Die Pfadabhängigkeit in der Arbeitsmarktpolitik

Inhalt

Einleitung

Pfadabhängigkeit Geschichte und Definition
Pfadabhängigkeit als Konzept institutioneller Theorie
Verschiedene Betrachtungsweisen der Theorie der Pfadabhängigkeit

Zwei Pfadabhängigkeitstheoreme nach Bernhard Ebbinghaus
Bedingungen für eine Pfadabhängigkeit
Bedingungen die einen Pfadwechsel begünstigen können

Pfadabhängigkeit in der Sozialpolitik

Die Pfadabhängigkeit in der Arbeitsmarktpolitik- wie vorangegangene Entscheidungen zukünftige determinieren
Die Jahre 1992-1995
Die Jahre 1995-1998
Die Jahre 1998-2002
Die Jahre 2002-2005

Zusammenfassung: Welche Bedingungen führten zu einem Pfadwechsel?

Schlussbetrachtungen

Einleitung

Die vorliegende Arbeit versucht Merkmale für Pfadabhängigkeit oder Pfadwechsel in den Jahren 1992-2005 in der deutschen Arbeitsmarktpolitik nachzuweisen. Dies wird versucht mithilfe der Theorie der Pfadabhängigkeit nach Bernhard Ebbinghaus, der eine offene Variante der Pfadabhängigkeit begründet hat mit deren Hilfe auch Pfadwechsel begründet werden können.

In einem ersten Teil wird die Theorie der Pfadabhängigkeit in einem allgemeinen Sinne definiert und ihr Zustandekommen erklärt. In einem weiteren Schritt wird die Theorie der Pfadabhängigkeit den institutionellen Theorien zugeordnet und diese Zuordnung begründet. Um im Anschluss die verschiedenen Konzepte der Pfadabhängigkeit voneinander abgrenzen zu können, werden kurz die Pfadabhängigkeitskonzepte von Paul Pierson und Christoph Conrad vorgestellt. Daran schließt sich das Novum der „zwei Pfadabhängigkeitstheoreme“ von Bernhard Ebbinghaus an, dessen Konzept die Grundlage dieser Arbeit darstellt. Hierbei werden auch die Bedingungen für Pfadabhängigkeit und auch für einen Pfadwechsel bestimmt und aufgezählt.

Daran schließt sich die besondere Stellung der Sozialpolitik in der Theorie der Pfadabhängigkeit an zu deren Aufgaben die Arbeitsmarktpolitik zählt.

Im zweiten Teil der Arbeit geht es um die eigentliche Fragestellung der Arbeit, die sich damit beschäftigt inwieweit vorangegangene Reformen oder Reformvorhaben in der Arbeitsmarktpolitik die zukünftigen Entscheidungen bestimmt haben. Hierzu werden die Jahre 1992-2005 in drei bis vier Jahresschritten untergliedert, um die stattgefundenen Entwicklungen und deren Einfluss auf zukünftige Ereignisse besser abbilden zu können. Im Anschluss hieran werden die Reformen, die nach Peter Hall(1993) in Reformen erster, zweiter und dritter Ordnung unterteilt werden auf ihre Tendenz zur Pfadabhängigkeit oder zum Pfadbruch analysiert.

Pfadabhängigkeit Geschichte und Definition

Der Begriff der Pfadabhängigkeit wird auch als Politik-Erblast-Theorie bezeichnet und wird zumeist verwendet, um den eingeschränkten Handlungsspielraum von Regierungen zu erklären. Staatstätigkeit ist in erster Linie beeinflusst durch vorangegangene Entscheidungen und kann diese nur sehr schwer umgehen oder verändern. Die folgenden beiden Zitate bringen die Definition der Pfadabhängigkeit auf den Punkt:

„The past shapes the future-in short:„history matters“ (Ebbinghaus 2005, 5 )-change without choice (Rose/Davis 1994, 221)

Problemlösungsroutinen staatlicher Politik werden als das Ergebnis eines bereits in früherer Vergangenheit angelegten Problemlösungspfades angesehen, der immer wieder beschritten wird (vgl. Ostheim/Schmidt 2007, 85). Zudem bewirkt das Politikererbe weitere Probleme, da Politiker zu Inkrementalismus neigen, berücksichtigen sie bei ihren Entscheidungen zumeist nur die kurzfristigen Auswirkungen und beachten nicht, welche Effekte diese Entscheidungen auch in Zukunft mit sich bringen könnten (vgl. Ostheim/Schmidt 2007, 87). Die Zukunftseffekte können aber andererseits auch bewusst gesteuert werden, wenn die Pfadabhängigkeit und deren Mechanismen beispielsweise dazu dienen einer nachfolgenden Regierung eine bestimmte Erblast durch die amtierende Regierung aufzuerlegen. Dies bezeichnet man als „machiavellistische Politik-Erblast“. Hierzu bedarf es nach der Theorie der Pfadabhängigkeit nicht nur „große“ sondern auch „kleine“ Entscheidungen die auf lange Sicht gesehen große Auswirkungen haben können (vgl. Ostheim/Schmidt 2007, 92).

In den 1980er Jahren entwickelten Paul A. David und Brian W. Arthur das erste Konzept der Pfadabhängigkeit mit dem „polya urn model“. Das Model veranschaulicht anhand von Kugeln, die sich in einer Urne befinden den Prozess der Pfadabhängigkeit. Im Anschluss an diese Untersuchungen veröffentlicht Arthur sein Werk: “Increasing Returns“. David veröffentlichte im Gegenzug einen nur sechs Seiten umfassenden Artikel das „QWERTY-Paper“, dass sich mit der Tastatur von Schreibmaschinen beschäftigt die trotz einer Erleichterung durch die Technik beibehalten wurden weil sie erlernt waren. Davids Artikel avancierte daraufhin zu einem Klassiker der Pfadabhängigkeitstheorie (vgl. Ebbinghaus 2005, 7).

Pfadabhängigkeit als Konzept institutioneller Theorie

Pfadabhängigkeit wird zunehmend in den Sozial- und Wirtschaftswissenschaften als Konzept der institutionellen Theorie angewendet (vgl. Ebbinghaus 2005, 4). Die Theorie der Pfadabhängigkeit versucht, die Unflexibilität von Institutionen zu erklären und wird demnach dem Bereich der institutionellen Theorien zugeordnet. Institutionen besitzen einen Status quo Bias¹, was bedeutet, dass sie an „Altbewährtem“ festhalten, ohne bessere Alternativen zu berücksichtigen. Zudem ist die Theorie der Pfadabhängigkeit in der Staatstätigkeitsforschung anzusiedeln, wobei sie nur in begrenztem Maße anschlussfähig an andere Theorien der Staatstätigkeitsforschung ist. Sie konzentriert sich zu sehr auf die zeitliche Dimension und ist demnach in den möglichen Untersuchungsdesigns und den verfügbaren Methoden eingeschränkt (vgl. Ostheim/Schmidt 2007, 92f).

Verschiedene Betrachtungsweisen der Theorie der Pfadabhängigkeit

Die Theorie der Pfadabhängigkeit wird von unterschiedlichen Autoren auch aus unterschiedlichen Perspektiven betrachtet. So sieht bspw. Paul Pierson die Pfadabhängigkeit als einen sich sich selbst verstärkenden Prozess („Increasing Returns“), betrachtet also vorzugsweise die „Rückwirkungen von Politik“ auf politische Institutionen und den politischen Prozess. Nach Pierson ist die Pfadabhängigkeit der Faktor, warum es in den USA unter Ronald Reagan und in Großbritannien unter Margaret Thatcher nicht zu entscheidenden sozialpolitischen Einschnitten kam, obwohl das Credo ihres Amtsantrittes der Rückbau des Sozialstaats darstellte (vgl. Ostheim/Schmidt 2007, 88).

Christoph Conrad ist einer unter mehreren Autoren, der das Konzept der Pfadabhängigkeit auf die Sozialpolitik anwendet. Dies untersuchte Conrad anhand des Alterssicherungssystems in Deutschland im 19. und 20.Jahrhundert. Seit der Bismarkschen Sozialgesetzgebung hat es kaum Änderungen im Bereich der Sozialversicherungssysteme gegeben, trotz der unterschiedlichen Herrschaftssysteme, die in dieser Zeit Deutschland regierten. Nach Conrad existiere im System der Alterssicherung eine „Dominanz des langen Pfades“. Es habe lediglich einen Kontinuitätsbruch in der DDR gegeben. Diese hohe Pfadabhängigkeit sei nach Conrad auf den großen Aufwand einmal gefällte Entscheidungen rückgängig zu machen und den damit verbundenen Kosten zurückzuführen (vgl. Ostheim/Schmidt 2007, 89f).

Zwei Pfadabhängigkeitstheoreme nach Bernhard Ebbinghaus

Bernhard Ebbinghaus unterscheidet als wesentlichstes Merkmal in seiner Theorie zwei Pfade, die von Regierungen eingeschlagen werden können. Dies sind Diffussionspfade „diffussion pathways“ und Entwicklungspfade „develomental pathways“. Die Diffussionspfade sind zufällige Trampelpfade „trodden trail“, die durch eine häufige Benutzung des Pfades entstehen. Nach Ebbinghaus sind diese aber zu deterministisch und unflexibel um institutionelle Wandel erklären zu können. Deshalb entwirft Ebbinghaus die Entwicklungspfade, sie sind offen genug, weil sie einen Scheideweg „road juncture“ darstellen. Am Scheideweg muss einer der möglichen Pfade ausgewählt werden, damit der Weg weiter fortgesetzt werden kann (vgl. Ebbinghaus 2005, 5).

„The first model stressest he spontaneous evolution of an institution and ist subsequent long-term entrenchment; the second view looks at the interdependent sequence of events that structure the alternitives for future institutional changes“ (Ebbinghaus 2005, 5).

Das erste Model (trodden trail) der Pfadabhängigkeit kann nur durch äußere Faktoren aufgehoben oder verändert werden. Während die Veränderung oder die völlige Abkehr von der Pfadabhängigkeit beim zweiten Model (road juncture) durch innere und äußere Einwirkung stattfinden kann (vgl. Ebbinghaus 2005, 24). Eigendynamiken „Self-reinforcing processses“, können also nur bei dem zweiten Model Veränderungen herbeiführen. Eigendynamiken sind soziale Mechanismen, die dafür verantwortlich sind, dass sich eine Entscheidung gegenüber einer Alternative durchsetzen kann. So breiten sich bestimmte Innovationen im Vergleich zu anderen schneller und auch umfassender aus. Durch positive Feedbackeffekte „increasing returns“ und Netzwerkeffekte (der Nutzen eines Gutes ist davon abhängig wie viele Akteure es verwenden) adaptieren mehr und mehr Menschen ein bestimmtes System, an das sie sich gewöhnen. Der Wechsel zu einem anderen System verursacht Kosten (z.B. durch Anschaffung und Umschulungsmaßnahmen), weshalb ein Wechsel unwahrscheinlich ist. Ist der Kunde also an ein System gebunden entsteht der sogenannte „Lock In Effekt“ und der einmal eingeschlagene Pfad wird stabilisiert. Akteure haben einmal in einen „dominanten“ Pfad investiert und sind dann nicht mehr bereit in eine Alternative zu investieren, deshalb ist der „Lock in Effekt“ häufig nicht mehr umkehrbar. Pfadabhängigkeitsprozesse können ineffiziente Pfade deshalb auch verfestigen obwohl effizientere Möglichkeiten vorhanden sind (vgl. Ebbinghaus 2005, 9f). In der Ökonomie entsteht häufig dadurch eine temporäre Monopolbildung für ein bestimmtes Produkt. Die Ineffizienz These nach Liebowitz und Margolis widmet sich diesem Phänomen, indem die Pfadabhängigkeit in drei Grade unterteilt wird. Der erste Grad der Pfadabhängigkeit beschreibt einen Prozess indem ein früheres Ereignis Einfluss auf ein aktuelles Ereignis nimmt ohne dabei uneffizient zu sein. Der zweite Grad ist gekennzeichnet durch lange Phasen der Ineffizienz ohne sich dessen bewusst zu sein. Die Erkenntnis der Ineffektivität ist letztlich das Merkmal des dritten Grades, die Akteure sind sich der Wahl ihrer suboptimalen Lösung bewusst. Ebbinghaus kritisiert die Einteilung in diese drei Grade. Die Akteure und deren rationalen Entscheidungen würden bei dieser These zu sehr im Zentrum stehen, ohne zu berücksichtigen, dass Pfadabhängigkeit ein politisches „outcome“ produziert, dass von vielen Akteuren in einer gemeinsamen Interaktion gebildet wird. Zudem führt Pfadabhängigkeit auch nicht immer zu einer Ineffizienz. Ebbinghaus befürwortet jedoch das Argument der These, dass der Pfad immer stärker etabliert wird und damit nicht mehr so leicht ersetzt werden kann, sei dies in institutioneller oder technischer Hinsicht. Ein klassisches „lock-in“ ist in den „lang überlebenden Institutionen“ nicht festzustellen, da sie immer graduellen Anpassungen ausgesetzt sind, sei dies durch Veränderungen in der Wirtschaft oder durch die Internationalisierung denen sie sich anpassen müssen um ihren Bestand zu sichern (vgl. Ebbinghaus 2005, 10f). Diese Anpassung kann über drei verschiedene Methoden, die durch die Entwicklungspfade erklärbar sind, erfolgen. Erstens über die Stabilisierung des Pfades (path stabilization), eine marginale Anpassung an wirtschaftliche Verhältnisse ohne dabei den Kern der Institution zu berühren. Zweitens durch die Abkehr vom Pfad (path departure), graduelle Adaptionen durch eine teilweise Erneuerung institutioneller Arrangements und eine beschränkte Neuausrichtung der Kernprinzipien. Und Drittens durch die komplette Einstellung oder den Wechsel eines Pfades (path cessation or path switching). Interventionen beenden hier die Eigendynamik der Institutionen oder ersetzen diese durch neue Institutionen. Nach allen verschiedenen Modellen transformieren sich die Institutionen in unterschiedlichem Umfang (vgl Ebbinghaus 2005, 17). Eigendynamiken „self-reinforcing mechanisms“ sind dafür verantwortlich, dass sich Institutionen immer mehr verfestigen. Hierbei existieren vier verschiedene soziale Mechanismen, in denen man den Grad der Interaktion zwischen Akteuren („micro-level“ von dem Systemgrad der Institution („macro-level“) und letztlich von der Interaktion dieser beiden „level“ (vgl Ebbinghaus 2005, 20). Die verschiedenen „level“ tragen nach Ebbinghaus dazu bei den Wandel von Institutionen erklären zu können.

Bedingungen für eine Pfadabhängigkeit

Nach Ebbinghaus begünstigen mehrere Faktoren eine Pfadabhängigkeit, die eingeteilt werden nach „micro-level“ und „macro-level“. Unterschiedliche institutionalistische Ansätze begründen die Theorie der Pfadabhängigkeit aufgrund sozialer Mechanismen und von Eigendynamiken der Institutionen. Utilitaristische Theorien stützen sich hierbei auf das das rationale Verhalten von Akteuren und fokussieren sich auf Koordinationsprobleme zwischen Individuen. Die Standortthese, geht davon aus, dass sich soziale Institutionen immer an anderen sozialen Institutionen anlehnen und deren Organisationsmechanismen übernehmen. Während die Institutionalisten ihren Fokus auf die Rolle der politischen Institutionen und deren Beeinflussung durch intermediären Interessengruppen und die öffentliche Meinung legen. Demnach ist eine Abkehr vom ursprünglichen Pfad schwierig wen er nicht befürwortet wird. Die funktionale Systemtheorie versucht die Verkettung von Institutionen sowie deren gegenseitige Abhängigkeit und Unterstützung zu analysieren. Die Zusammenarbeit und Ergänzung zwischen Institutionen erleichtert die Einbettung anderer Institutionen in die gleiche Struktur. Dies erschwert eine Entkettung und einen Pfadwechsel. Nach Emile Durkheim, die den soziologischen Ansatz vertritt, haben Institutionen auch normative Funktionen so garantieren „gelernte Routinen“ auch „taken –for- granted Routinen das Phänomen der Pfadabhängigkeit. Das Kopieren von Institutionen untereinander und eine gegenseitige Anpassung der Institutionen wirkt ebenfalls stabilisierend auf pfadabhängige Prozesse (vgl. Ebbinghaus 2005, 20ff). Alle Ansätze sind dazu geeignet, um die „Hartnäckigkeit“ von Institutionen und deren Politiken zu erklären.

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¹ Der Begriff Status-quo-Bias wurde durch Samuelson und Zeckhauser 1988 geprägt und bedeutet eigentlich, dass der Konsument an einem Produkt festhält (weil dieses ihm bekannt ist) anstatt bessere Alternativen zu bevorzugen (VGL)