Whistleblowing bei Beamten. Dienstpflichtverletzung oder ausnahmsweise zulässig?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Bedeutung von Whistleblowing
2.1. Was genau versteht man unter Whistleblowing?
2.2. Probleme im Zusammenhang mit Whistleblowing
2.3. Warum ist Whistleblowing auch in der öffentlichen Verwaltung und unter Beamten wichtig?
2.4. Das Bild der Whistleblower

3. Die Besonderheit von Whistleblowings bei Beamtinnen und Beamten
3.1. Das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis
3.2. Das Verhältnis zu anderen Grundrechten
3.3. Die Hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums

4. Die Amtsverschwiegenheitspflicht
4.1. Konkretisierung im Beamtenstatusgesetz
4.2. „Ausnahmen“ der Verschwiegenheitspflicht
4.3. Verbleibende Unsicherheiten der Ausnahmeregelungen
4.4. Über Korruptionsstraftaten hinaus
4.5. Aussagegenehmigung – Mögliche Schwachstellen

5. Mögliche Änderungen
5.1. Können die hergebrachten Grundsätze verändert werden?
5.2. Wem obliegt die Gesetzgebungskompetenz?
5.3. Der Bundesgesetzgeber in der Pflicht

6. Fazit

7. Literaturverzeichnis

1.Einleitung

Menschen die Missstände, Straftaten, unmoralische Hergänge oder Gefahren für die Umwelt und oder der Allgemeinheit, der Öffentlichkeit preisgeben, bezeichnet man als sogenannte Whistleblower. Dies bedeutet so viel wie jemanden verpfeifen und ist mit dem Deutschen Äquivalent des Hinweisgebers zu vergleichen.

Eine mögliche Erklärung weshalb der aus dem Angelsächsischen stammende Begriff weit aus geläufiger ist als das gleichbedeutende deutsche Wort, könnte darin liegen, dass der Hinweisgeber völlige Legitimität impliziert, wohingegen das Wort verpfeifen „to blow the whistle“ den wahren Konflikt verschiedener Interessen wiedergibt. Dabei spielen Recht und Gesetzt ebenso eine Rolle wie Moral, Loyalität und die Beweggründe des Whistleblowers. Für die einen gelten sie als Denunzianten und Nestbeschmutzer, andere wiederum bewundern sie geradezu für ihre Zivilcourage und den Weg, den sie eingeschlagen haben und der sie Karriere und Reputation kosten kann. In der Bundesrepublik wie auch in einigen anderen europäischen Ländern bewegen sich Hinweisgeber in einer gesetzlichen Grauzone, die gerade im Bereich des Beamtenrechts noch undurchsichtiger wird. Im Folgenden wird versucht genauer darauf einzugehen, inwiefern Whistleblowing bei Beamtinnen und Beamten eine pflichtwidrige Dienstverletzung darstellt oder sie gegebenenfalls doch zulässig ist. Auch soll im Rahmen dieser Hausarbeit, neben der grundlegenden Fragestellung nach einer Dienstpflichtverletzung, auf die Zulässigkeit und mögliche Notwendigkeit von Zusätzen und Änderungen im Beamtenrecht eingegangen werden. Im besonderen Fokus liegen hierbei die Nordrhein-westfälischen Beamtinnen und Beamten.

Das Thema Whistleblowing wird seit erst recht junger Zeit als öffentliche Debatte geführt und erstmals auch als mögliche Chance angesehen. Dabei gibt es das so modern klingende Whistleblowing eigentlich schon seit jeher. Neben den Unternehmen ist nun auch die Politik auf die Bedeutung dieser Thematik gestoßen. Ein Gesetzesentwurf aus dem Jahr 2012 im deutschen Bundestag sah vor einen weitreichenderen Schutz für Whistleblower zu schaffen, wurde jedoch in zweiter Lesung abgelehnt^[1]. Ebenso wurde ein zweiter Gesetzesentwurf aus dem Jahr 2015 vom deutschen Bundestag in zweiter Lesung, mit den Stimmen von CDU/CSU und SPD, abgelehnt. Dabei hatte sich die Bundesregierung bereits im November 2010 im Antikorruptions-Aktionsplan der G20-Staaten ausdrücklich dazu geäußert, bis Ende 2012 Regeln zum Whistleblower-Schutz zu erlassen und umzusetzen. „To protect whistleblowers, who report in good faith suspected acts of corruption, from discriminatory and retaliatory actions, G20 countries will enact and implement whistleblower protection rules by the end of 2012[…]”^[2] Auch die Ratifizierung des UN-Antikorruptionsübereinkommens im Jahr 2014 bleibt bisher ohne Ergebnisse. Dennoch ist eine wiederholte Auseinandersetzung mit diesem komplexen Thema gerade unter Anbetracht der nicht eindeutigen Rechtslage, nicht obsolet, sondern vielmehr unbedingt notwendig. Ein von der Landesregierung Schleswig-Holstein aufgegebenes Gutachten aus dem Jahr 2014 beschäftigte sich bereits ausgiebig mit der Aktuellen Rechtlage und den Spielräumen auf Landesebene und kam zu dem offenen Ergebnis, dass die derzeitige Rechtlage keine verlässliche Antwort auf diese Frage liefert.^[3] Dieses Gutachten lässt sich überwiegend ebenso gut auf die momentane Rechtslage in Nordreinwestfalen projizieren, worauf in den nachfolgenden Ausführungen eingegangen wird.

2. Die Bedeutung von Whistleblowing

2.1. Was genau versteht man unter Whistleblowing?

Whistleblower geben sensible Daten einer Organisation preis, um Missstände jeglicher Art aufzudecken. Dies geschieht schon seit jeher und in jeglichem Kontext, so auch im öffentlichen Dienst durch Beamte. Für das Verständnis dieser Debatte ist es jedoch sehr wichtig, diesen Begriff weiter aufzuschärfen, um zwischen einem tatsächlichem Hinweisgeber und einem potentiellen Denunzianten zu unterscheiden. Orientieren könnte man sich an den Kriterien des internationalen Whistleblower Preises,^[4] der anhand von vier Merkmalen unterscheidet. So sind die Beweggründe des Whistleblowers uneigennützig und er lässt sich weder von finanziellen Anreizen leiten, noch strebt er nach medialer Aufmerksamkeit. Ferner dienen seine Informationen der Enthüllung eines prekären Missstandes oder Gesetzesverstoßes. Dahinter verbirgt sich gleichsam, dass der Hinweisgeber etwaige Konsequenzen zu tragen hat, da die Organisation die machterhabenere Position einnimmt. Und schließlich geht es dem Whistleblower nicht allein darum einen Skandal zu erzeugen, vielmehr möchte er im Einklang mit dem öffentlichen Interesse, diesen Umstand verbessern. Dies versucht er zunächst intern und bei ausbleibendem Erfolg schließlich extern. „In dem Masse,[sic!] wie ein Enthüllungsakt von diesen drei Kriterien abweicht, verflüchtigt sich dessen Ehrbarkeit und verschiebt sich das Whistleblowing zum Denunziantentum.“^[5]

2.2. Probleme im Zusammenhang mit Whistleblowing

Ein Kriterium des Whistleblower Preises zeigt allerdings auch, dass das existenzielle persönlichen Risiko, das Whistleblower anscheinend eingehen müssen, um einen Missstand zu beseitigen, darauf zurückzuführen ist, dass es keinen oder nur schlechten Schutz für Hinweisgeber gibt. Dabei ist man gerade bei fehlender Kontrolle, auf Informationen von Whistleblowern angewiesen. Da nicht jeder Whistleblower unbedingt bereitist, ein derart hohes Risiko zu tragen und nichtsdestoweniger in einer Lage ist, in der ein internes Vorgehen ohne Erfolg bleibt, werden innerhalb des Staatsapparates Korruption, Inkompetenz und sonstige Straftaten ungehindert ihren Fortlauf finden. Dies untermauert die Notwendigkeit der Schaffung eines sicheren rechtlichen Rechtsrahmens für Whistleblower, der keine Unklarheiten mehr aufwirft. Allerdings gibt es neben rechtlichen Konsequenzen auch informelle unterschwellige Repressalien durch Vorgesetzte und Mitarbeiter, denen nur schwer mit gesetzlichen Regelungen begegnet werden kann. Für diese Problematik würde sich laut Andrei Kiraly, ein Verbund aus rechtlichen Rahmenbedingungen und institutionellen und prozeduralen Maßnahmen bewähren.^[6]

2.3. Warum ist Whistleblowing auch in der öffentlichen Verwaltung und unter Beamten wichtig?

Diese Frage beantwortet man zunächst am besten losgelöst von der rechtlichen Würdigung dieses Themas. Problemlagen und Missstände gibt es nur dort, wo sie nicht entdeckt werden. Sie sind die Folge mangelnder Kontrolle oder falsch verstandener Loyalität und unreflektiertem Gehorsam.Je arbeitsteiliger eine Organisation aufgebaut ist, desto weniger Transparenz über die Abläufe gibt es und desto mehr ist man auf das Wissen von Insidern angewiesen. So auch in der öffentlichen Verwaltung. Unproblematisch sind Missstände zu betrachten, welche intern geklärt und behoben werden. Weigern sich jedoch die Betroffenen und sind interne Abhilfemöglichkeiten ausgeschöpft, kann der Umstand eigentlich nur noch durch Whistleblower Besserung erfahren.

2.4. Das Bild der Whistleblower

Das Bild der Hinweisgeber ist höchst umstritten. Whistleblowing wird von verschieden Seiten als schädlich oder eben gesellschaftlich positiv bewertet. Während sich in Deutschland Arbeitgeberverbände mehrheitlich gegen den Ausbau von Schutzregelungen aussprechen, weil sie die gegebenen Regelungen für ausreichend erachten und sich auch Behörden schwer tun, Whistleblowing als ein legitimes Mittel für die rechtzeitige Aufdeckung von Risiken und bereits bestehenden Problemlagen anzuerkennen,^[7] ist das Bild der Whistleblowern in der Gesellschaft mehrheitlich positiv geprägt. Erst kürzlich wurde der Initiativbericht^[8] der EU-Parlamentarierin Virginie Rozière, vom 24.10.2017 zum Schutz von Hinweisgebern im Privaten wie auch öffentlichem Sektor, mit 399 zu 101 Stimmen im Europäischen Parlament mehrheitlich begrüßt. Es bleibt abzuwarten wie die Europäische Kommission voraussichtlich im kommenden Jahr darauf reagieren wird. In Deutschland ist diese Aussage noch nicht an einer Studie oder Umfrage fest zu machen, allerdings sprechen die für ehrbare Whistleblower verliehenen Preise dafür. Auf der anderen Seite erfahren genau dieselben Personen, welchen man einen Preis verlieh, in beruflicher Sicht Sanktionen, die sie existenziell gefährden oder sie sind innerbetrieblichen Repressalien (Mobbing) ausgesetzt. Die alte Bundesregierung bezog zu diesem Thema keine klare und abschließende Stellung und beließ es bei der bestehenden Rechtslage. Angesichts der Tendenzen auf internationaler und europäischer Ebene ist jedoch damit zu rechnen, dass auch in Deutschland mit einer Änderung der Rechtslage zu rechnen ist. Inwieweit auch Beamte darin eingeschlossen sein werden ist fraglich.

3. Die Besonderheit von Whistleblowings bei Beamtinnen und Beamten

3.1. Das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis

Der Unterschied zum Angestellten im öffentlichen Dienst oder Arbeitnehmer in der Privatwirtschaft liegt hier im Grundrechtlich verankerten Dienst und Treuverhältnis des Art. 33 GG. Immer wieder eröffnen sich Kontroversen, inwiefern das Whistleblowing, sprich die Preisgabe dienstlicher Angelegenheiten, gegen die aus §33GG abgeleiteten Hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums verstößt und damit der Beamte eine klare Dienstpflichtverletzung begeht. Eine solche wird für den Beamten gemäß §17 Abs.1 LDG NRW mit dem Einleiten eines Disziplinarverfahrens von Amtswegen sanktioniert. Dessen Folgen können sich von einem einfachen Verweis bis hin zur Entfernung oder sogar der Aberkennung des Ruhegehalts erstrecken.

3.2. Das Verhältnis zu anderen Grundrechten

Einige Stimmen berufen sich auf ihre Grundrechte, wie beispielhaft die Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs.1 GG oder das durch Art.2 Abs.1GG geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht. Unbeschadet dessen, dass diese Sichtweise sicherlich viel Raum für einen interessanten Argumentationsgang lässt, hat das Bundesverwaltungsgericht zu dieser Frage abschließend Stellung bezogen. Die Pflicht zur Amtsverschwiegenheit habe nämlich ebenso verfassungsrechtlichen Rang und sei im Interesse einer rechtsstaatlich einwandfreien, zuverlässigen und unparteiischen Arbeit der öffentlichen Verwaltung. Mit diesem Gewicht gehöre diese zu den allgemeinen Gesetzen^[9], die der Meinungsfreiheit Schranken setze.^[10]

3.3. Die Hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums

Der Artikel 33 des Grundgesetzes ist ein sogenanntes grundrechtsgleiches Recht und bildet das Fundament des Beamtenrechts in Deutschland. Gemäß Art.33 Abs.4 GG dürfen hierzulande ausschließlich Personen, die in einem öffentlich-rechtlichem Dienst- und Treuverhältnis stehen, hoheitliche Befugnisse wahrnehmen. Die von der Verfassung vorgegebene Dienst und Treueplicht wird in §33 BeamtStG weiter konkretisiert, gilt ein lebenslang und stellt eine Art Leitfaden zur Aufgabenerfüllung dar. Demnach ist das Wohl der Allgemeinheit das Leitziel der dienstlichen Tätigkeit, das neben den unmittelbar geltenden Verhaltensregeln durch Gesetz, Rechtsverordnung oder innerdienstlichen Weisungen stets zu beachten ist^[11]. Der beamtenrechtliche Sonderstatus soll einen leistungsfähige und funktionierenden Administrative zur Stärkung unseres demokratischen Systems gewährleisten, sowie den Bürger vor staatlichem Machtmissbrauch schützen. Ebenso sichert eine funktionierende Verwaltung den staatlichen Machtbereich, der im weitesten Sinne auf die Akzeptanz/Legitimierung seiner Bürger stütz.^[12] Im Sinne von Art. 33 Absatz 5 GG darf der Gesetzgeber das Beamtenrecht, unter Berücksichtigung der „Hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“ weiterfortentwickeln und ausgestalten.

Legal definiert findet man diesen Rechtsbegriff in keinem Gesetzestext, weswegen sich das Bundesverfassungsgericht in der Vergangenheit etliche Male mit der nähren Bestimmung des Rechtsbegriffes „hergebracht“ auseinandersetzen musste. Gemäß des Bundesverfassungsgerichts „handelt es sich nur einen Kernbestand von Strukturprinzipien, die allgemein oder doch ganz überwiegend und während eines längeren, Tradition bildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind.“^[13] Aus den etlichen Einzelentscheidungen hat sich schließlich im Laufe der Zeit, der Kernbestand an Strukturprinzipien herauskristallisiert. Als die „strukturprägenden Grundsätze sichernden Prinzipien“ werden das Alimentationsprinzip, das Laufbahnprinzip, die Anstellung auf Lebenszeit, der Grundsatz der Hauptberuflichkeit, das Leistungsprinzip und das Streikverbot angesehen.^[14] Die ebenfalls anerkannten Prinzipien haben anders als die strukturprägenden Grundsätze keinen begründenden, sondern vielmehr einen gestalterischen Charakter und tragen zur inhaltlichen Präzisierung bei.^[15] Gleichrangig neben anderen Rechten und Pflichten steht die Pflicht zur Amtsverschwiegenheit. Die Amtsverschwiegenheit, als auch die übrigen etablierten Strukturprinzipien, finden ihre Daseinsberechtigung darin , dass sie das Fortbestehen der strukturprägenden Grundsätze schützen sollen. Verfolgt man diese Dogmatik, wird ersichtlich, dass eine Verletzung dieser Strukturprinzipien gleichzeitig auch die strukturprägenden Grundsätze berührt und damit das Berufsbeamtentum an sich, was wie weiter oben bereits erläutert, für Staat und Gesellschaft von großer Bedeutung ist. Folglich ist die Frage, inwiefern Whistleblowing eine solche Dienstpflichtverletzung darstellt, eine Frage, die sich ebenso mit den Grundsätzen des Berufsbeamtentums auseinandersetzen muss.

[...]

^[1] BT-Drs. 17/246 vom 23. Mai 2012, Entwurf eines Gesetzes zur Förderung von Transparenz und zum Diskriminierungsschutz von Hinweisgeberinnen und Hinweisgebern (Whistleblower-Schutzgesetz)

^[2] G20 Anti Corruption Action Plan, Seoul 2010, Nr.7

^[3] Wissenschaftlicher Dienst SH Ldtg., Spielräume für Whistleblowerschutz auf Landesebene, Umdr. 18/3198, 22.07.2014

^[4] Seit 1999 wird in Deutschland alle zwei Jahre ein internationalerWhistleblower-Preisvergeben. Der Preis wurde von derVereinigung Deutscher Wissenschaftler (VDW)und derDeutschen Sektion der International Association of Lawyers Against Nuclear Arms (IALANA)gestiftet.

^[5] P. Schneider, Whistleblower oder Denunziant?, Schweizer Tagesanzeiger 09.02.2012

^[6] A. Kiràly: Whistleblower in der öffentlichen Verwaltung, Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer, 2010, S.42

^[7] Ausschuss für Arbeit und Soziales (18. Wahlperiode), Anhörung von Sachverständigen am 16. März 2015, Ausschussdrucksache 18(11)330 13.03.2015

^[8] V. Rozière, Report 11.10.2017, on legitimate measures to protect whistle-blowers acting in the public interest when disclosing the confidential information of companies and public bodies (2016/2224(INI))

^[9] Siehe Nr. 4.1.

^[10] Vgl. BVerwG Urteil vom 25.11.1982, 2C 19/80 Rn.14

^[11] W. Spieß, Neues Statusrecht der Beamtinnen und Beamten der Länder und Kommunen, Walhalla Fachverlag, Regensburg 2008, s. 64

^[12] Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, 1922, Kapitel III §2 Nr.1

^[13] BVerfGE 8, 332 (Wartestandsbestimmungen)

^[14] Vgl. H. Lecheler, in: Friauf/Höfling (Hrsg.), Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 33 Rn. 68 ff.

^[15] Vgl. Nomos Verlagsgesellschaft, Optionen zur Fortentwicklung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums, 2010, S.89