Regulierungsandrohung als staatliches Steuerungsinstrument - das Fallbeispiel Mehrwegquote

Gliederung

1. Einleitung

2. Grundlagen des Staatseingriffs im Politikfeld Umweltschutz

3. Untersuchungsgegenstand Mehrwegquote
a) Die politische Geschichte der Mehrwegquote
b) Steuerungsziele, relative und absolute Wirksamkeit des Steuerungsmittels

4. Analyse I: Problemstrukturen, Steuerungsbedarf und Steuerungsinstrumente
a) „Politikverflechtung“: Theorie, Typologie und Übertragbarkeit
b) Problemstrukturen
c) Steuerungsbedarf und Steuerungsinstrumente
d) Verflechtungsarten

5. Analyse II: Randbedingungen erfolgreicher Steuerung
a) Einleitung
b) Kontinuität der Drohung (vs. Konsensoffenheit)
c) Perzipierte Kosten-Nutzen-Relation der untergeordneten Akteure: Prisoners Dilemma

6. Resümee: Schlussfolgerungen aus dem „Scheitern“ der Mehrwegquotenregelung

7. Bibliographie

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Plakat einer Kampagne des Naturschutzbundes

für Mehrwegverpackungen aus dem Jahr 2002^[1].

1. Einleitung

Die vorliegende Arbeit entstand als Seminararbeit im Rahmen des im Sommersemester 2004 von Herrn Dr. Michael Gerth am Institut für Politikwissenschaft der Universität Leipzig gehaltenen Hauptseminars „Politikfeldanalyse“, in dessen Rahmen auf der Basis einer Einführung in grundlegende Paradigmen der Steuerungstheorien und Methoden der Politikfeldanalyse Beispielanalysen aus verschiedenen Politikfeldern diskutiert und hinterfragt wurden.

Die Frage nach der Steuerungsfähigkeit des modernen Wohlfahrtsstaates und damit nach der Wahl der optimalen Steuerungsmittel ist dabei zwar schon besonders seit den ersten wirtschaftlichen Krisen der Nachkriegszeit in den 1960er Jahren sowie der sozialdemokratischen Planungseuphorie der 70er in der Bundesrepublik zu einem Thema geworden, das in vielfältiger und fächerübergreifender Weise theoretisch aufgearbeitet und problematisiert wurde^[2].

Mit der fortschreitenden Integration und Interdependenz von Wirtschaft, Gesellschaft, Kultur und Kommunikation über nationalstaatliche Grenzen hinweg, die gemeinhin unter dem Begriff der Globalisierung zusammengefasst werden^[3] und besonders seit den 1990er Jahren eine noch nicht gekannte Dynamik erfahren haben und dem damit eng verbundenen Wandel von Staatlichkeit, deren Diagnose von einer „Transformation“^[4], einem „Souveränitätsverlust“^[5] bis hin zum „Ende des Nationalstaates“ reicht^[6], scheint die Frage effizienter staatlicher Steuerung allerdings noch wesentlich an Bedeutung zuzunehmen:

- Während auf der Seite der Ansprüche an den Staat zu den klassischen (zwar durch die Politik der bürgerlich-konservativen Regierungen der 1980er qualitativ veränderten, aber im wesentlichen nicht reduzierten^[7] ) Aufgaben neue Regulierungsanforderungen (z.B. der Umweltschutz^[8] ) getreten sind und sich andere angesichts der äußeren Bedingungen ausgeweitet haben (z.B. Verbraucherschutz), deren Erfüllung zudem oftmals nicht mehr im nationalstaatlichen Rahmen zu bewältigen ist^[9],
- ist auf der Seite der Steuerungskapazitäten des Staates eine Tendenz zur Determinierung staatlicher Eingriffsmöglichkeiten und -mittel durch äußere Faktoren im Zuge der rasant zunehmenden, besonders weltwirtschaftlichen Integration in unterschiedlichem Maße erkennbar, indem v.a. nationale Volkswirtschaften einerseits immer mehr von den Entwicklungen der internationalen Wirtschaft und Finanzmärkte tangiert werden, andererseits für die nationalen Regierungen ein Druck zu Deregulierung, Reduzierung von Steueraufkommen und Staatsquote und damit ein Wettbewerb zwischen Nationalstaaten um investorenfreundliche Bedingungen als Voraussetzung volkswirtschaftlicher Prosperität entsteht^[10]. Letztlich werden dem Staat somit auch in beschränktem Maße die finanziellen Grundlagen seines Handelns durch die „Steuerkonkurrenz“ zwischen Wirtschaftsstandorten entzogen („Erosion der Steuerhoheit“)^[11].

Die Wahl effizienter Steuerungsformen im Sinne einerseits kostengünstiger, andererseits wirksamer Instrumente scheint damit für den Erfolg moderner Staatlichkeit unter den Bedingungen der Globalisierung noch stärker als bisher zu einem wichtigen Erfolgs- und Überlebensfaktor zu werden:

„Die (…) Internationalisierung von Wirtschaft und Gesellschaft erzeugt nicht nur neue Staatsaufgaben, die den Kompetenzbereich der bestehenden Territorialstaaten überschreiten, sie beeinflusst auch die Wirksamkeit der Mittel, die Staaten für ihre Aufgaben zur Verfügung stehen. (…) In der Tendenz werden finanzielle Anreize und Leistungen reduziert, während Verhaltensregulierungen durch Recht zunehmen. Information und Kooperation werden in wachsender Intensität genutzt.“^[12]

Die vorliegende Arbeit möchte sich deshalb mit einem konkreten und aktuellen Problem staatlicher Steuerung im politischen System der Bundesrepublik befassen, wobei das Fallbeispiel der Mehrwegquote als Teil der Verpackungsverordnung^[13] dabei aus verschiedenen Gründen gewählt wurde:

- Zum ersten stellt das Fallbeispiel hinsichtlich der Komplexität im Gegensatz zu Steuerungsproblemen aus anderen Politikfeldern einen für den Rahmen einer Seminararbeit in geeignetem Maße abzugrenzenden Untersuchungsgegenstand dar: Die Arbeit will sich dementsprechend nur der „ersten Stufe“ des politischen Prozesses zwischen der Einführung einer Mehrwegquote unter Bundesumweltminister Töpfer 1991 und ihrem Scheitern durch ihre Überschreitung und Einführung des Pflichtpfandes, nicht aber den Problemen bei der Einführung selbst widmen – beiden Prozessen liegen sehr unterschiedliche Voraussetzungen, Prozesse und schließlich auch Ergebnisse staatlicher Steuerung und privatwirtschaftlicher Kooperation zu Grunde, die zusammengenommen den Rahmen einer Seminararbeit sprengen würden.
- Zum zweiten erscheint das Fallbeispiel insgesamt angesichts seiner Öffentlichkeitswirkung und den damit verbundenen politischen Kosten für die Bundesregierung und (zu vermutenden) realen Kosten für den Standort^[14] als ein interessanter Gegenstand der Untersuchung, indem es in der Öffentlichkeit – neben den Problemen bei der Einführung der LKW-Maut oder der Praxisgebühr – als eines der großen Politik- und „Image“-Desaster der bundesrepublikanischen Politik in den letzten Jahren gesehen wird^[15].
- Weiterhin betrachten wir mit dem Politikfeld Umweltschutz ein noch relativ junges Gebiet staatlicher Steuerung^[16], dass sich nicht nur durch eine oftmals angesichts einer oft grenzüberschreitenden ökologischen Problemlage beschränkte Problemlösungsfähigkeit des territorialen Nationalstaates auszeichnet^[17], sondern zu dessen politischer Bearbeitung im Spannungsfeld mit ökonomischen Zielen und angesichts des „öffentlichen Charakters“ von Umweltgütern^[18] eine besondere Problematik und damit verbundene Tendenz zum Einsatz „innovativer“ Steuerungsmittel im Sinne von Kontextsteuerung, „Vergeltlichung“ oder komplexen Anreiz-, Drohungs- und Konsensprozessen besteht^[19].
- Schließlich handelt es sich beim konkreten Fall der Mehrwegquote nach Ansicht des Autors zwar nicht um ein Steuerungsmittel im Sinne systemtheoretischer „Kontextsteuerung“^[20] ; wie wir sehen werden, muss der Fall der Mehrwegquote durchaus als ein Beispiel hierarchischer Steuerung eingeordnet werden. Dennoch erscheint die Steuerung durch „Regulierungsandrohung bei Niveauproblemen“^[21] insofern als ein innovatives Element, als dass die konkrete Umsetzung der Regulierungsziele den gesellschaftlichen Akteuren – im Sinne privatwirtschaftlicher Selbstorganisation - überlassen bleibt und dem Staat deshalb – natürlich vorausgesetzt, die Regulierungsandrohung zeigt ihre Wirkung – nur geringe Kosten (Kontrolle durch „Messung“ der Niveauveränderungen) gegenüber anderen Steuerungsformen wie unmittelbarer Rechtsetzung („deterministischer Steuerung“ mit entsprechenden Kosten hinsichtlich der Rechtsdurchsetzung) oder positiven Anreizen (mit entsprechenden unmittelbaren fiskalischen Kosten) entstehen^[22].

Die vorliegende Arbeit will dementsprechend

- die Grundlagen des staatlichen Eingriffs im Umweltbereich aus juristischer, politikwissenschaftlicher und ökonomischer Sicht aufzeigen (2),
- den Untersuchungsgegenstand definieren, indem die Geschichte der Mehrwegquote dargestellt (3a.), ihre Steuerungsziele herausgearbeitet und ihre relative wie absolute Wirksamkeit analysiert wird (3b.),
- auf einer ersten Analyseebene das in unserem Fall eingesetzte Mittel der „Regulierungsandrohung“ in das von Scharpf vorgestellte Kategoriensystem zur Politikverflechtung im föderalen System der Bundesrepublik einordnen (4),
- auf einer zweiten Analyseebene die Randbedingungen für eine erfolgreiche Anwendung des Mittels allgemein und am Beispiel herausarbeiten (5),
- um abschließend Schlussfolgerungen für das Fallbeispiel sowie Regulierungsandrohung als staatliches Steuerungsmittel im Allgemeinen zu ziehen (6).

Neben einigen größeren rechtswissenschaftlichen Studien, v.a. zur Konformität der bundesdeutschen Regelung mit europäischem Recht zeichnet vor allem die am Institut für Strategieentwicklung der Universität Witten-Herdecke entstandene Studie von Christiansen et al.^[23] die politischen Prozesse um die Mehrwegquote sehr ausführlich nach und ist deshalb maßgebliche Grundlage der folgenden Analyse gewesen.

2. Grundlagen des Staatseingriffs im Politikfeld Umweltschutz

Für die systematische Annäherung an das Steuerungsproblem Mehrwegquote erscheint es zunächst sinnvoll, einen kurzen Überblick der Grundlagen des Staatseingriffs im Umweltschutz in der Bundesrepublik v.a. aus verfassungsrechtlicher, aber auch politikwissenschaftlicher und ökonomischer Perspektive zu geben.

Aus Sicht der Rechtswissenschaften ergibt sich eine grundlegende Rechtfertigung eines Staatseingriffs im Umweltbereich dabei schon aus dem allgemeinen Sicherheitszweck und der damit korrespondierenden Friedensfunktion: Grundlegendste Aufgabe des Staates ist demnach der Schutz jeglicher Rechtsgutbeeinträchtigungen des Einzelnen, besonders seines Lebens, seiner körperlichen Unversehrtheit, aber auch anderer, materieller und immaterieller Rechtsgüter. Dieser allgemeine Sicherheitszweck erstreckt sich damit prinzipiell auch auf Verletzungen des Einzelnen durch Umweltbeeinträchtigungen:

„Wir haben es hier schlicht mit einer Beeinträchtigung individueller Rechtsgüter durch Dritte zu tun, z.B. durch die Verursacher gesundheitsschädlicher Emissionen. Solche Beeinträchtigungen abzuwehren, gehört zum fundamentalen Sicherheitszweck des Staates.“^[24]

Murswiek weißt aber schon auf zwei problematische Prämissen für die Wirksamkeit dieser Begründung hin: Zum einen seien die Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge zwischen Verursacher und Geschädigtem oftmals hochkomplex, sodass ein direkter Zusammenhang als Begründung für den staatlichen Schutzeingriff nicht bestünde (so z.B. bei Krebserkrankungen durch Luftverschmutzung). Allerdings legitimiere der Sicherheitszweck nicht nur den unmittelbaren Schutz bei „konkreten Schäden“, sondern auch - im Sinne einer Vorsorge gegen höchst wahrscheinliche Bedrohungen - einen „Eingriff als Risikovorsorge“^[25]. In einem ähnlichen Sinne problematisch erscheint der Schutz künftiger Generationen (so z.B. bei der Endlagerung radioaktiver Abfälle), bei denen eine konkrete Verletzung nicht festzustellen, aber für eine Vielzahl von Menschen anzunehmen sei.

Die beschränkte Legitimationsfähigkeit des Sicherheitszweckes zeigt sich dabei zudem schon im Rahmen bei einer hypothetischen Anwendung auf unser Fallbeispiel: Ressourcenverbrauch (Material und Energie) sowie Entstehung von Abfällen als zwei zentrale Probleme von Einwegverpackungen lassen sich nur bedingt in einen Ursache-Wirkungs-Zusammenhang bringen, aus dem konkrete Schädigungen, Bedrohungen oder Risiken für eine Vielzahl von Individuen ableitbar wären. In einem allgemeinen Sinne erscheint der Sicherheitszweck als Legitimation für den Staatseingriff im Umweltschutz somit in allen Bereichen ergänzungsbedürftig, in denen „die Umweltgüter nicht als „Medien“ interpretiert werden können, mittels welcher Schadstoffe dem Menschen oder seinen Sachen zugeführt werden, im Hinblick auf welche es also nicht um die Verhütung von Schäden an individuellen Schutzgütern geht.“ Natur- und Landschaftsschutz, Artensterben, Schutz der Meere und Ozeane, der Wälder sowie des Klimas wären hier analytisch am ehesten dieser Kategorie zuzuordnen^[26] und bedürften damit ebenso einer Legitimation über den Sicherheitszweck hinaus wie die Regulierung durch eine Mehrwegquote, da sie zwar die „allgemeinen Lebensgrundlagen der Menschen“ tangieren, aber eben nicht als zu schützende Individualgüter aufzufassen sind.

Die Legitimation von Staatseingriffen zum Schutz der „allgemeinen Lebensgrundlagen“ ist dabei nicht so klar aus der Staatslehre abzuleiten und stützt sich stärker auf aus Politikwissenschaft und Ökonomie entliehene rechtsphilosophische Konstrukte, die hier zwar nur knapp wiedergegeben werden können, dennoch aber zusammengenommen wohl die erklärungskräftigsten Begründungen für einen Staatseingriff darstellen^[27]:

- Als schwach erscheint dabei eine rein moralische Begründung im Sinne eines stärker ökozentrischen als anthropozentrischen Umweltschutzes, bei der der Schutz der Umwelt um ihrer Selbst willen durch die Schaffung von „Eigenrechten der Natur“ begründet wird: Zumindest aus rechtsphilosophischer Sicht bleibt der Staat „eine menschlichen Interessen dienende Institution und ist nur als solche begründbar“.
- In diesem Sinne stärker erscheint die Begründung als sekundärer, „selbst erhaltender“ Staatszweck: Wenn die demokratische Mehrheit es zulässt, dass die Bevölkerung ihrer ökologischen Lebensgrundlagen beraubt wird, untergräbt sie das Fundament der politischen Herrschaft und somit die Grundlagen des Staates selbst. Allerdings scheint sich diese Begründung wenig zu konkreter Abwägbarkeit der Bedeutung und des Umfangs einer Staatsaufgabe Umwelt zu eignen – gerade angesichts langfristiger Umweltbeeinträchtigungen^[28].
- Näher an der Verfassungswirklichkeit der Bundesrepublik orientiert ist die Ableitung des Staatszwecks Umweltschutz aus dem Sozialzweck: Wie das GG mit der Sozialstaatsklausel die Tatsache anerkennt, dass die Wirksamkeit der Freiheitsrechte von realen materiellen Voraussetzungen abhängig ist, so könnte auch die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen in diesem Sinne als Staatszweck verstanden werden („ökologisches Existenzminimum“). Problematisch erscheint eine Ableitung aus dem Sozialzweck aber schon deshalb, weil volkswirtschaftliche Prosperität als Voraussetzung individueller Wohlfahrt notwendigerweise mit ökologischen Zielen in Konflikt geraten muss.
- Aus ökonomischer Sicht sind die natürlichen Lebensgrundlagen großenteils „öffentliche Güter“, die nicht privatisierbar, aber für die Allgemeinheit notwendig sind: „Wer aber kann für die Erhaltung öffentlicher Güter sonst verantwortlich sein als die Organisation der Allgemeinheit, heute zweifelsohne der Staat?“^[29]
- Plausibel erscheint schließlich auch die Übertragung des Hobbesschen Naturzustandes auf den Umweltschutz als Begründung für den staatlichen Eingriff: Demnach hat sich durch die technologische Entwicklung ein „Krieg aller gegen die Natur“ und damit „gegen die natürlichen Lebengrundlagen aller“ entwickelt, sodass es notwendig erscheint, diesen „Naturzustand“ durch Gesellschaftsvertrag und staatlichen Eingriff des „Leviathan“ zu Gunsten des Rechtszustandes, der „Sicherheit“ in Bezug auf den Schutz der von jedem Individuum benötigten Lebensgrundlagen, zu verändern^[30].

Normative Theorien der Staatsaufgaben liefern also viele einzelne Argumente für oder gegen die Begründung von Staatstätigkeit, aber keine vollkommen überzeugenden Aussagen darüber, welche Aufgaben der Staat übernehmen sollte / muss und in welchem Umfang – dies gilt ganz besonders für den Bereich der Umweltpolitik, wie auch Benz feststellt: „Der notwendige Umfang und die Grenzen der Staatstätigkeit lassen sich hier theoretisch kaum bestimmen.“^[31]

[...]

^[1] http://home.landtag.nrw.de/mdl/peter.eichenseher/o87.htm, 7. Juli 2004.

^[2] Mayntz, Renate: Politische Steuerung: Aufstieg, Niedergang und Transformation einer Theorie. In: Beyme, Klaus von / Offe, Claus (Hrsg.): Politische Theorie in der Ära der Transformation. PVS-Sonderheft. 26/95, S. 147. (Im Folgenden: Mayntz)

^[3] Diese oftmals unter dem Begriff “Globalisierung” zusammengefasste Entwicklung bezeichnet oftmals in einem engeren Sinne v.a. die zunehmende weltwirtschaftliche Integration, in einem breiteren, eher angemessen Verständnis darüber hinaus „einen Prozess steigender Verbindungen zwischen Gesellschaften und Problembereichen (…), dass Ereignisse in einem Teil der Welt in zunehmendem Maße Gesellschaften und Problembereiche in einem anderen Teil der Welt berühren.“; Müller, Klaus: Globalisierung. Bonn 2002, S. 226. (Im Folgenden: Müller)

^[4] Benz, Arthur: Der moderne Staat. München / Wien 2001, S. 223. (Im Folgenden: Benz)

^[5] Müller, S. 12.

^[6] In Anlehnung an Benz, S. 226 erscheint mir der Begriff der „Transformation“ allerdings als am angemessendsten: Sicherlich verliert der Nationalstaat in bestimmten Bereichen an souveränen Entscheidungsmöglichkeiten, letztendlich bleibt er aber „die einzige Institution, die [bestimmte] Regulierungsleistungen erbringen kann“, die auch für die transnationalen wirtschaftlichen Akteure nicht nur bestimmend bleiben, sondern zum Teil ihre Aktivitäten erst ermöglichen.“

^[7] Daten zur Entwicklung der Staatstätigkeit: Benz, S. 192ff.; Mayntz, S. 151: „Sowieso hatte in den westlichen Industriestaaten ein tatsächlicher Rückzug des Staates nicht stattgefunden, zwar hat sich das Wachstum der Staatsquote abgeschwächt, aber die Staatstätigkeiten haben sich eher qualitativ verändert als tatsächlich verringert.“

^[8] Kaufmann bezeichnet diese neuen Staatsaufgaben mit dem stärker übergreifenden Begriff der „Risikovorsorge“: Franz-Xaver Kaufmann: Diskurse über Staatsaufgaben. In: Grimm, Dieter: Staatsaufgaben. Frankfurt / Main 1996, S. 31f.

^[9] Scharpf et al. beschreiben das Problem der gestiegenen Ansprüche vs. begrenzten Mittel unter den Bedingungen von Konkurrenzdemokratie und Spätkapitalismus ausführlich: „Unter dem hohen Problemdruck und den Handlungsrestriktionen (…) übersteigen die ökonomischen und politischen Anforderungen charakteristischerweise die ökonomisch und politisch restringierte Leistungsfähigkeit des Staates.“; Scharpf / Reissert / Schnabel: Politikverflechtung. Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik. Kronberg / Taunus 1976, S. 13-17 (Zitat S. 17). (Im Folgenden: Scharpf et al.)

^[10] Benz, S. 223ff.; Müller, S. 43f.

^[11] Müller spricht hier von der „Erosion der Steuerhoheit“, die nicht nur durch die Konkurrenz zwischen den Industrie- und Wohlfahrtsstaaten, sondern auch gegenüber sog. „Steueroasen“ entsteht; Müller, S. 48f.

^[12] Benz, S. 235.

^[13] Gemeint ist §9 der im Juni 1991 verabschiedeten und im August 1998 novellierten „Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen“; im Folgenden werden der Kürze wegen die Begriffe „Mehrwegquote“ und „Zwangspfand“ gebraucht. Leider ist nur die Novellierung aus dem Jahr 1998 online verfügbar: http://www.verpackung.org/expertwiss/vvo2_3.php3, 21. Juni 2004. (Im Folgenden: VerpackV 1998)

^[14] Christiansen et al. denken hier an Fehlinvestitionen, Arbeitsplatzverluste etc.: S. 106f.

^[15] Während die Bundesbürger das Dosenpfand als viertgrößtes „politisches Ärgernis“ des Jahres 2003 empfanden (http://www.ftd.de/pw/de/1072525179626.html?nv=lnen, 13. August 2004), die Opposition es zusammen mit dem Mautprojekt in der politischen Debatte zur negativen Bilanzierung der Regierungsarbeit nutzt (http://www.faz.net/s/Rub117C535CDF414415BB243B181B8B60AE/Doc~E1169EE3240AB4B7AB92C9AE9C006D9E4~ATpl~Ecommon~Scontent.html , 13. August 2004), kann auch ein außenwirtschaftlichen Imageschaden (http://www.spiegel.de/sptv/magazin/0,1518,286626,00.html, 13. August 2004) unterstellt werden. Ähnlich kommentieren auch Christiansen et al., S. 5 / 6.

^[16] Zwar reichen die Ursachen des überwiegenden Teils der durch die heutige Umweltpolitik bearbeiteten ökologischen Probleme bis zur industriellen Revolution zurück, als Staatsaufgabe wurde Umweltschutz in den westlichen Industriestaaten allerdings erst seit den späten 1970er Jahren gesehen, wie die Einrichtung von eigenständigen Umweltministerien 1978 in Frankreich und in Deutschland 1986 zeigen. Dazu auch: Murswiek, Dietrich: Umweltschutz als Staatszweck. Bonn 1995, S. 46-48. (Im Folgenden: Murswiek)

^[17] Benz, S. 233.

^[18] Murswiek, S. 54.

^[19] Scharpf et al., S. 24.

^[20] Benz, S. 216.

^[21] Der vom Autor verwandte Begriff der „Regulierungsandrohung“ soll im Rahmen der Darstellung der Kategorien von Scharpf et al. noch einmal näher eingeordnet werden.

^[22] Steuerung über Regulierungsandrohung ist insofern ähnlich charakterisiert wie Kooperation: „Auch mit dem Mittel der Kooperation entzieht sich der Staat dem Dilemma des Macht-Ressourcen-Kreislaufs. Er verzichtet in diesem Fall auf seine Mittel der Zwangsanwendung, sofern eine Einigung mit den Adressaten möglich ist.“ (Benz, S. 212). Die enge Definition von Mayntz bezieht sich sogar nur auf diese Fälle von Steuerung: „Steuerung bedeutet die bewusste und zielgerichtete Änderung der autonomen Dynamiken eines „Steuerungsobjektes“ (das ist in der Regel ein Akteur, eine Gruppe von Akteuren, eine Institution oder ein Gesellschaftsbereich), durch die entweder eine Struktur gegen bestehende Beeinträchtigungen bewahrt, ein eigendynamisch ablaufender Veränderungsprozess umgelenkt oder eine stabilde Struktur geändert wird.“ (Benz, S. 213)

^[23] Christiansen / Dolderer / Schulz / Wöbken: Der Streit um die Pfandpflicht. Studie der Universität Witten / Herdecke. Institut für Strategieplanung. Witten 2003. Online: http://www.ifse.de/studien/Der_Streit_um_die_Pfandpflicht_-_Studie_des_Instituts_fuer_Strategieentwicklung.pdf. (Im folgenden: Christiansen et al.)

^[24] Benz, S. 32.

^[25] Ebd., S. 34f.: „Diese Komplexizität von Ursache-Wirkungs-Beziehungen bei (…) Umweltbeeinträchtigungen schafft eine neue Problemsituation, die sich sicherlich sehr von derjenigen unterscheidet, von der die klassische Staatszwecklehre ausgegangen ist.“

^[26] Murswiek, Dietrich: Umweltschutz als Staatszweck. Bonn 1995, S. 40f.

^[27] Es wird deshalb auch nicht viel Sinn machen, unserem Fallbeispiel eine besonders erklärungskräftige Begründung für den Eingriff zuzuordnen.

^[28] Die Begründung über „Herrschaftserhalt“ erscheint akuter, wenn man an den Zusammenhang von ökologischen Problemen und politischer Instabilität in vielen Entwicklungs- und Schwellenländern nachdenkt.

^[29] Murswiek, S. 54; ausführlichere Definition „öffentlicher Güter“ bei Wiesmeth, Hans: Umweltökonomie. Theorie und Praxis im Gleichgewicht. Berlin 2003, S. 64f. (Im folgenden: Wiesmeth).

^[30] Umweltschutz Staatszweck, 51f.; Braun / Heine / Opolka: Politische Philosophie. Reinbek bei Hamburg 1998, 127ff. (Im Folgenden: Braun et al.)

^[31] Benz, S. 191.