Die rechtliche Architektur der Zusammenarbeit bei der Planung von trägerübergreifenden Teilhabeleistungen für behinderte Kinder nach dem Bundesteilhabegesetz (BTHG)

Inhalt

I. Einleitung

II. Rechtliche Steuerungsinstrumente
1. Teilhabeplanung und Koordination der Leistungen
2. Teilhabekonferenz
3. Gemeinsame Empfehlungen

III. Abstimmung im Einvernehmen mit den Rehabilitationsträgern
1. Der rechtliche Unterbau der Zusammenarbeit (SGB I und X)
a) Ausführung von Sozialleistungen (§ 17 SGB I)
aa) Initiativen
bb) Synchronisation von Sozialleistungen
cc) Wissenschaftliche und verwaltungstechnische Erkenntnisse
b) Zusammenarbeit (§ 86 SGB X)
aa) Keine Nachteile für den Bürger
bb) Zusammenarbeit muss gerichtlich voll überprüfbar sein
cc) Keine vorgegebenen Handlungsinstrumente
dd) Grenzen der Zusammenarbeit
c) Zusammenarbeit bei Planungen (§ 95 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 SGB X)
aa) Soll-Vorschrift
bb) Justiziabilität des Abstimmungsverfahrens kaum möglich
2. Der rechtliche Oberbau der Zusammenarbeit unter den Rehabilitationsträgern (§ 25 SGB IX)
a) Arbeitsgemeinschaften
b) Informationen über die Rahmenbedingungen der Zusammenarbeit
c) Inhaltliche Ausgestaltung der Rahmenbedingungen am Beispiel der Jugend- und Sozialhilfe
aa) Systematische Auslegung
bb) Verfassungsrechtliche Auslegung

IV. Fazit

V. Literaturverzeichnis

I. Einleitung

Das rechtliche Fundament für die Planung von Teilhabeleistungen von behinderten Kinder befindet sich in den §§ 4 Abs. 3, 19, 20 und 26 Abs. 2 Nr. 5 SGB IX i.V.m. GE „Reha-Prozess“. Zunächst muss allerdings geklärt werden, was man unter einem Teilhabeplan versteht, da im Gesetz keine Legaldefinition existiert.

Das Wort Teilhabeplanung setzt sich aus den Worten „Teilhabe“ und „ Planung“ zusammen.

Teilhabe ist zunächst ein gesetzliches Ziel. In § 1 SGB IX heißt es, dass Behinderte oder von Behinderung bedrohter Menschen besondere Sozialleistungen erhalten, um ihre Selbstbestimmung und gleichberechtigte Teilhabe am Leben in der Gesellschaft zu fördern. Die Zielsetzung bezieht sich dabei auf alle Lebensumstände von behinderten Menschen und berücksichtigt die besonderen Bedürfnisse von Kindern.^[1] Im Gesetz befindet sich jedoch keine Definition darüber, was unter Teilhabe zu verstehen ist.

Der Begriff „Teilhabe“ ist ein Aspekt der partizipatorischen Demokratie. Unter der partizipatorischen Demokratie ist ein barrierefreier, politischer Prozess zu verstehen, der sich auf das Verhältnis zwischen Staat und Bürger bezieht. Teilhabe hat das Ziel, behinderte Menschen durch politische, soziale und rechtliche Initiativen in die Gesellschaft zu integrieren.^[2] Integration wiederum steht für die Möglichkeit, an den gesellschaftlichen Angeboten teilzunehmen und sich aktiv in deren Gestaltung einzubringen. Die aktiven Mitgestaltungsmöglichkeiten unterstreichen dabei die selbstbestimmte Rolle der behinderten Menschen und die Trennung des versorgenden passiven Ansatzes.^[3]

Planung ist ein analytischer Prozess, der auf die Zukunft ausgerichtet ist und bestimmte Ziele, Maßnahmen bzw. die notwendigen Instrumente enthält. Man unterscheidet zwischen prozeduraler und substanzieller Planung. Prozedurale Planung hat das Ziel, formale Abläufe und Entscheidungsprozesse festzulegen, während sich die substanzielle Planung auf die inhaltlichen Bestimmungen und Koordination von Maßnahmen bezieht. Planung kann kurz-, mittel- oder langfristig sein. Die kurzfristige Planung, auch operative Planung genannt bezieht sich auf Planungen bis zu einem Jahr. Die mittelfristige Planung, auch taktische Planung genannt bezieht sich auf einen Zeitraum von einem Jahr bis zu vier Jahren. Die langfristige Planung, auch strategische Planung genannt geht über den Zeitraum von vier Jahren hinaus. Der Planungsprozess wird durch systematische Überlegungen gekennzeichnet, die schriftlich zusammengefasst werden.^[4]

Die Teilhabeplanung ist also ein Prozess, der auf die Zukunft des behinderten Kindes ausgerichtet ist und das Ziel hat, behinderte Kinder aktiv in die Gesellschaft zu integrieren. Die systematischen Überlegungen dazu werden schriftlich in einem Plan (Teilhabeplan) festgehalten, der die individuellen Probleme, Ziele und Maßnahmen beinhaltet. Die Planung kann je nach der „schwere“ der Behinderung operativ, taktisch oder strategisch sein. Dennoch empfiehlt es sich stets, eine taktische Planung aufzustellen, da sich die Probleme, die mit einer Behinderung einhergehen, im Laufe der Entwicklung des Kindes noch stark verändern können. Die taktische Planung hat den Vorteil, dass der Teilhabeplan nicht starr ist, sondern kontinuierlich weiterentwickelt werden kann. Nur so können die in § 1 SGB IX formulierten Teilhabeziele erreicht werden. Gleichzeit wird gewährleistet, dass die individuellen Maßnahmen ihre volle Wirkung entfalten. In dem vorliegenden Artikel soll herausgearbeitet werden, was die rechtlichen Steuerungsinstrumente der Teilhabeplanung für behinderte Kinder sind?

II. Rechtliche Steuerungsinstrumente

Die rechtlichen Steuerungsinstrumente für eine trägerübergreifende Teilhabeplanung befinden sich in den §§ 19-21 und 26 SGB IX befinden. Die Vorschriften regeln die Koordinierung der Sozialleistungen und die Zusammenarbeit unter den Rehabilitationsträgern.

1. Teilhabeplanung und Koordinierung der Leistungen

Die Koordination der Leistungen ist in § 19 SGB IX geregelt. § 19 SGB IX verpflichtet die Rehabilitationsträger, die voraussichtlich erforderlichen Leistungen für behinderte Kinder gemeinsam und in Abstimmung mit den Leistungsberechtigten festzulegen (§ 20 SGB IX), wenn verschiedenen Leistungsgruppen oder mehrere Rehabilitationsträger erforderlich sind^[5] (Komplexleistungen). Darüber hinaus sind sie dazu angehalten einen Teilhabeplan aufzustellen, während die Einberufung einer Teilhabekonferenz gem. § 20 SGB IX in ihrem Ermessen steht.^[6] Die Art und Schwere darf dabei keine Rolle spielen.^[7] Es obliegt den Rehabilitationsträgern die Verantwortung für die individuelle Rehabilitationsbedürftigkeit festzustellen, die Sozialleistungen schriftlich zusammenzutragen und entsprechend dem Verlauf der Rehabilitation anzupassen.^[8] Die maßgeblichen Feststellungen zur Entscheidung sind zu dokumentieren. Die Dokumentationspflicht soll eine lückenlose Kommunikation zwischen den Rehabilitationsträger ermöglichen.^[9] Das Planungsverfahren ist aber auch einzuleiten, wenn ein Leistungsberechtigter im Sinne des § 99 SGB IX dies wünscht (§ 19 Abs. 2 SGB IX).^[10]

§ 19 Abs. 5 SGB IX sieht vor, dass die Verantwortlichkeit für die Durchführung eines Teilhabeplanverfahrens auch wechseln kann, wenn die Leistungsberechtigten dem zustimmen. Damit soll im Einzelfall eine Verfahrenserleichterung bezweckt werden, wenn sich nach § 15 Abs. 3 S. 2 SGB IX ein Zuständigkeitswechsel andeutet.^[11]

Problematisch für die Praxis ist allerdings, dass es sich bei der Koordinationsaufgabe lediglich um eine interne Koordination handelt. Das heißt: Der nach § 14 SGB IX verantwortliche Rehabilitationsträger darf nicht in die Entscheidungsbefugnisse der beteiligten Rehabilitationsträger eingreifen.^[12] Das bedeutet für die Praxis, dass die gesetzlichen Krankenkassen als Rehabilitationsträger beispielsweise nicht über Leistungen der öffentlichen Jugendhilfe oder der Sozialhilfe entscheiden dürfen, auch wenn sich diese Leistungen für die Krankenkassen aufdrängen.

Dass die betroffenen Kinder und deren Eltern in den Koordinationsprozess mit einbezogen werden, bietet ihnen die Möglichkeit, an der Bedarfsfeststellung mitzuwirken.^[13] Darüber hinaus wird damit die Motivation gefördert werden, an der Maßnahme teilzunehmen. Damit wird dem Grundsatz der Selbstbestimmung^[14] und dem Wunsch- und Wahlrecht^[15] entsprochen. Das setzt allerdings ein wirkungsvolles Rehabilitations- und Teilhabemanagement voraus,^[16] das in der Verwaltungspraxis bisher noch nicht existiert. Der Grund dafür könnte in der Haltung des BSG zu § 10 SGB IX a. F liegen. Das BSG vertrat nämlich die Ansicht, dass Koordinationsmängel keine Nachteile für den Antragsteller darstellen.^[17] Aber ist das wirklich so?

Ein rechtlicher Nachteil ist immer mit dem Verlust einer Rechtsposition verbunden. Dazu gehört auch das Auferlegen von unnötigen Pflichten, wobei es egal ist, ob sich die Nachteile materiell- oder verfahrensrechtlich auswirken.^[18] Die Nachteile für den Leistungsberechtigten sollen exemplarisch anhand des Wunsch- und Wahlrecht erörtert werden. Der in § 20 SGB IX angelegt Mechanismus, die Kinder und deren Eltern in den Koordinationsprozess einzubeziehen, verwirklicht wie schon festgestellt, neben dem Selbstbestimmungsrecht, auch das Wunsch- und Wahlrecht.

Die Grundlage des Wunsch- und Wahlrechts ist das grundrechtlich verankerte Benachteiligungsverbot.^[19] Da die Rehabilitation den Menschen dabei unterstützt, ihre Grundrechte zu verwirklichen, muss sich der Rehabilitationsprozess im Umkehrschluss auch immer an den Grundrechten messen lassen.^[20] Die Rehabilitationswissenschaftler sind sich einig, dass das Wunsch- und Wahlrecht die Motivation des Leistungsberechtigten fördert und für den erfolgreichen Verlauf einer (sozialen) Rehabilitation unerlässlich ist. Zahlreiche Studien belegen, dass eine passive Ausgestaltung der Rehabilitation in vielen Fällen keine nachhaltige Wirkung zeigt.^[21] Ein großer Schwachpunkt besteht in der Erbringung von unzureichenden Leistungen, die sich nicht an der Lebenswirklichkeit des Berechtigten orientieren. Fürsorgliche Fremdbestimmungen hebeln das Wunsch- und Wahlrecht aus und gefährdenden das gesetzliche Rehabilitationsziel.^[22] Damit ist ein Verlust der verfassungsrechtlichen Position verbunden, der einen (rechtlichen) Nachteil für den Leistungsberechtigten bedeutet.

Mit der Einführung des Bundesteilhabegesetzes ist ein Umdenken angezeigt und es wäre wünschenswert, wenn das BSG seine Haltung zu Koordinationsmängeln zwischen den Rehabilitationsträgern noch einmal auf den Prüfstand stellt, da Koordinationsmängel ohne Frage mit einer Vielzahl an Nachteilen einhergehen.

Um eine umfassende Teilhabe am gesellschaftlichen Leben zu gewährleisten, sollen die Rehabilitationsträger das Verfahren so koordinieren, dass die Leistungen zügig, wirksam, wirtschaftlich und nachhaltig erbracht werden können.^[23] Eine wirkungsvolle Koordination setzt jedoch voraus, dass die Rehabilitationsträger zusammenarbeiten und die Leistungen schriftlich so planen und zusammenstellen, dass sie nahtlos ineinander greifen.^[24]

Kunkel kommt in seinem Artikel zu dem Ergebnis, dass die vom Gesetzgeber geforderte Prozessqualität in keinem angemessenen Verhältnis zu der Ergebnisqualität steht.^[25]

2. Die Teilhabekonferenz

Die Durchführung der Teilhabekonferenz steht im pflichtgemäßen Ermessen des zuständigen Rehabilitationsträgers nach § 14 SGB IX. Damit wird dem zuständigen Rehabilitationsträger die Möglichkeit eingeräumt, sich auch gegen die Durchführung einer Teilhabkonferenz zu entscheiden. In diesen Fällen dürfen den Leistungsberechtigten allerdings keine Nachteile entstehen.

Die Teilhabekonferenz ist ein zusätzliches Instrument, um die Zusammenarbeit der Rehabilitationsträger zu verbessern. Die Einberufung einer Teilhabekonferenz ist dann notwendig, wenn es sich bei der Leistungserbringung um komplexe Fördertatbestände handelt, die Fragen nach der Zuständigkeit und Kostenträgerschaft mehrere Rehabilitationsträger aufwerfen.^[26] „In diesen Fällen ist „dem Wunsch der Leistungsberechtigten auf Durchführung einer Teilhabekonferenz…immer Folge zu leisten“.^[27]

Nach § 20 Abs. 4 SGB VIII kann der zuständigen Rehabilitationsträger aber auch eine Teilhabekonferenz ohne Zustimmung des Leistungsberechtigten durchführen.

3. Gemeinsame Empfehlungen

Die Rehabilitationsträger sind vom Gesetzgeber dazu angehalten, zur Sicherung der Zusammenarbeit (§ 26 Abs. 1 SGB IX) gemeinsame Empfehlungen zu vereinbaren. Darüber hinaus verpflichtet § 26 Abs. 2 Nr. 3 SGB IX die Rehabilitationsträger, gemeinsame Empfehlungen über die einheitliche Ausgestaltung des Teilhabeplanverfahrens zu vereinbaren.

Die gemeinsamen Empfehlungen werden im Rahmen der Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation (BAR) vereinbart.^[28] Die BAR ist ein eingetragener Verein und hat ihren Sitz in Frankfurt am Main. Die BAR hat die Aufgabe, die Leistungen zur Teilhabe im Rahmen des geltenden Rechts zu koordinieren und im Benehmen mit dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales sowie den Ländern auf Grundlage eines vorbereiteten Vorschlages abzustimmen.

Am 12. Januar 2018 wurde ein Arbeitsentwurf Gemeinsame Empfehlung (GE) „Reha-Prozess“ verabschiedet. Sie hat das primäre Ziel, die Leistungsverzahnung, die Koordination und die Kooperation unter den Rehabilitationsträgern zu verbessern.

[...]

^[1] Vgl. dazu auch BT-Drucks. 14/5074, S. 98.

^[2] So auch Welti, Behinderung und Rehabilitation im sozialen Rechtsstaat, S. 535.

^[3] Ebenso Stahlmann, Heilpädagogik.de, S. 15f.

^[4] Wirtschaftlexikon24, Planung, (o.S.) in: http://www.wirtschaftslexikon24.com/d/planung/planung.htm; 31.05.2018.

^[5] Marburger, SGB IX - Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen, S. 16.

^[6] Kunkel, ZfF 2018, S. 25 (29).

^[7] Referentenentwurf des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales zum Bundesteilhebegesetz, Stand: 26.04.2016, S. 236.

^[8] Götz, in: Kossens/von der Heide/Maaß, SGB IX, Rn. 5.

^[9] Referentenentwurf des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales zum Bundesteilhebegesetz, Stand: 26.04.2016, S. 236.

^[10] Kunkel, ZfF 2018, S. 25 (29).

^[11] Referentenentwurf des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales zum Bundesteilhebegesetz, Stand: 26.04.2016, S. 2367.

^[12] Götz, in: Kossens/von der Heide/Maaß, SGB IX, Rn. 5.

^[13] § 20 Abs. 2 S. 2 SGB IX.

^[14] § 1 SGB IX.

^[15] § 9 SGB IX.

^[16] Götz, in: Kossens/von der Heide/Maaß, SGB IX, Rn. 6.

^[17] BSG, Urteil vom 21. 8. 2008 - B 13 R 33/07 R (Lexetius.com/2008,2628).

^[18] http://www.deutsche-rentenversicherung-regional.de/Raa/Raa.do?f=SGB1_32R4.

^[19] Art. 3 Abs. 3 S. 2 GG.

^[20] Zacher, in: Igl/Welti, S. 1-12.

^[21] Zimmermann, in: Rische/Blumenthal, Selbstbestimmung in der Rehabilitation, S. 240ff; Schmid/Egner, in: Die Angestelltenversicherung 49, S. 369-375.

^[22] Fuchs, Vernetzung und Integration im Gesundheitswesen, S. 102f.

^[23] § 28 Abs. 2 SGB IX.

^[24] § 25 Abs. 1 Nr. 1 SGB IX

^[25] Kunkel, ZfF 2018, S. 25 (28).

^[26] Referentenentwurf des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales zum Bundesteilhebegesetz, Stand: 26.04.2016, S. 237.

^[27] Referentenentwurf des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales zum Bundesteilhebegesetz, Stand: 26.04.2016, S. 237.

^[28] § 26 Abs. 7 S. 1 SGB IX.