Die Europäische Union und die Staaten des südlichen Mittelmeers: Demokratieförderung im Rahmen der Euro-Mediterranen Partnerschaft

Inhaltsverzeichnis

I.) Einleitung

II.) Demokratieförderung als außenpolitisches Ziel der Europäischen Union

III.) Politische Konditionierung als Instrument

IV.) Die Euro-Mediterrane Partnerschaft
a) Genese und historische Grundlagen
b) Ziele und Inhalte des Barcelona-Prozesses

V.) Die politische Dimension innerhalb der Euro-Mediterranen Partnerschaft – Ergebnisse und Probleme

VI.) Die Praxis der politischen Konditionierung innerhalb der EMP

VII.) Schlussbetrachtung

VIII.) Abkürzungsverzeichnis

IX.) Verwendete Literatur

„ If Europe [...] can demonstrate that civil relations between already friendly states can actually be extended into the realm of relations between the suspicious, the adversarial, or the merely different, then it will have performed a profound service for the community of mankind”.^[1]

“It would be naive, unrealistic and damaging to suggest that the EU should take on the objective of ‘exporting’ democracy to the South. Yet political instability and many of the security risks emanating from the region are linked to the endurance of regimes which fall far short of observing the most basic democratic standards. (…) It is obvious, however, that European-styled democracy cannot blossom overnight in Mediterranean states that have little in the way of democratic tradition.”^[2]

I.) Einleitung

Die hohe geostrategische Bedeutung der Region des Mittelmeerraums für die Staaten der Europäischen Union wurde durch die Entwicklungen nach den ein­schneidenden Ereignissen der Terroranschläge in den USA im September 2001 und der militärischen Intervention im Irak abermals deutlich. Neuerlich wurde die Diskussion um eine Konfrontation der westlichen mit der arabischen Welt leiden­schaftlich geführt. Die Probleme der südlichen Mittelmeeranrainerstaaten und deren Auswirkungen für Europa wurden im Zuge dessen wieder in verstärktem Maße auf die politische Agenda gesetzt. In diesem Zusammenhang wurde in jüngster Zeit die kontroverse Frage nach dem Für und Wider einer Demokratisie­rung autoritärer Regime von außen und besonders nach den einzusetzenden Mitteln ausführlich diskutiert. Exemplarisch hierfür ist der Streit darüber, ob das Eingreifen der Vereinigten Staaten im Irak und die nachfolgende Konzeption für die Region – Stichwort „Greater Middle East Initiative“ – eine legitime Grundlage für eine anvisierte Demokratisierung darstellen oder andere Vorstellungen präferiert werden sollten. Bei allem Dissens zwischen den verschiedenen politischen Akteuren in diesem Punkt, ist man sich auf beiden Seiten des Atlantik in der Perzeption des südlichen Mittelmeerraums als Krisenregion einig. Die großen Her­ausforderungen im sicherheitspolitischen und politischen Bereich manifestieren sich in Form von religiösem Radikalismus, Proliferation, wachsendem Migrationsdruck und einer Staatlichkeit zwischen den Polen Autokratie und Instabilität. Diese Symptome der Krisenhaftigkeit werden zum Großteil auf sozioökonomi­sche Faktoren zurückgeführt und deren Lösung wird in der Verbesse­rung der wirtschaftlichen und sozialen Situation der Staaten in Nordafrika und dem Nahen Osten gesehen.

Seit der Konferenz von Barcelona im November 1995 hat die EU in Form der Euro-Mediterranen Partnerschaft (EMP) einen institutionalisierten Rahmen für ihre Beziehungen zu den Staaten des Mittelmeerraums.

Der umfassende Ansatz des Barcelona-Prozesses, welcher sowohl wirtschaftliche, (sicherheits-)politische und kulturell-soziale Elemente beinhaltet, soll dazu beitragen die strategischen Ziele der Union in der Region umzusetzen. Hierzu gehört auch eine langfristige Demo­kratisierung der regionalen Staatenwelt.

Als ein Mittel die Etablierung demo­kratischer Werte und Normen in anderen Staaten zu fördern, gilt die politische Konditionie­rung. In der Praxis heißt dies, dass die Gewährung von finanzieller Hilfe oder wirtschaftlicher Kooperation an die Erfüllung von Kriterien aus der normativen politischen Sphäre geknüpft ist.

Die EU ist noch immer auf der Suche nach ihrer spezifischen weltpolitischen Rolle. Neben der Bedeutung des Verfassungsvertrages weisen im Zusammenhang mit dem Barcelona-Prozess vor allem zwei Dokumente aus dem vergangenen Jahr eine neue Richtung in der sich entwickelnden außen- und sicherheitspolitischen Dimension der EU. Dies ist zum einen die Europäische Sicherheitsstrategie und zum anderen das „Wider Europe“ Papier der Kommission, in dem ein neuer Rahmen für die Beziehungen der EU zu ihren südlichen und östli­chen Nachbarn gezeichnet wird. Der Ansatz der politischen Konditionierung als Instrument europäischer Außenpolitik wird in beiden Veröffentlichungen aus­drücklich bekräftigt.

Dies geschieht vor dem Hintergrund der vollzogenen Erweiterung um zehn Staaten im Mai 2004 und den damit verbunden Anstrengungen hinsichtlich der benötigten Ressourcen, der politischen Koordination und dem Ziel der fortschreitenden Vertiefung der politischen Union. Aus einer rein geographischen Perspektive verschiebt sich der Fokus der EU durch die Erweiterung nach Osten, doch die Entwicklungen in den Mittelmeerdrittländern (MDL) und nicht zuletzt der weiter eskalierende Nahostkonflikt zeigen die Notwendigkeit einer konsistenten Mittelmeerpolitik der EU. Es stellt sich die Frage, wie sich in Zukunft in einer erweiterten EU intern divergierende Interessen mit den externen Gestaltungsansprüchen vereinbaren lassen.

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Euro-Mediterranen Partnerschaft vor allem im Kontext der politischen Dimension. Hierbei wird davon ausgegangen, dass die EU, dem normativen Leitbild der „Zivilmacht“ folgend, Demokrati­sierung, Friedensförderung sowie die Durchsetzung von Menschenrechten und internationalem Recht im multilateralen Rahmen als grundsätzliche Ziele ihrer Politik zu Drittstaaten betrachtet. Doch wird der EU in keinem Fall Altruismus unterstellt, sondern die genannten Prinzipien vielmehr als konsequente und legitime Verfolgung eigener Sicherheits- und Wirtschaftsinteressen betrachtet.

Betrachtet man erstens Demokratisierung als Ziel der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen und erkennt zweitens die politische Kon­ditio­nierung als Instrument dieses Ziel zu verfolgen, so stellt sich die Frage nach der Wirksamkeit dieses Instruments innerhalb des spezifischen Rahmens des Bar­ce­lona-Prozesses. In welchem Ausmaß eignet sich politische Konditionierung im Kontext der Problemlagen des südlichen Mittelmeerraums dazu demokratisie­rende Prozesse zu unterstützen und zu fördern?

Die generelle Realisierbarkeit von demokratischen Strukturen und Institutionen im arabischen Raum soll im Rahmen dieser Arbeit nicht thematisiert werden. Ebenso soll an dieser Stelle nicht allge­mein (global) nach Erfolg und Misserfolg der Demokratisierungspolitik der EU gefragt werden, denn dies eröffnet eine Fülle von möglichen Fallbeispielen und erfordert zudem den Einfluss der EU auf den jeweiligen Reformprozess von dem anderer Akteure zu isolieren. Dies kann in der erforderlichen Breite hier nicht geleistet werden. Vielmehr soll im Zuge einer allgemeinen Analyse der politischen Part­nerschaft von Barcelona nach der eigenständigen Rolle von politischer Konditio­nierung in diesem Kontext gefragt werden.

Zum Zwecke eines besseren theoretischen Verständnisses des Politikziels der EU – Demokratisierung – soll dieses in einem ersten Schritt näher eingegrenzt und dessen historischen und konzeptionellen Grundlagen nachgezeichnet werden. Darauf aufbauend soll zweitens in der erforderlichen Kürze die Bedeutung der politischen Konditionierung hierbei geklärt werden. Vor diesem Hintergrund ist der Hauptteil dieser Arbeit der EMP als solcher gewidmet. Um die genannten Fragestellungen hinreichend zu klären ist es notwendig die Sachverhalte auch in ihrem geschichtlichen Zusammenhang zu sehen, denn nur so lassen sich das Ent­stehen der gemeinsamen Politik auf europäischer Ebene und die Ziele und Instru­mente erklären. Somit werden vor der Diskussion der Entwicklung und des Stan­des der politischen Dimension der EMP im fünften Teil zunächst die Genese, die historischen Grundlinien sowie die grundlegenden Ziele und Inhalte des Bar­celona-Prozesses erläutert. Im sechsten Teil der Arbeit soll schließlich nach der Umsetzung politischer Konditionierung innerhalb der EMP gefragt werden.

Abschließend werden in einer Schlussbetrachtung die erarbeiteten Ergebnisse zu­sammengefasst und bewertet und vor dem Hintergrund der neuen Konzepte der EU zur Nachbarschaftspolitik wird der Blick auf die Perspektiven der Mittelmeer­politik der EU gerichtet.

II.) Demokratisierung als Politikziel der Europäischen Union

Demokratieförderung in Form von aktiver Unterstützung von staatlichen Liberali­sierung- und demokratischen Konsolidierungsprozessen gewann seit Anfang der 90er Jahre zunehmend an Bedeutung und ging einher mit einer allgemeinen Politi­sierung der Entwicklungspolitik.^[3] Die Förderung von Demokratie und Menschen­rechten fand sowohl in der Bundesrepublik Deutschland als auch auf Ebene der EU Eingang in die offizielle Entwicklungszusammenarbeit.^[4] Mit dem Ende des Ost-West-Konfliktes verloren die vorherigen ideologischen Dichotomien an Kraft, unter deren Einfluss Demokratie lediglich ein Mittel in der Konfrontation zweier Blöcke darstellte. Im Lichte der damals bestimmenden Modernisierungs­theorien war eine dezidierte Förderung von Demokratie auch nicht unbedingt fol­gerichtig, sah man doch die elementaren kulturellen und ökonomischen Voraus­setzungen für demokratische Strukturen nicht gegeben. Die einsetzende Demo­kratiehilfe war somit mehr eine außenpolitische Reaktion auf die Prozesse der von Huntington diagnostizierten „Dritten Welle“ der Demokratisierung, denn eine ori­ginär entwicklungspolitisch motivierte Initiative.^[5] Theoretisch ermöglicht wurde die neue Beschäftigung mit Demokratisierungsaspekten in der Außenpolitik durch die Abkehr vom Dogma der einer politischen Entwicklung vorausgehenden makroökonomischen Prosperität.^[6]

Im Grundsatz ist Demokratieförderung aber keine neue Erscheinung. In der historischen Perspektive wird deutlich, dass die verschiedenen Typen politischer Systeme immer auch zum Ziel hatten, um sie herum politischen Ordnungen zu er­richten oder zu fördern, die der ihren entsprachen oder zumindest ähnelten.

Dies entspringt der Überzeugung, mit Partnern, mit denen ein Maximum von gemein­samen Werten und Normen geteilt wird, besser kooperieren zu können.^[7] Neben der Aussicht eines vereinfachten Handelsaustauschs spielen hier vor allem sicher­heitspolitische Interessen eine große Rolle. Denn aus dem Teilen von Überzeu­gungen leitet sich auch die Erwartung ab, dass politische Konflikte eher durch Kooperation in (gemeinsamen) Institutionen als durch (militärische) Konfronta­tion gelöst werden. Demokratisierung gilt außerdem als sicherheitspolitisches In­strument, da die großen Bedrohungen der Sicherheit von nichtdemokratischen Systemen ausgehen beziehungsweise diese einen besseren Nährboden für nicht-konventionelle Bedrohungsszenarien bieten, wie zum Beispiel Proliferation, Men­schen- und Drogenschmuggel und Terrorismus.^[8] Analog zur Theorie des Demokrati­schen Friedens, nach der Demokratien untereinander keine Kriege füh­ren, ist die Annahme, dass eine umfassende Demokratisierung die beste Strategie zur friedlichen Konfliktlösung in den internationalen Beziehungen darstellt, ein weiterer wichtiger Motivationsgrund für die diversen Maßnahmen zur Förderung von demokratischen staatlichen Strukturen und Prinzipien.^[9]

In der Formulierung der Politiken der Europäischen Union findet sich das Ziel der Demokratieförderung seit den Anfängen einer gemeinsamen Außen- und Si­cherheitspolitik in Form der EPZ zu Beginn der 70er Jahre wieder. Ebenfalls wurde die „Entwicklung und Stärkung der Demokratie und Rechtsstaatlichkeit“ als zentraler Beweggrund für die Schaffung der GASP im revidierten EUV von Maastricht ange­führt. Und auch die ESVP wurde unter anderem mit einer verbes­serten Fähigkeit zur Verbreitung der Demokratie begründet.^[10]

Im nun von den Regie­rungschefs angenommenen Verfassungsvertragsentwurfs wird die Festigung und Förderung unter den Zielen des Auswärtigen Handelns der Union bereits an zweiter Stelle aufgeführt.^[11] Selbst wenn eine Diskrepanz zwischen dem außenpoliti­sche Handeln der EU und dem normativen Grundsatz festzustellen ist, lässt sich festhalten, dass die EU sich ihren artikulierten Zielen stetig annäherte. Kennzeichen hierfür sind die Vielzahl von institutionalisierten Dialogen mit den verschiedenen Part­nerstaaten, in denen politische Bedingungen zur Voraussetzung für Kooperationen gemacht wurden. Seit 1991 enthalten zudem alle Abkommen mit Drittstaaten An­reize zur Demokratisierung, Sanktionsmög­lichkeiten und Suspen­sionsklauseln.^[12] Im Erweiterungsprozesses spielten politi­sche Aspekte ebenso eine bedeutende Rolle, denn die Erfüllung der sogenannten Kopenhagener Kriterien war Grund­voraussetzung für den Beitritt der MOEL.^[13] In zunehmendem Maße setzt die EU im Rahmen ihrer Demokratisierungsbe­mühun­gen in den Beziehungen zu Dritt­staaten auch das Mittel der politischen Konditio­nierung ein.

III.) Politische Konditionierung als außenpolitisches Instrument

Die aktive Förderung demokratischer Strukturen, Menschenrechten und Rechts­staatlichkeit erfordert eine über die deklarativen Momente hinausgehende Politik. Hierbei ist jede Außenpolitik im Gegensatz zu reiner Entwicklungshilfe dem grundsätzlichen Konflikt ausgesetzt, mit ihrer Demokratiehilfe direkt in die Machtstrukturen des herrschenden Systems einzugreifen und sich dadurch dem Vorwurf der Einmischung auszusetzen.^[14] Als ein probates Mittel diesem Dilemma in Teilen auszuweichen wird oft die politische Konditionierung genannt.

Politische Konditionierung bedeutet im Kern, dass ein Staat oder eine Interna­tionale Organisation die Unterstützung oder Kooperation mit einem anderen Staat an die Erfüllung spezifischer Bedingungen aus den Bereichen Menschenrechte und Demokratisierung koppelt. Es kann zwischen zwei Formen der Konditionali­sierung unterschieden werden. Zum einen ist dies die positive Konditionierung, in dessen Rahmen Zusagen über Hilfen oder ähnliches gemacht werden, falls es zu Konzessionen kommt. In Kontrast dazu, verfolgt negative Konditionierung die Praxis im Fall der Verletzung der Bedingungen bereits bestehende Kooperationen auszusetzen oder Zahlungen zu stoppen.^[15] In der Anwendung politischer Konditio­nierung ist jene jedoch zwei Hauptproblemen beziehungsweise Wider­sprüchen ausgesetzt. Einerseits erweist es sich als schwierig verbindliche Krite­rien über die Einhaltung oder Bruch politischer Bedingungen festzuschreiben und andererseits steht der politischen Konditionierung die These der Interdependenz von ökonomischer und politischer Entwicklung gegenüber.

Wie bereits angedeutet hat sich die Verwendung von politischer Konditionie­rung seitens der EU erst nach dem Ende des Kalten Kriegs entwickelt. Während die Beziehungen zu den AKP-Staaten im Rahmen der ersten beiden Lomé-Abkommen noch genuin nicht-politischer Natur waren, zeigte sich zu Beginn der 90er Jahre eine Verschiebung des Fokus zugunsten politischer Elemente. Dieser Umstand wurde in den folgenden Abkommen mit der AKP-Staatengruppe deut­lich, zeigte sich aber auch in Form von Deklarationen bezüglich Demokratie und Menschenrechte in den nahezu allen Abkommen mit Drittstaaten. Eine explizite politische Konditionierung fand allerdings nur in wenigen Fällen Anwendung. Die EMP ist seit ihrer Initiierung 1995 einer dieser Fälle.

[...]

^[1] Christopher Hill, European Foreign Policy: Power Bloc, Civilian Model - or Flop?, in: Reinhardt Rummel, The Evolution of an International Actor. Western Europe’s New Assertiveness, Colorado/Oxford (Westview Press), 1990, S. 31-55, hier S. 55, zitiert nach Jünemann/Schörnig, 2002, S. 5

^[2] Balfour, 2004, S. 28

^[3] Vgl. Debiel/Fischer, 2001, S. 15

^[4] Vgl. Erdmann, 2000, S. 160

^[5] Vgl. Spanger, 2001, S. 4

^[6] Vgl. Spanger/Wolff, 2003, S. 9

^[7] Vgl. Sandschneider, 1997, S. 12

^[8] Vgl. Sandschneider, 1997, S. 13

^[9] Vgl. Jünemann/Schörnig, 2002, S. 6

^[10] Vgl. Dembinski, 2002, S. 5

^[11] Vgl. Europäischer Konvent, 2003, S. 65, Teil III, Titel V, Kapitel I, Artikel III - 193, (2), b)

^[12] Vgl. Spanger/Wolff, 2003, S. 6

^[13] Aussagen zur politischen Konditionierung waren allerdings nicht in den Abkommen zum PHARE Programm enthalten. Siehe Smith, 1998, S. 265

^[14] Vgl. Spanger, 2001, S. 9

^[15] Diese Definition folgt jener von Smith, 1998, S. 256