Der öffentlich-rechtliche und der private Rundfunk in der Bundesrepublik Deutschland

Inhalt

1. Einleitung

2. Struktur und Organisation des Rundfunks
2.1. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk
2.2. Privater Rundfunk

3. Rechtsgrundlagen des Rundfunks
3.1. Gemeinsame Rechtsgrundlagen des öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunks
3.1.1. Die Garantie der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 GG
3.1.2. Die Rundfunkurteile des Bundesverfassungsgerichts
3.1.3. Der Rundfunkstaatsvertrag
3.2. Rechtsgrundlagen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
3.3. Rechtsgrundlagen des privaten Rundfunks

4. Die Rundfunkfinanzierung
4.1 Öffentlich-rechtlicher Rundfunk
4.2 Privater Rundfunk

5. Sicherung der Vielfalt und Programmkontrolle
5.1 Der Begriff der Vielfalt als Rechtsgebot
5.2 Öffentlich-rechtlicher Rundfunk
5.3 Privater Rundfunk

6. Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Der Begriff Rundfunk, der nach dem heutigen Verständnis sowohl Hörfunk als auch Fernsehen bezeichnet, verweist zum einen auf die ursprüngliche Technik, wonach Ätherschwingungen durch elektrische Funken erzeugt wurden, zum anderen jedoch auch auf die nicht-zielgerichtete Aussendung von Signalen an mehrere Empfänger. In der Definition im Rundfunkstaatsvertrag von 1991 heißt es, Rundfunk ist „die für die Allgemeinheit bestimmte Verbreitung von Darbietungen aller Art in Wort, in Ton und in Bild unter Benutzung elektrischer Schwingungen ohne Verbindungsleitung oder längs oder mittels eines Leiters. Der Begriff schließt Darbietungen ein, die verschlüsselt verbreitet werden oder gegen besonderes Entgelt empfangbar sind...“ Auch Fernseh- und Videotext fallen damit unter den Rundfunkbegriff. (vgl. Mathes & Donsbach, 2002, S. 546 f.)

Aus rechtlicher Sicht wird der Rundfunk unterteilt in eine technische Komponente, den sogenannten fernmelderechtlichen Rundfunkbegriff, der in den Aufgabenbereich des Bundes fällt, sowie eine kulturrechtliche Komponente, Rundfunk als Instrument der Massenkommunikation, der den Kompetenzen der Länder unterstellt ist. (Ricker, 2002, S. 253)

Nach dem Zweiten Weltkrieg entwickelte sich in Deutschland unter Einfluss der Alliierten zunächst ein öffentlich-rechtlich organisierter Rundfunk mit verstärkt regionaler Struktur. Nachdem die zur ARD zusammengeschlossenen regionalen Rundfunkanstalten bis Anfang der 1960er Jahre das Monopol über den Rundfunk in Deutschland hatten, wurde am 6. Juni 1961 das ebenfalls öffentlich-rechtliche Zweite Deutsche Fernsehen gegründet. (vgl. Schuler-Harms, 1998, S. 134) Die Entwicklung der technischen Übertragungsmöglichkeiten, die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie Kritik an den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten beförderten schließlich das Entstehen des privaten Rundfunks ab Mitte der 1980er Jahre. (Mathes & Donsbach, 2002, S. 568)

Ziel dieser Arbeit ist es, den öffentlich-rechtlichen und den privaten Rundfunk in der Bundesrepublik Deutschland hinsichtlich Struktur und Organisation, Rechtsgrundlagen und Finanzierung zu vergleichen. Weiterhin wird auf Unterschiede die Programmkontrolle sowie die Sicherung der Meinungsvielfalt betreffend eingegangen. Abschließend soll in knapper Form die aktuelle kommunikationspolitische Kontroverse zur Rechtmäßigkeit eines gebührenfinanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunks diskutiert werden.

2. Struktur und Organisation des Rundfunks

2.1. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk

In der Bundesrepublik Deutschland gibt es zwölf nach dem öffentlich-rechtlichen Prinzip organisierte Rundfunkanstalten. Neun von ihnen haben einen regionalen Fokus: der Bayrische Rundfunk (BR), der Hessische Rundfunk (HR), Radio Bremen (RB), der Saarländische Rundfunk (SR), der Westdeutsche Rundfunk (WDR, Nordrhein-Westfalen), der Mitteldeutsche Rundfunk (MDR, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen), der Norddeutsche Rundfunk (NDR, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein), der Rundfunk Berlin-Brandenburg (RBB) und der Südwestrundfunk (SWR, Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz). (Mathes & Donsbach, 2002, S. 558) In Deutschland werden sieben sogenannte „Dritte Programme“ und pro regionaler Rundfunkanstalt etwa vier bis fünf Hörfunkprogramme verbreitet. (Schuler-Harms,1998, S. 144)

Im Jahr 1950 haben sich die schon bestehenden Landesrundfunkanstalten zur Arbeitsgemeinschaft öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) zusammen geschlossen, alle übrigen Anstalten traten nach ihrer Gründung bei. (Schuler-Harms, 1998, S. 134) Diese Arbeitsgemeinschaft diente zunächst dem Austausch und der gemeinsamen Produktion von Hörfunkprogrammen. Im „Fernsehvertrag“ von 1953 kamen die Landesrundfunkanstalten jedoch überein, ein gemeinsames Fernsehprogramm zu veranstalten, das am 1.11.1954 auf Sendung ging und sich aus Beiträgen der einzelnen Landesrundfunkanstalten zusammen setzt. (Mathes & Donsbach, 2002, S. 555)

Weitere öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten in Deutschland sind das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF), der Hörfunksender Deutschlandradio (DR) mit zwei bundesweiten Programmen, von denen eines auf Nachrichten und Information, das andere auf kulturelle Beiträge spezialisiert ist (Meyn, 1996, S. 121), sowie die Deutsche Welle (DW), die Hörfunk- und Fernsehprogramme für das Ausland verbreitet. (Schuler-Harms, 1998, S. 134)

Das ZDF veranstaltet darüber hinaus gemeinsam mit den Rundfunkgesellschaften Österreichs (ORF) und der Schweiz (SRG) das länderübergreifende Fernsehprogramm 3SAT. ARD und ZDF sind außerdem am deutsch-französischen Kultursender ARTE beteiligt. Schließlich gibt es seit dem Jahr 1997 zwei weitere öffentlich-rechtliche

Fernsehprogramme: den Kinderkanal und den Informations- und Dokumentationssender Phoenix. (Mathes & Donsbach, 2002, S. 566)

Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sind gemeinnützige rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts, die frei von behördlicher Fachkontrolle und mit dem Privileg der Selbstverwaltung ausgestattet sind. (Meyn, 1996, S. 120) Außerdem sind sie Träger der Grundrechtssubjektivität aus Art. 5 GG, nehmen also stellvertretend für alle Bürger das Grundrecht der Rundfunkfreiheit wahr. (Mathes & Donsbach, 2002, S. 559 f.) Ihr Hauptziel besteht darin, die Grundversorgung der Bevölkerung mit Programminhalten aus den Bereichen Information, Bildung, Unterhaltung und Kultur zu leisten.

Alle öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten haben eine ähnliche Organisationsstruktur. Wichtigste Bestandteile sind die drei Organe, der Rundfunkrat (beim ZDF: Fernsehrat, beim Deutschlandradio: Hörfunkrat), der Verwaltungsrat und der Intendant. Der Rundfunkrat setzt sich aus Vertretern aller relevanten gesellschaftlichen Gruppen zusammen. Je nach Größe der Rundfunkanstalt hat er zwischen 19 und 77 Mitglieder. Sie werden als Repräsentanten der Allgemeinheit angesehen und sollen eine Programmbeeinflussung durch zu großen Einfluss einer Interessengruppe verhindern. Darüber hinaus kontrollieren sie die Einhaltung des Programmauftrags und der Programmgrundsätze. (vgl. Mathes & Donsbach, 2002, S. 560) Der Rundfunkrat ist ein „in die Rundfunkanstalt internalisiertes, binnenpluralistisches Kontrollorgan“. (Schuler-Harms, 1998, S. 143) Des weiteren obliegt es ihm, den Intendanten der Rundfunkanstalt zu wählen. Der Verwaltungsrat ist ein Gremium aus sieben bis neun Mitgliedern, die ausschließlich oder überwiegend von den Vertretern des Rundfunkrats gewählt werden. Seine Aufgabe ist es, die Geschäftsführung des Intendanten zu überwachen sowie die Finanz- und Entwicklungsplanung der Rundfunkanstalt zu leisten. (vgl. Mathes & Donsbach, 2002, S. 560 f.) Das dritte Organ der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, der Intendant, wird in der Regel für sechs Jahre gewählt. Er vertritt die Anstalt nach innen und außen und ist verantwortlich für den gesamten Betrieb sowie in besonderem Maße für die Programmgestaltung. (Beyer & Carl, 2004, S. 49)

2.2. Privater Rundfunk

Bis ins Jahr 1984 war der Rundfunk in der Bundesrepublik Deutschland ausschließlich öffentlich-rechtlich organisiert. Diese Entwicklung wurde vor allem durch neue technische Übertragungsmöglichkeiten, die das alte Problem der Frequenzknappheit beendeten, sowie

durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts voran getrieben. (Mathes & Donsbach, 2002, S. 568) Dieses hatte bereits in seinem dritten Rundfunkurteil von 1981 die Entscheidung über die Einführung von privatem Rundfunk den Ländern überlassen und erkannte schließlich im vierten Rundfunkurteil von 1986 das Nebeneinander von öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk als verfassungsgemäß an. (Mathes & Donsbach, 2002, S. 571 f.)

Privater Rundfunk wird in der Regel von privatrechtlich organisierten Gesellschaften, in denen deutsche Verleger und international tätige Medienkonzerne zusammen geschlossen sind, betrieben. (Schuler-Harms, 1998, S. 147) Sonderformen hinsichtlich der Organisation des Rundfunks bilden der private Rundfunk in Bayern sowie das Zwei-Säulen-Modell des lokalen Hörfunks in Nordrhein-Westfalen. In Bayern ist privater Rundfunk gesetzlich nicht zulässig, weswegen private Veranstalter ihre Programme unter Verantwortung der Bayrischen Landeszentrale für neue Medien, einer öffentlich-rechtlichen Anstalt, verbreiten. (Schuler-Harms, 1998, S. 149) Das Privatrundfunkgesetz in Nordrhein-Westfalen sieht für lokale Hörfunkgesellschaften eine Trennung der binnenpluralistisch organisierten Veranstaltergemeinschaft, die zuständig für das Programm ist, und der Betriebsgesellschaft mit Verantwortung auf dem Gebiet der Finanzierung vor. (Meyn, 1996, S. 147)

Im Gegensatz zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk arbeitet der private Rundfunk erwerbswirtschaftlich, sein Hauptziel ist die Gewinnmaximierung durch das Erzielen hoher Einschaltquoten und den damit verbundenen Anstieg der Werbeeinnahmen. (Beyer & Carl, 2004, S. 47) Solange der öffentlich-rechtliche Rundfunk in der Lage ist, eine Grundversorgung der Bevölkerung zu leisten, müssen laut Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im fünften Rundfunkurteil von 1987 an den privaten Rundfunk nicht dieselben hohen Anforderungen hinsichtlich Breite und Tiefe des Programms gestellt werden. Allerdings ist auch der private Rundfunk verpflichtet, gewisse Standards bezüglich der Meinungsvielfalt sowie der Einhaltung ethischer Grundsätze zu berücksichtigen. (Mathes & Donsbach, 2002, S. 572) „Es ergeben sich damit ungleiche Wettbewerbsbedingungen für Wettbewerber mit ungleichen Zielen, die auf sich überschneidenden Märkten agieren.“ (Beyer & Carl, 2004, S. 44)

Zuständig für die Zulassung privater Rundfunkanbieter sind die Landesmedienanstalten. Ausschließlich die von ihnen erteilte Lizenz befähigt private Rundfunkveranstalter zur Marktteilnahme. Lizenzen werden in der Regel für zehn Jahre erteilt und enthalten Aussagen über Programmart, Programmkategorie, Programmschema, Verbreitungsgebiet, Übertragungskapazitäten und Eigentumsverhältnisse. Jede Änderung muss der zuständigen Landesmedienanstalt gemeldet und von ihr erneut genehmigt werden. (vgl. Beyer & Carl, 2004, S. 50)

In der Bundesrepublik Deutschland haben sich seit der Einführung des privaten Rundfunks zwei große Senderfamilien herausgebildet: Die vom Bertelsmann-Konzern kontrollierte RTL-Group mit den vier Sendern RTL, RTL II, Super RTL und Vox sowie die Pro Sieben Sat.1-Media-AG, zu der die Sender SAT.1, Pro Sieben, Kabel 1, N24 und DSF gehören. Darüber hinaus ist auch eine Reihe ausländischer Medienkonzerne in Deutschland engagiert, so zum Beispiel die Walt Disney Company, AOL Time Warner oder der BSKyB-Konzern von Medienmogul Rupert Murdoch. Besonders dynamisch hat sich in den letzten Jahren das Angebot privater Veranstalter auf dem Hörfunkmarkt entwickelt. Inzwischen zählt man in Deutschland mehr als 180 private Anbieter lokaler, regionaler und landesweiter Programme. (vgl. Mathes & Donsbach, 2002, S. 577 f.)

3. Rechtsgrundlagen des Rundfunks

3.1. Gemeinsame Rechtsgrundlagen des öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunks

3.1.1. Die Garantie der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 GG

Sowohl öffentlich-rechtlicher als auch privater Rundfunk sind Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. (Schuler-Harms, 1998, S. 140) Dem Staat wird dabei „eine besondere Garantenstellung für die Entfaltung und Sicherung der Rundfunkfreiheit“ zugewiesen. (Ricker, 2002, S. 254) Aufgrund seiner unbestreitbaren geistigen Wirkungskraft ist der Rundfunk sowohl Medium als auch Faktor im verfassungsrechtlich geschützten öffentlichen Meinungsbildungsprozess. (Loeb, 2003, S. 550) Für die unabhängige Meinungsbildung unabdingbar ist dabei eine Freiheit von staatlicher Einflussnahme jeglicher Art. Daraus ergibt sich das zwingende Gebot nach einer staatsfernen Organisation des Rundfunks. Der Rundfunk darf unter keinen Umständen dem Staat oder einer gesellschaftlichen Gruppe ausgeliefert und somit zur gezielt selektiven

Informationsverbreitung instrumentalisiert werden. Vielmehr muss allen gesellschaftlich relevanten Gruppen die freie Meinungsäußerung durch den Rundfunk ermöglicht und die in der Gesellschaft vorhandene Meinungsvielfalt widergespiegelt werden. Dies ist eine Voraussetzung für den Erhalt einer stabilen Demokratie und muss durch Pluralität der Programme gewährleistet werden. (vgl. Ricker, 2002, S. 254) Jedoch ist eine beschränkte Staatsaufsicht über den Rundfunk nicht ausgeschlossen. Allerdings ergibt sich aus dem Gebot der Staatsferne, dass diese lediglich auf die Einhaltung der gesetzlich normierten Verhaltensgebote wie etwa den Schutz der Jugend oder das Recht auf Schutz der persönliche Ehre konzentriert sein darf. (Schuler-Harms, 1998, S. 141)

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