Liberalisierungs- und Privatisierungsvorhaben in der Trinkwasserversorgung in Deutschland, der EU und WTO

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

A. Trinkwasser – ein besonderes Gut

B. Liberalisierung und Privatisierung im Wassersektor ausgewählter Länder
I. Formen der Liberalisierung und Privatisierung
II. Privatisierung in England/Wales
III. Das französische Konzessionsmodell

C. Entwicklungen in Deutschland
I. Privatisierungsbeispiele
II. Die rechtliche Ausgangslage

D. Kritikpunkte an einer Liberalisierung und Privatisierung
I. Erfahrungen mit Preisentwicklungen
II. Gefahren für die menschliche Gesundheit und die Umwelt

E. Liberalisierungsvorhaben in der Europäischen Union
I. Einleitung
II. Die EG-Sektorenrichtlinie 2004/17/EG
III. Ausblick
IV. Wasserversorgung in der geplanten EG-Dienstleistungsrichtlinie

F. Liberalisierungsbestrebungen im Welthandel
I. Die GATS-Verhandlungen
II. Annahme internationaler Handelsverträge nach der Europäischen Verfassung

Schlusswort

Einleitung

Am 22. März 2005, dem „Tag des Wassers“^[1], erklärten die Vereinten Nationen den Zeitraum von 2005 bis 2015 zur internationalen Dekade „Wasser zum Leben“.^[2] Dieser Tag soll das Bewusstsein für das nur begrenzt verfügbare Lebensgut weltweit schärfen und an die Einhaltung des sog. Millenniumsziels der Vereinten Nationen aus dem Jahr 2000 erinnern, den Anteil der Weltbevölkerung ohne nachhaltigen Zugang zu sauberem Trinkwasser bis zum Jahr 2015 zu halbieren^[3]. Schon heute ist abzusehen, dass trinkbares Wasser in den nächsten Jahrzehnten ein knappes Gut wird^[4] und dieses Ziel kaum zu erreichen sein wird. Von den rund sechs Milliarden Menschen, die auf der Welt leben, haben mehr als 1,1 Mrd. Personen keinen Zugang zu sauberem Trinkwasser und 2,4 Mrd. keinen Zugang zu verbesserter Abwasserentsorgung.^[5] Täglich sterben fast 30.000 Menschen an Krankheiten, die mit dem Mangel an trinkbarem Wasser oder sanitären Anlagen zusammenhängen. Gründe für die Wasserkrise sind der ständig steigende Wasserverbrauch vor allem der Industrie^[6] und das andauernde Bevölkerungswachstum in den Entwicklungsländern. In den südlichen Staaten kommen zur Wasserknappheit zumeist eine starke Verschmutzung sowie eine ineffiziente Wasserbewirtschaftung hinzu. Die globale Bereitstellung von trinkbarem Wasser ist damit eine der großen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts.^[7] Viele sehen bezüglich der Ressource Wasser sogar die wachsende Gefahr ernster Verteilungskonflikte zwischen den Staaten.^[8]

Bei dieser Ausgangslage erwartet eine Handvoll privater, transnational tätiger Unternehmen große Gewinnchancen im Wassersektor und drängt weltweit auf freien Zugang zu den Wassermärkten.^[9] Der weltweite jährliche Umsatz der Wasserindustrie wurde für das Jahr 2000 auf immerhin 400 Mrd. US-Dollar geschätzt.^[10] Dies entspricht ca. 40 % des Umsatzes im Ölsektor und liegt bereits ein Drittel höher als die Umsätze in der Pharmaindustrie.

Sowohl in Deutschland als auch in der Europäischen Union und im Welthandel wird zurzeit intensiv über Liberalisierungen und Privatisierungen von Diensten im allgemeinen Interesse (sog. Daseinsvorsorge) diskutiert.^[11] Den Liberalisierungs- und Privatisierungsvorhaben vonseiten der EU und im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) stehen in Deutschland aber häufig die gewachsenen Strukturen der kommunalen Erbringung von gemeinwohlorientierten Dienstleistungen (Trinkwasserversorgung, Behandlungen in Krankenhäusern, ÖPNV etc.) entgegen. Obwohl die Akzeptanz der Verpflichtung des Staates zur Durchführung dieser elementaren Leistungen bei den Bürgern nach wie vor sehr groß ist, häufen sich im Zuge der Diskussion über künftige Liberalisierungsschritte die Forderungen, mehr Wettbewerb auch in die Bereitstellung und den Betrieb der Wassernetze, die Wasserversorgung sowie Abwasserentsorgung einzuführen.

A. Trinkwasser – ein besonderes Gut

Häufig wird bei der Forderung nach Marktöffnung allerdings übersehen, dass Wasser kein Handelsgut wie jedes andere ist. Wasser als universelles Lösungs- und Transportmittel des menschlichen Organismus ist außer der Luft das einzige Lebensmittel, das nicht substituierbar ist. Eine weitere große Bedeutung erhält es durch den Einsatz als Hygienemittel. Deshalb muss es nach Qualität und Menge jederzeit so verfügbar sein, dass sein Gebrauch ausschließlich der menschlichen Gesundheit dient.^[12] Deutschland weist im weltweiten Vergleich eine sehr hohe Versorgungssicherheit auf und hat sich bei der Wasserbewirtschaftung den Grundsätzen der Nachhaltigkeit und Vorsorge verschrieben. Weit über 90 % der deutschen Haushalte haben eine Kanalisation und sind an Kläranlagen angeschlossen. Aufgrund der unterschiedlichen Rohwasserqualitäten der Quellen muss die Realisierung beider Aufgaben zentral organisiert und überwacht werden. Der Anteil der öffentlichen Hand bei der Wasserversorgung beträgt deshalb weltweit noch ca. 80 – 90 %. In Deutschland stellt sich die Frage, ob Wasser ein Teil öffentlicher Versorgung bleiben soll oder ob es stärker privatisiert werden darf. Die Argumente für Liberalisierungen der Strom-, Gas- und Telekommunikationswirtschaft müssen nämlich nicht zwangsläufig auch für den Wassersektor gelten.

B. Liberalisierung und Privatisierung im Wassersektor ausgewählter Länder

I. Formen der Liberalisierung und Privatisierung

Bei einer Liberalisierung handelt es sich um die Einführung von Marktmechanismen in Märkte, die bislang durch den Staat monopolisiert waren. Bei einer Liberalisierung ist grundsätzlich zwischen dem Wettbewerb im Markt und dem Wettbewerb um den Markt zu differenzieren. Von einem Wettbewerb im Markt wird gesprochen, wenn die Marktöffnung darauf abzielt, dass der Wettbewerb um den Endverbraucher gestärkt wird, indem das Gebietsmonopol aufgehoben wird und die Anbieter dieselbe Leitung benutzen können. Allerdings ist die Schaffung gemeinsamer Versorgungsnetze im Wassersektor aus gesundheitlicher und hygienischer Sicht wegen der stattfindenden Durchmischung der Wässer bedenklich und die Errichtung paralleler Netz zu kostenintensiv. Ein Wettbewerb um den Markt findet statt, wenn die Anbieter lediglich im Wettbewerb um das zeitlich befristete Recht zur Wasserversorgung in einem Versorgungsgebiet stehen. Weil die Gebietsmonopole in diesem Fall bestehen bleiben können, handelt es sich hierbei um das derzeit am meisten diskutierte Liberalisierungsmodell.

In der Regel führen Liberalisierungen in diesen Sektoren zu Privatisierungen. Bei einer Privatisierung übernehmen Unternehmen in privater Rechtsform Aufgaben, die zuvor die öffentliche Hand erbracht hat.^[13] Grundsätzlich kommen drei Arten von Privatisierungen in Betracht. Eine formelle Privatisierung (Organisationsprivatisierung) liegt vor, wenn organisatorisch an die Stelle eines Trägers öffentlicher Verwaltung eine juristische Person des Privatrechts tritt, die Anteile dieser Privatrechtsperson jedoch ganz oder mehrheitlich in den Händen der öffentlichen Verwaltung verbleiben. Von einer funktionalen Privatisierung spricht man, wenn eine Behörde bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben Private – in der Regel als Verwaltungshelfer – einschaltet, wobei das Anlagevermögen sowie die öffentlich-rechtliche Verantwortung weiterhin bei ihr verbleiben. Kommt der Partner aus dem privatwirtschaftlichen Bereich, liegt eine echte funktionale Privatisierung vor, geht der private Partner dagegen aus einer Kommune hervor, besteht eine unechte funktionale Privatisierung. Eine materielle Privatisierung (Aufgabenprivatisierung) findet statt, wenn sich der Staat aus der Erfüllung einer Verwaltungsaufgabe zurückzieht und die Erledigung privater Initiative überlässt. Im Falle einer unechten Aufgabenprivatisierung werden zeitlich befristete Konzessionen erteilt, so dass nach Fristablauf die Kommunen wieder die Wasserversorgungseinrichtungen übernehmen, während bei einer echten Aufgabenprivatisierung kein solches Rückholrecht besteht.

II. Privatisierung in England/Wales

In England und Wales wurde mit dem Water Act von 1989 eine Privatisierung der zehn Regional Water Authorities durchgeführt,^[14] indem sämtliche Wasser- und Klärwerke vollständig verkauft wurden. Den neu entstandenen Aktiengesellschaften wurde ein Großteil der Schulden erlassen und sie bekamen Zuschüsse für ökologische Maßnahmen. Ferner erhielten sie eine Betreiberlizenz für 25 Jahre. Die privaten Wasseranbieter sind dabei einer Preisregulierung durch das Office of Water Services (OFWAT), einer Überwachung der Trinkwasserqualität durch die Drinking Water Inspectorate (DWI) sowie einer Kontrolle der Umweltauflagen durch die Environmental Agency (EA) unterworfen. Zusätzlich wurden nach öffentlichen Protesten aus Gründen des Verbraucherschutzes regionale Verbraucherkomitees sowie im Jahr 2000 ein autonomer Konsumentenrat geschaffen. Die hohe Zahl an Aufsichts- und Regulierungsbehörden sowie die spätere institutionelle Stärkung des Verbraucherschutzes zeigen, dass das ursprünglich mit der Privatisierung verfolgte Ziel, ein geringeres Maß an Regulierungen zu erreichen, sich nicht erfüllt hat.^[15]

III. Das französische Konzessionsmodell

In Frankreich sind seit ca. 150 Jahren die Kommunen – gegebenenfalls auch in einem interkommunalen Verbund – für die Trinkwasserversorgung verantwortlich. Sie können darüber entscheiden, ob sie die Aufgaben der Wasserversorgung an ein privates Unternehmen abgeben.^[16] Der Marktanteil der Privaten an der Wasserversorgung betrug im Jahr 2000 79 %.^[17] Grundlage hierfür ist eine Konzessionsvergabe der Gemeinde an einen privaten Anbieter, wobei die Gemeinde aber weiterhin die Verantwortung für die Wasserversorgung trägt und sie ebenfalls Eigentümerin der Infrastruktur (Bauwerke, Netze etc.) und zuständig für die Kontrolle der Wasserpreise bleibt. Die Konzession wird nach einem gesetzlich festgelegten Ausschreibungsverfahren vergeben und in der Regel in einem Delegationsvertrag mit maximal 20 Jahren Laufzeit niedergelegt.^[18] Bei der Neuvergabe der Konzession kommt es aber nur sehr selten vor, dass eine Kommune den Wasseranbieter wechselt. Drei französische Anbieter (Veolia, Ondeo und Société d’Aménagement Urbain et Rural [SAUR]) beliefern 98 % der von Privaten versorgten Haushalte.^[19] Hier zeigt sich das grundsätzliche Bedenken der Liberalisierung des Wassermarktes, dass letztlich nur öffentliche Monopol durch private Monopole abgelöst werden.

[...]

^[1] Der Weltwassertag wird jedes Jahr am 22. März begangen. Durch gezielte Aktionen soll an ihm auf die Bedeutung des Wassers, den Schutz der Wasservorkommen und deren nachhaltige Nutzung hingewiesen werden.

^[2] Resolution 58/217 vom 23. Dezember 2003.

^[3] Vgl. Ziel 7 der Millenniums-Entwicklungsziele (Millennium-Development-Goals). Dies bedeutet eine Senkung von ca. 1,16 Mrd. Menschen ohne Zugang auf etwa 580 Mio.

^[4] Nach Schätzungen der Vereinten Nationen sinkt der vorhandene, sehr ungleich verteilte Wasservorrat in den nächsten zehn Jahren um ein Viertel; der Wasserverbrauch soll dagegen um mindestens 40 % bis 2025 steigen; vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 22. März 2005, S. 9.

^[5] World Water Assessment Programme, Water for People, Water for Life. The UN World Water Development Report, New York 2003, S. 108. Nach Angaben von UNICEF sterben jährlich 4.000 Kinder aus Mangel an sauberem Trinkwasser; vgl. Ärzte Zeitung vom 22. März 2005.

^[6] In Europa liegt der Verbrauch im Haushalt pro Person durchschnittlich bei 150 Litern; zur Herstellung von einem Kilo Brot werden etwa 1.000 Liter benötigt, für ein Kilo Fleisch fallen etwa 5.000 Liter an, eine Chip-Firma nutzt in der Stunde ca. 400.000 Liter Wasser.

^[7] Zur Wasserproblematik in den Entwicklungsländern Brot für die Welt (Hrsg.), Wasser für alle – eine globale Herausforderung, Stuttgart 2003.

^[8] Hierzu Wirkus, Werden Kriege um Wasser das Gesicht des 21. Jahrhunderts prägen? Konflikt- und Konfliktlösungspotential der Ressource Wasser, in: Forum Umwelt und Entwicklung, Internationales Wasserjahr: Wasser als Ware oder als Grundrecht? (Rundbrief 1/2003), S. 3 ff.

^[9] Zu den Weltmarktführern gehören die französischen Unternehmen Veolia Water Systems (vormals Vivendi-Générale des Eaux) und Ondeo Services, ein Unternehmen der Suez Environnement (vormals Suez-Lyonnaise des Eaux), sowie die deutsche RWE mit ihrer Tochter Thames Water.

^[10] Wasser ist das nächste knappe Gut, in: Magazin der Süddeutschen Zeitung vom 4.-8. August 2003.

^[11] Zur Stellung der Daseinsvorsorge im europäischen Einigungsprozess vgl. Linder, Daseinsvorsorge in der Verfassungsordnung der Europäischen Union. Primärrechtliche Grundzüge eines Rechts der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, Frankfurt am Main u.a. 2004.

^[12] Dieter, Trinkwasser: Marktfrei oder frei von Schadstoffen?, in: Umweltmedizin in Forschung und Praxis 2000, S. 307 (307).

^[13] Ausführlich hierzu Kämmerer, Privatisierung. Typologie – Determinanten – Rechtspraxis – Folgen, Tübingen 2001.

^[14] Zu den Gründen Green, The lessons from the privatisation of the wastewater and water industry in England and Wales, in: Holzwarth/Kraemer (Hrsg.), Umweltaspekte einer Privatisierung der Wasserwirtschaft in Deutschland, Berlin 2001, S. 135 (144 ff.).

^[15] Scherrer u.a., Liberalisierung Öffentlicher Dienstleistungen durch das GATS. Gemeinwirtschaftliche Auswirkungen in den Sektoren Wasserversorgung und Verkehr (Schiene, ÖPNV), Wien 2005, S. 72.

^[16] Zu den französischen Erfahrungen Barraqué/Grand d’Esnon/Van de Vyver, Experiences in France, in: Holzwarth/Kraemer (Hrsg.), Umweltaspekte einer Privatisierung der Wasserwirtschaft in Deutschland, Berlin 2001, S. 199 ff.

^[17] Scherrer u.a., a.a.O. (Fn. 15), S. 81.

^[18] Scherrer u.a., a.a.O. (Fn. 15), S. 80.

^[19] Hemmer/Höferl/Hollos, Privatisierung und Liberalisierung öffentlicher Dienstleistungen in der EU, Teil 8: Wasser und Abwasser, Österreichische Gesellschaft für Politikberatung und Politikentwicklung, Wien 2002, S. 12.