Die Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland am Kosovo-Konflikt. Ein rapider Politikwechsel der deutschen Außenpolitik?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theoretische Grundlagen
2.1 Modell rapider Politikwechsel
2.1.1 Grundzüge
2.1.2 Advocacy Coalition Framework
2.1.3 Modi von Policy -Variationen und Fokus auf dem rapiden Politikwechsel
2.2 Multiple Streams Framework
2.2.1 Grundzüge
2.2.2 Policy Entrepreneur und Policy Window
2.3 Zusammentreffen der Modelle
2.4 Kritik an den Modellen
2.5 Zwischenfazit

3 Fallbeispiel: Teilnahme der Bundesrepublik Deutschland am Kosovo-Konflikt
3.1 Grundsätze der deutschen Außenpolitik
3.2 Aspekt der Zeit
3.2.1 Zeitraum um das „ out-of-area“ Urteil vom 12. Juli 1994
3.2.2 Zeitraum des Regierungswechsels 1998
3.2.2.1 Zeitraum bis zur Entscheidung im Bundestag am 16. Oktober 1998
3.2.2.2 Zeitraum bis zum Beginn der Luftangriffe am 24. März 1999
3.3 Zwischenfazit
3.4 Exkurs: Historischer Hintergrund und Verlauf der Luftangriffe
3.5 Aspekt des Umfangs
3.5.1 Parteigrundsätze vor dem Kosovo-Konflikt
3.5.1.1 Ebene der deep core beliefs
3.5.1.2 Ebene der policy beliefs
3.5.1.3 Ebene der secondary aspects
3.5.2 Parteigrundsätze nach dem Kosovo-Konflikt
3.5.2.1 Ebene der secondary aspects
3.5.2.2 Ebene der policy beliefs
3.5.2.3 Ebene der deep core beliefs
3.6 Zwischenfazit
3.7 Öffnen des Policy Windows und entscheidende Policy Entrepreneurs

4. Fazit

5. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

„Militärisches Eingreifen […] ist immer nur das allerletzte Mittel der internationalen Politik. Dies ist eine Konstante der deutschen Außenpolitik.“^[1]

„Deutschland darf nicht abseits stehen, wenn das Bündnis die sich abzeichnende humanitäre Katastrophe […] durch den Einsatz von Streitkräften zu verhindern sucht.“^[2]

Aussagen wie die der ehemaligen Außenminister Guido Westerwelle und Klaus Kinkel zeigen, dass seit mehreren Jahrzehnten kontrovers über die Ausrichtung der deutschen Außenpolitik diskutiert wird, sowohl innerhalb der Parteien als auch in der gesamten Regierung und der Öffentlichkeit. Mit der aktiven militärischen Teilnahme am Kosovo-Konflikt erfährt diese zweifelsohne einen tiefen Einschnitt. Ungeachtet der völkerrechtlichen Diskussion über die Legitimation des Einsatzes stellt sich zwangsläufig die grundlegende Frage, ob und wenn ja, in welchem Umfang die Teilnahme am Konflikt die außenpolitische Ausrichtung der Bundesrepublik verändert hat.

Dieser Frage geht die vorliegende wissenschaftliche Arbeit nach und versucht zu erörtern, ob die Beteiligung am Kosovo-Konflikt ein solcher Wechsel der Außenpolitik war. Dazu bedient die Arbeit sich der theoretischen Überlegungen und Modelle des rapiden Politikwechsels in Verbindung mit dem Advocacy Coalition Framework und dem Multiple Streams Framework. Der Politikwissenschaftler Friedbert W. Rüb hat die Grundlagen des ersten Modells erarbeitet. Ausgehend von der Beschreibung verschiedener Modi von Policy -Variationen und im engeren Sinne von rapiden Politikwechseln erfolgt ergänzend der Blick auf das Advocacy Coalition Framework von Paul A. Sabatier. Dieses liefert mit der Unterteilung einer Policy in drei Ebenen und der Festlegung, welche Ebenen für einen Politikwechsel berührt werden müssen, weitere für Rübs Modell notwendige theoretische Grundzüge. Zuletzt wird das Multiple Streams Framework von John W. Kingdon und den Ergänzungen von Nikolaos Zahariadis erläutert. Dieses führt die Begriffe policy window und policy entrepreneur ein, die für Rübs Modell die beiden zentralen Variablen Zeit und Umfang eines rapiden Politikwechsels genauer definieren. Vor dem Zwischenfazit erfolgen die Betrachtung des Zusammentreffens der Modelle, um ein klar strukturiertes theoretisches Konstrukt hervorzubringen, sowie die Auseinandersetzung mit möglichen Problemen der Modelle.

Im empirischen Teil der Arbeit erfolgt dann die Betrachtung des Kosovo-Krieges anhand der theoretischen Grundlagen, wobei der Schwerpunkt auf den Punkten 3.2 und 3.5, den beiden Analysefaktoren eines rapiden Politikwechsels, liegt. Vor der eigentlichen Analyse werden einleitend die Grundzüge und Leitsätze der deutschen Außenpolitik erarbeitet. Danach wird der Faktor Zeit durch eine chronologische Abfolge der wichtigsten deutschen außenpolitischen Ereignisse analysiert. Beginnend mit der Zeit nach der Wiedervereinigung und dem out-of-area Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 erfolgt die Bearbeitung bis zum Beginn der Luftangriffe im März 1999. Anschließend richtet sich der Blick auf den Faktor Umfang und die Frage, ob die Entscheidung für eine Teilnahme am Krieg inhaltlich umfassend genug für einen rapiden Politikwechsel war. Für diese Analyse werden die Grundsatzprogramme, Leitideologien und entscheidende außenpolitische Aussagen der politischen Parteien im Bundestag und ihrer Mitglieder herangezogen. Dabei sind die Haltungen zu einer möglichen Entsendung der Bundeswehr in Auslandseinsätze außerhalb des NATO-Gebiets das zu beobachtende Instrument außenpolitischen Handelns. Die explizite Bearbeitung des Öffnens des policy windows und der entscheidenden policy entrepreneurs sowie der Versuch, dem kausalen Modell eines rapiden Politikwechsels zu folgen, runden den empirischen Teil ab, bevor abschließend im Fazit die Beantwortung der Forschungsfrage erfolgt. Der eigentliche Verlauf des Konfliktes und der historische Hintergrund sind für diese Arbeit dabei eher von sekundärem Interesse - ein kleiner Exkurs muss in dieser Form genügen.

Methodisch stützt sich diese Arbeit für den theoretischen und empirischen Teil auf relevante Primär- und Sekundärliteratur. Die Hauptwerke für den ersten Teil sind dabei für das Modell des rapiden Politikwechsels der Artikel „Rapide Politikwechsel in der Bundesrepublik. Eine konzeptionelle Annäherung an ein unerforschtes Phänomen“ von Rüb,^[3] für Sabatier und Zahariadis die Erläuterungen aus „Theories of the Policy Process“ und für Kingdons Überlegungen sein Werk „Agendas, Alternatives and Public Policies“ sowie für wertvolle externe Einschätzungen Rübs Aufsatz „Multiple-Streams-Ansatz: Grundlagen, Probleme und Kritik“ und die Werke „Policyforschung“ von Winand Gellner und Eva-Maria Hammer sowie „Politikfeldanalyse. Akteure, Diskurse und Netzwerke in der öffentlichen Politik“ von Volker Schneider und Frank Janning. Die Ansammlung von Literatur zur Bundesrepublik und zum Kosovo ist mittlerweile nur noch schwer greifbar, hier gilt es außerdem zu beachten, dass die Sichtweise über den Kosovo-Krieg häufig der der westlichen Welt entspricht und nicht immer ganz objektiv urteilt. Für generelle Einschätzungen der deutschen Außenpolitik sind in erster Linie Sammelbände, z.B. „Deutsche Außenpolitik“ von Christian Hacke oder „Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland: Von Adenauer bis Merkel“ von Frank R. Pfetsch sowie die Werke von Hanns W. Maull, der das Konzept der Zivilmacht für die Charakterisierung der deutschen Außenpolitik populär gemacht hat, ein guter Ansatzpunkt. Genauer mit der Außenpolitik im Kosovo-Konflikt unter Bundeskanzler Gerhard Schröder befassen sich beispielsweise die Schriften „Das rot-grüne Projekt“ von Christoph Egle oder „Die deutsche Außenpolitik im Kosovo-Konflikt“ von Roland Friedrich. Die Erarbeitung der Chronologie der wichtigsten außenpolitischen Ereignisse in dieser Arbeit stützt sich zudem auch auf das Werk „Vom Zweiten Golfkrieg zum Kampfeinsatz im Kosovo“ von Timm Schöneberger. Die Grundsatzprogramme der Parteien sind in den letzten fünf Jahrzehnten entstanden und verändert worden. Ihren Aussagen werden politikwissenschaftliche Einschätzungen an die Seite gestellt, um jene mit objektiven Standpunkten zu vergleichen. Der Erscheinungszeitraum der Literatur erstreckt sich von unmittelbar nach dem Konflikt bis in die heutige Zeit hinein, wobei gerade neuere Schriften natürlich weitere politische Ereignisse der neueren Zeit erfassen und damit der deutschen Außenpolitik Charakteristika anhängen, die um die Jahrtausendwende nicht vorherzusehen waren und dementsprechend ignoriert werden müssen.

2. Theoretische Grundlagen

2.1 Modell rapider Politikwechsel

2.1.1 Grundzüge

Das Modell rapider Politikwechsel versucht unter der Berücksichtigung von zeitlichen und umfänglichen Aspekten zu erklären, warum Wechsel oder Neuausrichtungen einer Policy,^[4] eines Politikfeldes, unterschiedlich ausfallen können. Ein Politikwechsel wird im weiteren Sinne als Abweichung vom „mittleren Weg“^[5] und im engeren Sinne als Wandel genau einer Policy definiert.^[6] Für Rüb sind rapide Politikwechsel eine besondere Form des Policy -Wandels, weil sie schnell und umfassend geschehen und dabei die Policy unter Umständen komplett neu definieren können. Ein solch großer Schritt beinhaltet logischerweise ein stark erhöhtes Konfliktpotenzial und nicht selten scheitert er komplett.^[7] Politikwechsel im Allgemeinen treten in der Bundesrepublik eher selten auf, rapide Politikwechsel darüber hinaus sind äußerst unwahrscheinlich. Dies begründet Rüb mit seinem „Unmöglichkeitstheorem“. Die entscheidenden Kriterien sind hierbei die hohe Anzahl an Vetospielern, die föderale Struktur der Bundesrepublik, die korporatistische Tradition und die Politik der blame avoidance.^[8] Im Zusammenspiel rufen sie starke Pfadabhängigkeiten hervor, „[…] die für weitgehende Kontinuität […] sorgen werden […].“^[9] Besonders die Vetospieler sorgen dafür, dass die institutionellen Rahmenbedingen stark beschränkt sind. Diese individuellen oder kollektiven Akteure müssen ihre Zustimmung geben, um eine Policy verändern zu können.^[10] Dafür ist die policy stability, die Schwierigkeit sichtbare Veränderungen hervorzubringen, ein geeigneter Bewertungsmaßstab.^[11] Je mehr Vetospieler vorhanden sind, desto höher ist dabei die stability.^[12] Anders ausgedrückt, je höher die stability, desto unwahrscheinlicher ist ein Policy -Wechsel. Die wichtigsten institutionellen Gegenspieler^[13] sind dabei in Deutschland der Bundesrat, das Bundesverfassungsgericht (nachfolgend: BVerfG) sowie parteipolitische Vetospieler.^[14] Trotzdem verlangt der Begriff eine genauere Betrachtung im Vergleich zu anderen Policy -Variationen.

Bevor die einzelnen Typen charakterisiert werden können, muss der Blick vorab noch auf das Advocacy Coalition Framework von Sabatier gerichtet werden.

2.1.2 Advocacy Coalition Framework

Das Advocacy Coalition Framework (nachfolgend: ACF) stellt zunächst die Behauptung auf, dass einzelne Akteure im Policy -Subsystem agieren, um ihre persönlichen politischen Vorstellungen in ein Politikfeld und weiterführend in den staatlichen Gestaltungsprozess einzubringen.^[15] Ein Subsystem wird als ein Netzwerk aus Akteuren und öffentlichen oder privaten Organisationen verstanden, die sich mit den Fragen und Problemen in einer Policy befassen.^[16] So nimmt es entscheidenden Einfluss auf den politischen Prozess.^[17] Für diesen möglichen Policy -Wandel spielt das Policy-Oriented Learning eine große Rolle.^[18] Hierbei müssen die Akteure Erfahrungen und neue Informationen über Policies und mögliche Probleme sammeln, um anschließend ihre Ziele besser durchsetzen zu können.^[19] Dazu müssen sie die policy maker, die politischen Entscheidungsträger, von der Wichtigkeit ihrer Idee überzeugen.

Weiter unterteilt das ACF eine Policy in drei hierarchisch strukturierte Ebenen. Auf der untersten Ebene befinden sich die secondary aspects, die sich nur auf einzelne Teile des Subsystems konzentrieren und häufig rein technischer und instrumenteller Art sind. Sie lassen sich leicht verändern. Eine Ebene höher befinden sich die policy core beliefs, die einen umfassenderen Blick auf die gesamte Policy und ihre Positionen und Strategien haben. Des Weiteren enthalten sie fundamentale Wertevorstellungen und gelten im ACF als „fundamental glue of coalitions“.^[20] Sie sind schwerer zu verändern, da ihre Grundsätze schon sehr elementar für die oberste und breiteste Ebene, die deep core beliefs, sind. Dies sind existenzielle normative und ontologische Grundsätze, die über die Grenzen eine Policy hinaus auch für andere Felder gelten und sehr resistent gegenüber Veränderungen sind.^[21]

Innerhalb eines Subsystems können sich die Akteure zu einer Advocacy Coalition zusammenschließen, wenn sie einen gemeinsamen Policy -Kern besitzen und dadurch in der Lage sind, ihre Handlungen zu koordinieren.^[22] Dabei sind neben Verbänden auch individuelle Teilnehmer, beispielsweise Journalisten oder Wissenschaftler, in einer Koalition zu finden. Diese Zusammenschlüsse können jetzt durch ihre veränderten Wertevorstellungen zum einen den Umbruch innerhalb des Subsystems und somit einen Policy -Wechsel herbeiführen.^[23] Zum anderen gibt es die Möglichkeit eines Wechsels durch Störungen, die außerhalb des Subsystems liegen. Letztere sind dabei die entscheidenderen Einwirkungen, denn nur durch sie kann der Policy -Kern in der Regel verändert werden, da sie die Handlungsmöglichkeiten der Akteure beeinflussen und diese dadurch erst den Wechsel vorantreiben können.^[24] Die externen Faktoren können unterteilt werden in relativ stabile Parameter und externe Systemereignisse. Letztere sind für diese Arbeit von Bedeutung, da sie u.a. als Wandel in der öffentlichen Meinung und der Regierung sowie als Policy -Entscheidungen aus anderen Subsystemen verstanden werden.^[25] Ein Wechsel bedeutet, dass die Veränderungen auf der Ebene der policy beliefs einsetzen und Auswirkungen auf die deep core beliefs haben. Eine Anpassung im Gegensatz dazu würde nur einer Veränderung der untersten und teilweise der mittleren Ebene gleichkommen.^[26]

Mit den Ausarbeitungen des ACF geht der Blick nun zurück auf Rübs Modell und nimmt die hierarchische Ebenenunterteilung, das Verständnis von Koalitionen, den noch zu definierenden Begriff des politischen Unternehmers, der durch Lernen im Subsystem seine Ideen auf die politische Agenda bringen kann, sowie die Unterscheidung zwischen einem Wechsel und einer Anpassung mit. Zuvor soll anhand der nachfolgenden Abbildung noch einmal verdeutlicht werden, welches die zentralen Punkte der belief systems sind. Darunter wird ein gemeinsames Set von Wertvorstellungen und Kausalannahmen verstanden, das innerhalb einer advocacy coalition geteilt und verfolgt wird.^[27] Sie werden bei der Analyse des Umfangs eine gewichtige Rolle spielen.

Abbildung 1: Struktur der belief systems/Handlungsmuster der Policy-Eliten

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: eigene Darstellung und Übersetzung (in Anlehnung an Sabatier 1999, S. 133)

2.1.3 Modi von Policy -Variationen und Fokus auf dem rapiden Politikwechsel

Generell sind also in Rübs Modell, wie bereits angedeutet, unterschiedliche Policy -Variationen möglich. Sie unterscheiden sich jeweils am Grad des Umfangs oder der Radikalität und der benötigten Zeit für eine erfolgreiche Änderung. Ersteres meint die Abweichung vom Status Quo einer Policy, wobei der Grundsatz gilt, dass eine Variation umfangreicher wird, wenn der Abweichungsgrad steigt. Letzteres unterscheidet zwischen langen und kurzen Zeiträumen^[28] und damit langsamen und schnellen Veränderungen der Policy. Die Frage, wie der Umfang einer Policy -Änderung verändert werden kann, wurde im vorherigen Punkt anhand der drei Ebenen des ACF geklärt. Rüb hält diese Vorgehensweise für sehr sinnvoll, darum wird sie auch hier angewendet. Beim Aspekt der Zeit macht Rüb keine genauen Angaben aufgrund der o.g. Relativität der Zeit. Betrachtet man die Beiträge in seinem Buch, dann wird deutlich, dass auch hier große Unterschiede bei den betrachteten Zeiträumen herrschen. Von wenigen Monaten über ein Jahr bis hin zur Betrachtung einer halben Dekade sind für die Autoren diverse zeitliche Begrenzungen möglich. Diesen Spielraum greift die vorliegende Arbeit auf und erlaubt die Betrachtung über mehrere Jahre hinweg.

Überträgt man die beiden Variablen in eine Vier-Felder-Matrix, so ergeben sich vier Arten von Policy -Variationen. Der Fokus in dieser Matrix richtet sich auf den vierten Modus, den rapiden Politikwechsel.

Abbildung 2: Mögliche Arten von Policy-Variationen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: eigene Darstellung (in Anlehnung an Rüb 2014, S. 18)

Typ 1 beschreibt eine langsame Veränderung, bei der nur einzelne Aspekte des Policy -Subsystems erfasst werden. Hier ist nur die Ebene der secondary aspects betroffen. In Typ 2 reichen die Veränderungen auch bis in die Ebene des policy core hinein und sorgen so für einen umfangreicheren Wandel innerhalb der Policy. Der Wandel verläuft aber zeitlich gesehen immer noch recht langsam, er baut auf vielen kleinen Schritten auf, die möglicherweise den Anstoß für einen Wandel des Kerns auf der obersten Ebene geben können. Die rasche Politikwende in Typ 3 vollzieht sich wiederum zeitlich schnell, beeinflusst jedoch nur Teilaspekte der Policy. Die Vetospieler agieren hier aufgrund dieser geringen Veränderungen nicht besonders aktiv und ermöglichen so, im Gegensatz zu den Typen 1 und 2, die schnellen Neuerungen.

Im letzten Typ, dem rapiden Politikwechsel, erfolgen die Änderungen schnell und umfassend. Ausgehend von veränderten secondary aspects und sich neuorientierenden policy beliefs greift der Wechsel nun ganz deutlich auch auf die oberste Ebene über. Gerade durch die Radikalität dieses Modus liegt die Annahme nahe, dass die Abkehr von den bestehenden Grundsätzen und Ideologien ausgesprochen konfliktbehaftet ist und nur unter großen Protesten und Widerständen stattfindet. Weitere Kritikpunkte sind die mangelhafte Kommunikation des Wechsels im Vorfeld, eine häufig fehlende Begründung für den Wechsel und das Fehlen eines vorausgegangen Lernens.^[29] Wie bei so vielen theoretischen Überlegungen gilt die Unterteilung in unterschiedliche Modi als sehr idealtypisch; in der Realität ist zumeist das Verschmelzen und somit ein Kompromiss zweier Modi zu beobachten. So könnte es beispielsweise eine rapide Politikwende geben, die zwischen den Modi 3 und 4 liegt.^[30]

Nicht zuletzt deshalb bietet es sich an, den Modus des rapiden Politikwechsels in einem weiteren Schritt in vier Untermodi zu unterteilen. Charakterisiert werden diese anhand der Variablen Akteurskonstellation und Intentionalität des Wechsels. Die Akteurskonstellation beschreibt entweder einen Wechsel „von oben“ oder „von unten“. Ersteres meint im hierarchischen Sinne die Anordnung eines Wechsels von den obersten Entscheidern im Staat, also beispielsweise von einem Regierungsmitglied oder auch einem Verband. Letzteres bedeutet die Forcierung des Wechsels aus der Masse heraus, etwa durch Proteste oder Revolutionen, die den Handlungsspielraum der regierenden Klasse einengen und Neuerungen unausweichlich machen. Die Intentionalität des Wechsels bezieht sich auf die Frage, ob ein ausgearbeiteter Plan dafür vorliegt oder nicht. Aktives Handeln beinhaltet eine hohe Intentionalität, reaktives Handeln ist ungeplant und daher von niedriger Intentionalität.^[31]

Auch hier bietet sich wieder das Erstellen einer Vier-Felder-Matrix an, um die einzelnen Typen zu veranschaulichen. Das Hauptaugenmerk liegt für diese Arbeit dabei erneut auf dem vierten Fall.

Abbildung 3: Modi rapider Politikwechsel

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: eigene Darstellung (in Anlehnung an Rüb 2014, S. 21)

Der erste Fall geht von einer hohen Intentionalität und einem Anstoß des Wechsels durch die politische Führung oder durch einen policy entrepreneur aus. So verfolgt dieser eine politische Idee und versucht diese auf die politische Agenda zu bringen. Entscheidend ist dabei, dass die beteiligten Unternehmer einen taktisch guten Zeitpunkt nutzen, dass sie trotz Unsicherheiten überzeugend agieren und dass sie ihre Entscheidungen politisch verantworten können. Dies erfordert logischerweise einen vorab ausgefeilten Plan, der dann in die Tat umgesetzt werden kann. Der zweite Fall ist recht schwer zu charakterisieren, da er zum einen in Deutschland eher unwahrscheinlich ist und zum anderen auch keine besonders hohe Intentionalität besitzt. Durch die radikale und aggressive Haltung der Masse wird die politische Gruppe derart unter Druck gesetzt, dass sie schnellstmöglich einen Policy -Wechsel anstrebt und daher von diesem vermutlich nur zu einem geringen Maße überzeugt ist. In erster Linie steht hier die Erhaltung der eigenen politischen Macht und Position im Vordergrund. Trotzdem wird ihm eine, relativ gesehen, höhere Intentionalität zugerechnet als dem vierten Fall.

Im dritten Fall greift Rüb auf das ACF zurück und nennt Koalitionen als entscheidende Akteure für einen rapiden Politikwechsel. Die Akteure verfolgen also gemeinsame deep core beliefs und stehen sich so in ihren jeweiligen Koalitionen gegenüber. Diese Konflikte sorgen, trotz einer geringen Intentionalität, für eine schnelle Änderung von secondary aspects. Die Vormachtstellung der größten Koalition verhindert dabei allerdings umfassendere Veränderungen, da sie am Erhalt des Status Quo und ihrer Macht interessiert ist. Hier setzt das policy-oriented learning ein: die Probleme und Konflikte innerhalb einer Policy werden weiter diskutiert und bearbeitet und bewirken letztlich Neuerungen. Wenn jetzt externe Schocks auftreten und diese die Zusammensetzung und vor allem die Machtverhältnisse der Koalitionen untereinander neuordnen, dann werden neue policy beliefs und deep core beliefs vertreten und bedeuten somit einen rapiden Politikwechsel. Dies zeigt auch hier deutlich, dass die Unterteilung in vier Felder sehr idealtypisch ist und in der Realität eher Zwischenformen auftreten.

Im vierten Fall ist die Intentionalität am geringsten, weil hier ausschließlich auf Ereignisse reagiert werden kann. So sind focusing events meist externe Ereignisse, z.B. ein Terrorangriff oder eine Naturkatastrophe, die plötzlich ein Thema auf die politische Agenda bringen und nach Reaktionen der beteiligten Akteure verlangen. Ähnlich verhält es sich bei rein zufällig auftretenden Problemen oder Krisen. Sie können, müssen jedoch nicht auftreten und erlauben somit keine vorbereitenden Maßnahmen. Diese sich zufällig öffnenden Handlungsspielräume werden häufig als window of opportunity oder policy window bezeichnet.^[32] Die ausführliche Betrachtung dieses Begriffes erfolgt im nächsten Punkt anhand des Multiple Streams Frameworks.

2.2 Multiple Streams Framework

2.2.1 Grundzüge

Das Multiple Streams Framework (nachfolgend: MSF) von Kingdon und mit den Ergänzungen von Zahariadis baut auf dem garbage-can Modell von Cohen, March und Olsen^[33] auf und nimmt im Grundsatz an, dass Entscheidungen sich nicht auf ein existierendes Problem beziehen, sondern zufällig, stark situationsabhängig und daher schwer vorhersagbar sind. Die Beziehung Staat-Regierung wird zudem als konfliktbehaftet beschrieben.^[34] Diese Annahme führt zum ersten großen Charakteristikum des Modells, dem Denken in unterschiedlichen Strömen. Kingdon beschreibt damit eine Organisation als prozesshafte Struktur, die sich durch unterschiedliche Fließgeschwindigkeiten und damit auch in unterschiedlichen Zeiträumen verändern und neu zusammensetzen kann. Es sei bereits erwähnt, dass Zeit dabei immer knapp ist und so ein begrenzender Faktor ist. Des Weiteren verfügen die Organisationen über variable Strukturen aufgrund ungeklärter Zuständigkeiten und sind zudem mit dem Problem der Ambiguität konfrontiert. Es existieren demzufolge mehrere Meinungen und Definitionen über einen Sachverhalt. Das Ziel der Akteure im politischen Prozess muss es daher sein, die jeweils eigene Ansicht eindeutig für diesen mehrdeutigen Fall zu definieren und durchsetzen zu können. Hierbei hilft den Akteuren das temporal sorting, indem es trotz des parallelen Prozessierens der Organisationen den Blick auf ein Problem lenkt.^[35] Die Ströme im MSF gehen weiter von der Ambiguität aller Phänomene einer Organisation aus.^[36]

Im problem stream sind alle Probleme der Gesellschaft und des politischen Systems enthalten. Erstere erwartet deren Bearbeitung durch die politischen Akteure. Probleme werden zu politischen Problemen, wenn sie mit den normativen Vorstellungen der policy maker kollidieren. Alle Probleme erregen deren Aufmerksamkeit durch Indikatoren, focusing events, feedback^[37] oder problem load.^[38] Erst dann werden sie von den policy makers erkannt und bearbeitet.

Der policy stream ist eine Art „policy primeval soup“^[39], in der diverse politische Ideen schwimmen und um die Anerkennung durch die policy maker konkurrieren. Sie werden von Experten in Policy Communities, dem Subsystem, erarbeitet und erhoffen sich die erfolgreiche Aufnahme in den Policy-Making Prozess.^[40] Entscheidend für die Auswahl einer Idee ist zum einen ihre Fähigkeit zur Verknüpfung mit bereits bestehenden Ideen^[41] und zum anderen die Netzwerkstruktur der policy community. Stark integrierte Netzwerke erlauben nur einen langsamen Policy -Wechsel, weniger stark integrierte und strukturierte Netzwerke einen schnelleren Wechsel.^[42]

Im politics stream entscheidet sich dann endgültig, welche Ideen verfolgt werden und auf die politische Agenda gelangen. Für Zahariadis ist hierbei die Ideologie der Regierungspartei elementar.^[43] Dabei gilt es jedoch wieder das Problem der Ambiguität zu beachten. Ist diese unausweichlich, so bedarf es politischer Manipulation, um eine scheinbare Eindeutigkeit zu erzeugen.^[44] Als letzte Grundannahme wird noch die Irrationalität politischer Entscheidungen genannt.^[45]

Die politische Manipulation ist in Verbindung mit dem jeweiligen Zeitpunkt dann entscheidend, um erklären zu können, wann eine Idee auf die politische Agenda gelangt und somit die Chance zur Umsetzung erhält. Dies führt zur genaueren Betrachtung des policy entrepreneurs als wichtigsten Akteur für die politische Manipulation und des policy windows als Begriff für den geeigneten Zeitpunkt.

2.2.2 Policy Entrepreneur und Policy Window

Ein policy entrepreneur, ein politischer Unternehmer, ist zumeist ein individueller Akteur, der eine eigene politische Idee über einen langen Zeitraum verfolgt und deren Umsetzung herbeiführen möchte. Eine Mitgliedschaft in einem korporativen Verbund ermöglicht ihm den erleichterten Zugang zu Ressourcen und Informationen. Dies bringt ihm einen bedeutenden Vorteil gegenüber dem policy maker, da dieser hierauf nicht zurückgreifen kann. Der Unternehmer zeichnet nun für das coupling^[46] der Ströme im politischen Prozess verantwortlich.^[47] Die Faktoren Aufmerksamkeit, Lösungssuche und Lösungsauswahl sind dabei von zentraler Bedeutung.

So ist die Chance auf eine erfolgreiche Verkopplung der Ströme am größten, wenn die policy entrepreneurs die ungeteilte Aufmerksamkeit der policy maker für ihre politische Idee besitzen. Die Subsysteme sorgen dabei für eine Begrenzung der Überlastung und ermöglichen so die Suche nach Lösungen. Hierbei spielt der Integrationsgrad des Netzwerkes eine entscheidende Rolle bei der Frage, ob die neuen Ansichten schnell oder langsam verbreitet werden. Die Auswahl der Lösungen durch die policy maker erfolgt dann maßgeblich beeinflusst durch die policy entrepreneurs. Je erfolgreicher sie ihre Fähigkeiten^[48] einsetzen, desto originalgetreuer und desto eher werden die Ideen von den policy makers ausgewählt. Diese politische Manipulation gelingt am besten, wenn sich die Ströme für einen Zeitraum lang treffen. Das Treffen der Ströme wird als policy window bezeichnet. Durch den notorischen Zeitmangel und die vielen Problemfelder sind die Zeiträume ihres Auftretens sehr kurz und verlangen nach schnellen Reaktionen der policy entrepreneurs. Wenn ein politischer Unternehmer an den richtigen Stellen im decision-making- Prozess sitzt, dann erhöht dies die Öffnungswahrscheinlichkeit eines Fensters.

Policy windows können rein zufällig aufgehen oder aber aktiv geöffnet werden. Ereignisse im politics stream, z.B. Wahlen, und im problem stream, z.B. ein focusing event lassen sie aufgehen, die aktive Öffnung erfolgt durch die policy entrepreneurs. Sie erkennen die günstige Gelegenheit für die Umsetzung ihrer Ideen. Die fälschliche Annahme eines geeigneten Fensters kann jedoch auch das Gegenteil bewirken und lässt die Chance auf einen Policy -Wechsel verschwinden.^[49],^[50] Zahariadis fügt noch die Unterteilung in konsequentialistisches Verkoppeln, die Lösungsfindung für ein existierendes Problem, und doktrinäres Verkoppeln, die Problemfindung für eine existierende Lösung, hinzu, wobei ersteres praktischer und weniger arbeitsintensiv ist und somit zu bevorzugen ist.^[51]

2.3 Zusammentreffen der Modelle

Das Modell rapider Politikwechsel vereint also die Ansätze des ACF und des MSF und baut auf deren Grundsätzen auf, um das Phänomen rapide Politikwechsel erklären zu können.

Die externen oder internen Schocks sind allesamt hinreichende Bedingungen für einen rapiden Politikwechsel und sorgen u.a. für veränderte Interessen- und Präferenzstrukturen der beteiligten Akteure. Diese sind notwendig für einen Wechsel. Die Präferenzen, die dabei im Sinne der Akteure neu geordnet werden sollen, können höhere oder niedrigere Prioritäten besitzen. Die Präferenzen vote-seeking, die Stimmenmaximierung, office-seeking, die Ämtermaximierung, policy-seeking, die Einflussmaximierung bei der Policy -Umsetzung, party cohesion, die innerparteiliche Kohäsion um die ersten drei Ziele durchsetzen zu können und representation, die Wahrnehmung einer Partei als Vertreter bestimmter Wählerschaften, können plötzlich wichtiger werden und so einen Wechsel in Gang bringen.^[52]

Mit diesen neuen Strukturen kann ein Thema auf die politische Agenda gelangen. Dabei ist entscheidend, dass es absolut prioritär behandelt wird.^[53] Die Faktoren Aufmerksamkeit und Glaubwürdigkeit helfen hierbei entscheidend mit. Erneut sind es die externen und internen Schocks, die den Blick der Öffentlichkeit und der Politik auf ein Problem fokussieren. Eine größere Glaubwürdigkeit einer epistemischen Autorität wird durch eine höhere Legitimität im Vergleich zu anderen Akteuren ermöglicht. Darüber hinaus ist jene charakterisiert durch eine gewisse Überparteilichkeit und moralische Integrität. Dabei wird nicht immer in Einigkeit diskutiert und gehandelt.^[54]

An dieser Stelle kommen die policy windows und die policy entrepreneurs ins Spiel. Sie bringen diese Konflikte im Agenda-Setting in die „Entscheidungsarena“^[55]. Hier gibt es diverse Punkte, an denen ein Akteur eine Policy -Veränderung blockieren kann. Dies sind zum einen die institutionelle Architektur eines Regierungssystems und zum anderen die politische Konstellation in einem Staat. Erstere meint dabei die rechtlichen Rahmenbedingungen, die für eine verfassungsgerechte politische Entscheidung von Bedeutung sind, z.B. die Herstellung der Beschlussfähigkeit im Bundestag bei einer Abstimmung. Letztere bezieht sich auf die Machtverhältnisse im Staat, also u.a. die Fraktionsgrößen der Parteien, und das Auftreten von institutionellen und parteipolitischen Vetospielern, um eine politische Entscheidung zu blockieren. Ein rapider Politikwechsel ist unwahrscheinlicher, wenn die Anzahl dieser Vetopunkte groß ist. Eine neue politische Konstellation kann einen rapiden Politikwechsel begünstigen und dieser wird mit größerer Wahrscheinlichkeit eintreten, wenn die politische Konstellation günstig für die Policy -Vorstellungen der Regierung ist.^[56]

Der Versuch, ein kausales Modell eines rapiden Politikwechsels zu erstellen, sieht wie folgt aus:

Abbildung 4: Kausales Modell rapider Politikwechsel

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

2.4 Kritik an den Modellen

Wie bei allen Theorien und Modellen finden sich, auch bei den hier verwendeten, Ansatzpunkte, um kritische Äußerungen zu treffen und Schwachpunkte zu finden. Bei Rübs Modell sind dies in erster Linie der Zeitdruck und die Radikalität des Wechsels. Die beiden Faktoren, die einerseits das Modell definieren, bilden andererseits gleichzeitig die beschränkenden Faktoren und sorgen für weitere Probleme. Der Zeitdruck lässt häufig die Sachlichkeit und die soziale Dimension eines Policy -Wechsels schrumpfen. Auch die Sachangemessenheit leidet hierunter, da zumeist aufwändige Korrekturen vonnöten sind, um zu verhindern, dass das Ergebnis ein „schmutzig[es, Anm. d. Verf.]“ ist. Die soziale Angemessenheit, also die Frage nach der Konstellation der Beteiligten, wird aufgrund der „Vordringlichkeit des Befristeten“^[57] zumeist so beeinflusst, dass neben der schwindenden Sachangemessenheit auch ein schärferer Umgangston an den Tag gelegt wird. Dies führt u.a. dazu, dass Konflikte nicht intensiv genug bearbeitet werden und z.B. institutionelle Kompetenzen verschoben werden. Weitere Kritikpunkte sind die mangelnde Legitimation einer Entscheidung oder die rein reaktive Ausrichtung eines Wechsels.^[58]

Das ACF wird häufig als sehr stimmiges Modell aufgefasst, aber einzelne Kritikpunkte wie beispielsweise die Forderung nach einer genaueren Erklärung für kollektives Handeln oder die Frage, ob das ACF auch auf Subsysteme außerhalb des politischen Systems der USA anwendbar sei, lassen sich dennoch finden.^[59]

Dem MSF wird vor allem vorgeworfen, dass die Unabhängigkeit der Ströme nicht so grundsätzlich sei wie angenommen. Weiter vernachlässige das Konzept grundsätzlich die Rolle der politischen Institutionen und die der Medien beim Agenda-Setting. Auch die Gefahr, dass politische Entscheider selbst zum policy entrepreneur werden, besteht. Mit dieser Problematik wird sich die vorliegende Arbeit ebenfalls auseinandersetzen müssen. Die ebenfalls weit verbreitete Annahme, dass es dem MSF an empirischer Überprüfbarkeit mangele und nur rahmenheuristisch sei, ist mittlerweile jedoch überholt.^[60]

2.5 Zwischenfazit I

Ausgehend von der Grundannahme Rübs, dass rapide Politikwechsel in Deutschland sehr unwahrscheinlich sind, stellt sich trotzdem die Frage, warum es sie dennoch gibt. Zunächst ist ein rapider Politikwechsel eine besondere Form einer Policy -Variation, wobei als die beiden zentralen Faktoren die schnelle und umfassende Neuausrichtung der Policy zu nennen sind, um die Unterscheidung von anderen Typen deutlich zu machen. Der rapide Politikwechsel kann erneut unterteilt werden in verschiedene Modi, wobei für diese Arbeit die Auslöser Zufall und focusing event entscheidend sind. Aufgrund dieser Faktoren ist ersichtlich, dass ein rapider Politikwechsel ein großer Einschnitt für die Ausrichtung einer Policy ist und er mit zahlreichen Risiken verbunden ist. Somit wird deutlich, dass einem rapiden Politikwechsel klar veränderte Interessen- und Präferenzstrukturen der beteiligten Akteure vorausgehen müssen.

[...]

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^[1] Guido Westerwelle: Rede im Bundestag am 20. Mai 2010. http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Infoservice/Presse/Reden/2010/100520-BM-KosovoBT.html (abgerufen am 09.08.2015).

^[2] Klaus Kinkel: Rede im Bundestag am 16.Oktober 1998, S. 23129. http://dip21.bundestag.de/dip21/btp/13/13248.pdf (abgerufen am 09.08.2015).

^[3] Die erste Veröffentlichung des Modells datiert aus dem Jahr 2012 in: Jens Kersten/Gunnar Volke Schuppert (Hrsg.), Politikwechsel als Governanceproblem, Baden-Baden 2012, S. 15-44. Entscheidende Neuerungen lassen mich aber hier auf die überarbeitete Version von 2014 zurückgreifen.

^[4] Policy ist zu verstehen als die inhaltliche Dimension der Politik. Vgl. Klaus Schubert/Nils C. Bandelow (Hrsg.): Lehrbuch der Politikfeldanalyse, 3. Auflage, Oldenbourg Verlag, München 2014, S. 4f.

^[5] Vgl. Manfred G. Schmidt: Immer noch auf dem „mittleren Wege? Von der Linksverschiebung in der Staatstätigkeit der zweiten Großen Koalition, in: Eckard Jesse/Roland Sturm (Hrsg.), Bilanz der Bundestagswahl 2009, Voraussetzungen-Ergebnisse-Folgen, Baden-Baden 2012, S. 337-349.

^[6] Vgl. Friedbert W. Rüb: Rapide Politikwechsel in der Bundesrepublik. Eine konzeptionelle Annäherung an ein unerforschtes Phänomen, in: ders. (Hrsg.), Rapide Politikwechsel in der Bundesrepublik – Theoretischer Rahmen und empirische Befunde, Zeitschrift für Politik Sonderband 6, Nomos Verlag, Baden-Baden 2014, S. 10f.

^[7] Vgl. a.a.O., S. 10.

^[8] Vgl. a.a.O., S. 13ff.

^[9] Manfred G. Schmidt: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 2. Auflage, München 2011, S. 465.

^[10] Vgl. George Tsebelis: Veto Players. How political institutions work, Princeton 2002, S. 19.

^[11] Vgl. a.a.O., S. 21.

^[12] Vgl. a.a.O., S. 25.

^[13] Die partisan veto players sind hier zu vernachlässigen. Vgl. a.a.O., S. 19f.

^[14] Vgl. Rüb 2014, S. 13.

^[15] Vgl. Volker Schneider/Frank Janning: Politikfeldanalyse. Akteure, Diskurse und Netzwerke in der öffentlichen Politik, VS Verlag, Wiesbaden 2006, S. 195.

^[16] Vgl. Paul A. Sabatier: Advocacy-Koalitionen, Policy-Wandel und Policy-Lernen, Eine Alternative zur Phasenheuristik, in: Adrienne Héritier (Hrsg.), Policy-Analyse. Kritik und Neuorientierung (PVS Sonderheft 24), Opladen 1993, S. 120.

^[17] Vgl. Paul A. Sabatier/Hank C. Jenkins-Smith: The Advocacy Coalition Framework. An Assessment. In: Paul A. Sabatier (Hrsg.), Theories of the Policy Process, Boulder 1999, S. 119.

^[18] Vgl. Sabatier 1993, a.a.O., S. 121f.

^[19] Vgl. Sabatier/Jenkins-Smith 1999, a.a.O., S. 123.

^[20] a.a.O., S. 122.

^[21] Vgl. a.a.O., S. 121f.

^[22] Vgl. Schneider/Janning, 2006, S. 196.

^[23] Vgl. für die internen Faktoren: Rüb 2014, S. 29f.

^[24] Vgl. Schneider/Janning 2006, S. 197.

^[25] Vgl. Sabatier/Jenkins-Smith 1999, a.a.O., S.148f.

^[26] Vgl. Rüb 2014, S. 16.

^[27] Vgl. Sabatier 1993, a.a.O., S. 127.

^[28] Die genaue Definition eines langen und eines kurzen Zeitraumes ist relativ. Grundlegende Überlegungen hierzu: Gisela Riescher: Zeit und Politik. Zur institutionellen Bedeutung von Zeitstrukturen in parlamentarischen und präsidentiellen Regierungssystemen, Nomos Verlag, Baden-Baden 1994.

^[29] Vgl. Rüb 2014, S. 18f.

^[30] Vgl. a.a.O., S. 19f.

^[31] Vgl. a.a.O., S. 20f.

^[32] Vgl. a.a.O., S. 21ff.

^[33] Vgl. Michael D. Cohen/James G. March/Johan P. Olsen: A Garbage Can Model of Organizational Choice. In: Administrative Science Quarterly 17, 1972, S. 1-25.

^[34] Vgl. Friedbert W. Rüb: Multiple-Streams-Ansatz: Grundlagen, Probleme und Kritik. In: Schubert/Bandelow 2014, S. 374f. (Nachfolgend: Rüb 2014a).

^[35] Vgl. Nikolaos Zahariadis: Ambiguity, Time, and Multiple Streams. In: Sabatier 1999, S. 75.

^[36] Vgl. die Phänomene in: Rüb 2014a, a.a.O., S. 377.

^[37] Vgl. a.a.O., S. 379f.

^[38] Vgl. Winand Gellner/Eva-Maria Hammer: Policyforschung, Oldenbourg Verlag, München 2010, S. 139.

^[39] John W. Kingdon: Agendas, Alternatives and Public Policies, 2. aktualisierte. Auflage, Pearson Edu., Glenview 2011, S. 116.

^[40] Vgl. Gellner/Hammer 2010, S. 139f.

^[41] Vgl. Kingdon 2011, S. 131.

^[42] Vgl. Rüb 2014a, a.a.O., S. 381f.

^[43] Vgl. Zahariadis 1999, a.a.O., S. 79.

^[44] Vgl. Rüb 2014a, a.a.O., S. 385.

^[45] Vgl. a.a.O., S. 386.

^[46] Vgl. zur Erläuterung des Verkoppelns: Kingdon 2011, S. 172f.

^[47] Vgl. a.a.O., S. 179f.

^[48] Vgl. Gellner/Hammer 2010, S. 145f.

^[49] Vgl. a.a.O., S. 141f.

^[50] Vgl. zu den Faktoren, die ein Fenster schließen: Zahariadis 1999, a.a.O., S. 82 und Kingdon 2011, S. 169f.

^[51] Vgl. Zahariadis 1999, a.a.O., S. 82f.

^[52] Vgl. Rüb 2014, S. 32f.

^[53] Vgl. Kingdon 2011, S. 3.

^[54] Vgl. Rüb, 2014, S. 34ff.

^[55] a.a.O., S. 266.

^[56] Vgl. a.a.O., S. 266f.

^[57] Rüb 2014, S. 42.

^[58] Vgl. a.a.O., S. 41ff.

^[59] Vgl. in erster Linie die Kritik von Edella Schlager, hier übernommen aus Daniel Kübler: Understanding policy change with the advocacy coalition framework: an application to Swiss drug policy, Journal of European Public Policy 8:4, S. 623-641.

^[60] Vgl. Rüb 2014a, a.a.O., S. 396f.