Die Kommune als lokaler Akteur auf dem Immobilienmarkt

Gliederung

1. Einführung

2. Die Kommune und ihr Aufgabenbereich

3. Der Immobilienmarkt
3.1 Funktionsweise des Immobilienmarktes
3.2 Der Immobilienmarkt als unvollkommener Markt
3.3 Kommunale Planungshoheit und Immobilienmarkt

4. Planungsinstrumente der Kommune
4.1 vorbereitende und verbindliche Bauleitplanung
4.1.1 der Flächennutzungsplan
4.1.2 der Bebauungsplan
4.2 bauleitplanungsergänzende Instrumente
4.2.1 der Vorhaben- und Erschließungsplan
4.2.2 die Städtebauliche Entwicklungsmaßnahme
4.3 Sicherung der Bauleitplanung und die Auswirkungen auf die Immobilie
4.3.1 Veränderungssperre und Zurückstellung von Baugesuchen
4.3.2 das allgemeine Vorkaufsrecht der Kommune
4.3.3 kritische Nachbetrachtung der Sicherung der Bauleitplanung
4.4 Einfluss der Planungsinstrumente auf die Preisbildung

5. Planung: Markt oder Staat?
5.1 Problematik des kommunalen Eingriffes in den Immobilienmarkt
5.2 Legitimation des kommunalen Eingriffes in den Immobilienmarkt
5.3 Alternativen zur Kommune

6. Fazit

Literaturverzeichnis

Anlagen

1. Einführung

Stellen wir uns vor, wir wollen in einer Stadt ein Grundstück erwerben und ein Haus darauf bauen. Doch auf welchen Flächen im Stadtgebiet dürfen überhaupt Wohngebäude errichtet werden ? Wo hat das Gebäude auf den angebotenen Grundstücken zu stehen? Wie groß darf auf den verschiedenen Grundstücken die Grundfläche des Gebäudes sein? Wie viele Geschosse darf ein Gebäude auf den verschiedenen Grundstücken haben? Welche Bauweise und Sicherheitsvorkehrungen sollten angewendet werden? Wie soll das Haus aussehen?

Fragen, über die wir nicht völlig frei entsprechend unserer individuellen Ansprüche und Wünsche bzw. unserem finanziellen Budget entscheiden können. Aber auch die Anbieter der Grundstücke auf dem lokalen Immobilienmarkt können diese Faktoren, die ihr Angebot maßgeblich beeinflussen, nicht bestimmen.

Denn in der Bundesrepublik Deutschland werden im Bereich Bauen vielfältige Vorgaben hoheitlich von der öffentlichen Hand in Form der Kommunen getroffen. Sie erstellt rechtsverbindliche Vorgaben, mit denen die privaten Anbieter in der Ausgestaltung ihres Angebotes und die Nachfrager in der Ausgestaltung ihres zukünftigen Eigentums eingeschränkt werden. Durch diese Mitbestimmung des Angebotes auf dem Immobilienmarkt hat die Kommune auch Einfluss auf den Preis, den wir dann für das von uns ausgewählte Grundstück zahlen müssen.

Mit der Rolle der Kommune auf dem lokalen Immobilienmarkt setzt sich die vorliegende Arbeit auseinander. Hierzu soll zunächst der Begriff Kommune definiert und ihr Aufgabenbereich abgegrenzt werden. Anschließend sollen die Funktionsweise des lokalen Immobilienmarktes, sowie seine Unterschiede zum idealtypischen volkswirtschaftlichen Marktmodell erläutert werden. Hiernach soll kurz die Schnittmenge und Berührungspunkte von Immobilienmarkt und kommunalem Aufgabenbereich dargestellt werden. Dem folgend werden intensiv einige ausgewählte Instrumente kommunaler Planung vorgestellt, bevor ein Modell zu ihrem Einfluss auf den Immobilienmarkt bzw. den Bodenpreis vorgestellt wird. Vor dem abschließenden Fazit sollen die mit dem kommunalen Eingreifen verbundenen Probleme und Nachteile, andererseits der Sinn und die Legitimation kommunaler Planungshoheit sowie Alternativen zur Kommune diskutiert und an Beispielen veranschaulicht werden. Hierbei sollen auch die unterschiedlichen Ziele privater Akteure und der Kommune als Vertreterin der öffentlichen Hand deutlich werden.

2. Die Kommune und ihr Aufgabenbereich

Das Wort Kommune stammt aus dem Lateinischen und bedeutet Gemeinde. Eine Gemeinde ist eine politische und administrative Einheit mit eigenem Territorium, dem Gemeindegebiet. Dadurch hat die Gemeinde Rechtspersönlichkeit und stellt eine Gebietskörperschaft dar.^[1] Die meisten Gemeinden sind räumliche Teile von Landkreisen (kreisangehörige Gemeinden), die im rechtlichen und politischen Sprachgebrauch ebenfalls unter dem Begriff Kommune gefasst werden. Kreise und Kommunen teilen sich, von Bundesland zu Bundesland unterschiedlich, die Erfüllung lokaler Aufgaben. Einige Gemeinden, insbesondere die großen Städte (i.d.R. größer als 100.000 Einwohner) erfüllen auch die Kreisaufgaben - dies sind die sogenannten kreisfreien Städte.^[2] Das heißt, „Kreisfreie Städte, kreisangehörige Gemeinden und Kreise bilden zusammen die Kommunen, die kommunale Ebene“.^[3]

Damit sind diese drei Gebietskategorien auch die Träger der kommunalen Selbstverwaltung, die ihnen im Grundgesetz zugesichert ist. Art. 28.2 GG gewährleistet den Kommunen das Recht, „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“.^[4] Jedoch muss die Ausfüllung dieses gemeindlichen Handlungsspielraumes durch eine demokratisch gewählte Vertretungskörperschaft , den Rat, erfolgen. Durch die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung bilden die Gemeinden im föderativen Staats- und Verwaltungsaufbau der Bundesrepublik Deutschland nach Bund und Ländern die dritte und damit unterste Ebene der Staatsgewalt. „Die Gemeinden sind die Grundlage des demokratischen Staatsaufbaus“ heißt es in fast allen Gemeindeordnungen der Bundesländer.^[5]

In ihrem Gebiet ist die Gemeinde ausschließliche und eigenverantwortliche Trägerin der öffentlichen Verwaltung. Insbesondere stehen ihr innerhalb ihres Territoriums die Satzungs-, Personal-, Organisations-, Finanz- und Planungshoheit zu. Diese Hoheitsrechte werden lediglich durch die allgemeinen staatlichen Gesetze eingeschränkt.^[6]

Die konkreten Aufgaben der Kommunen sind sehr vielfältig. Eine Übersicht gewährleistet die folgende Abbildung 1.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Kommunale Aufgaben^[7]

Hierbei unterscheidet man zwischen Aufgaben des eigenen Wirkungskreises, die die Gemeinden als selbständige politische Körperschaften ausüben (z.B. Jugendhilfe, Straßenbau, Abfallbeseitigung und Kultureinrichtungen) sowie Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis, die die Gemeinden als ausführende Organe des Staates für Bund und Länder erfüllen (z.B. Erteilung einer Baugenehmigung, Meldewesen und Ausländerrecht).^[8]

Die Finanzierung der kommunalen Aufgabenbewältigung erfolgt hauptsächlich über Steuern (vor allem Lohn- und Einkommenssteuer, Umsatzsteuer und Gewerbesteuer), Erhebung von Gebühren und Zuweisungen vom Bund und dem jeweiligen Bundesland.^[9]

3. Der Immobilienmarkt

3.1 Funktionsweise des Immobilienmarktes

Der Immobilienmarkt umfasst den Handel mit unbeweglichen Gegenständen, bebauten und unbebauten Grundstücken sowie Gebäuden. Unser Augenmerk gilt in dieser besonders dem Bodenmarkt, da die Kommune besonders über ihre Beplanung der unbebauten Grundstücke Einfluß auf die spätere Nutzung und Bebauung hat. Somit ergeben sich auch aus dem kommunalen Bodenmarkt Konsequenzen auf die verschiedenen nachgelagerten Teilmärkte hat (z.B. Mietwohnungsmarkt, Eigentumswohnungsmarkt, Gewerbeflächenmarkt usw.)

Boden erhält seinen Wert erst durch seine Nutzungsmöglichkeiten. Das heißt aus der Bodennutzung sind Erträge zu erwirtschaften. Nutzland ist kein ubiquitäres, sondern ein knappes Gut.^[10] Nach der Art seiner Nutzung, z.B. landwirtschaftlicher Nutzfläche oder Wohnbaugebiet, dem zulässigen Maß der Nutzung, z.B. zulässige Geschosszahl und der Lage der Nutzfläche, z.B. City oder Außenbezirk, variieren Angebot und Nachfrage nach den Grundstücken. Das heißt, aus Lage und Nutzungsmöglichkeiten von Grundstücken ergeben sich unterschiedliche Knappheiten der Nutzflächen und unterschiedliche potenziell erwirtschaftbare Erträge. Schließlich entstehen hieraus unterschiedliche Bodenpreise.

Die Ertragssituation von Grundstücken wird durch die ökonomische Grundrententheorie erklärt. Grundrente ist im ökonomischen Sinne der Ertrag bzw. das Einkommen, das Eigentümer aus der fortlaufenden Nutzung ihres Grund und Bodens erzielen. Um die reine Grundrente zu erhalten, müssen die vorher getätigten Aufwendungen zur Erzielung eines Bodenertrages (investiertes Kapital, Arbeitskraft, Abgaben, Bewirtschaftungs- und Transportkosten usw.) von den Einnahmen abgezogen werden. Hierbei können die Eigentümer von Grund und Boden ihre Grundrente auf dreierlei Art nutzbar machen. Ist der Eigentümer gleichzeitig der Grundstücksnutzer, stellt die Grundrente den auf seinem Grundstück erwirtschafteten Profit dar. Vermietet oder verpachtet ein Eigentümer sein Grundstück oder darauf stehende Gebäude an Nutzungswillige, stellen die Miet- oder Pachtzahlungen die Grundrente dar. Der dritte Weg für einen Eigentümer die Grundrente nutzbar zu machen ist der Verkauf von Grund und Boden. Hierbei stellt der Bodenpreis den Verkaufspreis der Grundrente dar. Jedoch sind bei der Preisbildung nicht die derzeitigen Preise ausschlaggebend, sondern alle potenziell erwarteten Erträge aus der zukünftigen Grundstücksnutzung. Verhalten sich die Marktparteien ökonomisch rational, wird der Verkäufer darauf achten, dass das Zinsaufkommen aus dem Veräußerungserlös jährlich etwa der von ihm erwarteten Grundrente entspricht, während der Käufer Bodenpreise nur in Höhe der von ihm im Laufe der Nutzung erwarteten Grundrenten bezahlen kann.^[11]

Da sich die Nutzungsmöglichkeiten eines Grundstückes im Laufe der Zeit aber ändern können ist die sichere Ermittlung zukünftiger Erträge eines Grundstückes nahezu unmöglich. Diese Tatsache macht deutlich, dass der Immobilienmarkt ein spekulativer Markt sein muss. Deshalb werden Grund und Boden häufig auch in Erwartung höherwertiger Nutzungen und steigender Nachfrage nach Grundstücken als Kapitalanlage erworben. Bei den Anlegern steht hier nicht mehr nur das Ziel im Vordergrund, durch Nutzung der Grundstücke Erträge zu erzielen, sondern es wird auf noch höhere Erträge beim Verkauf der Immobilie spekuliert. Durch die Nutzung der Grundstücke als Kapitalanlage entsteht eine zusätzliche Nachfrage, die zu einer Verknappung des Angebotes führt. Eine solche Zurückhaltung potenziellen Baulandes führt zu einem künstlichen Hochschrauben der Bodenpreise, dem sogenannten „bubble-effect“.^[12]

3.2 Der Immobilienmarkt als unvollkommener Markt

Der Immobilienmarkt, insbesondere der so wichtige Teil des Bodenmarktes, weisen große Unterschiede zum idealtypischen Marktmodell der Volkswirtschaftslehre auf und gelten deshalb als unvollkommene Märkte. Diese Unvollkommenheit des freien Immobilienmarktes ist ein Punkt, mit dem die später in Kapitel 5 diskutierten Legitimation des kommunalen Eingriffs in den Markt begründet wird. Im folgenden sollen die Unterschiede des Immobilienmarktes zum volkswirtschaftlichen Marktmodell dargestellt werden.

Zunächst ist Boden im Gegensatz zu an anderen Märkten gehandelten Gütern kein homogenes Gut. Grundstücke besitzen aufgrund ihrer Lage, ihres Zuschnitts, ihrer Größe sowie ihrer speziellen Nutzungsmöglichkeit einen hohen Grad an Individualität. Theoretisch würde jedes Grundstück somit einen eigenen Markt darstellen, für den der Eigentümer eine Monopolstellung besäße. In der Realität sind die meisten Grundstücke, aufgrund der Kombinationsmöglichkeiten ihrer Merkmale, bis zu einem gewissen Grad austauschbar. Hierdurch bilden sich Teilmärkte heraus, an denen jeweils nur Grundstücke mit bestimmten Merkmalskombinationen angeboten und nachgefragt werden. Typischerweise werden zum Beispiel Gewerbegrundstücke und Wohngrundstücke an zwei unterschiedlichen Teilmärkten gehandelt.^[13]

Von großer Bedeutung ist auch, dass die Ressource Boden im Unterschied zu anderen Gütern nicht beliebig vermehrbar und reproduzierbar ist und somit eine wichtige Voraussetzung für das Funktionieren eines idealen Marktmechanismus außer Kraft gesetzt ist. In Deutschland wird das Angebot insbesondere an bebaubarem Boden durch die kommunale Nutzungsfestlegung weiter beschränkt, wobei der größte Teil des Gemeindegebietes ganz von der Teilnahme am Bodenmarkt ausgeschlossen wird.

“Bauen steht bei uns ganz allgemein unter dem Planungsvorbehalt. (...) Es ergibt sich also, daß das Angebot auf dem Bodenmarkt anders als bei allen anderen Gütern in unserem marktwirtschaftlichen System durch Planung, planwirtschaftlich hervorgebracht wird.“^[14]

Dadurch ist auch das freie Anbieterverhalten des idealtypischen Marktmodells nicht gegeben, da die Entscheidungen der Anbieterseite nicht allein bei den Eigentümern der Grundstücke liegen. Die Eigentümer können nicht frei über die Bodennutzung und die Bebauungsmöglichkeiten entscheiden. Daraus folgt, dass die Anbieter auf eine erhöhte Nachfrage nicht beliebig mit einer Erhöhung des Angebotes reagieren können, wie die volkswirtschaftliche Theorie des Angebotes dies fordert. Damit richtet sich auf dem Immobilienmarkt das Angebot nicht unmittelbar nach der Nachfrage. Als Konsequenz kann es schnell zu einer Verknappung des Baubodens und steigenden Preisen kommen. Das konstante bzw. nur beschränkt vermehrbare Angebot an Bauboden auf dem freien Markt führt dazu, dass das Angebot im Bezug auf den Preis unelastisch ist, was ebenfalls dem idealtypischen Markt widerspricht.^[15]

Im Falle eines starken Nachfragerückgangs, dem entsprechende Preissenkungen folgen, können die Anbieter auf dem Bodenmarkt nicht durch erhöhten Umsatz oder Ausweitung ihrer Marktanteile reagieren, da es nicht in ihrer Hand liegt, die Menge des Baubodens zu bestimmen.^[16] Damit besteht für Anbieter am Immobilienmarkt auch nicht die Möglichkeit, die Strategie der Preisunterbietung zur Konkurrenzausschaltung anzuwenden, da sie ihr Produkt Boden, im Gegensatz zu anderen Märkten, nur aus einem begrenzten Vorrat schöpfen können. Stattdessen kommt es auf dem Immobilienmarkt bei Preisstagnationen nur zu wenigen Markthandlungen, da die Anbieter ihr begrenztes Angebot für bessere Zeiten aufheben und in einem tendenziellen Abwarten verfallen.^[17]

Durch diese Zusammenhänge zeigen die Anbieter am Immobilienmarkt oft ein ähnliches Verhalten. Da der Marktpreis mehr durch die Angebots- als durch die Nachfragerseite bestimmt wird, ist der Immobilienmarkt als Verkäufermarkt zu charakterisieren. Erst wenn das Baulandangebot die Nachfrage übersteigen würde, würde sich ein Preiswettbewerb zwischen den einzelnen Anbietern einstellen. In der Realität führen die beschriebenen Merkmale, die den Immobilienmarkt zu einem unvollkommenen Markt machen, zu einem starken Nachfrageüberhang bzw. Flächenknappheit und steigenden Preisen. Es fehlt der Ausgleich zwischen Angebot und Nachfrage und damit die Einstellung eines stabilen Gleichgewichtpreises.^[18]

Schließlich unterscheidet sich der Immobilienmarkt von anderen Märkten dadurch, dass staatliche Subventionen das Verhältnis von Angebot und Nachfrage beeinflussen. Auf der Nachfragerseite geschieht dies zum Beispiel durch Steuerabschreibungen für die Eigentumsbildung am Wohnungsmarkt.

Problematisch ist, dass durch diese Verhältnisse am Immobilienmarkt nicht der wirkliche Knappheitsgrad von Boden im Bodenpreis wiedergegeben wird. Ein gutes Beispiel hierfür ist der Teilmarkt für unbebautes Gewerbeland. Hier herrscht zumeist ein absolutes Angebotsmonopol der Kommunen. Jedoch richten die Gemeinden ihre Angebotspolitik nicht auf die möglichen Gewinne aus dem Verkauf der Grundstücke aus, wie dies auf einem freien Grundstücksmarkt der Fall wäre, sondern stellen die mit den Betrieben verbundenen Gewerbesteuereinnahmen und die neuen Arbeitsplätze in den Vordergrund ihres Handelns. Die Gemeinden können das Monopol, das sie innerhalb ihres Gemeindegebietes besitzen, nicht ausnutzen, da sie mit anderen Gemeinden um ansiedlungswillige Unternehmen in Konkurrenz stehen. Der Bodenpreis wird heruntersubventioniert und entspricht nicht mehr den tatsächlichen Ertragsmöglichkeiten des Grundstücks im Sinne der Grundrente.^[19]

3.3 Kommunale Planungshoheit und Immobilienmarkt

Das Bundesgebiet wird nahezu flächendeckend durch die über 14.000 Gemeinden abgedeckt.^[20] Das bedeutet, dass jedes Stück Grund und Boden, das potenziell am Immobilienmarkt gehandelt werden könnte, innerhalb des Hoheitsbereiches einer Gemeinde liegt.

Nach §28 GG besitzen die Gemeinden für ihr Territorium im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung unter anderem auch die Planungshoheit. Somit gehört die städtebauliche Planung zu den Selbstverwaltungsaufgaben der Gemeinden. Das BauGB verpflichtet die Gemeinden, Bauleitpläne in eigener Verantwortung aufzustellen, „sobald und soweit dies für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist“. Wann dies der Fall ist, liegt weitgehend im planerischen Ermessen der Gemeinde. Der Bürger hat auf die Aufstellung eines Bauleitplanes oder seine Änderung keinen Einfluß.^[21]

Die wichtigsten rechtlichen Grundlagen der kommunalen Planungshoheit sind die Bauleitplanung und das Bauordnungsrecht, die im Baugesetzbuch und in den jeweiligen Landesbauordnungen schriftlich niedergelegt sind.

Durch dieses hoheitliche Planungsrecht wird die Kommune zu einem entscheidenden Akteur auf dem Immobilienmarkt, insbesondere auf der Angebotsseite. Wie bereits erwähnt erhält Boden seinen Wert erst mit seiner Nutzungsmöglichkeit bzw. den Möglichkeiten seiner Bebauung. Genau hierüber verfügt in entscheidendem Maße die Kommune und beeinflusst damit natürlich maßgeblich die Knappheit verschiedener Arten von Nutzland, ferner die aus einem Grundstück erzielbaren Erträge und folglich den Bodenpreis.

Die Kommune entscheidet, welches Land überhaupt für Nutzungen zur Verfügung steht und welches freigehalten wird. Sie entscheidet über die Lage des zur Nutzung zur Verfügung stehenden Landes und legt die zulässige Art der Nutzung fest. Beispielsweise erzielt baureifes Land höhere Erträge als Agrarland. Außerdem entscheidet Sie auch über das Ausmaß der Nutzung bzw. Bebauung. So hat beispielsweise ein viergeschossiges Haus im Vergleich zu einem qualitativ gleichwertigen zweigeschossigen Haus mit gleicher Grundfläche eine größere Wohnfläche und damit einen höheren zu erwartenden Mietertrag. Das heißt, der Kapitalertragswert des viergeschossig bebaubaren Grundstückes ist höher als der des zweigeschossig bebaubaren Grundstückes.^[22] Außerdem hat die Kommune auch ganz alleine die Pflicht und das Recht, das zur Verfügung gestellte Land mit Straßen, sowie Ver- und Entsorgungsinfrastruktur zu erschließen.

Somit hat die Kommune besonders starken Einfluss auf den vorgelagerten Teil des Bodenmarktes, wo die Grundstücke entsprechend der von der Kommune festgelegten unterschiedlichen Nutzungsmöglichkeiten und der derzeitigen Planungsstufe – beplant, erschlossen, bebaut – gehandelt werden. Aufgrund der hohen Rechtsverbindlichkeit des deutschen Planungssystems haben die unterschiedlichen Planungsstufen sehr großen Einfluss auf den derzeitigen Preis des Grundstückes, wie in Kapitel 4.4 ausführlich dargestellt wird.

Die enorme Bedeutung des Bodenmarktes zeigt sich in der enormen Abhängigkeit der nachgelagerten Teilmärkte wie dem Wohnungsmarkt. Denn die Nachfrage nach Wohnbauland leitet sich aus der Nachfrage nach Wohnraum ab, so dass eine Veränderung der Wohnungsnachfrage auch immer Auswirkungen auf den Bodenmarkt hat.^[23]

Im folgenden Kapitel sollen nun die wichtigsten Planungsinstrumente der Kommunen vorgestellt und diskutiert werden.

[...]

^[1] vgl. DIECKMANN (1995), S. 543

^[2] vgl. MÄDING (1995), S. 372

^[3] MÄDING (1995), S. 372

^[4] § 28, Abs. 2 GG

^[5] vgl. DIECKMANN (1995), S. 543; vgl. MÄDING (1995), S. 372

^[6] vgl. Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2000), S. 9

^[7] aus Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2000), S. 10

^[8] vgl. Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2000), S. 10

^[9] vgl. Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2000), S.11 f.

^[10] vgl. Regierungspräsidium Freiburg (1983), S. 28

^[11] vgl. HAASIS (1987), S. 47 ff.

^[12] vgl. HÄBERLI et al. (1991), S. 59

^[13] vgl. RISSE (1974), S. 164

^[14] DIETERICH (1991), S. 255

^[15] vgl. HÄBERLI et al.(1991), S. 59

^[16] vgl. RISSE (1974), S. 169 ff.

^[17] vgl. RISSE (1974), S. 176 f.

^[18] vgl. RISSE (1974), S. 176

^[19] vgl. RISSE (1974), S. 94 ff.

^[20] vgl. Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2000), S. 8

^[21] vgl. Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (1999), S. 44

^[22] vgl. HERZNER (1965), S. 72 f.

^[23] vgl. RISSE (1974), S. 111 ff.