Politische Ökonomie der Staatsverschuldung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theoretische Grundlagen
2.1. Äquivalenztheorie
2.2. Steuerglättungstheorie
2.3. Fiskalillusion

3. Verteilungsgründe für erhöhte Staatsverschuldung
3.1. Generationenverteilung
3.2. Geographische Interessensverteilung

4. Einfluss von Regierungen und Parteien auf die Verschuldung
4.1. Strategische Rolle der Verschuldung (wechselnde Regierung)
4.2. Verteilungskonflikt (Koalitionsregierung)
4.3. Bedeutung starker Regierungen
4.4. Einfluss von Parteien (links/rechts)

5. Institutionelle Gründe für erhöhte Staatsverschuldung
5.1. Politischer Konjunkturzyklus (Wahlen)
5.2. Haushaltsgesetze
5.3. Einfluss von Institutionen

6. Schluss

1. Einleitung

Seit den 70er Jahren ist ein kontinuierlicher Anstieg der Staatsverschuldung in den Ländern der OECD zu beobachten. Diese Entwicklung wird in zunehmendem Maße auch von der Öffentlichkeit als bedrohlich angesehen. Allerdings scheint eine Verringerung des Schuldenstandes weitaus schwieriger als von vielen Politikern angenommen. So ist es zum Beispiel Deutschland in den Jahren 2000-2003 nicht gelungen, die Neuverschuldung unter die nach EU-Stabilitätspakt zulässigen 3% des BIP zu drücken, auch für 2004 wird wieder ein Defizit von mehr als 3% erwartet.

Warum ist es so schwierig, die staatliche Verschuldung zu reduzieren? Warum bereitet bereits der Versuch Schwierigkeiten den Anstieg der Verschuldung zu stoppen?

Aus ökonomischer Sicht sind Schulden zwar nicht grundsätzlich abzulehnen, allerdings sind sich fast alle Wissenschaftler einig darüber, dass sich eine zu hohe Verschuldung negativ auf die Wirtschaft auswirkt. (Wagschal, 1998)

Die Gründe für die übermäßige staatliche Verschuldung insbesondere in den letzten dreißig Jahren sind also nicht ökonomischer Natur, sondern viel mehr in anderen Einflussfaktoren zu suchen, die sich auf das Verhalten politischer Entscheidungsträger auswirken.

Nach einer kurzen Einführung in die theoretischen Grundlagen in Teil 2 werden in den folgenden Abschnitten unterschiedliche politökonomische Modelle und Theorien über die Staatsverschuldung betrachtet. Teil 3 behandelt Theorien, die sich mit Verteilungsfragen zwischen unterschiedlichen Generationen und zwischen verschiedenen geographischen Regionen befassen. Im Teil 4 wird der Einfluss von Parteien und Regierungen auf die Verschuldung näher beleuchtet und Teil 5 betrachtet institutionelle Gründe für staatliche Defizite.

Die vorliegenden Ausführungen basieren dabei wesentlich auf den Werken von Alesina und Perotti (1995) und Wagschal (1998)

2. Theoretische Grundlagen

2.1. Äquivalenztheorie

Fiskalpolitische Entscheidungen bestehen immer aus zwei Elementen, die Staatsausgaben auf der einen Seite und die zur deren Finanzierung verwendeten Mittel auf der anderen Seite.

Dabei spielt es laut der Äquivalenztheorie keine Rolle, ob die Finanzierung staatlicher Ausgaben mittels Steuern oder in Form von Verschuldung durchgeführt wird. (Visaggio, M.,1989) Der rationale Konsument kann die zukünftige Steuerlast im Falle der Finanzierung über Schulden exakt auf ihren heutigen Wert abzinsen und mit dem der Last durch direkte Steuerfinanzierung vergleichen. Als Folge wird ein rationaler Konsument, im Falle einer Finanzierung der Staatsausgaben über Schulden, seinen Konsum um genau den Betrag einschränken, welcher der künftigen Steuerlast entspricht. Steuer- und Kreditfinanzierung sind somit äquivalent.

Auch in dem Fall, dass der Konsument die Tilgung der Schulden nicht mehr erlebt und so von den Staatsausgaben profitiert ohne einen Teil der zugehörigen Steuerlast zu tragen, lässt sich die Äquivalenztheorie aufrecht erhalten. (Visaggio, M.,1989; Perschau, Oliver D. ,1999, S. 57ff.) Dazu wird den gegenwärtigen Konsumenten Altruismus im Bezug auf ihre Nachkommen unterstellt. Altruistische Konsumenten werden dafür sorgen, dass kommenden Generationen durch Transferzahlungen, wie zum Beispiel Schenkungen und Erbschaften, die in ihrer Höhe genau der künftigen Steuerlast aus der Verschuldung entsprechen, nicht durch die heutigen Schulden belastet werden.

2.2. Steuerglättungstheorie

Eine Erhöhung des Steuersatzes erhöht nicht nur die Steuereinnahmen sondern wirkt sich, über den geringeren Konsum, auch negativ auf das Bruttosozialprodukt aus. (Barro,1979)

Unterstellt man, dass der Staat als wohlwollender Planer den Nutzen seiner Bürger maximieren will, so wird er nach Möglichkeit versuchen, diese negativen Auswirkungen einer Steuererhöhung zu minimieren. (Alesina und Perotti, 1995; Perschau, 1999, S. 97ff.)

Um im Falle eines vorübergehenden Ausgabenanstiegs diese verzerrende Wirkung einer Steuererhöhung möglichst gering zu halten, hebt der Staat die Steuern für die Zeit der überhöhten Ausgaben unterproportional an und nimmt so ein Defizit in Kauf. Fallen die zusätzlichen Ausgaben wieder weg, wird der erhöhte Steuersatz weiter beibehalten und es wird so lange ein Überschuss erwirtschaftet bis die Schulden getilgt sind.

Im optimalen Fall ist der Steuersatz konstant und zwar auf der Höhe des Wertes, der sich ergibt, wenn alle zukünftigen Ausgaben bekannt sind und in die Berechnung mit einfließen.

2.3. Fiskalillusion

Der Staatsverschuldung steht immer eine zukünftige Steuerlast in gleicher Höhe gegenüber. Grundgedanke der Fiskalillusion (Puviani, 1903) ist nun, dass der Wähler den Nutzen gegenwärtiger kreditfinanzierter Staatsausgaben und der erst in ferner Zukunft anfallenden Steuerzahlungen zur Tilgung der Schulden unterschiedlich bewertet. (Buchanan und Wagner, 1977) Es besteht eine Tendenz den Nutzen der gegenwärtigen Staatsausgaben zu überschätzen und die künftige Steuerlast zu unterschätzen.

Setzt man nun voraus, dass Politiker auf Wiederwahl bedacht sind und die Politik verfolgen, welch die Mehrzahl der Bürger befürworten, so werden diese die Kreditfinanzierung der Steuerfinanzierung vorziehen und es kommt zu einem Defizit im Staatshaushalt.

Unterschiedliche Steuerstrukturen und Finanzinstitutionen können dabei mehr oder weniger Fiskalillusion hervorrufen und sich somit auf das Staatsdefizit auswirken.

3. Verteilungsgründe für erhöhte Staatsverschuldung

3.1. Generationenverteilung

Die heutigen Schulden des Staates wirken sich direkt auf die Bedingungen aus, denen zukünftige Generationen gegenüber stehen werden. Je höher die Staatsverschuldung heute ist, desto größer die Zins- und Tilgungszahlungen in der Zukunft.

Legt man die Äquivalenztheorie von Ricardo (Barro, 1974) zugrunde, so lässt sich aus diesem zeitliche Zusammenhang kein Einfluss auf die Höhe des Staatsdefizits ableiten. Der Staatsverschuldung, welche sich negativ auf kommende Generationen auswirkt, stehen private Hinterlassenschaften in gleicher Höhe gegenüber. Steigt die Verschuldung, so steigt der Wert des vererbten Vermögens in gleichem Maße.

Voraussetzung für diese Theorie sind allerdings altruistische Eltern, die der nachfolgenden Generation ein entsprechendes Vermögen hinterlassen.

Cuckierman und Metzler (1989) haben ein Modell entworfen, das erklärt, warum die Äquivalenztheorie bei der Verteilung zwischen unterschiedlichen Generationen nicht greift und die gegenwärtige Generation tendenziell zur Verschuldung neigt.

Dabei wird eine Generation nicht als homogen betrachtet, sondern zwischen „reichen“ und „armen“ Eltern unterschieden. Während die „reichen“ ihren Kindern positive Hinterlassenschaften machen, für sie also die Äquivalenztheorie Anwendung findet, ist dies bei den „armen“ Eltern nicht der Fall. Sie würden ihren Kindern am liebsten ein negatives Erbe hinterlassen, da dies aber nicht möglich ist, sprechen sie sich für höhere Schulden aus.

Betrachtet man nun beide Gruppen, so kommt man zu folgendem Einfluss auf die Verschuldung.

Während „reiche“ Eltern der Verschuldung indifferent gegenüberstehen, werden „arme“ Eltern eine Verschuldung befürworten. Es kommt folglich zu einer verstärkten Defizitfinanzierung der staatlichen Ausgaben.

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