Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
1. Einführung
2. Hintergrund
2.1. Die Ansätze des NPM
2.2. Der Aufbau des öffentlichen Sektors in Irland
3. Fallbeispiel: Irland
3.1. Die Public Service Reform-Pläne 2011 und
3.2. Evaluation: Die Umsetzung der Public Service Reform
4. Abschließende Bewertung: Folgt Irland den Idealen des NPM?
Bibliographie
1. Einführung
Denkt man als Laie über Verwaltung nach, so assoziiert man damit nach gängigem Klischee Trägheit, Ineffizienz und Bürgerunfreundlichkeit. Auch aus ökonomischer Sicht kann man davon ausgehen, dass gerade die Unterscheidung zwischen Bürokratie und freier Wirtschaft schon einiges über Arbeitsabläufe und Effizienz aussagt.
Da die Funktionsprobleme der Verwaltung hinreichend bekannt sind, überrascht es wenig, dass es Konzepte zur Verbesserung gibt. Eines der bekanntesten ist das sogenannte New Public Management (NPM) wie es besonders in den anglo-amerikanischen Ländern, aber auch in den Niederlanden entwickelt wurde. Besonders die britische Regierung unter Margaret Thatcher hatte europaweit die Vorreiterrolle inne1. Ziel des NPM ist eine Modernisierung der Verwaltung durch betriebswirtschaftliche Methoden. Haensch und Holtmann führen zur Beschreibung Schlagwörter wie „Effizienz, Privatisierung, Dezentralisierung von Kompetenzen und Verantwortung, […] Leistungsmessung [und] Controlling“2 an. In dieser Hausarbeit werden die Grundlagen des NPM auf das Fallbeispiel der irischen Verwaltung bezogen. Beweggrund dahinter ist zum einen, dass das Land recht selten in der Literatur behandelt wird; der große Nachbar Großbritannien wird dagegen oft analysiert. Zum anderen wurde das Land von der Finanzkrise 2008 hart getroffen, und begann nach Aufnahme unter den EU-Rettungsschirm mit zahlreichen Reformen.
Dies sind bereits die ersten Hinweise auf die Unterteilung dieser Arbeit. Im folgenden Kapitel wird zuerst eine Einführung in die Ansätze des NPM gegeben, damit jeder Leser die Eckpunkte des zugrunde liegenden Konzeptes kennt. Der zweite Teil des zweiten Kapitels erklärt den Aufbau der öffentlichen Verwaltung in Irland. Danach wendet das dritte Kapitel das NPM direkt auf Irland an. Grundlage sind aktuelle Dokumente der irischen Regierung zum Thema, nämlich die Regierungspläne zur Reform des öffentlichen Dienstes aus den Jahren 2011 und 2014. Letzterer ist der aktuell gültige und wird gegenwärtig implementiert und evaluiert. Im ersten Teil des dritten Kapitels werden die Inhalte der beiden Pläne umrissen; der zweite Teil geht dann näher auf die Implementierung und Evaluation ein. Das Ziel der Hausarbeit soll sein, herauszufinden, zu welchem Grad Irland die Ideen des NPM in der irischen Verwaltung zur Anwendung kommen, und ob man seit 2011 Verbesserungen erkennen kann.
Abgesehen von den zwei bereits erwähnten Reformplänen liefert die irische Regierung noch mehr nützliches Material. Das Department of Public Expenditure and Reform (deutsch= Ministerium für Öffentliche Ausgaben und Reform) hat das NPM als Aufgabenfeld und bietet eine gut strukturierte Website mit zahlreichen Pressemitteilungen und Publikationen, unter anderem regelmäßige Fortschrittsberichte und die großen Evaluationen der Reform Plans. Ein anderes Ministerium, das Department of Housing, Planning and Local Government, kümmert sich um die zentralen Vorgaben für die Regional- und Lokalverwaltung. Einen unabhängigen (sprich, nicht von der irischen Regierung in irgendeiner Form erstellten) Bericht lieferte die OECD, die auf Anfrage Irlands die Reformbemühungen evaluierte.
2. Hintergrund
Wie bereits in der Einleitung dargelegt wurde, ist das zentrale Thema dieser Hausarbeit das New Public Management, genauer gesagt Ansätze des NPM im irischen öffentlichen Dienst. Da beide Teile des Themas nicht unbedingt jedem Leser hinreichend bekannt sein werden, muss notwendigerweise erst ein wenig Theorie dazu vermittelt werden.
Der erste Teil dieses Kapitels wird zunächst die Kernpunkte des NPM erläutern und erklären, in welcher Art und Weise sie zu einer Reform und Verbesserung der öffentlichen Verwaltung beitragen sollen. Das zweite Unterkapitel beschäftigt sich mit dem gewählten Fallbeispiel Irland. Der Aufbau der öffentlichen Verwaltung und ihrer unterschiedlichen Ebenen wird beschrieben und es soll auf etwaige Gemeinsamkeiten oder Unterschiede zur deutschen Verwaltung eingegangen werden.
2.1. Die Ansätze des NPM
Das New Public Management, im deutschen Sprachraum auch oft als Neues Steuerungsmodell bezeichnet, gilt als ein Ansatz, welcher die Effizienz der öffentlichen Verwaltung steigern und somit viele alte Probleme lösen soll.
Zuerst ist es wichtig, einige Grundprämissen des NPM zu kennen: was sind die Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit die Strategien erfolgreich angewendet werden? In ihrem Basiswerk „New Public Management“ führen Schedler und Proeller unter anderem ein grundsätzlich optimistisches Menschenbild auf, demzufolge Individuen motiviert sind, gute Arbeit zu leisten, verantwortungsbewusst handeln und eigenen Entscheidungsspielraum schätzen3. Zweitens muss grundsätzlich ein Konsens darüber herrschen, dass Staat und Verwaltung notwendig sind, um ein friedliches Zusammenleben in der Gesellschaft zu ermöglichen4. Drittens ist das zu lösende Problem die Effizienz und Effektivität5 - es handelt sich um ein Legitimationsproblem, auch wenn so mancher Bürger dies so sehen mag. Weitere Prämissen sind der Glaube an die Existenz rationalen Managements6 bzw. die Lernfähigkeit von Politik und Verwaltung7 und der Glaube, dass funktionierender Wettbewerb generell zu mehr Effizienz führt8.
Insofern diese Grundprämissen alle vorhanden sind, wie kann Verwaltungshandeln nun reformiert und effizienter gestaltet werden? Ein zentrale Stichworkt im Rahmen des New Public Management ist Managerialism, was „alle Massnahmen [sic!] zur Stärkung des Managements einschliesst [sic!].“9 Beim NPM zählen dazu unter anderem „Aufgabenverlagerung auf den ‚Dritten Sektor‘, Privatisierung, Public Private Partnership, Markt- und Wettbewerbsorientierung von Verwaltungstätigkeiten […], Einführung von Leistungskomponenten im Personalbereich [und die ] Flexibilisierung der Finanzwirtschaft durch Globalbudgets und ergebnisorientierte Budgetierung“10. Abgesehen von diesen, von der Privatwirtschaft beeinflussten Strategien, sollen auch bürokratische Prozesse vereinfacht und die Beziehung zwischen Politik und Verwaltung verändert werden. Wege, um dies zu erreichen, sind zum Beispiel ein „genereller Abbau der Staatstätigkeit […], Ausbau und Erhöhung von Partizipationschancen von Bürgern und Bürgerinnen sowie Fortsetzung von Demokratisierungsbestrebungen, Abbau der Regelungsflut und generelle Deregulierung und Entbürokratisierung“11 sowie zu guter Letzt ein „geändertes Politikverständnis im Sinne der Konzentration auf langfristige und strategische Entscheidungen und Vorgaben“12.
Werden all diese Punkte gut umgesetzt, auf der Basis der oben genannten Grundprämissen, kann die Komplexität öffentlicher Aufgabenwahrnehmung reduziert werden13. Dies bedeutet zum einen für den Bürger einen leichteren Zugang zu Leistungen der öffentlichen Hand und zum anderen mehr Transparenz - dieser letzte Punkt gilt auch für die Verwaltung selbst, denn „Kosten und Leistungen [werden] erst transparent, erfaßbar [sic!] und zurechenbar gemacht“14 und etwaige Defizite können leichter aufgedeckt und behoben werden15. Dennoch ist Vorsicht geboten, da NPM kein Allheilmittel ist. Besonders für Politiker kann die Umstellung Probleme bereiten: da ihre Aufgabe nunmehr in der Vorgabe von Strategien und der Koordinierung von Rahmendaten liegt, fällt eine Möglichkeit zur Profilierung weg16. Des Weiteren ist zu bedenken, ob eine Ökonomisierung der Verwaltung wirklich das große Ziel sein sollte. Haensch und Holtmann zitieren eine Stellungnahme der OECD zum Thema: „Can we treat the business of government just like any other business?“17 - ein Staat ist trotz aller Ähnlichkeiten eben kein Unternehmen, und hat die Daseinsvorsorge und nicht Gewinnerwirtschaftung als oberstes Ziel.
Generell gilt, dass die Einführung bzw. verstärkte Anwendung von NPM gut zu durchdenken ist - damit die Wirksamkeit gewahrt wird, kann es sich bei den Maßnahmen nicht nur um reinen Aktionismus in Krisenzeiten oder Wahljahren handeln18.
Dieser Punkt ist auch für die nun folgende Analyse der irischen Verwaltungsreform interessant, da die Bestrebungen der letzten Jahre vor allem durch die Finanzkrise im Jahr 2008 bedingt wurden.
2.2. Der Aufbau des öffentlichen Sektors in Irland
Da das Fallbeispiel dieser Hausarbeit sich nicht auf Deutschland bezieht, sondern auf Irland, muss angenommen werden, dass der Aufbau der irischen Verwaltung dem Leser nicht geläufig ist. Hier soll eine kurze Erklärung der politischen und Verwaltungsstruktur erfolgen.
Irland ist eine parlamentarische Demokratie19, dessen Strukturen an das britische System erinnern. Staatsoberhaupt ist der Präsident20 ; das Parlament ist bikameral und besteht aus einem Oberhaus (Seanad Eireann) und einem Unterhaus (Dáil Eireann)21. Die Regierung besteht aus dem Ministerpräsidenten (Taoiseach) und den Ministern, die zusammen das Kabinett bilden22. Doppelzuständigkeiten sind möglich; so ist der aktuelle Ministerpräsident Leo Varadkar auch gleichzeitig Verteidigungsminister23.
Bisher unterscheidet sich die Regierung auf nationaler Ebene also eigentlich nicht von den Systemen, wie man sie aus Großbritannien oder auch Deutschland in abgewandelter Form kennt. Interessant als Analysegegenstand wird der irische öffentliche Sektor dadurch, dass die irische Regierung seit der Finanzkrise 2008-2009 umfangreiche Reformen angestoßen hat.
Wichtige Änderungen fanden auf der regionalen und kommunalen Ebene statt. Der Local Government Reform Act des Jahres 2014 stellte das System der Regional- und Kommunalverwaltung massiv um und änderte den seit 2001 bestehenden Local Government Act ab. Hauptsächlich wurde die Organisation der Gebietskörperschaften neu organisiert: die town und borough councils, im deutschen Sprachgebrauch am ehesten vergleichbar mit Stadträten und Gemeinderäten, wurden abgeschafft24. Stattdessen gibt es jetzt ein neues System aus municipal districts. Dieser Begriff wird im Deutschen mit „Gemeindebezirk“ übersetzt, was eigentlich unzureichend ist und zu Verwechslungen mit den borough councils führen kann. Die insgesamt 95 municipal districts ersetzen die alte kleinteilige Organisation, führen Stadt- und Bezirksregierungen zusammen und verringern die Anzahl der Gremien25. Seit der Gesetzesänderung 2014 gibt es jetzt 26 county councils (entspricht in etwa einem Landtag), 2 city and county councils (für die Städte Limerick und Waterford, eine Zusammenführung des alten Stadtrats mit dem Landtag, in etwa der Verwaltung einer Kreisfreien Stadt) und 3 city councils für die Städte Cork, Dublin und Galway (die deutsche Übersetzung lautet „Stadtrat“, der Begriff wird synonym mit town council verwendet)26. Hier ist anzumerken, dass die englischen und deutschen Begriffe der Gebietskörperschaften und die Funktionsbeschreibung nicht hundertprozentig übereinstimmen, sondern nur eine Annäherung sind. Jede der oben beschriebenen county- Verwaltungen wird nun in die bereits erwähnten municipal districts auf Basis der Wahlbezirke unterteilt. In der Verantwortung der Kommunalverwaltung liegen der (soziale) Wohnungsbau, Baugenehmigungen, die Erhaltung der Straßen, die Wasserversorgung und Abwasserentsorgung sowie örtliche Umweltschutzmaßnahmen und Freizeitangebote27.
Auf der regionalen Ebene gibt es 3 regional assemblies, die nach der Geografie des Landes gegliedert sind. Die Northern and Western Regional Assembly umfasst den nördlichen Teil des Staates bis hinunter zur Stadt Galway. Die Southern Regional Assembly vereint unter anderem die größeren Städte Cork, Kilkenny, Limerick und Waterford und die entsprechenden counties. Zu guter Letzt gibt es noch die Eastern and Midland Regional Assembly, zu der der Osten Irlands mit der Hauptstadt Dublin gehört. In den Regionalversammlungen werden Strategien entwickelt, die die Effizienz der Kommunalverwaltung und der Services für die Bürger verbessern sollen28 - sie nehmen also nur mittelbar Aufgaben der Daseinsfürsorge war und dienen eher als beratende Gremien
Auch unter dem neuen System wird die Bedeutung der Kommunalebene durch Artikel 28a der Irischen Verfassung (Bunreacht na hEireann) hervorgehoben29. Außerdem werden
[...]
1 Vgl. Haensch, Holtmann in Gabriel, Kropp (2008), S. 608.
2 Vgl. ebd., S. 607.
3 Vgl. Schedler, Proeller (2006), S. 52f.
4 Vgl. ebd., S. 53f.
5 Vgl. ebd., S. 54f.
6 Vgl. ebd., S. 55f.
7 Vgl. ebd,. S. 56f.
8 Vgl. ebd.
9 Schedler, Proeller (2006), S. 55.
10 Budäus (1994), S. 46f.
11 Ebd.
12 Ebd., S. 47.
13 Vgl. ebd., S. 55.
14 Vgl. ebd., S. 55.
15 Vgl. ebd., S. 55.
16 Vgl. ebd., S. 57.
17 Haensch,Holtmann in Gabriel, Kropp (2008), S. 608.
18 Vgl. Budäus (1994), S. 36.
19 Vgl. Division for Public Administration and Development Management (DPADM) (2006), S. 6.
20 Vgl. Citizens Information (2015b).
21 Vgl. DPADM, S. 6.
22 Vgl. Citizens Information (2015a).
23 Vgl. Department of the Taoiseach (o.J.).
24 Vgl. Citizens Information (2014c).
25 Vgl. ebd. (2014a).
26 Vgl. ebd.
27 Vgl. ebd. (2014c).
28 Vgl. ebd. (2015c)
29 Vgl. ebd. (2014b).