Ausmaß des Schutzes von Arbeitnehmerrechten in CETA. Ziele, Struktur und Auswirkungen der transatlantischen Handelsabkommen der EU

Inhaltsverzeichnis

1. CETA – Ein Überblick

2. Hintergrund: Sozialstandards

3. Arbeitnehmerschutz und Arbeitsstandards in CETA

4. Kompetenzverteilung bei arbeitsschutzrechtlichen Regelungen in CETA

5. Mechanismen für die Durchsetzung der Verpflichtungen im Kapitel Arbeitnehmerrechte

6. Stellungnahmen zu Kapitel ,,Handel und Arbeit” des CETA-Abkommens
6.1 Hintergrund: Debatte um die Integration einer Sozialklausel in das WTO-Recht
6.1.1 Beweggründe für die Befürworter einer Sozialklausel in die WTO
6.1.2 Kritiken an CETA und dessen Kapitel über Handel und Arbeit

7. Fazit

8. Literaturverzeichnis

1. CETA – Ein Überblick

Das Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) ist ein Freihandels- und Investitionsschutzabkommen zwischen der EU und Kanada. Es soll für den Abbau der Industriezölle sorgen, den bilateralen Wirtschaftsaustausch fördern und den Marktzugang erleichtern.^[1] Beim CETA geht es, anders als bei den multilateralen WTO-Abkommen, die potenziell weltweit gelten, „um ein in der Struktur zweiseitiges Abkommen weit über den Abbau von Zollschranken hinaus, mit dem Potenzial viel weitreichenderer Vereinbarungen als es im WTO-Rahmen derzeit möglich erscheint.”^[2] Die Verhandlungen um das Abkommen fingen 2009 an und wurden auf dem EU-Kanada-Gipfel in Ottawa am 26. September 2014 für abgeschlossen erklärt. Am 30. Oktober 2016 haben die EU und Kanada letztendlich das Freihandelsabkommen CETA unterzeichnet, das durch die Blockadehaltung der Wallonie fast noch gescheitert wäre. In Brüssel unterzeichneten der kanadische Premierminister Justin Trudeau, EU-Ratspräsident Donald Tusk, EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker sowie der slowakische Regierungschef Robert Fico das Abkommen.^[3] Das Europäische Parlament hat dem Wirtschafts- und Handelsabkommen am 15. Februar 2017 zugestimmt. Der Annahme des Abkommens haben 408 Abgeordnete bei 254 Gegenstimmen und 33 Enthaltungen eingewilligt.^[4]

2. Hintergrund: Sozialstandards

Zunächst ist es relevant den Begriff Sozialstandards und Arbeitnehmerrechte in Bezug zueinander zu bringen. Daher ist es wichtig eine Definition für Sozialstandards festzusetzen, die für diese Arbeit verwendet wird.

Sozialstandards sind sämtliche Mindestnormen für die Ausgestaltung von Arbeitnehmerrechten , wie zum Beispiel Koalitionsfreiheit, Verbot von Zwangs- sowie Kinderarbeit und Diskriminierung in Beruf und Beschäftigung, als auch jegliche Mindestnormen für die Ausgestaltung von Arbeitsverträgen, wie etwa Bestimmungen über die Arbeitszeit, den Lohn und die Sozialversicherung. Diese finden ihre Vorschriften in Sozialklauseln, die in internationalen Handelsverträgen festgelegt werden.^[5]

Mit Hinblick auf das Thema Arbeitsschutz in einem Freihandelsabkommen ist es wichtig die Bedeutung der Sozialstandards im internationalen Wettbewerb zu erläutern. Schon im 18. Jahrhundert gab es Diskussionen um internationale Sozialstandards. Aufgrund eines Fabrikgesetzes in der Schweiz, das 1858 verabschiedet wurde und den Arbeitstag auf zwölf Stunden begrenzte, wies der Pfarrer Bernhard Becker daraufhin, dass internationale Sozialstandards enorm essentiell seien, wenn es um den Ausgleich von Wettbewerbsbedingungen im Welthandel ginge.^[6] 1890 wurde schließlich der erste multilaterale Vertrag über internationale Sozialstandards geschlossen, in dem der Handel von Sklaven verboten wurde.^[7] Das erste internationale Abkommen, das Sozialstandards verbindlich festschrieb, war die Berner Konvention von 1905.^[8]

Nach dem Ersten Weltkrieg sah man ein, dass die soziale Gerechtigkeit eine große Rolle in der ökonomischen Entwicklung spiele und somit für den Fortbestand des Weltfriedens sorge.^[9] Somit wurde 1919 im Rahmen des Versailler Vertrags die International Labour Organization (ILO) gegründet und seit 1946 ist sie eine rechtlich eigenständige Sonderorganisation der Vereinten Nationen.^[10] Eines der Hauptziele der ILO ist die Beseitigung des unlauteren Wettbewerbs, der sich auf drückende Arbeitsbedingungen stützt.^[11] In der Verfassung der ILO von 1919 steht geschrieben dass ,,die Nichteinführung wirklich menschenwürdiger Arbeitsbedingungen durch eine Nation die Bemühungen anderer Nationen um Verbesserung des Loses der Arbeitnehmer in anderen Ländern hemmen würde.’’^[12] Dennoch sollten Sozialstandards nicht der Grund für eine Aufhebung der Wettbewerbsvorteile weniger entwickelter Staaten sein, die sie aufgrund niedriger Löhne hatten. Mit der Einführung von Sozialstandards erhöhen sich gewissermaßen die Arbeitskosten und die Entwicklungsmöglichkeiten dieser Länder reduzieren sich.^[13] Die ILO hat bereits 1944 den Schutz der internationalen Menschenrechte verankert.^[14] Somit gehen die in der UN Charta oder in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte auf die Definition der ILO zurück.^[15] Die meisten Tätigkeiten der ILO haben die Verwirklichung der Menschenrechte als Ziel, was demnach bedeutet, dass die Arbeitnehmerstandards der ILO gleichzeitig Menschenrecht sind.^[16] Wie es anhand der ILO aufgezeigt wurde, bedeutet dies, dass es sich bei den Sozialstandards um Menschenrecht handelt. Genauer gesagt und um auch wieder auf die Differenzierung von Laser und Scherrer einzugehen, kann man die Menschenrechte in zwei Gruppen einteilen. Die Mindestnormen an Arbeitnehmerrechten wie die Vereinigungs- und Verhandlungsfreiheit, Freiheit von Zwangs- und Kinderarbeit sowie von Diskriminierung^[17] sind Grundrechte.^[18] Weiterhin gehören zu Arbeitsstandards auch die Mindestnormen für Arbeitsverträge wie zum Beispiel Arbeitsschutzbestimmungen, Mindestlöhne und soziale Sicherheit.^[19] Diese Gruppe lässt sich unter Schutzrechte zusammenfassen.^[20]

Um auf die Debatte um die Einbeziehung von Sozialstandards im internationalen Handel zurückzukommen, ist zu sagen,dass die Diskussion sich in den weiteren Jahrzehnten fortsetzte und ihren Höhepunkt im Jahre 1995 erreichte. Im Rahmen der Uruguay-Runde wurde über die Implementierung einer Sozialklausel in die neu zu gründende Welthandelsorganisation (WTO) verhandelt; resultierte jedoch in Ablehnung einer solcher Klausel.^[21] Angeführter Grund der Ablehnung von Sozialklauseln ist ein dadurch vermuteter Rückgang an ausländischen Direktinvestitionen, ein Sinken der Attraktivität als Produktionsstandort und die Verschärfung der Armut in einigen Ländern, weil sie zusätzliche Handelsbarrieren darstellen würden.^[22]

3. Arbeitnehmerschutz und Arbeitsstandards in CETA

Diese Seminararbeit behandelt den Ausmaß der Arbeitnehmerrechte in CETA, der in Kapitel 23 „Handel und Arbeit” des Freihandelsabkommens festgelegt ist. In diesem Kapitel heben Kanada und die EU die internationale Zusammenarbeit und Übereinkünfte auf dem Gebiet der Beschäftigung und der Arbeitsangelegenheiten hervor.^[23] Die Vertragsparteien streben eine stärkere Kohärenz des politischen Handelns bei dem Thema und hohe Arbeitsstandards an, da sie als wirtschaftlich sinnvoll beschrieben werden. Außerdem wird benannt, dass sie verbesserte Gesetze und Maßnahmen für diese Arbeitsstandards schaffen wollen.^[24] Da die Maßnahmen mit internationalen Verpflichtungen im Einklang stehen sollen, wird das Recht der jeweiligen Vertragsparteien anerkannt, die Prioritäten, Gesetze und Schutzstandards auf dem Gebiet selbst festzusetzen und des Weiteren die Bedeutung des sozialen Dialogs bei Arbeitsfragen unterstrichen.^[25]

Die Verpflichtungen zum Schutz der grundlegenden Prinzipien und Rechte bei der Arbeit stimmen mit den Prinzipien der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) und „den Bestimmungen der ILO-Erklärung über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit und den Nachfolgebeschlüsse der 86. Internationalen Arbeitskonferenz von 1998” (Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work) überein.^[26] Demnach müssen die Kernarbeitsnormen (Core Labour Standards; CLS) der ILO sichergestellt werden. Die CLS umfassen acht der aktuellen 189 ILO-Konventionen^[27]:

- Vereinigungsfreiheit und Schutz des Vereinigungsrechtes, 1948 (Nr. 87)
- Vereinigungsrecht und Recht zu Kollektivverhandlungen, 1949 (Nr. 98)
- Zwangsarbeit, 1930 (Nr. 29)
- Abschaffung der Zwangsarbeit, 1957 (Nr. 105)
- Gleichheit des Entgelts, 1951 (Nr. 100)
- Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf, 1958 (Nr. 111)
- Mindestalter, 1973 (Nr. 138)
- Verbot der Kinderarbeit, 1999 (Nr. 182)^[28]

Kanada und die EU sagen verbindlich zu sich mit ihrem Arbeitsrecht und Verfahren an die Ziele der Agenda für menschenwürdige Arbeit (Decent Work Agenda) zu halten und diese mit den internationalen Verpflichtungen wie sie in der ILO-Erklärung über Soziale Gerechtigkeit für eine faire Globalisierung korrespondieren.^[29] Die Ziele der Decent Work Agenda sind Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz, Mindeststandards für Beschäftigte und nicht-diskriminierende Arbeitsbedingungen.^[30] Außerdem bekräftigt jede Vertragspartei unter anderem ihre Verpflichtung zur effektiven Umsetzung der grundlegenden ILO-Übereinkommen, die sie ratifiziert hat undweiterhin sollte sich jede Seite bemühen, die übrigen – gegebenenfalls noch nicht ratifizierten – fundamentalen ILO-Übereinkommen anzunehmen.^[31] Dies ist in Art. 23.3 Abs. 4 CETA festgeschrieben und lautet wie folgt:

,,Each Party reaffirms its commitment to effectively implement in its law and practices in its whole territory the fundamental ILO Conventions that Canada and the Member States of the European Union have ratified respectively. The Parties shall make continued and sustained efforts to ratify the fundamental ILO Conventions if they have not yet done so. The Parties shall exchange information on their respective situations and advances regarding the ratification of the fundamental as well as priority and other ILO Conventions that are classified as up to date by the ILO.”^[32]

Angesichts der Tatsache, dass diese bereits in allen EU-Mitgliedstaaten ratifiziert sind, wird somit lediglich Kanada dazu aufgefordert, das mittlerweile noch einzig verbleibende Grundprinzip zu Kollektivverhandlungen (Nr. 98) anzunehmen.^[33] Die Umsetzung des anderen Grundprinzips, das noch vor den Verhandlungen zum Freihandelsabkommen nicht ratifiziert war, ist das Übereinkommen zum Mindestalter, welches mittlerweile unter der Regierung von Trudeau am 08. Juni 2016 angenommen wurde und am 08. Juli 2017 in Kraft treten wird.^[34] Somit hat Kanada bereits sieben der acht elementaren ILO-Kernarbeitsnormen ratifiziert und das Verfahren zur Ratifizierung des verbleibenden Übereinkommens eingeleitet.^[35]

Art. 23.4 Abs. 1f. des Freihandelsabkommens zwischen Kanada und der EU verbietet den Vertragsparteien, die Arbeitsstandards abzusenken, um damit den Handel oder Investitionen zu fördern.^[36] Zudem enthält CETA Bestimmungen zu Durchsetzungsverfahren, Verwaltungsverfahren, administrativer Kontrolle und öffentlicher Information, die zum Beispiel sicherstellen sollen, dass Personen effektiv Rechtsmittel ergreifen können, wenn mutmaßlich gegen nationale Arbeitsbestimmungen verstoßen wird.^[37] Diese Beispiel findet sich in Art. 23.5 Abs. 1 b) CETA:

,,each Party shall promote compliance with and shall effectively enforce its labour law, including by: ensuring that administrative and judicial proceedings are available to persons with a legally recognised interest in a particular matter who maintain that a right is infringed under its law, in order to permit effective action against infringements of its labour law, including appropriate remedies for violations of such law.”^[38]

Die Zusammenarbeit der Vertragsparteien zum Erreichen der Ziele in Kapitel 23 wird auferlegt und verpflichten sie zu Maßnahmen wie Austausch von Informationen über gute fachliche Praxis auf dem Gebiet von Handel und Arbeit, über entsprechende Aktivitäten der jeweiligen Partei und die Erfahrungen mit anderen Freihandelsabkommen im Bereich der Nachhaltigkeit.^[39]

Das Vorsorgeprinzip, welches ein spezieller regulatorischer Ansatz zur Regulierung des Wirtschaftslebens zum Schutz vor Gefahren ist, ist in CETA im Bereich des Arbeitsschutzes explizit verankert.^[40] Art. 23.3 Abs. 3 des CETA-Haupttextes bestimmt, dass die Vertragsparteien jederzeit Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit von Arbeitnehmern ergreifen dürfen, auchwenn (noch) keine gesicherten wissenschaftlichen Erkenntnisse über Bestehen oder Ausmaß der Gefahr vorliegen.^[41] Zwar ist die Verankerung des Vorsorgeprinzips im Kapitel zu den Arbeitsstandards - und auch in schwächerer Form zum Umweltschutz - gern gesehen, aber begrenzt sich demnach nur auf den Bereich der Prävention von Gesundheitsfragen am Arbeitsplatz, nicht jedoch auf den Schutz der menschlichen Gesundheit im Übrigen.^[42] Dies schafft gewisse Ungleichheiten, die viele Kritiker hervorrufen.^[43]

4. Kompetenzverteilung bei arbeitsschutzrechtlichen Regelungen in CETA

Fraglich ist, ob die Europäische Union im Bereich des Arbeitsrechts und besonders im Bereich des Arbeitsschutzes, die ausschließliche Zuständigkeit besitzt. Diese ergibt sich nicht aus dem Wortlaut des Art. 207 I AEUV bzw. Art. 3 I, lit. e) AEUV.^[44] Jedoch werden arbeitsrechtliche Aspekte in Art. 153 AEUV angesprochen. Demnach unterstützt und ergänzt die Union in Verwirklichung der Ziele des Art. 151 AEUV die Tätigkeit der Mitgliedstaaten auf folgenden Gebieten:

- Verbesserung der Arbeitsumwelt zum Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer
- Arbeitsbedingungen
- soziale Sicherheit und sozialer Schutz der Arbeitnehmer
- Schutz der Arbeitnehmer bei Beendigung des Arbeitsvertrags
- Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer
- Vertretung und kollektive Wahrnehmung der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberinteressen
- Beschäftigungsbedingungen der Staatsangehörigen dritter Länder mit rechtmäßigem Aufenthalt im Gebiet der Union
- berufliche Eingliederung der aus dem Arbeitsmarkt ausgegrenzten Personen
- Gleichstellung von Männern und Frauen auf dem Arbeitsmarkt und am Arbeitsplatz
- Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung,
- Modernisierung der Systeme des sozialen Schutzes^[45]

Achtet man auf den Wortlaut dieses Gesetzes, stellt sich heraus, dass es sich hierbei stets um eine Unterstützungs- und Koordinationskompetenz im Rahmen der Sozialpolitik nach Art. 5 AEUV handelt.^[46] Außerdem beinhaltet Art. 153 II a) AEUV ein weitreichendes Harmonisierungsverbot, das eine Kompetenzerweiterung gemäß Art. 207 I AEUV nicht vorsieht.^[47]

Folglich ist zu erschließen, dass die Mitgliedsstaaten der EU die Hauptverantwortung für den Bereich des Arbeitsschutzes haben, da der Union alleinig eine Unterstützungs- und Koordinationskompetenz zukommt.^[48] Für einen Abschluss eines reinen EU-Abkommens verfügt die Union in diesem Bereich des CETA somit nicht über die notwendige ausschließliche Abschlusskompetenz und benötigt daher die Mitwirkung der Mitgliedsstaaten im Rahmen eines gemischten Abkommens.^[49]

5. Mechanismen für die Durchsetzung der Verpflichtungen im Kapitel Arbeitnehmerrechte

Für die Umsetzung des Kapitels Handel und Arbeit wird ein institutioneller Mechanismus geschaffen. Dies hat zur Folge, dass jede Vertragspartei ein Büro als Kontaktpunkt (contact point) einrichtet.^[50] Dieses Büro ist für die andere Seite der erste Ansprechpartner für Fragen der Kooperation und des Informationsaustausches, zur Beantragung von Regierungskonsultationen zu bestimmten Umsetzungsfragen oder Forderungen oder für eine mögliche Streitschlichtung.^[51] Jede Seite muss bei den Konsultationen Zugang zu den erforderlichen Informationen gewähren, da bei der Klärung der Angelegenheit alle relevanten Hinweise und Meinungen beachtet werden sollen. Eine Ausnahme betreffen jene Informationen, die unter den jeweiligen gesetzlichen Vertraulichkeitsschutz fallen.^[52] Falls es zu keiner Klärung der Angelegenheit komme, kann ein bilateraler Ausschuss gebeten werden, eine Lösung zu erzielen und öffentlich bekannt zu geben.

[...]

^[1] L é vesque, 2013, S. 121.

Bundesverband der Deutschen Industrie e.V., August 2016, S. 3.

^[2] Mayer/Ermes, in ZRP 2014, S. 237

^[3] Newsdienst Compliance 2016, 32037

^[4] Newsdienst Compliance 2017, 32004

^[5] Laser, 1996, S. 6. Scherrer et. al., 1998, S. 12.

^[6] Memmen, 2004, S. 24.

^[7] Memmen, 2004, S. 24.

^[8] Memmen, 2004, S. 25.

^[9] Memmen, 2004, S. 25.

^[10] Memmen, 2004, S. 25.

^[11] Laser, 1996, S.9.

^[12] Piepel, 1995, S.7.

^[13] Memmen, 2004, S. 26.

^[14] www.ilo.org, Die ILO auf einen Blick, S. 2.

^[15] Memmen, 2004, S.31.

^[16] Memmen, 2004, S.31.

^[17] vgl. Laser, 1996, S. 6; Scherrer et. al., 1998, S.12.

^[18] Ehmke et. al., 2009, S. 14.

^[19] vgl. Laser, 1996, S. 6; Scherrer et. al., 1998, S.12.

^[20] Ehmke et. al., 2009, S. 14.

^[21] Memmen, 2004, S.27.

^[22] M ü ller/Scherrer, 2007, S. 3 f.

^[23] Bundesverband der Deutschen Industrie e.V., S.21.

^[24] Bundesverband der Deutschen Industrie e.V., S.21.

^[25] Text of the Comprehensive Economic and Trade Agreement – Art. 23.1 Abs. 2, S. 184.

^[26] Bundesverband der Deutschen Industrie e.V., S.21.

^[27] www.ilo.org, ILO-Arbeits- und Sozialstandards.

^[28] ILO Kernarbeitsnormen, www.ilo.org

^[29] Text of the Comprehensive Economic and Trade Agreement – Art. 23.3 Abs.2, S.185.

^[30] Bundesverband der Deutschen Industrie e.V., S.21.

^[31] Bundesverband der Deutschen Industrie e.V., S.21.

^[32] Text of the Comprehensive Economic and Trade Agreement – Art. 23.3 Abs.3, S.185.

^[33] Bundesverband der Deutschen Industrie e.V., S.22.

^[34] www.ilo.org, Ratifications of ILO Conventions, Ratifications for Canada.

^[35] Amtsblatt der EU, 2017, 8 b) Arbeitsschutz, S. 5.

^[36] Bundesverband der Deutschen Industrie e.V., S.22. Amtsblatt der EU, 2017, 8 a) Arbeitsschutz, S. 5.

^[37] Bundesverband der Deutschen Industrie e.V., S.22.

^[38] Text of the Comprehensive Economic and Trade Agreement – Art. 23.5 Abs. 1 b), S.186.

^[39] Bundesverband der Deutschen Industrie e.V., S.22.

^[40] Stoll/G ö tt, Die „Joint Interpretative Declaration“ zum CETA, 2016, S. 3. Bundesverband der Deutschen Industrie e.V., S.22.

^[41] Stoll/G ö tt, Die „Joint Interpretative Declaration“ zum CETA, 2016, S. 3.

^[42] Stoll/G ö tt, Die „Joint Interpretative Declaration“ zum CETA, 2016, S. 3.

^[43] Stoll/G ö tt, Die „Joint Interpretative Declaration“ zum CETA, 2016, S. 3.

^[44] Weisgerber, CETA und TTIP, S.14.

^[45] vgl. Art. 153 AEUV

^[46] Weisgerber, CETA und TTIP, S.15.

^[47] vgl. Art. 153 II a) AEUV, Art. 207 I AEUV Weisgerber, CETA und TTIP, S.15.

^[48] Weisgerber, CETA und TTIP, S.15.

^[49] Weisgerber, CETA und TTIP, S.15.

^[50] Bundesverband der Deutschen Industrie e.V., S.22. Text of the Comprehensive Economic and Trade Agreement, Art. 26.5, S. 208.

^[51] Bundesverband der Deutschen Industrie e.V., S.22. Text of the Comprehensive Economic and Trade Agreement, Art. 23.8 Abs. 1, S. 187.

^[52] Bundesverband der Deutschen Industrie e.V., S.22.