Weimar ist nicht Bonn. Schlussfolgerungen des Parlamentarischen Rates aus der Weimarer Verfassung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Reichstag/ Bundestag
2.1 Der Reichstag - Zwischen Verfassungsanspruch und Verfassungswirklichkeit
2.2 Folgerungen des Parlamentarischen Rats

3. Reichspräsident/ Bundespräsident
3.1 Die Kombination von Artikel 25 und Artikel 43 der Weimarer Reichsverfassung
3.2 Artikel 48 der Weimarer Reichsverfassung
3.3 Folgerungen des Parlamentarischen Rats

4. Reichsregierung/ Bundesregierung
4.1 Die Stellung der Reichsregierung in der Weimarer Reichsverfassung
4.2 Die Stellung der Regierung im Bonner Grundgesetz

5. Verfassungsschutz Weimarer Verfassung/ Bonner Grundgesetz
5.1 Verfassungsschutz der Weimarer Reichsverfassung
5.2 Verfassungsschutz des Bonner Grundgesetzes

6. Folgerungen des Parlamentarischen Rats – Ein Resümee

7. Abschließende Bewertung „Weimar ist nicht Bonn“

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. EINLEITUNG

Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs zeichnete sich sehr schnell eine deutsche Teilung ab, da die Vorstellungen der Alliierten über die Gestaltung einer gesamtdeutschen politischen Linie weit auseinander gingen (Görtemarker 2007, S. 2). Nachdem der staatliche Neuaufbau über die Gemeindeebene bis hin zur Bildung von Ländern erfolgt war, wurden die Ministerpräsidenten der elf westdeutschen Länder von den drei westlichen Militärgouverneuren beauftragt, „eine ‚verfassungsgebende Versammlung‘ einzuberufen“ (ebd., S. 7). Die sogenannten „Londoner Empfehlungen“ von 1948 bereiteten damit den Weg für die Entstehung eines westdeutschen Teilstaats. Der Parlamentarische Rat wurde nicht nur vor die Herausforderung gestellt, parteiübergreifend konstruktive Arbeit zu leisten, sondern musste ebenso die angeblichen oder tatsächlichen Funktionsfehler der Weimarer Reichsverfassung (WRV) analysieren, die eine Verfassungsdurchbrechung ermöglichten, und letztendlich zur Entstehung der totalitären Diktatur führten (ebd., S. 2). Die negativen Erfahrungen über das Scheitern der Weimarer Republik waren zu einprägsam, um unverändert zur Weimarer Staatsform zurückzukehren. Wie sollte der neue Parlamentarismus aussehen? Wie viel Macht sollte dem Staatsoberhaupt zustehen? Welche Maßnahmen müssen getroffen werden, um eine Regierungsstabilität zu ermöglichen? Der Parlamentarische Rat stand bei der Ausarbeitung des Bonner Grundgesetzes (BGG) vor vielen Fragen (ebd., S. 2). Eines war jedoch sicher: Eine Aushöhlung der demokratischen Ordnung, wie sie in der Weimarer Republik stattgefunden hat, sollte sich nicht wiederholen.

Die Hausarbeit greift diese Problematik unter dem Lehrspruch „Bonn ist nicht Weimar“ (Allemann 1954, Titel von Allemann) auf, und untersucht die Folgerungen, die vom Parlamentarischen Rat aus den Erfahrungen der Weimarer Republik getroffen wurden. In dieser Literaturarbeit möchte ich mich vor allem auf die Werke von Friedrich Karl Fromme, Alexander Gajewski und Hans Mommsen beziehen. Darüber hinaus habe ich mit den beiden Verfassungen Bonner Grundgesetz und Weimarer Reichsverfassung gearbeitet, die in dem Herausgeberwerk „Die deutschen Verfassungen des 19. Und 20. Jahrhunderts“ von Horst Hildebrandt aufgeführt sind. Aufgrund der Komplexität des Themas und dem beschränkten Rahmen dieser Hausarbeit, kann ein umfassender Vergleich der WRV und des BGG nicht dargestellt werden. Stattdessen soll der Fokus auf die wesentlichen Verfassungsinstitutionen gelegt werden. Die im Hauptteil aufgeführten Vergleiche beziehen sich auf Reichs- und Bundestag, Reichs- und Bundespräsident, Reichs- und Bundesregierung und den jeweiligen Verfassungsschutz. Die Hausarbeit untersucht zudem die Funktionen der Verfassungsinstitutionen der WRV, und zeigt das Verhältnis zwischen Verfassungsanspruch und Verfassungswirklichkeit auf. In Anlehnung daran sollen die Folgerungen des Parlamentarischen Rats beleuchtet werden. Eine Überschneidung einiger Funktionen ist kaum vermeidbar, da die Funktionsbeschränkung einiger Verfassungsinstitutionen mit dem Funktionsausbau anderer Verfassungsinstitutionen einhergeht. In dem abschließenden Fazit, erfolgen ein zusammenfassender Vergleich und eine Beurteilung über die Weimarer Reichsverfassung und dem Bonner Grundgesetz.

2. Reichstag/ Bundestag

2.1 Der Reichstag - Zwischen Verfassungsanspruch und Verfassungswirklichkeit

Die Abgeordneten des Reichstags wurden „in allgemeiner, gleicher, unmittelbarer und geheimer Wahl […] nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt“ (Artikel 22 WRV). Die Amtsdauer des Reichstags betrug vier Jahre (Art. 23 WRV). Wahlberechtigt waren dabei alle deutschen Staatsbürger, die mindestens 20 Jahre alt waren. Zum ersten Mal in der deutschen Geschichte konnten auch Frauen an den Wahlen teilnehmen. Die Tatsache, dass die Gesamtanzahl der vergebenen Mandate von der Wahlbeteiligung abhängig war, führte zu erheblichen Schwankungen in der Größe des Reichstags (Gajewski 2012, S. 4). Der Reichstag sollte nach Artikel 68 als legislative Gewalt agieren und die Reichsgesetze beschließen. In dieser Gesetzgebungsfunktion konnte er auch mit entsprechender Mehrheit Änderungen an der Verfassung vornehmen (Art. 76 WRV). Der Reichstag war nach Art. 85 der WRV für die Verabschiedung des Haushaltsplans verantwortlich und sollte in diesem Zusammenhang alle Einnahmen und Ausgaben des Reiches veranschlagen. Darüber hinaus wurde der Reichstag bei außenpolitischen Fragen mit einbezogen: So verdeutlicht Art.45 Abs. 3 der WRV, dass Bündnisse und Verträge mit fremden Staaten die Zustimmung des Reichstags benötigten, wenn Gegenstände der Gesetzgebung berührt wurden. Außerdem erfolgten „Kriegserklärung und Friedensschluß [!]“(Art. 45 Abs. 2 WRV) nach dem Reichsgesetz. Eine Einschränkung in der Gesetzgebung sollte der Reichstag lediglich durch das Einspruchsrecht des Reichsrates erhalten, dieses konnte allerdings mit einer Zweidrittelmehrheit vom Reichstag überstimmt werden (Gajewski 2012, S. 5.).

In der Verfassungswirklichkeit kam die Gesetzgebungsfunktion des Reichstags nur bedingt zur Geltung. Besonders in den ersten Jahren ihres Bestehens und in der Phase der Präsidialregierungen von 1930 bis 1933 konnte der Reichstag den Aufgaben nicht gerecht werden, die ihm ursprünglich angedacht waren (Winkler 1963, S. 41). Die Funktionsfähigkeit des Reichstagstags wurde von Beginn an durch die Verhältniswahl eingeschränkt. Sie wurde als Mittel verstanden, welches „eine exakt proportionale Repräsentation aller politischen, sozialen […] Gruppen“ (Ruhnau 2005) gewährleisten sollte. Die Notwendigkeit von 60.000 Stimmen pro Sitz im Reichstag kam einer Sperrklausel von 0,2 Prozent gleich (Korte 2013, S. 36). Demzufolge erhielten nicht nur „neue“ Parteien die Chance für den Einzug in den Reichstag, es kam vielmehr zu einer Parteizersplitterung, die „bei mangelnder Koalitionsbereitschaft die Bildung von Mehrheiten im Reichstag“ (Winkler 1963, S. 38) unmöglich machte.

Die Gesetzgebungsarbeit wurde zudem durch das gering ausgeprägte Parteienverständnis erschwert. Parteien dienten vor allem der Bündelung des Wählerwillens. Darüber hinaus wurde den Parteien keine große Bedeutung zugemessen. Das lässt darauf schließen, dass die Gesetzgebungsarbeit unabhängig von den Parteien vollzogen werden sollte. In der Weimarer Republik wollte man sich nicht eingestehen, dass die Verfassung nur mit einer Fraktionsdisziplin funktionsfähig war und tendierte stattdessen zu der Vorstellung „eines freischwebenden, nur dem vermeintlichen ‚Allgemeinwohl‘ verantwortlichen Parlamentariers“ (Winkler 1963, S. 41). Diese Vorstellung zeigte sich auch innerhalb des Reichstags. Häufig war man hier zu sehr an Weltanschauungen gebunden und demzufolge weniger kompromissbereit (ebd., S. 40). Als Beispiel sei hier der Streit über die Arbeitslosenversicherungsbeiträge im Jahre 1930 angeführt, der letztendlich wegen minimaler Meinungsunterschiede zu dem Auseinanderbrechen der Weimarer Koalition führte (ebd., S. 40).

Besonders in schwierigen Situationen hat der Reichstag die Gesetzgebungskompetenz auf die Regierung übertragen. Die Ermächtigungsgesetze zwar für die Ausführungen bestimmter Gesetze durch die Exekutive notwendig, in der Weimarer Republik wurden sie jedoch so allgemein gefasst, dass die Aufgabe des Parlaments „to make laws and not legislators“ (John Locke (o.J.) zitiert nach Schneider 1955, S. 198) kaum eingehalten wurde (Fromme 1960, S. 131). Die Verantwortungsflucht des Parlaments aus der Gesetzgebungsarbeit zeigt sich zum Beispiel im Jahre 1923, als die Regierung Stresemann bevollmächtigt wurde, Vorkehrungen im finanziellen, wirtschaftlichen und sozialen Bereich zu treffen (Fromme 1960, S. 132). Auch wenn dieses Ermächtigungsgesetz im Kontext der Inflation erfolgte, spiegelt die Machtentsagung des Reichstags ein großes Defizit an Selbstbewusstsein wieder (ebd., S. 133). Die geringe Wirksamkeit des Reichstags in der Gestaltung der Politik sollte allerdings nicht ausschließlich auf die Verantwortungsflucht zurückgeführt werden. Besonders in der Zeit der Präsidialregierungen von 1930 bis 1933 konnte der Reichstag die Gesetzgebung nicht wahrnehmen. Das Recht des Reichspräsidenten, die erforderlichen Maßnahmen bei Gefährdung der öffentlichen Sicherheit zu treffen (Art. 48 WRV), wirkte in der Verfassungswirklichkeit massiv an der Gesetzgebung mit. Der Reichstag hatte zwar die Möglichkeit sich den Entscheidungen des Reichspräsidenten zu widersetzen (Art. 48 Abs. 3 WRV), diese wurde aber durch das präsidiale Recht zur Reichstagsauflösung (Art. 25 WRV) relativiert. Die ursprüngliche Idee einer Gleichgewichtskonstellation zwischen Reichspräsident und Reichstag konnte in der Realität nicht umgesetzt werden. Die Machtkompetenzen des Reichspräsidenten ermöglichten eine Verabsolutierung und schränkten den Reichstag enorm ein (Gajewski 2012, S. 6 f.).

Das Vorhandensein direktdemokratischer Elemente in der WRV dürfte zudem einen enormen Druck auf den Reichstag ausgeübt haben (Gajewski 2012, S. 25). Nach Art. 73 der WRV konnte ein Volksentscheid herbeigeführt werden, wenn zehn Prozent der Wahlberechtigten eine Verlegung des Gesetzesentwurfs stellten. Das Volk konnte damit den Reichstag zwingen, einen ausgearbeiteten Gesetzesentwurf entweder direkt zu beschließen oder einen Volksentscheid einzuleiten. Die Verkündigung eines Reichsgesetzes musste außerdem um zwei Monate verschoben werden, wenn es ein Drittel des Reichstags verlangte, und war „dem Volksentscheid zu unterbreiten“ (Art.73 WRV), wenn fünf Prozent der Wahlberechtigten es beantragten. Die direktdemokratischen Elemente spielten zwar in Verfassungswirklichkeit eine untergeordnete Rolle, sie stellen aber trotzdem die Parlamentssouveränität infrage (Gajewski 2012, S. 25; Sturm 2008, S. 225).

2.2 Folgerungen des Parlamentarischen Rats

Im BGG werden die Abgeordneten des Parlaments „in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt“ (Art. 38 Abs.1). Alle deutschen Staatsbürger dürfen mit Eintritt der Volljährigkeit an Wahlen teilnehmen (Art. 38 Abs. 2 BGG). Das Bonner Grundgesetz hat im Gegensatz zur Weimarer Verfassung auf die Verankerung des Wahlsystems verzichtet, und sich für eine Ausgestaltung durch den Gesetzgeber entschieden. Die Ausgestaltung des Wahlverfahrens muss sich allerdings im Rahmen der Mehrheitswahl und Verhältniswahl bewegen (Menzenbach/ von der Hude 2008). Der Gesetzgeber hat sich im für ein personalisiertes Verhältniswahlrecht entschieden, einer Kombination aus Verhältniswahl und Mehrheitswahl (§ 1 Abs.1 Satz 2 Bundeswahlgesetz). Die Anzahl der Bundestagsabgeordneten ist auch nicht mehr von der Wahlbeteiligung abhängig und kann lediglich durch Überhangsmandate erhöht werden (Gajewski 2012, S.7). Darüber hinaus soll die Sperrklausel von fünf Prozent, eine Parteienzersplitterung verhindern, und damit zur Stabilisierung des Parteiensystems beitragen (Korte 2013, S.36). Der Parlamentarische Rat hat die Macht des Präsidenten eingegrenzt und sich für eine stärkere Stellung des Parlaments im politischen System entschieden. Der Bundestag hat daher eine hohe demokratische Legitimation und wird als einziges Bundesorgan direkt vom Volk gewählt (Gajewski 2012, S.7). Der Bundespräsident wird dagegen von der Bundesversammlung gewählt, die sich zum einen Teil aus den Mitgliedern des Bundestags und zum anderen Teil aus Volksvertretern zusammensetzt (Art. 54 Abs. 3 BGG). Im Gegenteil zur WRV hat der Bundespräsident nicht das Recht, Kanzler und Minister zu ernennen. Der Bundespräsident kann zwar einen Kandidaten für das Kanzleramt vorschlagen, die Entscheidung liegt aber letztendlich beim Bundestag (Gajewski 2012 S. 8). Auch das Recht der Parlamentsauflösung nach Artikel 25 wurde stark eingeschränkt und kann nur bei einer gescheiterten Vertrauensfrage auf Wunsch des Bundeskanzlers (Art.68 Abs.1 BGG) oder „im Zuge der Wahl eines Minderheitskanzlers“ (ebd., S.8) beantragt werden. Wie auch in der WRV soll die Gesetzgebung über das Parlament stattfinden. Der Bundestag ist in dieser Funktion lediglich durch den Bundesrat eingeschränkt, der je nach Gesetz ein absolutes Veto oder suspensives Veto einlegen kann (ebd., S. 7). Neben der Erstellung des Haushaltsplans ist der Bundestag auch für die Regierungskontrolle zuständig. Im Gegensatz zur Weimarer Republik geht diese Regierungskontrolle aus dem „Dualismus von Parlamentsmehrheit (einschließlich Regierung) und parlamentarischer Opposition“ hervor (Rudzio 2000, S.232 zitiert nach Gajewski 2012, S. 9). Der Parlamentarische Rat hat zudem erkannt, dass im parlamentarischen Regierungssystem Parteien verfassungsmäßig verankert werden müssen (Winkler 1963 S. 42). Demzufolge betont das BGG durch Art. 21 die Notwendigkeit von Parteien für die freiheitlich demokratische Grundordnung. Zusammenfassend kann man feststellen, dass es im BGG zu einer erheblichen Aufwertung des Parlaments gekommen ist, was vor allem auf die Neuverteilung der präsidialen Rechte zurückzuführen ist (Gajewski 2012, S.9).

3. Reichspräsident/ Bundespräsident

Der Reichspräsident wurde nach Art. 41 der WRV durch das Volk gewählt. Wahlberechtigt waren alle deutschen Staatsbürger, die mindestens 20 Jahre alt waren. Die Amtsdauer des Reichspräsidenten betrug sieben Jahre und konnte durch eine Wiederwahl verlängert werden. Dementsprechend hatte er eine gewisse Unabhängigkeit gegenüber dem Reichstag, der für vier Jahre gewählt wurde (Gajewski 2012, S.10). Der Reichspräsident stellte das Staatsoberhaupt der Weimarer Verfassung dar und hatte dementsprechend weitreichende Machtkompetenzen. Mithilfe von Art. 46 konnte er Reichsbeamte und Offiziere ernennen und entlassen. Außerdem hatte er durch Art. 47 den Oberbefehl über die Streitkräfte der gesamten Wehrmacht. Die einflussreiche Machtstellung des Präsidenten wiedersprach sehr häufig dem Gleichgewichtsgedanken der Weimarer Verfassung. Zwar bestand ein formales Gleichgewicht zwischen Reichspräsident und Reichstag in der WRV, der Reichspräsident konnte allerdings durch die Kombination einiger Artikel eine höher gewichtete Stellung im Weimarer Verfassungsgefüge einnehmen (Gajewski 2012, S. 10; Fromme 1960, S. 49).

[...]