Angemessene Transparenz im Lobbying. Ein Vergleich der Lobbyregulierung in Deutschland und Kanada

Inhalt

1 Tabellenverzeichnis

2 Abkürzungsverzeichnis

3 Einleitung
3.1 Eingrenzung und Themenstellung
3.1.1 Vorgehensweise
3.1.2 Inhaltlicher Aufbau
3.1.3 Einstieg in das Thema

4 Vorstellung der Methodik
4.1 Deutschland und Kanada im “Most Similar Systems Design”

5 Zum Begriff des Lobbyings
5.1 Begriffsbestimmung und Abgrenzung
5.2 Adressaten des Lobbyings?
5.3 Ziele des Lobbying

6 Legitimation des Lobbying
6.1 Gesetzlich-rechtliche Legitimierung
6.2 Funktionale Legitimation
6.2.1 Pluralistischer Wettbewerb
6.2.2 Interessenbündelung
6.2.3 Zugang zur Expertise

7 Trade - Offs im Lobbying
7.1 Intransparentes Lobbying fördert Politikverdrossenheit
7.2 Zwischen Partikularinteressen und Gemeinwohl
7.3 Politikberatung - informelle Ressourcen des Lobbyings
7.4 Mittler zwischen Gesellschaft und Politik

8 Regulierungsansätze des Lobbying in Deutschland  und Kanada im Vergleich
8.1 Lobbying in Deutschland
8.2 Regelungsvorschläge in der Bundesrepublik Deutschland
8.2.1 Registrierung
8.2.2 Verhaltensvorschriften für Lobbyisten
8.2.3 Verhaltensvorschriften für Adressaten
8.2.4 Regulierung durch Bundesministerien und Bundesregulierung
8.2.5 Sanktionen und Rückwirkungen
8.3 Lobbying in Kanada
8.4 Kategorisierung von Lobbyisten in Kanada
8.4.1 Consultant Lobbyists
8.4.2 In House Lobbyists (Corporations)
8.4.3 In House Lobbyists (Organisations)
8.5 Regulierung des Lobbying in Kanada
8.5.1 Gesetzgebungsgeschichte
8.5.2 The Lobbyist Registration Act
8.5.3 Welche Informationen werden offengelegt und warum?
8.5.4 The Lobbyist Code of Conduct
8.6 Analyse und Vergleich der Regulierungsansätze von Deutschland und Kanada
8.6.1 Grundlegende Merkmale der Lobbyregime von Kanada und Deutschland
8.6.2 Weiterer Regulierungsbedarf in Deutschland
8.7 Schlussfolgerungen
8.8 Fazit

9 Literaturverzeichnis

1 Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Angaben für die Registrierung beim deutschen Bundestag

Tabelle 2: Ein Set von Verhaltensregeln für Lobbyisten nach Sebaldt

Tabelle 3. Wichtige Merkmale bei der Regulierung in Deutschland und Kanada

2 Abkürzungsverzeichnis

Abs. - Absatz

ADBtv - Allgemeinen Dienstanweisungen für die Bundestagsverwaltung BRD - Bundesrepublik Deutschland

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

3 Einleitung

„Heutzutage ist Lobbying bzw. Interessenvertretung in jedem demokratischen Staat allgegenwertig, vor allem um den Adressaten einer politischen Entscheidung die Möglichkeit zu geben, sich in den politischen Prozess einzubringen. Es lässt sich sogar sagen, dass zumindest in der repräsentativen Demokratie die Freiheit eines jeden besteht, seine Interessen zu vertreten oder vertreten zu lassen. (Schuster/Üster 2015, S.15)

Mit dieser Beschreibung, wird es deutlicher welchen Stellenwert der Lobbyismus für die Demokratie hat. Lobbying ist ein fester Bestandteil der demokratischen Kultur. Auch wenn der Lobbyismus zumeist zwielichtig interpretiert wird, ist die Rolle der Lobbyisten im politischen Entscheidungsprozess eine unverzichtbare. Der Lobbyismus leidet überwiegend an Imageprobleme. Lobbying hat zwei Seiten; auf der einen Seite verkörpert Lobbying politische Skandale. Das heißt „…das einseitige Beeinflussen von politischen Entscheidungsträgern (Adressaten) durch nicht kontrollierbare Lobbyisten (Akteure), die egoistisch handeln und auf die Durchsetzung von Partikularinteressen drängen.“ (Kleinfeld/Zimmer/Willems 2007: S. 6). Andererseits wird Lobbying laut Katharina Ahrens als ein Sammelbegriff für eine Reihe von Tätigkeiten, die für die Vermittlung gesellschaftlicher Interessen im demokratischen System sorgen, verstanden. (Vgl. Kleinfeld/Zimmer/Willems 2007: S. 6). Nun bleibt die Frage, wie weit der Einfluss von Interessen- Lobbygruppen gehen sollte, ob nicht doch dieser Einfluss am Parlament das Gemeinwohl in Gefahr setzt. Da Lobbying innerhalb der letzten Jahrzehnte immer mehr zu einem der wichtigsten Themen des politischen Diskurses geworden ist, zeichnen es einige Autoren sogar als eine Art „fünfte Gewalt“ (Leif/Speth 2006a). Lobbying sorgt wesentlich für einen Steuerungsverlust der Politik. Deshalb steigt die Gefahr eines Machtmissbrauches, durch intransparentes Lobbying. Durch unkontrolliertes Lobbying, steigt die Tendenz einer Zunahme an Korruption, Entparlamentarisierung und Politikverdrossenheit. Fraglich dabei ist, wie all diese Rückschläge in der politischen Gestaltung zu vermeiden sind. Eine angemessene Transparenz und Durchsichtigkeit in der Interessenvertretung sorgt für die Verringerung der Verdrossenheit der Demokratie. Deshalb ist es das Ziel der Regulierung des Lobbyings, Strukturen, Prinzipien und

Verfahren zu entwickeln, die die Interaktion von Lobbyisten (Akteuren) und Entscheidungsträgern (Adressaten) regeln, mögliche negative Auswüchse eindämmen und die Arbeitsfähigkeit der Politik herstellen und erhalten.

Mit Hilfe eines Vergleichs der Lobbyregulierung zwischen Deutschland und Kanada, soll herausgestellt werden, erstens, inwieweit die geschaffenen Strukturen, Verfahren und Prinzipien in der Lage sind, Lobbying in demokratische Entscheidungsprozesse einzubinden und negative Auswüchse einzudämmen. Zweitens soll in der Arbeit festzustellen sein, wie erfolgreich die Regulierung des Lobbyings überhaupt ist und welche Rückwirkungen sie auf die politischen Systeme, die Partizipation und die Entscheidungsprozesse hat.

3.1 Eingrenzung und Themenstellung

Im Verlauf der vergangenen Jahrzehnte, versuchte die Politikwissenschaft immer wieder das Phänomen des Lobbyings in einem politik- oder gesellschaftstheoretischen Kontext einzugliedern. Viele Autoren brachten Lobbying oftmals mit Pluralismus in Verbindung. Ulrich von Alemann sieht in Lobbying sogar eine reine Verkörperung des Pluralismus. Unter Pluralismus, versteht man eine Gesellschaft, in der eine Vielzahl von autonomen und heterogenen Interessengruppen ansammelt und sich gegenseitig begrenzt. „Pluralismus geht von einem Machtgleichgewicht zwischen den Interessengruppen aus, die sich gegenseitig begrenzen.“ (Leif/Speth: 2006, S. 17). Dies erklärt näher den Ansatz, Lobbying mit Pluralismus in Verbindung zu setzen, da die Aufgabe der Lobbyisten darauf basiert, direkt oder indirekt Einfluss auf den Gesetzgebungsprozess zu nehmen. Lobbying stellt ein notwendiges Element des demokratischen Willensbildungsprozesses dar. Lobbyisten haben eine eigenständige Berechtigung neben den politischen Parteien in einer modernen Demokratie bei politischen Entscheidungen einzuwirken. Bemerkenswert ist aber die Tatsache, dass das pluralistische Modell nur funktionieren kann, wenn ein gewisses Wertefundament, mehr oder weniger einen nichtkontroversen Sektor der von allen erkannt wird, besteht. Dieses Wertefundament ist notwendig um Lobbying in demokratieverträglichen Bahnen zu halten. Pluralismus kümmert sich weder um die Gleichheit der Ressourcen, noch um den Einfluss der Interessengruppen auf politische Entscheidungen.

Handelt es sich um Lobbying, wird auch versucht eine Linie zwischen diesem Phänomen und den Korporatismus zu ziehen. Wie oben bereits erwähnt, hat Lobbying die Tendenz einerseits im Pluralismus gruppenegoistische Ziele zu verfolgen. Andererseits sieht es im Korporatismus genau umgekehrt aus. Hier werden interessenpolitische Forderungen durch Verhandlungen und Konsensbildung gemäßigt. Lobbying wird daher selten mit der korporatistischen Theorie in Verbindung gebracht. Im Korporatismus, besteht die Aufgabe der Verbände und Organisationen, Interessen zu bündeln, zu filtern und modernisiert in den politischen Prozess einzuflechten. Deshalb werden Verbände im korporatistischen System nicht als Lobbygruppen betrachten, sondern als Akteure, deren Aufgabe darin besteht, für den Staat Ordnungsleistungen einzubringen und damit zur Verwirklichung des Gemeinwohls beizutragen.

Heute wird allerdings nicht mehr vom Korporatismus gesprochen, sondern man versucht den Blick der Verbändeforschung zu erweitern. Interessen werden nicht nur von Verbänden vertreten, sondern von zahlreichen unterschiedlichen Akteuren. Diese Akteure können Krankenkassen, Unternehmen, Kirchen, Agenturen, Parteien, Vereine, NPOs, NGOs oder Netzwerke sein. Es ist nicht mehr allein damit getan einen Blick auf die Verbändeliste zu werfen, sondern das Feld der Akteure hat im vergangenen Jahrzehnt drastisch zugenommen. Erweiterungen im Bereich der Verbändeforschung haben nicht nur in der BRD, sondern auch in Kanada Auswirkungen erzeugt. "Expertisen, Gutachten, Entwürfe, Informationen, aber auch Einladungen, Gesprächskreise, Clubs bis hin zu persönlichen Vorteilen und Annehmlichkeiten werden als Mittel der Einflussnahme eingesetzt. (Leif/Speth: 2003, S. 14) Durch diesen Wandel, besteht einen Aufklärungs- Regulierungsbedarf. D.h. die politische Öffentlichkeit wünscht sich mehr Transparenz und Klarheit im Bereich der politischen Interessenvertretung. Lobbying ist längst in der Wissensgesellschaft angekommen und Information spielt erstens eine wichtige Rolle beim politischen Gesetzgebungsprozess und ist zweitens zum entscheidenden Rohstoff der Politik geworden. Es handelt sich bei den meisten politischen Entscheidungen nicht nur alleine um die Quantität der zur Verfügung stehenden Informationen, sondern auch um die Qualität. „Die analytische Verdichtung zum richtigen Zeitpunkt schafft Konkurrenzvorteile und sichert gleichzeitig Gesprächskontakte.“ (Leif/Speth 2003: S. 14) Durch den Wandel in der Interessenpolitik im Laufe der letzten Jahre, hat dieses

Themengebiet an Aufmerksamkeit gewonnen und ist in den Mittelpunkt politischer Diskurse geraten.

3.1.1 Vorgehensweise

Kern dieser Arbeit ist es, einen Blick auf die verschiedenen Maßnahmen und Voraussetzungen, die für eine angemessene Transparenz der Lobbytätigkeit notwendig sind, zu werfen und diese zu ergründen.

Es stellt sich die Frage, ob und inwieweit die Transparenzregelungen des Lobbyings in Kanada für Deutschland als Leitmodell gelten könnten. Die Untersuchung befasst sich hauptsächlich mit den unterschiedlichen Maßnahmen und Voraussetzungen, die für eine angemessene Transparenz bei der Lobbygestaltung und Regulierung notwendig sind. Inwieweit können die kanadischen und die deutschen Transparenzregelungen bei der Regulierung des Lobbyings verglichen werden? Warum soll sich Deutschland hierbei an Kanada orientieren und was ist aus diesem Vergleich letztendlich festzustellen?

3.1.2 Inhaltlicher Aufbau

Im 2. Kapitel, wird vorerst eine Themenstellung und eine Eingrenzung für die Untersuchung dargestellt, gefolgt von einer Vorstellung der Methodik(Most SimilarSystems Design),die für den Vergleich der beiden Fälle angewendet wird. Des Weiteren erfolgen im dritten Kapitel eine Begriffsbestimmung und eine Abgrenzung des Lobbying - Begriffs. Um Lobbyarbeit erfolgreich leisten zu können, braucht man zunächst Ziele, die verfolgt werden müssen. Der Lobbyist wendet sich in seiner Tätigkeit an einem Adressaten, deshalb wird einen Blick auf die Adressaten sowie die Ziele des Lobbyings geworfen.

Kap. 4 & 5

Im 6. Kapitel handelt es sich hauptsächlich um die Legitimation des Lobbyings. Hier werden unterschiedliche Legitimierungsansätze bearbeitet. Kapitel 7 behandelt die sogenannten Trade - Offs. Lobbying ist kein einseitiges Spiel, deshalb gibt es sowohl gute, als auch schlechte Seiten der Lobbyarbeit. In diesem Kapitel werden einige positive und negative Auswirkung des Lobbyings in Bezug auf den Transparenzgrad besprochen.

In Kapitel 8 findet einen Vergleich zwischen Deutschland und Kanada hinsichtlich ihrer Regelungssysteme statt. Dabei werden wichtige Aspekte, Bedingungen und Voraussetzungen für eine angemessene Transparenz des Lobbyings diskutiert. Darauffolgend, werden Ergebnisse und Befunde ausgewertet und zusammengefasst. Dann wird dargestellt, warum Transparenz eine wichtige Bedingung für das Lobbying ist. Schließlich, wird einen Blick auf die zukünftigen Herausforderungen des Lobbying im Hinblick auf Regulierung in Deutschland und Kanada geworfen.

3.1.3 Einstieg in das Thema

Das Wortfeld des Lobbyings scheint eine richtige Inflation zu erleben, da der Einfluss von Interessenvertreter auf das Zustandekommen politischer Entscheidungen deutlich schwer zu durchleuchten ist. Lobbying gilt als legitimes Instrumentarium für den demokratischen Prozess in den meisten politischen Systemen. Das Phänomen des Lobbyings ist allerdings seit etlichen Jahrzehnten in vielen modernen Demokratien von Vorurteilen geprägt und hat eine schlechte Presse sowie einen noch mieseren Ruf. Wenn von Lobbyisten die Rede ist, dann meist in einem schlechten Kontext, wie etwa in Zusammenhang mit Spendenskandalen und Betrugsvorwürfen. Um die zunehmenden Imageprobleme und Missverständnisse abzubauen und die Lobbytätigkeit besser erläutern zu können, bedarf es an Transparenz in der politischen Interessenvertretung. Obwohl Demokratie ohne Lobbying kaum vorstellbar ist und ungeachtet der Bedeutung von Interessen-, und Lobbygruppen, haben heute lediglich Die Vereinigten Staaten (USA) und Kanada, weitgehend entwickelte Regelungssysteme des Lobbyings. Die USA und Kanada sind Pioniere in Sachen Verbesserung des Lobbying - Prozesses und versuchen seit einigen Jahrzehnten durch eine verbesserte Regulierung ihrer Lobbyisten mehr Transparenz und Rechenschaftspflicht für ihre Demokratie zu schaffen. Transparenz gilt somit als wichtiger Weg zur Wiedergewinnung vom Vertrauen in der politischen Öffentlichkeit. Vor einigen Jahren hat die Welle der Lobbyregulierung Europa und andere westlichen Staaten erreicht. Einige europäische und osteuropäische Staaten wie beispielsweise Deutschland (1951), Litauen (2001), Ungarn (2006), Polen (2005), Georgien (Mitte der 1990er), Frankreich (2010), Mazedonien (2008), Slowenien (2010), das Europäische Parlament (2008) und schließlich Australien (2011) wollen ebenso durch eine pflichtige Registrierung ihrer Lobbyisten und Lobbygruppen angemessene Transparenz im Bereich des Lobbyismus schaffen.

Diese Beobachtung steht in Kontrast zu den USA und Kanada, wo die Regulierung vom Lobbyisten als Mittel zur Verwaltung der hochentwickelten Klasse von professionalen Lobbyisten in den Strukturen auf langjährige demokratische Prinzipien entstanden ist. Ende der 1980er und Anfang 1990er Jahre haben die USA und Kanada von den zuvor gemachten Fehlern gelernt und haben deshalb angefangen effektive Transparenzregelungen zu implementieren. Durch diese Entwicklung, wollten sie mehr Stabilität für ihre Lobbysysteme schaffen. Da intransparentes Lobbying der Regierungsführung schadet und mit illegitimen Interessen in Verbindung gebracht wird, ist dieses Phänomen zu einer sehr wichtigen Herausforderung für die Interessenvertretungspolitik vieler Länder geworden.

Das Konzept und Zweck der Lobbyregulierung unterzieht in Europa immer mehr Transformation nicht zuletzt durch den heute in Brüssel stattfindenden Lobbyismus- Reform. Vor allem unter den reicheren europäischen Volkswirtschaften, die in den vergangenen Jahren durch Skandale und den öffentlichen Zynismus geprägt wurden, besteht einen konzertierten Bedarf und Anstrengung durch Geberinstitutionen, um die Öffentlichkeit durch erneute Transparenz in der Politikgestaltung zurückzugewinnen. Da Lobbying immer auf die Beeinflussung oder Verhinderung konkreter Gesetzesvorhaben zielt, hat es deshalb immer mehr Projektcharakter und jedes Lobbyprojekt erfordert eine andere Strategie. Als wesentliches Merkmal des Lobbying zählt sein informeller Charakter. Der Einfluss von Lobbygruppen vollzieht sich weitgehend in diesem informellen Bereich. "Informell bedeutet, dass es für das Lobbying keine Verfahren und keine Regeln gibt und Lobbyisten den Handlungsspielraum nutzen, den Politiker und Beamte bei ihren Entscheidungen haben." (Leif/Speth: 2006, S.15) Nicht nur die Lobbyisten, sondern auch die Verbände nutzen seit vielen Jahrzehnten den gleichen informellen Weg politische Entscheidungen zu beeinflussen. Dies bedeutet es gibt für das Lobbying keine klaren Regelugen und keine bestehenden Verfahren. Deshalb dürfen Lobbyvertreter sowie Politiker und Beamte den gleichen Handlungsspielraum nutzen.

Kanada wird als Vergleichsfall für diese Untersuchung gewählt, erstens, da sich beide politischen Systeme (Deutschland und Kanada) stark ähneln. Kanada ist einerseits ein parlamentarisch-demokratischer Staat, basierend auf das „Westminster-System“.¹Andererseits ist Deutschland ein demokratischer Bundestaat mit einem Bundestag. Die politischen Entscheidungen der beiden Länder werden stark von der Volksvertretung im Parlament getroffen. In Kanada werden politische Entscheidungen von dem Bundesparlament (BP; unterteilt im Senat und Unterhaus) und in Deutschland vom Bundestag (BT) getroffen. In den beiden Systemen, haben Lobbyisten viel Spielraum diese Entscheidungen zu steuern oder darauf Einfluss zu nehmen.

Zweitens, ist Kanada nach der USA der einzige Staat, der sich mit der Regulierung von Lobbyisten am längsten beschäftigt und auseinandergesetzt hat (seit 1989 - The Lobbyist Registration Act - LRA). Kanada besitzt u.a. auch ein ausgereiftes und oft immer wieder verbessertes Regulierungsregime. Deutschland ist in dieser Hinsicht Kanada noch hinterlegen; ein solcher Vergleich ist jedoch plausibel und passend. Schließlich, ist es erwähnungswert, dass in den beiden Ländern die Verbändesysteme und die Zahl der Lobbyisten im Zeitverlauf deutlich an Umfang gewonnen haben.

4 Vorstellung der Methodik

4.1 Deutschland und Kanada im “Most Similar Systems Design”

„The response to the classical objection to comparing´apples and oranges´is simple:they are´fruits´(Przeworski/Teune 1970: S. 10)

In der vergleichenden Politikwissenschaft, wird oft auf die Arbeit von Adam Przeworski und Henry Teune "The Logic of comparative social inquiry“bei Systemvergleichen zurückgegriffen. Sie unterscheiden in ihrem klassischen Werk zwischen zwei Methoden der Vergleichbarkeit im Bereich der vergleichenden Politikwissenschaft:

1. "Most Similar Systems Design" (MSSD) und
2. "Most Dissimilar Systems Design" (MDSD)

Adam Przeworski gilt im Bereich der Vergleichenden Politikwissenschaften als einer der wichtigsten Wissenschaftler der vergangenen Jahrzehnte. Angeregt von Erfahrungen in unterschiedlichsten komparativ angelegten Forschungszusammenhängen, haben Przeworski und Teune sich zur Aufgabe gemacht, sich mit Defiziten der praktischen vergleichenden Forschung zu befassen. Die Anwendbarkeit der oben genannten Forschungsstrategien wird durch die Merkmale der zu untersuchenden Forschungsaufgabe bestimmt. Anhand ausgewählter Faktoren und Handlungsstrategien, wird versucht aufzuzeigen, wie die Regulierung des Lobbyings effektiver in Kanada und Deutschland vorangetrieben werden kann, um mehr Transparenz zu ermöglichen. Hier muss klar hervorgehoben werden, dass die Förderung von Transparenz in der Regulierung der Lobbytätigkeit nicht das höchste und einzige Ziel im Lobbying ist. Es gelten andere wichtige Faktoren, die allerdings nicht Gegenstand dieser Arbeit sind.

In ihrem Werk "The Logic of comparative social inquiry",haben Przeworski und Teune sich mit der funktionalen Äquivalenz von Fragen und Fragestellungen auseinandergesetzt und haben dies als zentrales Kriterium der vergleichenden Analyse hervorgehoben. Mit funktionaler Äquivalenz (Gleichwertigkeit) ist gemeint, dass in den zu untersuchenden Ländern mit den gewählten Indikatoren das annähernd gleiche gemessen werden soll. Um den Vergleich zwischen zwei Ländern oder Fällen zu wagen, müssen bestimmte

Rahmenbedingungen erfüllt sein. Es wird oft von "Most Similar System Design" und Most Disimilar System Design" gesprochen, doch sind einige kleinere Unstimmigkeiten anzumerken, die in dieser Arbeit allerdings nicht weiter angesprochen werden. Deshalb wird oftmals das MSSD angewandt. Mit MSSD, haben die beiden Autoren ein Modell zum Vergleich von zwei nicht ganz verschiedenen Fällen geschaffen. Das MSSD wird sowohl für die Untersuchungen mit kleiner Fallanzahl, als auch für die Untersuchungen mit großer Fallanzahl angewendet. Diese Arbeit befasst sich mit einer Untersuchung mit dem kleinstmöglichen Fallanzahl. Dies hat zur Folge, dass diese Ergebnisse nicht generalisiert und für andere Länder herangezogen werden können. Auf diese Limitation des MSSD haben schon Przeworski und Teune ihrer Arbeit hingewiesen. (Przeworski 1970: S. 34)

Zwischen Kanada und Deutschland werden die Handlungsstrategien, die bei der Regulierung des Lobbyings notwendig sind miteinander vergleichen. Dieser Vergleich nimmt Bezug auf die oben genannte MSSD. Die Grundidee des Modells ist wie folgt "… wenn bei zwei Fällen entscheidende Unterschiede bei ansonsten sehr vielen Ähnlichkeiten auftreten, die Unterschiede die Variation auf der abhängigen Variablen erklären müssen." (Przeworski/Teune 1970: S. 32) Eine angemessene Transparenz beim Lobbying gilt hiermit als die abhängige Variable (erklärte Variable) und die Maßnahmen und Bedingungen zur Verbesserung des Lobbyings in Kanada und Deutschland gelten als unabhängige Variablen (die zu erklärende Variablen). MSSD funktioniert im Gegensatz zu MDSD wie ein Experiment, da ihr Hauptziel darin besteht, ein Robustheitstest eines postulierten Zusammenhangs in äußerst verschiedenen Umfeldern zu postulieren. Das MDSD Modell geht generell von einer anderen Prämisse aus, und zwar ist ihr Ziel verallgemeinerbare Aussagen über Zusammenhänge zu treffen, unabhängig von den jeweiligen politischen Systemen oder Fällen in denen sie auftreten.

Diese Arbeit wählt deshalb mit einem Vergleich der Regulierungssysteme des Lobbyings von Deutschland und Kanada das MSSD. Der Nachteil dieses Verfahrens besteht darin, dass für beide Fäll ein inhaltlich vertiefender Vergleich nicht möglich ist. Dies wäre mit dem Aggregatsvergleich zu leisten. „Aggregatanalysen sind Untersuchungen, die ihre Informationen auf Grundlage einer Zusammenfassung von Informationen erlangen und zumeist eine größere Analyseneinheit umfassen.“ (Pickel/Pickel/Lauth/Jahn 2009. S. 173) Der Agreggatsvergleich ist jedoch für diese Untersuchung nicht geeignet. Im Rahmen dieser Untersuchung, soll ein Systemvergleich, hinsichtlich des Transparenzgrads des Lobbyings in Deutschland und Kanada vorgenommen werden. Es wird erarbeitet werden, inwieweit eine verbesserte Transparenz in der Lobbygestaltung die Demokratie in den beiden Ländern fördert. Der empirische Vergleich dieser beiden Fälle, dient lediglich der Erweiterung von Vorstellungskraft und macht auf weitere Möglichkeiten der Realitätsgestaltung aufmerksam. MSSD konzentriert sich lediglich auf eine homogene Ländergruppe. Diese Homogenität wird durch die theoretischen Überlegungen und die Forschungsfrage bestimmt. Bei relativ ähnlichen Fällen, unterscheidet sich die Ausprägung der abhängigen Variablen. Dies bedeutet, dass die Suche nach Unterschieden zwischen den Fällen die Ursache dafür ermöglicht. MSSD zielt grundsätzlich darauf, den Einfluss von systembezogenen Faktoren auf abhängigen Variablen zu ergründen. Die Verwendung dieses Modells beschränkt sich aber nicht nur auf dichotomen Variablen. Her gilt anzumerken, dass bei einer Untersuchung ähnlicher Fälleauch Differenzen auffallen können. Dies ist trotzdem nicht Grund genug den Vergleich alleine auf diese Faktoren zu basieren. Auf Grund der Mehrheit von Gemeinsamkeit bei den zu untersuchenden Fällen, wird deshalb mehr Acht auf die Ähnlichkeiten bei dieser Untersuchung gelegt.

Ziel dieser Arbeit besteht darin, die verschiedenen Maßnahmen und Bedingungen für die Regulierung des Lobbyings in Deutschland und Kanada anhand des Transparenzgrades zu untersuchen und zu vergleichen. Diese Maßnahmen und Bedingungen zur Verbesserung des Lobbyings sollen im Rahmen der Untersuchung als Instrumentarien für die Gewährleistung einer transparenteren Gestaltung des Lobbyings gelten. Denn es besteht die Möglichkeit einer angemessenen Transparenz des Lobbyings, wenn diese Maßnahmen und Bedingungen für die Lobbygestaltung besser reguliert sind.

5 Zum Begriff des Lobbyings

5.1 Begriffsbestimmung und Abgrenzung

„Lobbying ist der, vor allem politische Kommunikationsprozess, der sich zwischen Akteuren gesellschaftlicher Organisationen (…) und politischen Akteuren (…) abspielt mit dem primären Ziel, mittelbaren oder unmittelbaren Einfluss auf die politischen

Entscheidungsprozesse zu nehmen. Lobbying arbeitet mit spezifischen

Kommunikationsinstrumenten und ist in demokratischen Systemen an rechtliche und moralische Normen gebunden, d.h. bestimmte Verfahren (wie z.B. Bestechung) werden normativ ausgeschlossen.“(Busch-Janser: S. 20)

Begrifflich wird Lobbying des Öfteren mit Druck, Einfluss, Korruption, Bestechung, Patronage und Käuflichkeit in Verbindung gebracht. In vielen Fällen wird dieses Phänomen von der Öffentlichkeit in Verbindung gebracht mit „… lichtscheuem Gesindel, mit Gestalten, die Beamte und Parlamentarier illegitim, … illegal unter Druck setzen" (Lösche: 2007, S. 11). Unter Lobbying versteht man die Beeinflussung der Entscheidungsträger durch bestimmte Methoden, mit dem Ziel, bestimmte Anliegen von bestimmten Interessengruppen weitgehend und umfassend bei politischen Entscheidungen durchzusetzen. Lobbying wird häufig mit Interessenvertretung gleichgesetzt, doch besteht eine deutliche Differenz zwischen beiden Begrifflichkeiten. Mit Interessenvertretung, meint man meistens die unspezifische Repräsentation von Interessen im politischen Raum. Lobbying zielt lediglich auf die Beeinflussung oder Verhinderung konkreter Gesetzesvorhaben. Das heißt, dass Lobbying einzelne konkrete Interessen und Forderungen gegenüber Entscheidungsträgern artikuliert. Heute blühen weiterhin Vorurteile schlechterdings, nicht zuletzt deswegen, weil die Zahl der Lobbyisten im Vergleich zu den 1950er und 1960er Jahren sowohl in Kanada als auch Deutschland erheblich gewachsen ist. Neben den traditionellen Verbänden sind

Nichtregierungsorganisationen (NGOs) aller Art, Kirchen, Vereine,

Krankenversicherungen, Kommunen und ihre Spitzenverbände, mittlere Unternehmen und transnationale Konzerne getreten. (Lösche: 2007, S. 9) Um den Begriff Lobbying besser verstehen zu können, ist der erste wesentliche Schritt eine Verständigung darüber, was die wichtigsten Elemente beim Lobbying sind und wo seine Grenzen liegen. Einige

Autoren verstehen Lobbying als politischer „Tauschprozess“. Das heißt, Lobbyisten bieten Informationen und politische Unterstützung an und bekommen im Gegensatz Berücksichtigung auf ihre speziellen und partikularen Interessen. Dabei wollen Lobbyisten trotzdem die Meinung der Öffentlichkeit in einer Art und Weise zu ihren Gunsten repräsentieren und die Gesetzgebung beeinflussen. Lobbyisten pflegen engen Kontakt zu Politiker und Beamte, beraten sie und zielen dabei auf Anteil an politischen Entscheidungen. Die Einflussnahme und der Lobbying - Prozess geschieht allerdings meistens Abseits der Öffentlichkeit, hinter „abgeriegelten Türen“. Lobbying gilt als Teil eines notwendigen Beratungsbetriebs und ist deshalb für die politische Interessenvertretung nicht nur eine Selbstverständlichkeit, sondern ist u.a. auch konstituierend für die moderne Demokratie.

Zu unterscheiden sind wesentlich zwischen zwei Arten von Lobbying: erstens den Beschaffungslobbyismus, der sich grundsätzlich mit dem herbeischaffen öffentlicher Aufträge befasst. Zweitens gibt es den Gesetzeslobbyismus, wo hauptsächlich versucht wird, Einfluss auf die Ausgestaltung rechtlicher Rahmenbedingungen zu nehmen. Die hiergemeinte Ausführung bezieht sich in erster Linie auf den Gesetzeslobbyismus, weil mit dem legislativen Lobbying weit mehr als mit dem Beschaffungslobbyismus demokratierelevante Problemstellungen verbunden sind. (vgl.

Kleinfeld/Zimmer/Willems: 2007, S.39) Lobbying wird hauptsächlich von Personen betrieben, die selbst weder an politischen Entscheidungsprozessen beteiligt sind, noch zu politischen Entscheidungsträgern gewählt wurden. Deshalb hat es in vielen westlichen Demokratien etwas Anrüchiges, da diese Beeinflussung lange nicht mehr in der Wandelhalle (Lobby) stattfindet. Lobbyisten sind meistens inkognito unterwegs, sodass die Öffentlichkeit ihre Präsenz kaum mitbekommt. Der Beschaffungslobbyismus ist strikt zu unterscheiden von der Lobbyarbeit von Verbänden und sogenannten Non-Profit- Organisationen (NPOs). Verbände und NPOs betreiben am Gemeinwohl orientierte Interessenvertretung mit dem Ziel durch organisierte Einflussnahme auf die politischen Entscheidungen das gesellschaftliche Leben mitzugestalten. Unter Verbände versteht man, Fach-, Berufsvereinigungen, Standesorganisationen, Massenorganisationen, in denen sich Personen zur Verfolgung gemeinsamer Ziele zusammenschließen. Die Interessenvertreter der Verbände sehen ihre Aufgabe darin, die jeweils besonderen Interessen ihrer Mitgliedschaft öffentlich zu machen, anzuwerben und in den politischen

Entscheidungsprozess einzubringen. Die Art und Weise der Einflussnahme am politischen Gesetzgebungsprozess ist jedoch sehr unterschiedlich. Lobbying wird in der deutschen und in der kanadischen Öffentlichkeit nicht nur als am Gemeinwohl orientierte Interessenvertretung, sondern auch als organisierte (Interessengruppen, Verbände etc.) oder nicht organisierte (Lobbyisten) Einflussnahme auf die Politik mit fließendem Übergang zu Patronage und Korruption wahrgenommen. Deshalb kritisieren viele Beobachter des politischen Prozesses den Lobbyismus, da sie in Lobbyismus eine weitaus nicht legitimierte Machtausübung sehen. Nichtsdestotrotz sehen viele Autoren in Lobbying ein wichtiges Instrumentarium für den Parlamentarismus und für die moderne Demokratie. Lobbying „… dient der Information und Entscheidungsfindung im parlamentarischen Rechtsetzungsprozess.“ (Rieksmeier: 2007 S. 218)

Die Komplexität von politischen Entscheidungen ist heute außerordentlich hoch und viele Gesellschaftsbereiche sind in sehr unterschiedlicher Form von den Auswirkungen der gesetzlichen Maßnahmen betroffen. Lobbying ist in der parlamentarischen Demokratie des 21. Jh. der unmittelbare Austausch zwischen Politik und Gesellschaft, sozusagen eine konsequente Fortentwicklung des Parlamentarismus. Der Begriff des Lobbyings ist sehr ungenau und besitzt keine Standarddefinition, da er als Überbegriff auch Bereiche wie

Politikfeldberatung, die wissenschaftliche Beratung von politischen

Entscheidungsträgern, sowie die Kampagnenberatung - die konzentrierte und zeitliche begrenzte Vermittlung politischer Botschaften einschließt. Zusammenfassend kann Lobbying als eine möglichst vollständige Ausnutzung von Möglichkeiten der Einflussnahme von Lobbygruppen und beauftragten Lobbyisten auf das politische System angesehen werden. Allerdings sind für die Untersuchung der lobbyistischen Strukturen in jener modernen Demokratie nicht nur die Akteure, sondern auch die Adressaten des Lobbyings wichtig. Deshalb werden im Folgenden Abschnit die Adressaten des Lobbying beschrieben werden.

5.2 Adressaten des Lobbyings?

Neben Verbänden und Verbandsvertretern, sind über die vergangenen Jahrzehnte neue lobbyistische Akteure in den Vordergrund getreten und haben die Lobbylandschaft erheblich verändert. Zu den sogenannten „Neu Lobbyisten“ gehören beispielsweise auf bestimmte Politischebereiche spezialisierte Rechtsanwaltskanzleien. Adressat des Lobbying sind jene staatliche Institutionen und auch nicht - staatlichen Organisationen - z.B. andere Verbände, mit denen man kooperiert oder konkurriert - die am Entscheidungsprozess in jenem Politikfeld beteiligt sind, in dem die partikularen Interessen des jeweiligen Lobbyisten verortet sind. (Lösche 2007: S. 66) Mit dieser Definition von Peter Lösche, wird verdeutlicht, an wen sich Lobbyisten in ihrer Tätigkeit wenden und versuchen zu beeinflussen. Die Tätigkeit der Lobbyisten richtet sich in der BRD und in Kanada an die Parlamente (Bundestag im Falle Deutschlands und Senat - Unterhaus im Falle Kanadas) und an die Ministerialbürokratie. Was beeinflusst werden soll, sind Entwürfe zu Verordnungen, Gesetzesentwürfe, Verordnungen oder anderen rechtliche Regelungen und schließlich auch Personalentscheidungen. Lobbygruppen versuchen Einfluss auf die Politik zu nehmen um Partikularinteressen durchzusetzen.

Um Lobbying besser zu verstehen, ist es notwendig nicht nur die Lobbyisten und ihre Organisationen (Unternehmen, Verbände, Agenturen, Städte etc.) sich anzusehen, sondern zusätzlich die gegenüber stehenden Adressaten zu betrachten. Der Erfolg des Lobbyings hängt unvermeidlich davon ab, wie die jeweilige politische Entscheidungsebene einer Regierung strukturiert ist und wie die Bürokratie und Politik auf die lobbyistischen Annäherungen reagiert. Bevor weiterhin auf die Adressaten des Lobbyings eingegangen wird, ist es notwendig in erster Linie auf die Wichtigkeit von Parlamenten und von der Ministerialbürokratie einzugehen. In deren Referaten werden nämlich die Gesetzesentwürfe und die Entwürfe der Verordnungen sowohl in der BRD, als auch in Kanada gefertigt. Hier werden die politischen Entscheidungen getroffen und genau bei diesen Instanzen greifen Lobbyisten ein. Zu den Parlamenten und Ministerialbürokratien kommen aber auch Fraktionen und Parteien. Hier sitzen bereits Vertreter von Verbänden und andere Organisationen, sowie supranationale Organisationen und letztendlich die politische Öffentlichkeit. Die Funktion dieser politischen Entitäten besteht darin, bestimmte politische Ziele zu mobilisieren und durchzusetzen. Zu beachten hierbei ist, die Tatsache der Funktionsverlust der Parlamente. Die Mehrheit der Entscheidungen wird in den meisten Fällen nicht mehr vom Parlament vorbereitet und schließlich getroffen, da das Parlament oft als"Abnickinstrument"von Entscheidungen gilt. "Immer mehr politische Themen werden in Kommissionen und Konsensrunden ausgelagert, in denen Verbandsvertreter Mitarbeiter sind und direkten

Einfluss auf die Gesetzgebung ausüben." (Leif/Speth 2003: S. 25) Durch derartige„Entparlamentarisierung“,gewinnt der informelle Zugang zu Entscheidungsträgern immer mehr an Wert und die lobbyistische Aktivitäten nehmen eine veränderte Geschäftsgrundlage an. Die Parlamente haben in diesem Sinne nur noch die (von den bereits erwähnten Kommissionen und Konsensrunden) getroffenen Entscheidungen zu ratifizieren. Nur ausgerechnet sehr wenige Spitzenparlamentarier haben noch Einfluss auf ihren Fachgebieten. Die Ministerialbürokratien sind und bleiben heute durch die Zunahme an Einfluss ein sicherer Hort.

5.3 Ziele des Lobbying

Das Ziel des Lobbying soll klar und realistisch definiert werden und von den Lobbyvertretern, Organisationen und Unternehmen. klar abgestützt sein. Lobbyisten haben als Aufgabe deshalb sowohl über den formellen, als auch über den informellen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess ihre Ziele effizient zu verfolgen. Lobbyvertreter spielen eine unverzichtbare Rolle bei der Politikformulierung und der Politikumsetzung, deshalb ist der Kontakt zu Interessengruppen großer Bedeutung für Politiker und umgekehrt. In diesem Sinne kann als übergreifendes Ziel des Lobbyings „die Prägung von Inhalten genannt werden.“ (Kleinfeld/Zimmer/Willems 2007: S. 38) Mit Inhalten meinen die Autoren hier, die politischen Prozesse z.B. Gesetzgebungsprozesse, die für die Lenkung der politischen Entscheidung notwendig sind. Es bleibt dabei aber nebensächlich, woher diese Inhalte stammen oder wer sie formuliert. Obwohl der enge Kontakt meist von mächtigen Interessen in der Wirtschaft zu politischen Entscheidungsträgern besteht, wird dieser Kontakt sowohl in der BRD, als auch Kanada von der politischen Öffentlichkeit generell als illegitim angesehen.

Gegenseitige Kommunikation zwischen Lobbyakteure, Adressaten des Lobbyings und zwischen Bund und Ländern ist ein wichtiges Phänomen im Bereich der politischen Interessenvertretung. „Lobbying ist zumindest hierzulande - kommunikativ eher eindimensional und wird vor allem durch persönliche Kommunikation realisiert. In der Regel gehen Lobbyisten auf die politischen Entscheidungsträger zu, um auf die Inhalte der Gesetzgebung im Einzelgespräch oder in kleiner Runde einzuwirken.“ (Rieksmeier 2007. S. 15) In Kanada und Deutschland funktioniert diese Kommunikation zwischen

[...]

¹ Westminster -System auch Westminster Model oder Westminster-Demokratie genannt ist das in der Vereinigten Königreich (13 Jh.) entstandene Parlamentarische System. Die wurde über die Jahrhunderte weiterentwickelt und gilt als das älteste parlamentarische System der Welt.