Der Markt als Lösung? Die ökonomistische Politik des Emissionshandels in der EU

Übersicht:

1. Einleitung

2. Das Emissionshandelssystem der EU
2.1. Ursprung
2.2. Entwicklung
2.3. Bilanz

3. Klimaschutz zwischen Wettbewerb und Politik
3.1. Das Problem der Entscheidungsfindung
3.2. Der Markt als Lösung?

4. Fazit

Abkürzungsverzeichnis:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Der Klimawandel zählt heute zu den drängendsten Umweltproblemen, denen die Menschheit gegenübersteht. Industrialisierungs- und Technologisierungsprozesse der vergangenen Jahrzehnte haben den natürlichen „Treibhauseffekt“ in der Atmosphäre auf ein kritisches Maß verstärkt und zu einer Erhöhung der durchschnittlichen Temperatur auf dem Erdball von mittlerweile über einem halben Grad Celsius beigetragen. Dieser - wenn auch nur geringfügige - Unterschied könnte schon bald zu einer existentiellen Bedrohung für die Weltbevölkerung werden. Umweltkatastrophen, Artensterben und Dürreperioden lassen bereits erahnen, mit welch verheerenden Folgen in Zukunft zu rechnen sein wird, sollte man diesen Prozessen nicht in absehbarer Zeit Herr werden können.

Die Frage, wer die Verantwortung für den Klimawandel zu tragen hat, ist dabei seit jeher ein Streitpunkt. Während Umweltschützer überall auf der Welt Industrie und Energiewirtschaft in die Pflicht nehmen, die einen Großteil der der jährlichen CO2-Belastung^[1] verursachen, reden Wirtschaftsvertreter das Problem klein und verweisen auf widersprüchliche Ergebnisse aus mehr oder weniger unabhängigen Studien. Erst als in Folge heftiger öffentlicher Auseinandersetzungen Umweltfragen ganz nach oben auf der politischen Agenda verschiedener westlicher Industrienationen rückten, wurde der Klimawandel als eine „negative Externalität“ in wirtschaftswissenschaftlichen Modellen miteinbezogen. In der Sprache der Ökonomen bezieht sich das Wort „negativ“ jedoch nicht auf die ökologischen Folgen der Erderwärmung, sondern auf die Veränderung der volkswirtschaftlichen Rahmenbedingungen, die ein Einlenken der Politik mit sich bringt (vgl. Knoll 2014: 55).

Als was man ihn auch immer einordnen mag - der Klimawandel ist faktisch nicht von der Hand zu weisen. Seit dem Eintritt in das Zeitalter der Industrialisierung im 19. Jahrhundert ist die CO2-Konzentration in der Erdatmosphäre um 30% gestiegen. Sollte sich eine Entwicklung in dieser Form in den nächsten 100 Jahren wiederholen, kann von einer Erderwärmung von bis zu 6 Grad Celsius ausgegangen werden, was einer ökologischen Katastrophe gleichkäme (Lucht 2005). Seit den frühen 90er Jahren gelten daher auf dem internationalen Parkett in Umweltfragen das Vermeidungs- und das Vorsorgeprinzip^[2]. Während sich aber ein zunehmender Konsens darüber abzeichnet, dass ein unmittelbarerer Handlungsbedarf besteht, ist gleichzeitig kaum einer der Akteure bereit, die nötigen Schritte auf eigene Kosten einzuleiten. Solche Handlungshemnisse aufzulösen und einen Weg zu finden, den Klimaschutz auf globaler Ebene erfolgreich zu implementieren wird damit zu einer der der wichtigsten politischen Aufgaben des 21. Jahrhunderts. Ein Ansatz, dem aktuell großes Potential zugeschrieben wird, ist die Verhandlung von Umweltfragen unter Wettbewerbsbedingungen. Bereits in den 1960er Jahren von britischen Ökonomen entwickelt (Coase 1960), wurde er in jüngster Zeit als „Wunderwaffe“ der Klimapolitik wiederentdeckt^[3].

Kerngedanke ist dabei die Erzeugung von Anreizen für Industrie und Gewerbe, welche die Kosten einer Reduktion von Treibhausgasen kompensieren. Mit den sogenannten „Klimaschutz-Zertifikaten“ führte die Europäische Union im Jahre 2005 ein Handelssystem ein, das eine umweltschonende Produktion für Unternehmer nicht nur kostendeckend, sondern sogar lukrativ erscheinen lassen sollte. Bis zum heutigen Tag ist diese Maßnahme umstritten und sorgt in der wissenschaftlichen wie öffentlichen Debatte für Auseinandersetzungen^[4]. Um sich der Thematik zu nähern, wird im Folgenden zunächst der Grundgedanke des Zertifikatehandels aufgegriffen. Dabei sollen die Vorzüge, die ein solches System aus ordnungspolitischer Sicht mit sich bringt, erkennbar werden. Eine Darstellung der ambivalenten Entwicklungen, die der EU-Emissionshandel in den letzten Jahren genommen hat, wird schließlich auf Schwierigkeiten bei der Umsetzung, aber auch auf grundlegende problematische Gesichtspunkte eines solchen Systems hinweisen. Im Mittelpunkt steht indes die Frage, inwieweit marktbasierte Instrumente zur Lösung von Umweltfragen geeignet sind.

2. Das Emissionshandelssystem der EU

Der Grundsatz zum Handel mit Emissionsrechten als einer politischen Maßnahme findet sich in den Empfehlungen des „Kyoto-Protokolls“^[5]. Dieses Abkommen war das vorläufige Ergebnis einer kontinuierlich an Stellenwert gewinnenden politischen und wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem Phänomen „Klimawandel“, die mit der Klimakonferenz der Vereinten Nationen in Genf im Jahre 1979 an Fahrt gewonnen hatte. Um gemeinsam den Anstieg der Durchschnittstemperatur auf der Erde zu verlangsamen, und ihn letztendlich aufhalten zu können, verpflichtete sich die Mehrzahl der westlichen Industrienationen inklusive der Europäischen Union bei der Weltklimakonferenz im Dezember 1997 freiwillig dazu, ihren Ausstoß von Treibhausgasen innerhalb des darauffolgenden Jahrzehnts im Mittel um 5,2 Prozent zu reduzieren. Das aus diesem Versprechen hervorgegangene „Kyoto-Protokoll“ stellte erstmals glaubhaft in Aussicht, was in der Theorie bis dahin unerreichbar schien: Ein selbstverantwortliches Angehen der Umweltprobleme des Planeten anhand gemeinschaftlicher verfasster Klimaschutzziele.

2.1. Ursprung

In vielerlei Hinsicht markierte das Treffen in Kyoto einen Meilenstein für den weltweiten Klimaschutz. Trotz dieses großen Fortschrittes kann Kyoto jedoch nur als der erste Schritt auf dem Weg zu einem globalen Klimaschutz-Projekt gelten. Erreicht wurde lediglich, dass Umweltthemen von dort an einen festen Platz auf der politischen Agenda der Unterzeichnerstaaten einnehmen würden. Während aber nun erstmals die Verantwortung zwischen den Ländern der Erde aufgeteilt worden war, bestand individuell eine Herausforderung darin, wirksame Mechanismen des Klimaschutzes auch innerstaatlich zu etablieren. Was die Europäische Union angeht stand man hier der Verpflichtung gegenüber, die Treibhausgase bis 2012 im Schnitt aller EU-Mitgliedsstaaten um 8 Prozent unter das Niveau von 1990 zu verringern.

Das Kyoto-Protokoll gibt den Unterzeichnerstaaten verschiedene Mittel an die Hand, um ihre Reduktionsziele im vereinbarten Zeitraum erreichen zu können. Der Handel mit Emissionsrechten wird dabei als sogenanntes „flexibles Instrument“ aufgeführt. Es sieht die Verrechnung des Schadstoffausstoßes in Einheiten von Klimazertifikaten vor. Demnach erlaubt ein einzelnes Zertifikat dem Besitzer den Ausstoß von genau einer Tonne Kohlendioxid. Andere Treibhausgase, wie etwa Methan oder Lachgas, werden anhand ihres sogenannten „Global Warming Potential“ in ein Äquivalent CO2 umgerechnet. „Das Minderungsziel wird auf diese Weise ökonomisch flexibilisiert, um summarisch die kostengünstigsten Minderungsverfahren nutzen zu können. Der Grundgedanke der ökonomischen Flexibilisierung durchzieht das gesamte Kioto-Protokoll“ (Lucht 2005: 8).

Die Adaption dieses flexiblen Instruments durch die EU ist in der "Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates“ ausformuliert, welche am 25. Oktober 2003 in Kraft trat. Sie sieht vor, die Reduktionsziele des Kyoto-Protokolls durch die Zuweisung bestimmter Kontingente von Emissionsrechten an unterschiedliche Wirtschaftssektoren weiterzuvermitteln. Diese sogenannten „EUAs“ wurden wiederrum nach dem jeweiligen „nationalen Allokationsplan“ (NAP) eines Landes unter den Betreibern technischer Anlagen aufgeteilt, welche fortan ihren Ausstoß an Treibhausgasen mit der entsprechenden Menge Zertifikate abzudecken hatten. Bei der fortlaufenden Erhebung der Emissionen kommen europaweit standardisierte Leitlinien zum Tragen, indem die Angaben von unabhängigen Sachverständigen nachgeprüft werden. Anschließend wird die vorhandene Menge an Zertifikaten mit dem ermittelten Ausstoß abgeglichen. Gelangt das Unternehmen an einen Punkt, an dem der Verbrauch den Bestand überschreitet, müssen fehlende Zertifikate hinzugekauft werden. Im Gegenzug können überflüssige Zertifikate gewinnbringend verkauft werden. Indem aber die insgesamt ausgegebenen Emissionsrechte den üblichen Ausstoß der EU-weiten Adressaten unterschreiten würde, sollte sich am Markt für Emissionszertifikate ein stabiler, hoher Gleich gewichtspreis ergeben.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1 - EU-Burdensharing nach UNFCC (2014)

Das hierdurch entstehende Handelssystem war entworfen, um einen wirtschaftlich rationalen Prozess in Gang zu setzen: Sind die Grenzkosten der Reduktion niedriger als der verhandelte Marktpreis der Zertifikate, so ist es für Anlagenbetreiber sinnvoll, in Minderungsprojekte zu investieren (vgl. Lucht 2005: 16). Somit würden überall Anreize entstehen, Fabriken so weit wie möglich auf die Einsparung von Treibhausgasen hin umzurüsten. Eine unnötig umweltschädigende Produktion kommt das Unternehmen hingegen teuer zu stehen. Die künstlich erzeugte Knappheit der Zertifikate spiegle indessen die Reduktionsziele aus dem Kyoto-Protokoll wieder. Gleichzeitig sollten weniger weit entwickelte Länder gegenüber den technologisch entwickelten Ländern strukturell bevorteilt werden. Somit sei gewährleistet, dass immer dann Emissionen eingespart werden, wenn dies auch wirtschaftlich vertretbar ist. „Der Handel mit Emissionsrechten führe also dazu, dass Emissionen dort reduziert würden, wo dies am günstigsten sei“ (Knoll 2014: 56). Das sogenannte „EU-Burden-Sharing-Agreement“ von 1998 teilt die Kyoto-Verpflichtungen zwischen den einzelnen Mitgliedsstaaten auf und trägt damit dem Verursacherprinzip Rechnung (Abbildung 1). Auf Luxemburg entfallen mit –28 Prozent sowie auf Dänemark und Deutschland mit je –21 Prozent die größten Einsparungen. Die stärksten Steigerungen wurden Spanien, Griechenland und Portugal mit +15, +25 bzw. +27 Prozent gegenüber dem Emissionsniveau von 1990 zugestanden.

2.2. Entwicklung

Aus Sorge um die Akzeptanz der neuen Richtlinie wurden in der ersten Phase des EU-Emissionshandels von 2005 bis 2012 die Zertifikate weitestgehend kostenlos vergeben. Hierdurch sollte unter anderem vermieden werden, dass Unternehmen wegen gestiegenen Mehrkosten ins nichteuropäische Ausland abwandern würden („Carbon-Leakage“). Diese Regelung sei entscheidend gewesen, um im politischen Prozess den Widerstand der energieintensiven Industrie zu überwinden (Böhringer et al. 2005: 310). Der Eindruck sollte entstehen, dass beim Handel mit Emissionsrechten niemand mit Verlusten zu rechnen haben würde – und es nur Gewinner geben könne.

Die Zuteilung der Zertifikate erfolgte zunächst auf Grundlage von Selbstauskünften der Produzenten. Diese übermittelten der EU-Kommission Emissionswerte aus dem Vorjahr, die anschließend mit einem geringen Minderungsfaktor multipliziert wurden. Überprüft wurden die Angaben von lizensierten Gutachtern, die jedoch in vielen Fällen von den Betreibern der Anlagen selbst beauftragt und bezahlt wurden^[6]. Das sogenannte „grandfathering“ führte in der ersten Handelsperiode dazu, dass zu viele Emissionszertifikate ausgegeben wurden. In der Folge kam es zu einem Angebotsüberschuss, welcher den Marktpreis dramatisch nach unten drückte (Abbildung 2)^[7]. Über lange Strecken kosteten die Berechtigungen zur Verunreinigung des Klimas weniger als einen Euro, wohingegen bei der Umsetzung des Instruments ein Wert von um die 30 Euro vorgesehen war. Dementsprechend ernüchternd fiel die Wirkung des Emissionshandelssystems in den ersten beiden Phasen aus. Der vielbeschworene Anreiz, in saubere Produktion zu investieren, konnte während dieser Zeit unmöglich zum Tragen kommen. Stattdessen gab man den Unternehmen mit dem Emissionshandel ein Mittel an die Hand, die durch ihr Handeln- (bzw. Nichthandeln) verursachte Belastung der Umwelt zu Dumpingpreisen rechtlich absegnen zu lassen. Im Zuge dessen wurde vielfach von einem umweltmoralischen „Ablasshandel“ gesprochen (Lucht 2005, Raschke & Fisahn 2011, Knoll 2014).

[...]

^[1] Wenn auch das Kohlenstoffdioxid bei weitem nicht das einzige Treibhausgas ist, macht es den Großteil des „anthropogenen“, vom Menschen verursachten, Treibhauseffekt aus und bietet daher auch den ersten Ansatzpunkt bei seiner Bekämpfung.

^[2] Siehe Art 191 AEUV sowie die Klimarahmenkonvention der UN von 1992.

^[3] http://www.fr-online.de/energie/klimagipfel-in-warschau-wiederbelebter-emissionshandel,1473634,25018344.html, Zugriff am 8.01.2017

^[4] Beispielhaft http://www.spiegel.de/wissenschaft/natur/forscher-kritisieren-dubiose-klimaschutz-zertifikate-a-1049271.html, Zugriff am 26.10.2016.

^[5] Art. 17 KP.

^[6] Über die umstrittene Arbeit des „TÜV Süd“ im Zusammenhang mit dem Emissionshandel berichtet ein Artikel des GEO-Magazins. http://www.geo.de/natur/oekologie/4896-rtkl-klimawandel-emissionshandel-die-luftnummer, Zugriff am 8.01.2017.

^[7] Zu unterscheiden ist hier der „Spot_Price“, als der tatsächlich im täglichen Börsengeschäft zustande gekommene Marktpreis, von den übrigen Preisen, die sich auf erwartete Entwicklungen hinsichtlich der Knappheit der Zertifikate beziehen.