Eine Betrachtung der politischen Implikationen des Auftretens von Externalitäten auf Finanzmärkten und der Reaktion auf diese

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1 Einleitung

2 Finanzmarktstabilität als öffentliches Gut
2.1 Marktversagen und negative externe Effekte auf Finanzmärkten
2.2 Die Kapitalmarktregulierung nach der Finanzkrise 2007/08 .
2.2.1 Mikroprudenzielle Regulierung
2.2.2 Makroprudenzielle Regulierung
2.2.3 Zahlungsunfähigkeit systemrelevanter Banken

3 Zusammenfassung und Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser eseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Der Ausbruch der Finanzkrise, der mit dem Fall von Lehman Brothers kon- statiert wird, hat deutlich gemacht, dass die Fianzmarktregulierung nur un- zureichend funktioniert hat. Auch die Euro-Krise, deren Gründe zwar nicht auf den Finanzmärkten zu finden sind, diese aber deren Auslöser darstellen, zeigt, dass sich die internationale Bankenlandschaft immer weiter von ihrer originären Aufgabe entfernt hat. Diese besteht darin, dass in einer Volks- wirtschaft umlaufende Geld effizient zu verteilen, also Anbieter und Nach- frager von Kapital zusammenzuführen. Stattdessen wurde der Eigenhandel, also der Handel von Banken untereinander in eigenem Namen und auf eige- ne Rechnung ausgeweitet. Während eine Trennung von Geschäfts- und In- vestmentbanken im kontinentaleuropäischen Universalbankmodell niemals vorgesehen war, wurde der Glass-Steagall Act, welcher nach der Weltwirt- schaftskrise der 30er Jahre eine solche Trennung für US-amerikanische Ban- ken festschrieb, 1999 abgeschafft (vgl. Stiglitz, 2010, S. 44). Auf diese Weise konnten Verluste aus risikoreichen Transaktionen des Eigenhandels auf den Geschäftsbankenteil übergreifen. Außerdem entstanden Banken, die so groß waren, dass sich ihre Vorstände in Sicherheit wiegen konnten, staatliche Un- terstützung im Falle einer Krise zu erhalten. Gleichzeitig waren die Jahre vor der Finanzkrise durch zunehmende Deregulierung auf internationaler Ebe- ne gekennzeichnet (vgl. Stiglitz, 2010, S. 44). Innovative Finanzprodukte, die durch eine bessere Diversifikation des Risikos die Finanzbranche effi- zienter machen sollten, brachten Wertpapiere hervor, die sich als ”Schrott-

Papiere“ entpuppten. Es entstand ein intransparentes Geflecht von Tochter- gesellschaften, welche kaum einer Regulierung unterlagen. Dabei entledigten sich die Konzernmütter ihrer Risiken durch Weitergabe derer an die Toch- tergesellschaften. Mit Ausbruch der Krise, als diese Zweckgesellschaften die Kreditlinien ihrer Konzernmütter in Anspruch nehmen mussten, kehrten die Risiken zurück in die Bilanzen der Banken. Bestehende Fehlanreize, welche Moral Hazard begünstigten, schürten diese negativen Entwicklungen.

Nach den Ereignissen der Jahre 2007/08 wurde erneut deutlich, dass Märkte nicht immer in der Lage sind ein optimales Ergebnis hervorzubringen, dass sich individuell rationales Handeln von dem unterscheiden kann, was auf aggregierter Ebene als rational anzusehen wäre und, dass die Missachtung dieser Tatsachen zu erheblichen negativen Externalitäten zu Lasten der Ge- sellschaft führt. Externalitäten treten auf, wenn das Handeln eines Akteurs ein Individuum beeinflusst, ohne dass eine Kompensation über den Markt- mechanismus stattfindet (vgl. Endres, 2007, S. 18). In diesem Zusammmen- hang sind die Kosten, die der Gesellschaft durch die Finanzkrise entstanden sind als Externalitäten zu bezeichnen. Nach dem Zusammenbruch der Fi- nanzmärkte wurden erhebliche staatliche Rettungsaktionen vorgenommen. Wer staatliche Eingriffe rechtfertigt, gesteht damit implizit das Vorliegen von Externalitäten ein, welche definitionsgemäß einer dauerhaften Regulie- rung bedürfen, da der Markt nicht in der Lage ist ein optimales Ergebnis hervorzubringen und es zu Wohlfahrtsverlusten kommt (vgl. Stiglitz, 2010, S. 45). Bestehende Richtlinien erwiesen sich als zu stark auf das einzelne Finanzinstitut ausgerichtet, ließen Risiken, die aus der Größe und Verbundenheit dieser entstehen außer Acht und bedingten Fehlanreize oder waren in deren Vermeidung nicht effizient.

Ziel dieser Arbeit ist es zu untersuchen, warum es auf Finanzmärkten zu Marktversagen kommt und welche politischen Implikationen sich daraus er- geben. In einem weiteren Schritt soll analysiert werden, inwiefern die vom Basel Committee on Banking Supervision erarbeiteten Richtlinien als Ant- wort auf die Finanzkrise 2007/08, Effizienz in der Vermeidung von neuer- lichen Finanzkrisen erwarten lassen. Die Arbeit schließt mit einer Zusam- menfassung und dem Fazit ab.

2 Finanzmarktstabilität als öffentliches Gut

2.1 Marktversagen und negative externe Effekte auf Finanzmärkten

Gemäß dem wohlfahrtsökonomischen Modell gelangen Märkte ohne staatli- che Eingriffe zu einem pareto-optimalen Zustand. Unter dem Pareto-Opti- mum wird ein Zustand verstanden, in dem es nicht möglich ist die Nut- zensituation eines Individuums zu verbessern ohne die eines anderen In- dividuums zu verschlechtern (Fritsch, Wein und Ewers, 2003, S. 25 f.). In Wettbewerbsmärkten kann jedes Gleichgewicht als Pareto-Optimum reali- siert werden und führt somit zu einer effizienten Allokation der Ressour- cen. Dennoch können unter Umständen politische Eingriffe in das Marktge- schehen gerechtfertigt sein. Dies ist der Fall, wenn Marktversagen auftritt und somit eine optimale Ressourcenallokation nicht mehr möglich ist (vgl. Endres, 2007, S. 213). Ursächlich für ein Marktversagen können öffentliche Güter, externe Effekte sowie Informationsasymmetrien sein (vgl. Endres, 2007, S. 175).

Im folgenden wird die Finanzmarktstabilität als öffentliches Gut und Stö- rungen bzw. die Instabilität dieser und die daraus folgenden Konsequen- zen als negative externe Effekte angenommen. Externe Effekte ergeben sich oftmals aus der Nutzung öffentlicher Güter. Dass ein Pareto-Optimum nicht erreicht werden kann, liegt in den Charakteristika eines öffentlichen Gutes begründet (vgl. Mankiw, 2004, S. 246). Deren Nutzung ist durch Nicht-Rivalität und Nicht-Ausschließbarkeit gekennzeichnet. Unter Nicht- Rivalität wird die Tatsache verstanden, dass alle Marktakteure von der Finanzstabilität profitieren, ohne dass dieser Nutzen mit steigender Ak- teurszahl abnimmt (vgl. Fritsch, Wein und Ewers, 2003, S. 360). Nicht- Ausschließbarkeit bedeutet, dass Individuen von der Nutzung der Stabi- lität des Finanzmarktes nicht bzw. nur unter unverhältnismäßig hohen Kos- ten ausgeschlossen werden können. Aus diesen Umständen ergibt sich das Trittbrettfahrer-Problem (free rider ). Dabei wird der Nutzen, den ein Ak- teur aus der vorhandenen Stabilität des Marktes generiert als positiver ex- terner Effekt bezeichnet (vgl. Fritsch, Wein und Ewers, 2003, S. 101). Ziehen zu viele Individuen Nutzen aus der Finanzmarktstabilität, ohne dafür Sor- ge zu tragen, dass diese durch den übermäßigen ”Konsum“nichtgefährdet wird, kann es (im Zeitverlauf) zu einer Beeinträchtigung der Stabilität kom- men¹. Um die bereitgestellte Menge öffentlicher Güter näher an das soziale Optimum heran zu bringen, müssen den Akteuren durch politische Maßnah- men Anreize gesetzt werden, die durch ihr Handeln verursachten negativen externen Effekte in ihren Entscheidungen zu berücksichtigen (vgl. Mankiw, 2004, S. 225).

Das Vorhandensein von Stabilität und die Möglichkeit unter stabilen Markt- verhältnissen Transaktionen zu tätigen, bringt den Wirtschaftssubjekten einen Nutzen. Volkwirtschaftlich betrachtet besteht der Nutzen der Finanz- marktstabilität in der Möglichkeit der effizienten Allokation von Kapital durch die Banken und die dadurch verringerten Transaktionskosten der Konsumenten.

Vier Besonderheiten von Finanzmärkten und deren Akteuren sind hervor- zuheben, die das Entstehen negativer externer Effekte und damit Markt- versagen begünstigen (vgl. De Bandt und Hartmann, 2000, S. 13). Unter Fälligkeitasymmetrien wird die Tatsache verstanden, dass Forderun- gen und Verbindlichkeiten einer Bank regelmäßig unterschiedliche Fällig- keiten aufweisen. Einerseits gehen Banken langfristige Verbindlichkeiten ein, deren Vorzeitige Liquidation mit Verlusten verbunden ist. Andererseits können Bankkunden ihre Einlagen kurzfristig zurückfordern. Was auf der einen Seite zu Wohlfahrtsgewinnen führt, da Konsumentenentscheidungen flexibel getroffen werden können, birgt auf der anderen Seite die Gefahr der Illiquidität einer Bank. Für von Banken vergebene Kredite existiert kein Marktpreis im eigentlichen Sinne, da ausschließlich die vergebende Bank die notwendigen Informationen hält. Mit Entwicklung der Kreditverbriefung änderte sich dies zunächst, bis festgestellt wurde, dass das Risiko-Rendite- Verhältnis nicht adäquat abgebildet wurde. Neben der Identifikation von Wird das öffentliche Gut auf Grund negativer externer Effekte zur knappen Ressour- ce entsteht Rivalität im Konsum, wodurch es zum Allmendegut wird (vgl. Fritsch, Wein und Ewers, 2003, S. 104) profitablen Investmentmöglichkeiten sind die Banken also in entscheiden- dem Maße auf das ihnen entgegengebrachte Vertrauen angewiesen. Schwin- det das Vertrauen der Bankkunden, so kann es im Extremfall zu sog. Bank- Runs kommen. Fordern alle Kunden gleichzeitig ihre Guthaben ein, so kann die Bank ihren Verbindlichkeiten nicht nachkommen und wird illiquide (vgl. Stasch, 2009, S. 61).

Ein weiterer Aspekt, der die Instabilität von Finanzmärkten begünstigt ist die Verbundenheit der Banken. Auf dem Interbankenmarkt refinanzieren Banken ihre langfristigen Engagements durch kurzfristige Kreditaufnahmen untereinander (vgl. Perridon, Steiner und Rathgeber, 2009, S. 161). Ist es mehreren Banken nicht möglich ihre Verbindlichkeiten zu begleichen, kann dies in der Konsequenz dazu führen, dass auf dem Markt nicht ausreichend Liquidität vorhanden ist. Dies hat Auswirkungen auf die anderen Markt- teilnehmer. Das Counter-Party-Risk beschreibt beim Wertpapierhandel das Risiko des Zahlungsausfalls eines Emittenten, welches direkten Einfluss auf die Zahlungsfähigkeit anderer Marktteilnehmer hat. Bei Banken spielt die- ser Aspekt eine größere Rolle als bei anderen Wirtschaftsunternehmen, da Anzahl und Umfang der eingegangenen Risikopositionen größer sind (vgl. De Bandt und Hartmann, 2000, S. 14). Verstärkt wurde die internationale Verbundenheit von Banken durch die Zunahme des Eigenhandels, welcher unter einem Dach mit dem Kundengeschäft vollzogen wird. Ebenfalls spielt das Vertrauen der Banken untereinander eine wesentliche Rolle, wie es beim Zusammenbruch des Interbankenmarktes infolge der Insolvenz von Lehman Brothers deutlich wurde (vgl. BIZ, 2009, S. 4). Zudem kann es während einer Krise zu Problemen der Abwicklung der verschiedenen Geschäftspositionen und infolge dessen zu Dominoeffekten kommen. Mindesteinschusssätze und Portfolioversicherungen, obwohl zur Begrenzung von Risiken eingeführt, können bei großen Preisschwankungen zu einem plötzlichen, großen Kapital- bedarf führen (vgl. De Bandt und Hartmann, 2000, S. 14). Mit zunehmender Größe einer Bank verstärken sich die Risiken eines hohen Grades an Ver- bundenheit, sodass bereits die Insolvenz einer einzigen Bank zu erheblichen negativen externen Effekten führt.

Die Informationsintensität stellt die vierte Besonderheit der Finanzmärkte dar. Der Kauf von Finanzprodukten impliziert eine bestimmte Erwartungs- haltung bezüglich der zukünftigen Entwicklung des Vermögenswertes. Da eine abschließende Beurteilung nur ex post vorgenommen werden kann, muss der Käufer bei gegebenem Risiko darauf Vertrauen, dass sich der Ver- trag als positiv herausstellt. In Situationen, in denen die Unsicherheit der Marktteilnehmer steigt, kann es zu erheblichen Wertschwankungen bis hin zu einem panikartigen Herdenverhalten kommen. Dabei muss dieses Ver- halten nicht notwendigerweise durch Fundamentalwerte gerechtfertigt sein. Informationsasymmetrien können dazu führen, dass Fehlentwicklungen erst spät erkannt werden, dann jedoch umso heftiger darauf reagiert wird (vgl. De Bandt und Hartmann, 2000, S. 15).

Die vier beschriebenen Besonderheiten von Finanzmärkten zeigen, weshalb diese eine besondere Anfälligkeit für systemische Risiken besitzen aus denen negative externe Effekte entstehen können.

Da das öffentliche Gut Finanzmarktstabilität jedem, der auf dem Markt befindlichen Akteure zur Verfügung steht, ohne dass dies mit Kosten ver- bunden ist, wird jeder Akteur bestrebt sein den größt möglichen Nutzen aus diesem Gut zu erzielen. Der Nutzen besteht beispielsweise darin, dass es den Banken unter diesen Voraussetzungen möglich ist ihre Kapitalstruktur derart zu gestalten, dass sie nur einen Bruchteil an Eigenkapital (EK) einge- gangenen Verbindlichkeiten gegenüberstellen müssen. Der dadurch erzielte Leverage-Effekt beschreibt die Tatsache, dass die EK-Rendite mit steigender Verschuldung zunimmt, vorausgesetzt die Gesamtkapitalrendite ist größer als der Zinssatz für das Fremdkapital (FK) (vgl. Perridon, Steiner und Rath- geber, 2009, S. 489). Dies verschafft Anreize möglichst viel EK durch FK zu substituieren, da dadurch EK frei wird, welches beispielsweise für die Ver- gabe weiterer Kredite genutzt werden kann. Das gegenseitige Vertrauen auf dem Interbankenmarkt ermöglicht die kurzfristige günstige Refinanzierung, sodass Banken größere Hebel wählen konnten (vgl. BIZ, 2009, S. 53). Für Konsumenten und andere Unternehmen ergibt sich der Nutzen aus der Be- reitstellung von Krediten zu tendenziell günstigeren Konditionen, da jeder

Euro zusätzlich gehaltenes EK für die Banken Kosten darstellt, die sie an die Endverbraucher weitergeben (vgl. Pandit, 2010, S. 1). Steigen jedoch die FK-Zinsen über die Gesamtkapitalrentabilität, so kehrt sich die Hebelwir- kung ins Gegenteil um und die Verluste können dementsprechend groß sein. Dies war mit unter ein Grund dafür, warum nach Ausbruch der Finanzkri- se viele Banken von der Insolvenz bedroht waren. In entscheidendem Maße wurde dies durch die Möglichkeit der Kreditverbriefung und dem Entstehen des Schattenbankensektors begünstigt (vgl. BIZ, 2009, S. 157).

Negative externe Effekte ergeben sich durch das einzelne Institut in Form von Ansteckungseffekten auf andere Finanzinstitutionen. Außerdem entste- hen externe Effekte, wenn objektiv kreditwürdige Banken keine Liquidität am Markt erhalten. Schließlich stellen die höheren Informations- und Trans- aktionskosten eines instabilen Marktes negative externe Effekte dar (vgl. Stasch, 2009, S. 83). Dies wiederum birgt die Gefahr des Zusammenbruchs des gesamten Systems und ein Übergreifen auf die Realwirtschaft.

Maßnahmen zur Verbesserung der Stabilität des Marktes sind zum einen mit Kosten für die einzelne Bank verbunden und zum anderen nur dann wirksam, wenn sich hinreichend viele Marktteilnehmer Risiko minimierend verhalten. Da für den einzelnen Akteur Unsicherheit hinsichtlich der Be- reitschaft der anderen Akteure besteht, ist sein Anreiz für die Stabilität des Finanzmarktes einzutreten gering. Das individuell rationale Verhalten be- dingt mit der Zeit eine kollektive Selbstschädigung (vgl. Fritsch, Wein und Ewers, 2003, S. 105). Verstärkt werden diese Anreize dadurch, dass große Aktiengesellschaften nicht inhabergeführt sind, sondern Vorstände die Auf- gabe der Unternehmensleitung innehaben. Ein Indiz dafür, dass daraus In- teressenskonflikte (Principal-Agent-Problem) erwachsen und zu Moral Ha- zard führen, stellt die Tatsache dar, dass Privatbanken mit ihren persönlich haftenden Gesellschaftern die Krise besser überstanden haben (vgl. Kirsch, 2009, S. 1).

Dadurch, dass viele Staaten ihren zahlungsunfähigen Banken finanzielle Un- terstützung, Kredite und Bürgschaften gewährt oder diese verstaatlicht ha- ben, sind der Gesellschaft Kosten entstanden, ohne dass diese an deren

2.2 Die Kapitalmarktregulierung nach der Finanzkrise 2007/08

Zustandekommen beteiligt gewesen wären. Zum einen sind dies die direk- ten Kosten, die aus den staatlichen Unterstützung der Banken resultierten. Zum anderen führte das Übergreifen der Finanzkrise auf die Realwirtschaft zu weiteren indirekten Kosten. Diese entstanden durch den Verlust von Ar- beitsplätzen und einer Erhöhung staatlicher Ausgaben durch notwendig ge- wordene Konjukturpakete sowie gestiegene Sozialleistungen, bei gleichzei- tig gesunkenem Steueraufkommen. Durch eine insgesamt höhere Staatsver- schuldung, mit der damit einhergehenden höheren Zinsbelastung, tangieren die Folgen der Finanzkrise zukünftige Perioden. Eine verursachergerechte Kompensation über den Marktmechanismus hat daher nicht stattgefunden, sodass ein Fall von Marktversagen vorliegt. Diesem sollte, um zukünftigen negativen Externalitäten vorzubeugen, mit politischen Maßnahmen begeg- net werden.

Die vorangegangenen Ausführungen haben dargelegt unter welchen Bedin- gungen regulatorische Eingriffe auf Märkten seitens der Politik gerecht- fertigt sind und auf welche Weise die spezifischen Charakteristika der Fi- nanzmärkte zu einer höheren Störanfälligkeit derer führen. Tatsächlich be- stand in den Jahren vor der Krise eine Regulierung der Finanzmärkte. Diese verfolgte eine starke mikroprudenzielle Ausrichtung, die sich auf den einzel- nen Akteur und dessen Einzelrisiken fokussierte (vgl. BCBS, 2009, S. 10). Risiken, die sich aus der Größe und Interaktion der einzelnen Akteure er- geben (too-big-to-fail ), wurden nicht ausreichend verstanden und unter die Aufsicht von Kontrollinstanzen gestellt. Daher muss neben einer Verbesse- rung der mikroprudenziellen Regulierung vorallem ein makroprudenzieller Ansatz abgeleitet werden. Tab. 3 fasst zusammen an welchen Stellen syste- mische Risiken entstehen und welche Wirkungen von ihnen ausgehen.

Abbildung in dieser eseprobe nicht enthalten

Tab. 1: Herkunft und Wirkung systemischer Risiken [Quelle: eigene Dar- stellung]

Der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (Basel Committee on Banking Su- pervision (BCBS)), gegründet 1975 von Vetretern der nationalen Banken- aufsichtsbehörden oder Zentralbanken führender Industriestaaten ist Teil der Bank für internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) mit Sitz in Basel. Der aus 27 Mitgliedern bestehende Ausschuss hat es zum Ziel Empfehlun- gen für eine einheitliche und effiziente Bankenaufsicht zu erarbeiten².

Infolge der Finanzkrise entstand Basel III, um die Schwachstellen der bishe- rigen Finanzmarktregulierung zu beheben. Basel III wurde am 12. Septem- ber 2010 durch das Führungsgremium des Basler Ausschusses verabschiedet. Die Umsetzung in das jeweils nationale Recht, welche bis 2012 zu erfolgen hat, wurde durch die Verabschiedung durch die Staats- und Regierungschefs auf dem G-20 Gipfel in Seoul bindend (vgl. BIZ, 2010). Für die betroffe- nen Institutionen sollen die Richtlinien grundsätzlich ab 2013 gelten, wobei eine stufenweise Implementierung vorgesehen ist, sodass diese erst ab 2018 in vollem Umfang greifen (vgl. BCBS, 2010, S. 13). Im folgenden sollen die wesentlichen Änderungen, die Basel III gegenüber Basel II vorsieht, dar- gestellt und im Hinblick auf die Anforderungen, die an eine effiziente Regu- Mitglied des Basler Ausschusses sind die USA, Kanada, Großbritannien, Frank- reich, Deutschland, die Schweiz, Italien, Belgien, die Niederlande, Schweden, Japan, Argentinien, Korea, Australien, Luxemburg, Mexiko, Brasilien, Russland, China, Saudi-Arabien, Singapur, Südafrika, Hongkong, Spanien, Indien, Indonesien und die Türkei.

[...]