Joseph II. und seine Beamten. Zum Verhältnis von Absolutismus und Bürokratie im Zeichen von Aufklärung und Fortschritt

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung und Fragestellung

2 Historische Einordnung
2.1 Aufklärung und Absolutismus in Österreich
2.2 Reformabsolutismus unter Maria Theresia und Joseph II.

3 Gegenüberstellung: Joseph des Zweiten Verhältnis zu den Beamten
3.1 Theoretischer und programmatischer Anspruch Joseph des Zweiten
3.2 „Mühen der Ebene“ des behördlichen Handelns und Auftretens

4 Fazit

5 Literatur- und -quellenverzeichnis

1 Einleitung und Fragestellung

Bereits in seiner Funktion als Kronprinz und Mitregent der Habsburgermonarchie erkundete Joseph II. mit Vorliebe den ihm unterstellten Verwaltungsapparat, um Erkenntnisse über Charaktereigenschaften, die praktischen Ansichten sowie die fachliche Eignung der Staatsbeamten erhalten zu können.^[1] Das somit während diverser Audienzen und Inkognito-Reisen erworbene Wissen und seine persönliche Beziehung zu den Behörden in den habsburgischen Kron- und Erbländern waren damit richtungsweisend für viele seiner Verwaltungs- und Rechtsreformen, welche anfangs (zwischen 1765 und 1780) noch überwiegend die Handschrift seiner Mutter, Kaiserin Maria Theresia, besessen haben.

Im Einklang mit dem zuvor durch die Kaiserin eingeleiteten Trend, hin zu einer vermehrten Verantwortungs- und Kontrollübergabe im Vollzug, beispielsweise an dafür eingerichtete Hofstellen, waren zwar auch die Maßnahmen ihres Thronfolgers vornehmlich darauf ausgerichtet, Verwaltungshandeln zentralstaatlich zu organisieren und zu vereinheitlichen, jedoch ohne dem Kaiser später bei der Gesetzgebung eine bürgerliche Überwachungs- oder Beratungsinstanz an die Seite zu stellen.^[2] Die durch seine Reformen „von oben“ möglichen Effektivitätssteigerungen der Bürokratie sollten nunmehr direkt der Bevölkerung zugutekommen, zugleich die Macht des Hauses Habsburg aufrechterhalten und eine Revolution „von unten“ verhindern. Die hierbei praktizierte Politik nahm jedoch kaum mehr Rücksicht auf die Belange landständischer Traditionen. So wurden einerseits v. a. althergebrachte Privilegien des Adels und Klerus‘ aufgehoben und dafür andererseits die dienstlichen Vollmachten der Behörden mit dem vorrangigen Ziel gestärkt, bei der Reformumsetzung eine vertrauensvolle und auf Befehl und Gehorsam begründete Zusammenarbeit zwischen Joseph II. und den Staatsdienern (im engeren Sinne) zu gewährleisten.^[3]

Dabei kann konstatiert werden, dass weder des Kaisers zahlreiche, an alle Hof- und Landesstellen gerichteten Direktiven noch sein in gleicher Weise auf postalischem Wege zugestellter sogenannter „Hirtenbrief“ einen derartigen – der Reformumsetzung förderlichen – „Burgfrieden im Dienste des Staates“ zu stiften vermochte.^[4] Vielmehr verdeutlichen die darin zum Ausdruck gebrachten Anweisungen und Beschwerden über das amtliche Vorgehen vor Ort, seine widersprüchliche und inkonsequente Haltung in der eigenen Herrschaftsausübung und bewirkten insbesondere bei vielen der Beamten sowohl Unverständnis als auch Überforderung.^[5]

Dennoch entsprachen die aus der josephinischen Ära hervorgegangenen bürokratischen Strukturen durchaus schon jenen, eines modernen (Wohlfahrts-)Staats, dessen Aufbau aus heutiger Sicht einen wichtigen Meilenstein in der europäischen Verfassungsgeschichte darstellte.^[6] Das Streben Josephs des Zweiten nach Reformen in Österreich und allgemein in den Kron- und Erbländern hat im Vollzug aber durchaus gezeigt, dass zwischen seinen theoretischen sowie programmatischen Ansprüchen einerseits und den „Mühen der Ebene“ des behördlichen Handelns und Auftretens andererseits, erhebliche Unterschiede bestanden, die eben nicht auf ein reibungsloses Mitwirken der Bürokratie beim Systemwechsel hindeuten. Insofern möchte diese Hausarbeit folgender Fragestellung nachgehen:

Warum führten Divergenzen zwischen Joseph des Zweiten theoretischem und programmatischem Anspruch und den „Mühen“ der Ebene behördlichen Handelns und Auftretens zu Problemen und Konflikten bei der Reformumsetzung durch die Beamten Österreichs?

Zur Beantwortung der Fragestellung erfolgt im Rahmen einer geschichtswissenschaftlichen Gegenüberstellung zunächst (in Kapitel 2) eine Einordnung des theresianisch-josephinischen Reformabsolutismus in die Epoche des Aufgeklärten Absolutismus, wobei auch schon zentrale Begriffe und Zusammenhänge herausgearbeitet und mithilfe grundlegender Literatur geklärt werden. Die Notwendigkeit zur Beschließung von Reformen in Österreichs Staat und Gesellschaft durch Maria Theresia und Joseph II., wird dabei insbesondere mit der Entwicklung [einer] „neue[n] Herrschaftstheorie“ begründet, die in den Krisenjahren der Habsburgermonarchie einer latent drohenden Revolution entgegen zu wirken versuchte.^[7]

Im Anschluss an diese historische Einordnung wird (in Kapitel 3) unter Rückgriff auf einschlägige Literatur und geeigneter Quellen der Versuch unternommen, den theoretischen und programmatischen Anspruch Josephs des Zweiten an seine Staatsbeamten sowie die Mühen behördlichen Handelns und Auftretens nacheinander herauszuarbeiten. Das somit ursprünglich vom Kaiser proklamierte [. . .] „patriarchalisch-vertrauensvolle[] Verhältnis zwischen oberstem Dienstherrn und Beamtenschaft,“ [. . .] kann anschließend jenen praktischen Bemühungen in Österreichs Amtsstuben gegenübergestellt werden, welche der Zielsetzung des Monarchen – nämlich zügiger und willfähriger Umsetzung seiner Reformen – letztendlich entgegenwirkten und stattdessen zu Problemen und Konflikten der gesamtstaatlichen Bürokratie bei der Reformumsetzung führten.^[8]

2 Historische Einordnung

2.1 Aufklärung und Absolutismus in Österreich

In der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts wandelte sich infolge fortwährender Kriege mit Preußen sowie im Lichte wirtschaftlicher, sozialer und politischer Krisen, auch in Österreich das Herrschaftsideal amtierender Regenten. So haben sich bereits Kaiserin Maria Theresia und Kronprinz und Mitregent Joseph der Zweite nicht (mehr) als „Herrscher von Gottes Gnaden“ verstanden, sondern sich weitgehend – ganz im Sinne damaliger aufklärerischer Gedanken und Schriften – einem säkular-rationalen Herrschaftsverständnis unterworfen. Demzufolge sollte das „weltliche Rechtssystem des Staates“ von nun an gleichfalls dem Herrscher bzw. den Herrschenden gelten und verlangte von diesen vernunftgeleitete und wohlwollende Entscheidungen im Sinne der Allgemeinheit. Zweck des Staates sollte damit fortan nicht mehr die Dynastie mit ihren (kammeralen) Strukturen sein; stattdessen schien es vernünftiger und rationaler, auch die Fürsten und ihre Hofstellen in den Dienste des gemeinsam gebildeten „Staates“ zu stellen und zu integrieren.

Die Herrschenden sollten sich dementsprechend in der Erledigung ihrer Amtsgeschäfte nur noch dem Gesamtwohle in der Habsburgermonarchie verpflichtet sehen.^[9] Jenes ‚dienende‘ „Amtsverständnis“ mit Bezug auf den Staat und auch auf die Beherrschten, schränkte zwar noch in keiner Weise die Macht der Regenten ein, schaffte aber durchaus die Grundlage für einen auf dem Naturrecht (und damit auf menschlicher Vernunft) basierenden „Herrschaftsvertrag“. Bei einem solchen, (nicht vergleichbar mit der „Lex Regia“^[10] Dänemarks) war es für einen Großteil zeitgenössischer Aufklärer von zentraler Bedeutung, dass die „ Herrschaftsbegründung“ nicht mehr dem Gottesgnadentum gewidmet wurde, selbst wenn dem Herrscher in seiner „ Herrschaftsausübung“ alle Entscheidungsmacht zugestanden blieb.^[11] Eine derartig legitimierte Herrschaftskonzeption kennzeichnete bereits zuvor die Regentschaft manch anderer aufgeklärter Monarchen Europas, deren bekannteste Vertreter König Friedrich II. (Preußen) und Kaiserin Katharina II. (Rußland) darstellten. Beide gelten heute als „Vorreiter“ des aufgeklärten Absolutismus‘ und damit eines sich zu dieser Zeit im Schatten der Französischen Revolution in Europa ausweitenden Wandels in der politischen Philosophie.^[12]

Den u.a. von Brandt/Hinrichs (2015) und Hochedlinger/Winkelbauer (2010) in diesem Zusammenhang auch verwendeten Begriff des „Reformabsolutismus“ durch die aufgeklärten Fürsten kennzeichneten dabei offenkundig^[13]

[. . .] „Reformen des frühneuzeitlichen Fürstenstaats mit dem Ziel, seine wirtschaftlichen und finanziellen Ressourcen besser als bisher zu mobilisieren. Es ging um die Durchsetzung eines rationalen staatlichen Verwaltungshandelns von oben nach ganz unten [. . .] [und TS] um eine Ausweitung des Staatseinflusses auf die Verhältnisse ‚vor Ort‘ und um die Möglichkeit, in bestehende, durch den Staat bisher kaum oder gar nicht beeinflußte Herrschaftsbeziehungen einzugreifen [und] sie zugunsten eines allgemeinen Staat-Untertanen-Verhältnisses umzuwandeln. [Auch TS] [ging] [es] um den Abbau von Privilegien auf allen Ebenen zugunsten einer Modernisierung der inneren Staatsverhältnisse. [. . .] dies alles sollte nicht mehr im Interesse der dynastischen Staatsspitze geschehen, sondern zum Wohl des gesamten Untertanenverbandes und im Interesse des ‚Staates‘, als dessen ‚Diener‘ die Fürsten nun angesehen wurden bzw. sich selbst begriffen.“^[14]

2.1 Reformabsolutismus unter Maria Theresia und Joseph II.

In diesem Sinne nutzte die österreichische Kaiserin Maria Theresia ab 1740 ihre noch immer ungeteilte Macht zur Rettung der Habsburgermonarchie, indem sie zunächst eine tiefgreifende „Systemumstellung“ durchführte und sich dabei weitgehend am preußischen Verwaltungsmodell orientierte. Wichtig für die von ihr geplante Modernisierung des Staates war deshalb zunächst die Umwandlung vieler zu dieser Zeit noch höfischer Verwaltungsbehörden in Zentralbehörden u.a. auch in Österreich. Mit diesen Maßnahmen wurden die ständischen Interessensvertreter nämlich bereits teilweise entmachtet und beispielsweise eine neu geschaffene „Zentralbehörde für Inneres und Finanzen“ direkt der Monarchin unterstellt. Gleiches galt im Prinzip auch für eine Reihe bürokratischer Strukturen der Justiz- und Finanzbehörden, die allmählich auf den unteren Ebenen der Gebietskörperschaften des „böhmisch-österreichischen“ ‘Kernstaat[s‘] ausgebaut und etabliert werden konnten, jedoch schon weitgehend funktional unabhängig voneinander agierten.^[15]

Zumindest in diesen Grenzen der Habsburgermonarchie gelang es Maria Theresia den dort wohnhaften Untertanen eine einheitliche Rechtsgrundlage zuzusichern. Auf dieser Grundlage konnten nunmehr staatlicherseits auf mehreren Verwaltungsebenen sowohl Steuern und Abgaben erhoben als auch (soweit möglich) die individuellen Rechte der Untertanen geschützt werden. Die demnach von der Kaiserin auch zu solchen Zwecken ausgewählten bürokratischen Strukturen waren derweil keinesfalls dazu gedacht, auf regionale Unterschiede in den Provinzen und Städten Rücksicht zu nehmen; eher vereinheitlichten sie bestimmte staatliche Herangehensweisen und führten auch deshalb teilweise zu neuen Problemen mit den Untertanen in den ständischen Organen der Selbstverwaltung vor Ort.^[16]

Nach seinem Eintritt in die Mitregentschaft im Jahre 1765 oblag es Joseph dem Zweiten als Kronprinz und Mitregent, die seither von seiner Mutter teils bloß vorbereiteten Reformen zu konkretisieren und auch mit ihr zusammen fortzuführen. Obgleich sich die politischen Ansätze der Kaiserin und ihres Sohnes zu Beginn seines consortium regni nur unwesentlich unterschieden, war durchaus zu erkennen, dass der junge Joseph versuchte, jeder der notwendigen Maßnahmen „seine ganz eigene Note“ zu „verleihen“. Besonders missfielen ihm hierbei die feudalen Strukturen und jene, der Kirche, die dauerhaft einer Modernisierung auf dem Lande im Wege standen und weiterhin diverse Vorgänge in den „intermediären Gewalten und Kooperationen“ bestimmten.^[17] Aus diesem Grund konnte etwa die Schulpolitik noch nicht überall einheitlich umgesetzt werden.

Die in der Praxis erzielten Fortschritte einzelner Verwaltungsbehörden, ließ Joseph dabei insbesondere mithilfe des Militärs und der ebenfalls zentralstaatlich organisierten Polizei überprüfen und durchsetzen. V. a. die Militärs bekamen unter seiner (Mit)Regentschaft mehr gesamtstaatliche Aufgaben zugewiesen und erhielten hierfür umfassende Eingriffsrechte, die bis in das zivile Leben hineinreichten. Dabei waren auch Tendenzen zu erkennen, wonach Joseph II. ganze Behörden überwiegend von Militärangehörigen leiten lassen wollte, da er diesen allmählich mehr vertraute als den Bürokraten.^[18]

Darüber hinaus war es für ihn von großer Bedeutung, das Vielvölkerreich zu bereisen und bei Gelegenheit den Untertanen persönlich vorstellig zu werden. Einige seiner Besuche bei Verwaltungsbehörden und sonstiger dem Volke gewidmeter Einrichtungen in diversen Ortschaften und auch im Ausland, erfolgten dabei als Hofreisen (offiziell), andere trat er unter dem Pseudonym des „Grafen Falkenstein“ an. Hierdurch erhoffte er sich wohl das höfische Zeremoniell zu sparen und brachte gleichzeitig seine rationale Einstellung gegenüber den althergebrachten Traditionen zum Ausdruck. Zudem wollte er die Monarchie und die Probleme darin dadurch besser verstehen lernen und offenkundig auch eigene Lösungsansätze entwickeln.^[19]

Sein vielzitiertes Motto ‚Alles für das Volk, nichts durch das Volk.'^[20] und manche Legenden rund um seine Wohltaten: „Bauernbefreiung“ (ab 1769^[21] ), Aufbau des Schulsystems und Einführung der Allgemeinen Schulpflicht (bis 1774^[22] ) sowie die Schließung vieler Jesuitenklöster zu Gunsten von Erziehung, Armenunterstützung und Krankenpflege (bis 1782^[23] ), hatten dabei nicht zuletzt einen für den Staat praktischen Nutzen im Blick. Dementsprechend mag so manche auf das Wohl des Volkes abzielende „Mühe“ Joseph des Zweiten propagandistische Ziele verfolgt und ihm dadurch auch eine Art Existenzberechtigung im „alten System mit neuen Gewand“ verschafft haben.^[24]

Gleichermaßen ambivalent wurde seither seine Kirchenpolitik diskutiert und v. a. kritisiert, die den weitgehend anti-sakralen „Josephinismus“ prägte. Während nämlich die katholische Kirche noch zu Beginn des 18. Jahrhunderts umfassende Aufgaben im Staat übernahm, wurde sie zunächst unter Maria Theresia und später dafür umso entschiedener von Joseph II. nach und nach aus den Bereichen des Bildungswesens sowie der Armen- und Krankenpflege verdrängt, wobei der Staat sich gleichzeitig dieser Aufgaben bemächtigte und dort vermehrt eingriff. Die analog dazu verordneten Säkularisierungen führten bis zur Enteignung eines erheblichen Teils des Kircheneigentums und stellten anschließend viele Geistliche in den Dienst des Staates, der ihnen „freie Dienstposten“ an seinen Schulen oder Universitäten zuwies.^[25]

Nach dem Tode Maria Theresias 1780 trat Joseph II. ihre Nachfolge an. In seiner zehnjährigen Alleinregentschaft befahl er in kürzester Zeit die Vollendung einer großen Anzahl an bisher noch nicht umgesetzten und insbesondere eigenen Reformen und läutete dabei nach Meinung vieler Historiker einen regelrechten ‚Modernisierungswettlauf‘ ein.^[26] Manche Reformen, wie etwa die. Zusammenlegung der „Vereinigten Böhmisch-Österreichischen Hofkanzlei“ mit der Hofkammer sowie der Ministerialbancodeputation zu einer neu gegründeten „Vereinigten Hofstelle“ (1782^[27] ), sollten ihm dabei überwiegend zur Steuerung und Überwachung der Vorgänge in den gesamtstaatlichen Behörden dienen.^[28] Mit anderen Reformen richtete er sich direkt gegen den landständischen Adel und somit gegen viele seiner Modernisierungsgegner. Ihren (gesellschaftlichen) Stand unterstellte er der allgemeinen Gerichtsbarkeit und hob zudem dessen bisheriges Steuerprivileg – auch hier v. a. zu Gunsten des Fiskus‘ – auf (1781^[29] ). Ähnliches lässt sich über die Toleranzgesetzgebung Josephs herausfinden: Demnach verschaffte etwa die vermehrte Duldung nicht-katholischer Religionen und der Juden dem Staat nicht nur den Zugriff auf weitere Steuereinnahmen, sondern zog auch viele befähigte Arbeitskräfte und Unternehmer in die Kron- und Erbländer, die nun der dortigen (meist schwächelnden) Wirtschaft zur Verfügung standen (1781^[30] ).

Auch wenn diese Skizzen der bekanntesten Reformen und Einzelmaßnahmen Maria Theresias und Josephs nur einen kleinen Abriss dessen darstellen können, was die beiden Fürsten mit ihrer aufklärerischen Politik zu bewirken versuchten, so lassen sich doch schon jetzt einige Verbindungen zwischen den Modernisierungsmaßnahmen des Staates auf der einen und den Modernisierungsmaßnahmen der Gesellschaft auf der anderen Seite erkennen. Dabei sollten die Reformen des Staates und insbesondere die, der höfischen Strukturen, nicht nur eine einfachere Steuerung und Kontrolle des Vollzugs durch die Fürsten gewährleisten, sondern auch zusätzlich bis in die Gesellschaft vordringen.^[31] Als wichtigstes Instrument der aufklärerischen Gesetzgebung galt hier die Integration aller Bevölkerungsteile in der Monarchie zugunsten des neu gegründeten „gemeinsamen Staates“. Neben dem zeitglich vollzogenen und gleichmacherischen „Verstaatlichungsprozess“, der auf die Wertschöpfung aller Untertanen in der Habsburgermonarchie abzielte und dem Fiskus weitere Geldquellen eröffnen sollte, ist es am Beispiel Österreichs dann aber ebenso gelungen, ein neues Dienstverhältnis zwischen Gesellschaft und Staat zu „installieren“.^[32] Das der Staatsbeamten und der zentralstaatlichen Bürokratie.^[33]

Mit diesem Dienstverhältnis sollten die Grenzen zwischen Staat und Gesellschaft in zweierlei Hinsicht verwischt und somit die Modernisierung – im Sinne der politischen Führung – positiv beeinflusst werden: Denn einerseits war das Dienstverhältnis der Beamten dazu gedacht (und auch geeignet) von Untertanen aller bisherigen gesellschaftlichen Stände eingegangen zu werden und konnte damit im Prinzip einen „Spiegel der modernen Gesellschaft“ darstellen, andererseits erhielten die Beamten ihren Posten durch die Ernennung oft direkt vom Fürsten und wurden somit von ihm nicht zuletzt aufgrund ihrer Zuverlässigkeit und Treue zu ihm zu diesem Posten bestimmt.

[...]

^[1] Vgl. Barna 2006: 4 ff.

^[2] Vgl. Schlegelmilch 2015a: 11 ff.

^[3] Vgl. Hochedlinger/Winkelbauer 2010: 308 ff.

^[4] Vgl. Reinalter 2010: 154 ff.

^[5] Vgl. Heindl 2013a: 26 ff. Auch Reinalter 2010: 154, weist auf den autoritären und raschen modus operandi im Führungsstil Joseph II. hin.

^[6] Vgl. Reinalter 2011: 20f, 30 ff. Schlegelmilch 2015a: 12f, bezieht sich ebenfalls auf die Reformen der Bürokratie unter Joseph II., verweist jedoch auch darauf, dass der Kaiser diese nicht im Sinne einer gleichzeitigen Teilung seiner Herrschaft oder gar eines konstitutionellen Herrschaftsvertrags mit dem Volke verstanden haben wollte.

^[7] In Anlehnung an Brandt/Hinrichs 2015: 83ff.

^[8] Schlegelmilch 2015a: 13.

^[9] Vgl. Reinalter 2011: 21f.

^[10] Hinrichs 2015b: 22-31.

^[11] Hinrichs/Brandt 2015a: 83; kursiv im Original.

^[12] Vgl. Brandt/Hinrichs 2015: 82 ff. Auch Schlegelmilch 2015a: 7f bezieht sich auf die Wandlung der bisherigen Legitimationstheorie durch die Herrschenden.

^[13] Stellvertretend Brandt/Hinrichs 2015: 84; Hervorhebung weggelassen sowie Hochedlinger/Winkelbauer 2010: 308.

^[14] Brandt/Hinrichs 2015: 84.

^[15] Hochedlinger/Winkelbauer 2010: 307 sowie Demel 2010a:10f. weisen auf die Unabhängigkeit der Justiz- und Finanzbehörden voneinander hin.

^[16] Vgl. Hochedlinger/Winkelbauer 2010: 306ff.

^[17] Hochedlinger/Winkelbauer 2010: 307.

^[18] Vgl. Hochedlinger/Winkelbauer 2010: 307ff.

^[19] Vgl. Pillich 1963: 129 ff., aber auch Vocelka 2001: 366 ff. nimmt Bezug auf den Zweck vieler Reisen Joseph des Zweiten.

^[20] Stellvertretend Reinalter 2011: 13, Vocelka 2001: 367.

^[21] Vgl. Vocelka 2001: 373 und Hochedlinger/Winkelbauer 2010: 310.

^[22] Vgl. Lewitzkij/Pohl 2010: 232.

^[23] Vocelka 2001: 274f.

^[24] Vgl. Reinalter 2011: 24 und Brandt/Hinrichs 2015: 87.

^[25] Vgl. Vocelka 2001: 374 ff.

^[26] Hochedlinger/Winkelbauer 2010: 307

^[27] Vocelka 2001: 385.

^[28] Vgl. Vocelka 2001: 385.

^[29] Vgl. Vocelka 2001: 373.

^[30] Vgl. Vocelka 2001: 381 ff.

^[31] Hochedlinger/Winkelbauer 2010: 308.

^[32] Hochedlinger/Winkelbauer 2010: 307.

^[33] Vgl. Reinalter 2008: 76.