Die Erweiterung der EWU um die neuen Mitgliedsländer - Kosten und Nutzen eines frühen Beitritts

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Voraussetzungen für die Aufnahme in die EWU

3. Kosten und Nutzen eines frühen Beitritts
3.1 Verzicht auf die nationale Geld- und Wechselkurspolitik – Die Kriterien der Theorie der optimalen Währungsräume
3.2 Zur Relevanz von exogenen Schocks
3.3 Implikationen des Aufholprozesses
3.4 Wechselkursmechanismus II – Stabilitätsgewinne oder Gefahr von Finanzkrisen?
3.5 Handelspolitische Auswirkungen

4. Ausblick

Anhang

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Mit der Osterweiterung am 1. Mai 2004 hat die Europäische Union (EU) die bisher größte Erweiterungsrunde ihrer Geschichte vollzogen. Die Mit­gliederzahl der EU erhöhte sich durch den Beitritt von acht mittel- und ost­europäischen Ländern (MOEL)^[1] sowie Malta und Zypern auf 25. Da ein Eintritt in die Europäische Währungsunion (EWU) die Erfüllung be­stimm­ter Voraussetzungen erfordert, ist eine sofortige vertragskonforme Euro-Ein­führung in den Bei­trittsländern nicht möglich. Die meisten von ihnen stre­ben eine frühe EWU-Teilnahme an, um von dem Nutzen einer Wäh­rungs­union mit einer gemeinsamen Währung zu profitieren. Dagegen äu­ßern vor allem die Europäische Zentralbank (EZB) und die Deutsche Bun­des­bank Be­den­ken und warnen vor einem überhasteten Beitritt, der im Er­geb­nis zu nega­tiven Konsequenzen sowohl für die potentiell neuen EWU-Mit­glieder als auch für den gesamten Euroraum führen kann.

Die vorliegende Arbeit vermittelt einen Überblick über die wichtigsten Dis­kussionspunkte in der Debatte um die EWU-Erweiterung. Zum einen wer­den die Kriterien der traditionellen Theorie der optimalen Währungs­räume sowie die dazugehörige Thematik der Relevanz von exogenen Schocks beleuchtet. Zum anderen werden Implikationen aufgezeigt, die sich aus dem Rückstand der wirtschaftlichen Leistungskraft der Beitritts­kandidaten ergeben und eine einheitliche Geldpolitik erschweren können. Außerdem stehen die kontroversen Positionen für und gegen einen frühen Beitritt zum europäischen Wechselkursmechanismus (WKM) II im Vorder­grund. Bei den genannten Aspekten geht es grundsätzlich um die Frage, ob es für ein Land von Vorteil oder von Nachteil ist, auf seine geld- und wechsel­kurs­politische Autonomie zu verzichten und sich unter das Dach der EZB zu begeben. Unter dem Gesichts­punkt der handelspolitischen Auswirkun­gen werden Gründe und mögliche positive Folgen einer Zunah­me von Handelsaktivitäten erläutert.

2. Voraussetzungen für die Aufnahme in die EWU

Mit dem EU-Beitritt sind die neuen Mitgliedsländer verpflichtet, sich die Ziele der Wirtschafts- und Währungsunion^[2] im Rahmen der Über­nahme des sog. „acquis communautaire“, dem Besitzstand der Gemein­schaft, zu eigen zu ma­chen. Damit nehmen sie gemäß Artikel 122 EGV automatisch an der Wirtschafts- und Währungsunion als „Mitgliedsstaaten, für die eine Ausnahmere­gelung gilt“,^[3] teil. Das bedeutet, dass sie sich ver­pflichten, einen hohen Grad an dauerhaft wirtschaftlicher Konvergenz an­zustreben. Als Maßstab dienen hierfür die sog. vier Konvergenzkri­te­rien, die auf die no­mi­nale Konvergenz abstellen. Bei Erfüllung der Kriterien müssen die Bei­trittsländer den Euro ein­führen.^[4] Der Ecofin-Rat wie auch die EZB ha­ben bekräftigt, dass für die EWU-Teilnahme die gleichen Krite­rien anzu­wen­den sind, wie für die der­zeit zum Eurogebiet gehörenden Län­der.^[5]

Im Einzelnen wird in Artikel 121 Absatz 1 EGV und dem dazugehörigen Protokoll gefordert, dass ein Mitgliedsland eine anhaltende Preisstabilität aufweisen muss und die Inflationsrate höchstens 1½ Prozentpunkte über der durchschnittlichen Inflationsrate der drei preisstabilsten Mitglieds­län­der liegt. Des Weiteren muss „eine auf Dauer tragbare Finanzlage der öffentlichen Hand, ersichtlich aus einer öffentlichen Haushaltslage ohne übermäßiges Defizit im Sinne des Artikels 104, Absatz 6“,^[6] vorliegen. Gemäß dieses Artikels und des dazugehörigen Protokolls, welche die Rechtsgrundlage des Stabilitäts- und Wachstumspakts bilden, darf das öf­fentliche Defizit höchstens 3% und der öffentliche Schuldenstand ma­xi­mal 60% des Bruttoinlandsproduktes (BIP) betragen. Artikel 121 regelt wei­terhin, dass ein Beitrittsland die im WKM II vorgesehenen Bandbreiten für mindestens zwei Jahre ohne starke Spannungen einge­halten haben muss, d.h. ohne eine Abwertung vorgenommen zu haben. Ferner dürfen die langfristigen Zinssätze den durchschnittlichen Zinssatz der drei preis­stabilsten Ländern um nicht mehr als zwei Prozentpunkte überschreiten.^[7]

Neben diesen quantifizierten Konvergenzkriterien im engeren Sinne be­sagt Artikel 121, dass die Beitrittsländer ihrer Verpflichtung zur recht­lichen Konvergenz nachkommen müssen; d.h. es muss sichergestellt sein, dass die innerstaatlichen Rechtsvorschriften mit den Bestimmungen des Vertra­ges zur Wirtschafts- und Währungsunion zu vereinbaren sind. Hier­bei muss vor allem die Unab­hän­gigkeit der jeweiligen Zentralbank gemäß Arti­kel 108 EGV gewähr­leistet werden. Bei der Beurteilung der Konver­genzla­ge als Voraussetzung für eine EWU-Teilnahme sind ferner reale Konver­genzerfordernisse, wie die Binnenmarktintegration, der Stand und die Ent­wicklung der Leis­tungs­bi­lan­zen sowie die Entwicklung bei den Lohnstück­kosten und andere Preisindizes zu berücksichtigen.^[8]

Bereits mit dem EU-Beitritt (d.h. bevor die Mitgliedsländer der EWU bei­getreten sind) wird die Wechselkurspolitik der Beitrittsländer als Ange­le­genheit von gemeinsamem Interesse behandelt. Das bedeutet u.a., dass die Wechselkurspolitik auf die Verwirklichung makroökonomischer Stabi­lität und dauerhafter nominaler sowie realer Konvergenz ausgerichtet sein soll. Darüber hinaus werden die Länder in die regulären wirtschaftspoli­ti­schen Verfahren eingebunden. Dies schließt die haushaltspolitische Über­wachung im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts ein, wobei die Länder mit Ausnahmestatus jedoch nicht den Sanktionsmechanismen des Pakts unterliegen.^[9]

Von Seiten der EZB gibt es keinen empfohlenen oder festen Zeit­plan für die Einführung des Euro.^[10] Vielmehr hängt diese von den tatsächli­chen Konvergenzfortschritten in den einzelnen Ländern ab.

3. Kosten und Nutzen eines frühen Beitritts

Ein früher Beitritt zur EWU kommt für die neuen Mitgliedsländer nur dann in Betracht, wenn auf längere Sicht und dauerhaft der Nutzen eines frühen Beitritts höher ist als die damit verbundenen Kosten. Da eine Quanti­fi­zie­rung dieser Größen einerseits schwierig ist und andererseits außerhalb des Rahmens dieser Arbeit liegt, wird im Folgenden ein Überblick über die zentralen Aspekte des EWU-Beitritts gegeben. Hierbei stehen insbe­son­dere die Implikationen einer zeitnahen EWU-Teilnahme im Vordergrund.

3.1 Verzicht auf die nationale Geld- und Wechselkurspolitik – Die Kriterien der Theorie der optimalen Währungsräume

Der Beitritt zur EWU impliziert die Abgabe der geld- und wechselkurs­poli­tischen Souveränität an die EZB sowie die Einführung des Euro.^[11] Die tra­di­tionelle Theorie der optimalen Währungsräume (OCA-Theorie) be­fasst sich mit den Kosten des Verzichts auf eine nationale und unab­hängi­ge Geld- und Wechselkurspolitik. Kosten entstehen dann, wenn im Falle ei­nes exogenen asymmetrischen Nachfrageschocks makroökono­mi­sche Ungleichgewichte (in Form von außenwirtschaftlichem Ungleichge­wicht, Arbeitslosigkeit und Inflation) nicht mehr durch eine Neubewertung der Währung oder eine entsprechend ausgerichtete Geldpolitik ausge­gli­chen werden können. Für die Optimalität eines Währungsraumes ist die Auf­rechterhaltung von Preisniveaustabilität, außenwirtschaftlichem Gleich­ge­wicht und Vollbeschäftigung ausschlaggebend.^[12]

Die Begründer der OCA-Theorie, Mundell (1961), McKinnon (1963) und Kenen (1969), identifizieren Kriterien, die den Verzicht auf flexible Wech­selkurse ermöglichen bzw. nahe legen, ohne dass im Falle von asymme­tri­schen Nachfrageverschiebungen makroökonomische Anpassungskos­ten getragen werden müssen. Sind diese Kriterien in den Ländern einer Wäh­rungsunion erfüllt, stellen diese gemäß der OCA-Theorie einen optimalen Währungs­raum dar.

Für Mundell ist die Mobilität der Produktionsfaktoren Kapital und vor allem Arbeit ein Substitut des Wechselkursinstruments und damit ein Abgren­zungskriterium für einen optimalen Währungsraum. Aber auch die Flexi­bilität der Nominallöhne bzw. der relativen Preise kann als Ausgleichsme­chanismus im Falle eines exogenen Schocks fungieren.^[13]

McKinnon betont, dass der Anpassungsmechanismus über einen flexiblen Wechselkurs für kleine^[14] und offene Länder Nachteile in Form der Ge­fähr­dung der Preisniveaustabilität durch inflationäre Tendenzen mit sich bringt und diese demnach feste Wechselkurse bevorzugen sollten.^[15] Trifft ein exogener Nachfrageschock zwei Länder mit flexiblen Wechsel­kursen asymmetrisch, kann in dem Land mit Nachfragerückgang die aus­ländische Nachfrage zwar kurzfristig durch Abwertung der Währung wie­der ange­kur­belt werden, im gleichen Zug erhöht die damit verbundene Aufwertung der ausländischen Währung je­doch die Preise für importierte (Vorleistungs-) Güter.^[16] Dies bewirkt eine Verteuerung der im Inland pro­du­zierten Güter, die der ursprünglich intendierten Stärkung der Wettbe­werbsfähigkeit ent­gegenläuft. Der Anstieg der Importpreise zieht ferner kompensatorische Lohnforde­rungen im Inland nach sich. Dadurch kann eine Lohn-Preis-Spi­rale in Gang gesetzt werden, die für einen weiteren Anstieg der Infla­tions­rate verantwortlich ist. Aus dem erläuterten Zusam­menhang wird er­sicht­lich, dass aufgrund der nachteiligen Preiseffekte die Aufgabe des Wech­selkursinstruments zur Konjunktursteuerung für kleine und offene Länder weniger Kosten impliziert als für geschlossenere Länder.^[17]

Kenen erweitert die OCA-Theorie um das Kriterium der Diversifikation von Produktionsstrukturen. Ein hoher Diversifikationsgrad sorgt dafür, dass die negativen Auswirkungen eines exogenen Nachfrageschocks - die gegen­seitige Unabhängigkeit der einzelnen Nachfrageverschiebungen voraus­gesetzt - innerhalb der unterschiedlichen Wirtschaftssektoren ausgegli­chen werden. Das Ausmaß der makroökonomischen Anpassungskosten wird somit reduziert.^[18] Besteht außerdem eine stark diversifizierte Han­delsstruktur, d.h. importieren und exportieren die Länder ähnliche Pro­duk­te (intra-industrieller Handel), trifft ein exogener Schock die Länder in glei­cher Weise (symmetrisch).^[19]

Was die neuen Beitrittsländer anbetrifft, so wird die Mobilität deren Ar­beitskräfte durch die in den Beitrittsverträgen geregelten Übergangsfristen erheblich eingeschränkt. Die EU-Altmitglieder können den Zugang zu ih­ren Arbeitsmärkten für Arbeitnehmer aus den neuen Beitrittsländern bis zu sieben Jahren beschränken.^[20] Andererseits entspricht aber auch der bis­herige Euroraum, u.a. aufgrund von kulturellen Barrieren, nicht den Anfor­derungen des Kriteriums der Faktormobilität. Selbst die BRD wäre kein op­timaler Währungsraum, da die Bereitschaft zur Migration vor allem zwi­schen alten und neuen Bundesländern gering ist.^[21] Fraglich ist demnach, ob die geringe Faktormobilität in den Beitrittsländern somit überhaupt als Argument für die Beibehaltung des Wechselkursinstruments und damit gegen einen frühen EWU-Beitritt dienen kann.

Bei den Beitrittskandidaten handelt es sich um kleine und überaus offene Volkswirt­schaften. So liegt deren durchschnittliche Export- bzw. Import­quote^[22] bei ca. 59% bzw. 63%. Lediglich Polen ist mit einer Ex­port- bzw. Importquote von ca. 34% bzw. 37% eine Ausnahme, hinsicht­lich der Of­fenheit aber durchaus mit der BRD vergleichbar. Der größte und stetig wachsende Anteil der Exporte der Beitrittsländer wird in die EU aus­geführt (in 2003: 72,8%).^[23] Hinsichtlich der Größe und Offenheit erfüllen die Bei­trittskandidaten eindeutig die Anforde­rungen ei­nes optimalen Wäh­rungs­raumes. Auf das Kriterium der Diversifi­kation der Produktions- und Han­delstruktur wird im Rahmen des folgenden Punkts eingegangen.

3.2 Zur Relevanz von exogenen Schocks

Eine funktionsfähige einheitliche Geldpolitik setzt eine möglichst homoge­ne Wirkung geldpolitischer Impulse voraus. Bei Vorliegen eines asymme­trischen exogenen Nachfrageschocks innerhalb einer Währungsunion be­wirkt beispielsweise die Reduktion der Zinsen durch die gemeinsame Zen­tralbank (expansive Geldpolitik) in dem Land mit Nachfragerückgang ein Ausgleich des Zahlungsbilanzdefizits und eine Rückkehr zum Vollbeschäf­tigungsgleichgewicht, während diese Maßnahme für das Land mit Nach­frageanstieg kontraproduktive Auswirkungen hat. Es verzeichnet einen weiteren Preisauftrieb (Inflation) und eine zusätzliche Erhöhung des Leis­tungsbilanzüberschusses. Sind die Nachfrageschocks in einer Währungs­union jedoch symmetrisch, bringt eine einheitliche Geldpolitik im Gegen­satz zur nationalen Wechselkurspolitik die gewünschte homogene Wir­kung. Die Frage ist, mit welcher Wahrscheinlichkeit asymmetrische Schocks zwischen dem Euroraum und den neuen Beitrittsländern auf­grund von divergierenden Produktions- und Handelsstrukturen auftreten.

Zahlreiche empirische Studien untersuchen, inwieweit die Konjunktur­ver­läufe ausgewählter MOEL synchron mit denen des Euroraumes verlau­fen.^[24] Dabei analysieren die Arbeiten die Korrelation von Angebots- bzw. Nachfrageschocks zwischen den MOEL und dem Euroraum, wobei eine positive Korrelation auf einen synchronen Konjunkturverlauf und damit auf gleichgerichtete Nachfrageverschiebungen hinweist (und umgekehrt). Ih­nen gemeinsam ist die Feststellung, dass die Konjunktur­verläufe einzel­ner MOEL genauso synchron mit dem Euroraum verlaufen wie die einiger klei­nerer Länder der peripheren Eurozone. Hierbei sind vor allem die Länder Polen und Ungarn zu nennen. Aber auch die Tsche­chische Repu­blik, Lett­land und Slowenien in geringerem Ausmaß zeigen ähnliche Kon­junktur­verläufe wie die Länder des Euroraumes, wohingegen die übrigen Balti­schen Staaten überwiegend negative Korrelationen auf­weisen.^[25]

Als Ursache für einen synchron verlaufenden Konjunkturzyklus kommt neben dem hohen Zufluss an ausländischen Direktinvestitionen und der geografischen Nähe einzelner Länder zum Euroraum an erster Stelle die intensive Außenhandelsverflechtung mit den Euroländern bzw. mit der gesamten EU in Betracht. Mehrere empirische Studien bestätigen einen positiven Zusammenhang zwischen einer Zunahme des (intra-indus­tri­el­len) Handels und der verstärkten positiven Korrelation von Konjunk­tur­ver­läufen.^[26] Unter Berücksichtigung der Güterstruktur des Außenhan­dels der MOEL – über die Hälfte der Ex- und Importe sind Vorleistungs­güter – kann davon ausgegangen werden, dass der intra-industrielle Han­del für die MOEL von zunehmender Wichtigkeit ist. Die Deutsche Bundes­bank attes­tiert den MOEL sowohl einen hohen Grad an Einbindung in den interna­tio­nalen arbeitsteiligen Wertschöpfungsprozess als auch eine breite und diversifizierte Exportstruktur,^[27] die die MOEL weniger verwundbar durch exogene Nachfrageschocks macht.

Ein Anstieg des Außenhandels kann jedoch auch zu einer Spezialisierung von Regionen (inter-industrieller Handel) führen und damit eine asymme­trische Reaktion auf exogene Schocks begründen. Spezialisierte Regio­nen bilden sich allerdings zunehmend grenz- bzw. länderübergrei­fend he­raus, so dass das nationale Wechselkursinstrument zum Aus­gleich dieser asymmetrischen Schocks ungeeignet ist.^[28]

[...]

^[1] Dies sind die Länder Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slowenien, die Slowakische und Tschechische Republik sowie Ungarn.

^[2] Der Begriff der Wirtschafts- und Währungsunion wird im Gesetzestext benutzt. Dieser wird im Folgen­den synonym mit dem Begriff der Europäischen Währungsunion (EWU) verwendet.

^[3] Art. 122 Abs. 1 EGV.

^[4] Es ist kein Opting-out-Recht wie im Falle Großbritanniens und Dänemarks vorgesehen. Vgl. DEUT­SCHE BUNDESBANK (2001), S. 17, 19.

^[5] Vgl. RAT DER EUROPÄISCHEN UNION (2000), S. 3.; EUROPÄISCHE ZENTRALBANK (2003), S.2, 7.

^[6] Art. 121 Abs. 1 EGV.

^[7] Vgl. Art. 104, 121 EGV und die dazugehörigen Protokolle über die Konvergenzkriterien (Nr. 25) sowie über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (Nr. 26).

^[8] Vgl. Art. 121 Abs. 1 EGV.

^[9] Vgl. Art. 124, 104 EGV. Siehe hierzu auch RAT DER EUROPÄISCHEN UNION (2000), S. 1-2.

^[10] Vgl. Europäische Zentralbank (2003), S. 1, 4.

^[11] Ggf. kann es zur Vereinbarung von Übergangsfristen für die Bargeldeinführung kommen, in der der Euro zuerst nur als Buchgeld verwendet wird.

^[12] Vgl. McKINNON (1963), S. 717.

^[13] Vgl. Mundell (1962), S. 657-658, 661.

^[14] Von der Größe eines Landes wird auf die wirtschaftliche Macht geschlossen. Kleine Länder können die Weltmarktpreise nicht beeinflussen. Sie treten als Preisnehmer am Weltmarkt auf.

^[15] Die Offenheit eines Landes definiert McKinnon als das Verhältnis von handelbaren zu nicht-handel­ba­ren Gü­tern. Vgl. McKINNON (1963), S. 717, 719.

^[16] Die Importpreise werden aufgrund der durch die Abwertung stimulierten Nachfrage nicht sinken, da das kleine Land als Preisnehmer am Weltmarkt auftritt.

^[17] Vgl. DE GRAUWE (2000), S. 34, 54-55.

^[18] Vgl. Kenen (1969), S. 49-50.

^[19] Vgl. De Grauwe (2000), S. 24. Zur Bedeutung der (A-)Symmetrie von exogenen Schocks für die Geld- und Wechselkurspolitik siehe 3.2.

^[20] Vgl. Deutsche Bundesbank (2004), S. 14.

^[21] Vgl. Ohr/Schmidt (2001), S. 436.

^[22] Die Export- bzw. Importquote bezeichnet den Anteil der Exporte bzw. Importe am BIP.

^[23] Der Anteil der Exporte, der in den Euroraum ausgeführt wird, beträgt hingegen nur 45,3%. Dies deutet darauf hin, dass die neuen Beitrittsländer auch untereinander enge Handelsbeziehungen aufweisen. Für Angaben zur Außenwirtschaft siehe Anhang, Tabelle 2 und DEUT­SCHE BUNDESBANK (2002a).

^[24] Eine Aufstellung einzelner Studien findet sich in Fidrmuc/Korhonen (2003), S. 11.

^[25] Vgl. Fidrmuc/Korhonen (2003), S. 15.

^[26] Vgl. Frankel (2004), S. 10. Fidrmuc und Korhonen bestätigen dieses Ergebnis ebenfalls. Vgl. Fidr­muc/Korhonen (2003), S. 16-17.

^[27] Vgl. Deutsche Bundesbank (2002a), S. 57.

^[28] Vgl. De Grauwe (2000), S. 26.