieur Non und Frau Nein regiert, die ihre Einigkeit vor allem in wechselseitigen Blockaden dokumentieren (Schneckener 2010).

Gleichzeitig verandern sich die Krafteverhaltnisse auf internationaler Ebene, z.B. durch die Wahl des amerikanischen Prasidenten Trump, der bereits ange- kundigt hat, der EU in sicherheitspolitischen Themen weniger Zugestandnisse zu machen. Giovanni Grevi, leitender Wissenschaftler des European Policy Center, druckt seine Bedenken fur die EU bezuglich der strategischen Ausrich- tung Donald Trumps folgenderma&en aus (Grevi 2016, S. 10):

...the Europeans will need to take much more responsibility for their security and the US will be much less supportive if they do not.

Vor diesem Hintergrund wird die Auseinandersetzung mit der GASP zu einer Notwendigkeit fur die sicherheitspolitischen Interessen der EU. Aber auch die immer weiter eskalierende Beziehung zur Turkei, mit der im Marz 2016 der so- genannte „Fluchtlingsdeal“ beschlossen wurde, um die Einwanderung von Ge- fluchtete zu kontrollieren und einzudammen, bietet europaweit Anlass zur Sorge. Trotzdem: Es lasst sich in den letzten Dekaden eine deutliche Entwick- lung im Bereich der multi-level governance der GASP feststellen, ganz beson­ders im Vergleich zu der nur begrenzten Politik-Koordination in den 1970er und 1980er Jahren (vgl. Smith 2004, S. 740).

Der Forschungszweig der Internationalen Beziehungen bietet eine Reihe von Erklarungsansatzen fur multilateral Politik, und die Vorstellung aller Theorien wurde fur diesen Zweck zu weit fuhren. Ziel des Essays ist es, folgende Frage zu beantworten: Wieso ist die Gemeinsame AuBen- und Sicherheitspolitik der Europaischen Union so schwach? Als Untermauerung dieser Schwache wer- den viele Argumente genutzt: Das Versagen der EU bei den Balkan-Kriegen und der Irak-Krise sind nur wenige sichtbare Beispiele (vgl. Schmidt 2010, S. 195).

Fur eine Beantwortung dieser Frage wird zunachst auf die institutionelle Ent- wicklung im Rahmen der Theorie des Historischen Institutionalismus gesucht. Dieser versucht, Kooperationen mit gemeinsamer Internationaler Politik durch die Schaffung von Institutionen in Folge von historischen Anlassen zu erklaren. Im nachsten Schritt wird dann die GASP anhand des Societal Approachs, einer Weiterentwicklung von domestic-politics-Theorien, betrachtet und versucht, ge- sellschaftliche Einflusse auf die Regierungspositionen der europaischen M it- gliedsstaaten zu finden und inwiefern diese die GASP beeinflusst haben.

GASP - Ein Programm auf einem steinigen Weg, viel Anlass und wenig institutioneller Substanz Institutionalismus ist als Theorie sehr vielfaltig und lasst sich in verschiedene Strange unterscheiden; im Rahmen dieses Essays beschaftigen wir uns mit dem historischen Institutionalismus. Dieser eklektizistische Ansatz gilt als Bin- deglied zwischen dem rational choice und soziologischem Institutionalismus und lasst sich wiederum in zwei Ansatze unterteilen: den soziologischen und den okonomisch-rationalistischen (Vgl. Morisse-Schilbach 2012, S. 225). Einer der groBten Theoretiker des rationalistischen Unterstrangs des historischen In­stitutionalismus in Bezug auf europaische Integration ist Paul Pierson. Im Ge- gensatz zum rational choice und zum soziologischen Institutionalismus wird dem Faktor Zeit sowie der Pfadabhangigkeit eine groBe Bedeutung zugeordnet (Vgl. Morisse-Schilbach 2012, S. 227). Der Grund, wieso Institutionen sich fur eine Analyse eignen, wird von Morisse-Schilbach wie folgt erklart (Morisse- Schilbach 2012, S. 227).:

Institutionen bilden ein bestimmtes Muster von Zwangen und An- reizen, die typische Strategien, Routineansatze bei Problemlosun- gen und bestimmte Entscheidungsregeln generieren, die wiede­rum vorhersehbare Verhaltensmuster produzieren.

Methodisch geht der rationalistische Ansatz des historischen Institutionalismus eher deduktiv durch empirische Fallstudien vor, die anhand von Hypothesen- tests gepruft werden. (Vgl. Morisse-Schilbach 2012, S. 227). Laut Pierson liegt der Vorteil dieser Theorie in Bezug auf die europaische Integrationsforschung darin, dass sie im Gegensatz zu anderen Theorien auch „den Zeitraum zwi- schen zwei bedeutenden historischen Entscheidungssituationen" (vgl. Morisse- Schilbach 2012 S. 229) miteinbezieht, da die Institutionen diesen nutzen, um sich von den Auftraggebern, den Mitgliedstaaten, zu entfernen und ihre Macht auszuweiten (Vgl. Morisse-Schilbach 2012, S. 228). Pierson bedient sich dabei der principal agents" - Modell des Neofunktionalismus:

Zentrales Merkmal einer principal-agent-Beziehung ist eine Verein- barung, mit der der Auftraggeber (principal) einen an ihn eng ge- bundenen Auftragnehmer (agent) beauftragt, fur ihn eine Tatigkeit auszuuben. (Morisse-Schilbach 2012, S. 228).

Diese Theorie beinhaltet auch, dass der Auftraggeber (in diesem Fall: die Mit- gliedsstaaten) ein bestimmtes MaB an Entscheidungsgewalt an den Auftrag­nehmer (die Institutionen) abgibt. Dies kann insofern zu einer Verselbststandi- gung des Auftragnehmers fuhren, als Institutionen ein Eigeninteresse entwi- ckeln und aktiv versuchen, den Mitgliedstaaten Macht zu entziehen. Pierson argumentiert jedoch, dass gewisse Aufgaben einfach mit der Zeit in die Hande der Auftragnehmer ubergehen. Am Ende dieses Prozesses bilden sich soge- nannte „gaps", Lucken, zwischen den von den principals ursprunglich vorgege- benen Zielen und den Handlungen der agents. Der dabei entstehende Kontroll- verlust kann nur durch Kontrollmechanismen seitens der Mitgliedsstaaten aus- balanciert werden. Pierson spinnt die Theorie weiter, indem er die These auf- stellt, dass diese Prozesse des Kontrollverlustes seitens der Auftraggeber sich im Zeitraum zwischen historisch wichtigen Ereignissen vollziehen (Vgl. Morisse- Schilbach 2012, S. 229).

Auch in Bezug auf die GASP lohnt es sich, auf den historischen Hintergrund einzugehen. Bereits in den 1950er Jahren wollten die Mitgliedsstaaten abseits von der wirtschaftlichen auch fur mehr politische Integration sorgen. So war eine Abstimmung der AuBenpolitiken bereits eines der Ziele im Vertrag fur die Euro­paische Politische Gemeinschaft (EPG) von 1953, scheiterte allerdings bereits vor Beginn der Umsetzung an der franzosischen Nationalversammlung (vgl. Al- gieri 2010 S. 35). In den 1960er und 1970er Jahren gab es dann einige weitere Impulse, die AuBenpolitik der Mitgliedsstaaten anzupassen. Im Dezember 1973 wurde von den neun AuBenministern ein Dokument zur europaischen Identitat verfasst, in dem unter anderem zu lesen ist:

Das Europa der Neun ist sich den weltpolitischen Pflichten be- wusst, die ihm aus seiner Einigung erwachsen. (...) Dieser Wille soil die Neun schrittweise dazu fuhren, auf dem Gebiet der AuKen- politik gemeinsame Positionen zu erarbeiten. (Algieri, 2010 S. 37)

Diese Etappen waren eine wichtige Vorarbeit fur die Errichtung der Europai­schen Politischen Zusammenarbeit (EPZ), blieben aber zunachst ein Ziel ohne formelle Konsequenzen. Wichtige historische Ereignisse, die die Tendenz in Richtung gemeinsamer AuBenpolitik unterstutzten, waren unter anderem die Hinzunahme weiterer Mitgliedsstaaten (Danemark, GroBbritannien und Irland) sowie Neuerungen in der Struktur der Europaischen Union: Der Europaische Rat wurde gegrundet, und im Europaischen Parlament wurde die Direktwahl eingefuhrt. In Bezug auf die AuBenpolitik wurde unter anderem ein Telegramm- netz fur die AuBenminister der Mitgliedsstaaten geformt, neue Expertengruppen gegrundet und das sogenannte „Gimmich-Treffen“, ein jahrliches Treffen aller AuBenminister, etabliert. Ein politisches Komitee, bestehend aus hochrangin- gen Beamten der AuBenministerien, sollte sich einmal im Monat treffen und als Schnittstelle zwischen den Expertengruppen und der AuBenminister dienen (Vgl. Algieri 2010, S. 38 f.). Ziel war es, eine gemeinsame Linie zu finden, die dann von den Mitgliedsstaaten umgesetzt werden sollte; es handelte sich je- doch um eine intergouvernementale Vereinbarung, in der der Europaischen Union lediglich eine koordinierende Rolle zugestanden wurde. Internationale Krisen wie die Geiselnahme in der amerikanischen Botschaft in Teheran sowie die sowjetische Invasion in Afghanistan 1979 zeigten jedoch die Schwachen der EPZ auf: Trotz des anscheinend fortschreitenden Integrationsprozesses fehlte ihr noch jegliche rechtliche Legitimation; fur eine gemeinsame Reprasen- tanz fehlten konkrete Institutionen.

Mit dem Hintergrund stetig wachsender internationaler Konflikte wurde der Drang einer rechtlichen Grundlage fur eine gemeinsame Haltung immer starker. Im 1981 verfassten Londoner Vertrag wurde deshalb versucht, durch einige in- stitutionelle Neuerungen mehr Effizienz zu erreichen. So konnte das Politische Komitee nun in dringenden Fallen innerhalb von 48 Stunden zusammenkom- men und sich beraten; auBerdem wurden die Arbeitsgruppen nun auch zur Ana­lyse und Beobachtung einiger auBenpolitischer Entwicklungen eingesetzt (Vgl. Algieri 2010, S. 40).

Ein wichtiger Schritt wurde 1986 mit der Unterzeichnung der Einheitlichen Eu­ropaischen Akte (EEA) begangen. Erstmals wurden die Rahmenbedingungen einer gemeinsamen AuBenpolitik vertraglich festgehalten und dadurch mehr Ruckhalt seitens der Mitgliedsstaaten gewonnen (Vgl. Algieri 2010, S. 41). Ziel war es dabei nicht mehr nur, eine gemeinsame AuBenpolitik festzulegen; man wollte gemeinsam auf internationaler Ebene diplomatische Macht erlangen. Die EU sollte nun als Einheit vor internationalen Institutionen auftreten sowie eine gemeinsame Kommunikation zu Drittlandern aufbauen (Vgl. Algieri 2010, S. 42). Es handelte sich dabei allerdings um eine weitere bloBe Absichtserklarung: Nach wie vor verblieben jegliche Kompetenzen in den Handen der Mitglieds­staaten, und es wurden keine neuen Institutionen gebildet (Vgl. Keukeleire & MacNaughtan 2008, S. 45).

Mit der Auflosung der Sowjetunion, dem Fall der Berliner Mauer sowie der Golf- krise wurde Anfang der 90er Jahre offensichtlich, dass die EPZ, vor allem we- gen fehlender Entscheidungsgewalt im Hinblick auf die Weltpolitik, nicht effi- zient arbeiten konnte. Nach langeren Verhandlungen einigte man sich mit dem Vertrag von Maastricht 1993 auf ein neues Projekt, und die EPZ wurde durch die Gemeinsame AuBen- und Sicherheitspolitik (GASP) ersetzt. Diese Umbe- nennung sollte einen Durchbruch der europaischen Integration darstellen. Nach wie vor waren aber nicht alle Mitgliedsstaaten bereit, diese Kompetenz ohne Kontrollmechanismus aus den Handen zu geben: Die Entscheidungsgewalt blieb bei den nationalen AuBenministern; auBerdem konnten Beschlusse auf EU-Ebene nur einstimmig beschlossen werden (Vgl. Keukeleire & MacNaughan 2008, S. 53).

Der Vertrag von Amsterdam 1997 brachte wichtige Neuerungen in das System: Der Posten des „hohen Vertreters der Europaischen Union fur AuBen - und Si­cherheitspolitik" wurde geschaffen. Erstmals gab es mit dem hohen Vertreter nun eine bestandige, den Mitgliedsstaaten ubergeordnete Institution, die die Europaische Union im Bereich der AuBenpolitik reprasentieren und den AuBen­ministern bei der Vorbereitung, Formulierung sowie Umsetzung neuer Regelun- gen beraten sollte (Vgl. Keukeleire & MacNaughtan 2008 S. 54). Sie hatte je- doch keine alleinige Entscheidungskompetenz; diese verblieb in den Handen der Mitgliedsstaaten.

Der 11. September 2001 und der darauffolgende militarische Einsatz im Irak und Afghanistan waren bedeutend fur die Weiterentwicklung der GASP. Laut Keukeleire & MacNaughtan forderten diese Ereignisse den Wunsch starkerer Zusammenarbeit, die verschiedenen Positionen der Mitgliedsstaaten hinsicht- lich einiger politischer Entscheidungen (besonders im Hinblick auf den Krieg im Irak) lieBen sich aber nicht losen. Allerdings schien dies die Verhandlungen beim Europaischen Konvent in Rom vor der Erweiterung der EU 2004 vorerst nicht zu behindern:

Remarkably, the schism caused by the 2003 Iraq War did not dis­courage member states from strengthening the EU’s external ca­pabilities. Rather, this episode was a catalyst to dismantling some of the hurdles that EU attempts at international action faced. (Keu­keleire & MacNaughtan 2008, S. 62)

Ein Weg zu einer Einigung schien gefunden: Der Konvent wurde mit dem Re- formpapier „Vertrag uber eine Verfassung von Europa (WE)“ beendet. Zwei Neuerungen sind im Zuge dieses Reformpapiers hervorzuheben: zum einen die Abschaffung des in Maastricht gebildeten 3- Saulen-Systems, um alle Bereiche der internationalen Beziehungen der EU unter einem Dach zu vereinen. Zum anderen sollten neue Institutionen geschaffen werden: ein AuBenminister der EU, ein neuer AuBenministerrat sowie ein Europaischer Auswartiger Dienst (EAD) (Vgl. Keukeleire & MacNaughtan 2008, S. 62). Der AuBenminister sollte die Amter des Hohen Vertreters fur AuBen- und Sicherheitspolitik sowie des AuBenkommissars vereinen und gleichzeitig auch Vizeprasident der Kommis- sion werden. Das Ziel war nach wie vor eine bessere Koordinierung der AuBen- politik der Mitgliedsstaaten und nicht die Abgabe von Kompetenzen. Trotzdem scheiterte die Unterzeichnung des Reformpapiers nach Referenden in Dane- mark und Frankreich und fuhrte zu einer Existenzkrise der EU.

Das Ziel einer gemeinsamen AuBenpolitik schien in weite Ferne zu geraten. Im Juni 2007 einigte sich der Europaische Rat auf eine weitere Reform, die den VVE ersetzen sollte: Der Vertrag von Lissabon wurde 2007 unterschrieben, trat 2009 in Kraft und gilt bis heute. Eine Analyse der Inhalte zeigt, dass sich der VVE und der Vertrag von Lissabon kaum unterscheiden und die Neuerungen in Bezug auf die AuBenpolitik in den Vertrag von Lissabon aufgenommen wurden; es wurde nur auf Verfassungssymbole verzichtet:

[...]Hence, the title ‘Union Minister for Foreign Affairs’ is swapped for ‘High Representative of the Union for Foreign Affairs and Secu­rity Policy’ even though, beyond the new label, this function is practically identical to that anticipated in the Constitutional Treaty.

(Keukeleire & MacNaughtan 2008, S. 63 f.)

Bei einer Analyse der Entwicklung der GASP und deren Institutionen fallt also auf, dass entscheidende Reformen zumeist im Zeitraum zwischen historisch wichtigen Ereignissen der Weltpolitik verhandelt wurden. Die Hypothese, dass diese Ereignisse eine tragende Rolle bei der Entwicklung der GASP gespielt haben konnten, ist dem entsprechend plausibel. Unstimmigkeiten innerhalb der Europaischen Union hinsichtlich einer klaren au&enpolitischen Linie, zu strikte Kontrollmechanismen seitens der Mitgliedsstaaten sowie deren Unwilligkeit, Kompetenzen abzugeben, schwachen die GASP allerdings nach wie vor. Bei der historischen Analyse fallen vor allem starke nationale Divergenzen auf, die wohl auch in Zukunft nicht gelost werden konnen. Es drangt sich also die Frage auf, warum es letztendlich gelang, Institutionen zu schaffen, diese allerdings seitens der Regierungen mit so vielen Kontrollmechanismen in Form von Veto- rechten ausgestattet wurde, dass diese Institutionen de facto uber keine bis kaum eigene Kompetenzen verfugen. Hierbei stoBt der historische Institutiona- lismus an seine Grenzen, und es wird ein anderer Ansatz benotigt, um die Be- weggrunde der Mitgliedsstaaten zu erklaren.

Gesellschaftliches Nein zur GASP?

So kann zum Beispiel ein Ansatz, der eine Ebene tiefer greift, namlich auf der gesellschaftlichen Ebene, diese Grenze ggf. uberschreiten. Beim Societal Ap­proach handelt es sich um eine Weiterentwicklung von domestic-politics-Ansat- zen, der statt Systeme und Strukturen ganz besonders die innenpolitische Ge- sellschaftsebene in den Fokus stellt (vgl. Schirm 2013, S. 167). Es handelt sich um eine Theorie endogener Praferenzbildung (vgl. Schirm 2013, S. 167), die als abhangige Variable Regierungspositionen in der internationalen politischen Okonomie durch zwei unabhangige Variablen erklaren mochte: zum einen ma- terielle Interessen, die sich in der Nutzenerwagung bestimmte sozialer Gruppen au&ern kann und die sich je nach der Betroffenheit und Organisationsgrad in Form vom Lobbying abbilden konnen. Zum anderen sind es ideelle Wertmuster bzw. Ideen, die Regierungspositionen beeinflussen konnen (vgl. Schirm 2013, S. 173 ff.). Ideen werden dabei als „wertgestutzte kollektive Ideen uber ange- messenes Verhalten von Regierungen" (Schirm 2013, S. 173) definiert und las­sen sich wiederum in Inhaltsideen (inhaltliche Aufgaben der Politik) und Prozes- sideen (wie sollte eine Entscheidungsfindung ablaufen und wer sollte eingebun- den werden?) unterteilen (vgl. Schirm 2013, S.1 73).

Der Societal Approach macht es moglich, zuvor unter Plausibilitatsgesichts- punkten formulierte Hypothesen empirisch zu prufen. Zunachst ist es dafur not- wendig, die Regierungspositionen zur Gemeinsamen AuBen- und Sicherheits- politik zu betrachten und zu bewerten, ob diese einen Einfluss auf die Gemein- same AuBen- und Sicherheitspolitik hatten. Fur eine Analyse scheint es not- wendig, zunachst die Validitat der abhangigen Variable zu uberprufen. Im zwei- ten Schritt sollen dann die unabhangigen Variablen, also materielle Interessen und ideelle Wertemuster, uberpruft werden.

Verschiedene Autoren kommen bei der Frage nach dem Einfluss der Mitglieds- staaten auf die Gestaltung der GASP zu unterschiedlichen Ergebnissen. So su- chen die Autoren Christian B. Jensen, Jonathan Slapin und Thomas Konig in ihrem Artikel „Who Calls for a Common EU Foreign Policy?” von 2007 nach Motiven fur die Praferenzen bezuglich der institutionellen Entscheidungen der EU-Delegierten des Verfassungskonvents im Bereich der AuBenpolitik (Jensen et al. 2007). Wie zuvor bereits thematisiert worden ist, ist der GroBteil der im Konvent erarbeiteten Reformen in den aktuellen vertraglichen Rahmen fur die GASP, dem Vertrag von Lissabon, eingeflossen. Jensen et al. nutzen Daten, die durch eine Befragung der abstimmungsberechtigten Delegierten im Jahre 2006 erzeugt worden sind (vgl. Jensen et al. 2007, S. 394). Sie kommen zu dem Ergebnis, dass vor allem parteipolitische Interessen die Praferenzen der Delegierten in der Gestaltung der GASP beeinflusst haben (vgl. Jensen et al. 2007, S. 389). Sie messen den parteipolitischen Positionen der Delegierten mehr Bedeutung in ihren Entscheidungen zu als den nationalstaatlichen Hinter- grunden derselben (vgl. Jensen et al. 2007, S. 399) und kommen sogar zu fol- gendem Ergebnis (Jensen et al. 2007, S. 400):

Delegates did not seem to represent the interests of their home gov­ernments. The position of the government has no statistically signif­icant effect on delegates’ institutional choice in either model.

[...]