Bürgerbeteiligung versus parlamentarische Demokratie. Eine Gegenüberstellung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Parlamentarische Demokratie im Überblick
2.1. Abgrenzung zur Präsidentiellen Demokratie
2.2. Parlamente und deren Funktionen
2.3. Gewaltenteilung
2.4. Repräsentation

3. Bürgerbeteiligung im Überblick
3.1. Begriffliche Definition und Abgrenzung
3.2. Bürgerbeteiligung auf den politischen Ebenen
3.3. Instrumente der Bürgerbeteiligung

4. Gegenüberstellung von Bürgerbeteiligung und parlamentarischer Demokratie
4.1. Pro Bürgerbeteiligung
4.2. Kontra Bürgerbeteiligung
4.2.1. Verhältnis von Minderheits- zu Mehrheitsinteressen
4.2.2. Abgabe der Verantwortung
4.2.3. Keine Sicherheit für ein Mehr an Freiheit und Selbstbestimmung
4.2.4. Aufspaltung der Konfliktparteien

5. Schlusswort

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Gemäß Artikel 20 Absatz 2 des deutschen Grundgesetztes geht alle Staatsgewalt vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.^[1] Verfassungsrechtlich wird die Geltendmachung des Rechts des Staates durch Wahlen und Abstimmungen auf gleiche Ebene gestellt. In der Aufmachung und Form werden jedoch durch das Grundgesetz klare Abgrenzungen getroffen.^[2]

Durch gesellschaftliche als auch politische Konflikte wie dem Bauprojekt Stuttgart 21 und oder die Flüchtlingskrise entsteht in großen Bevölkerungsteilen der Wunsch nach mehr Partizipation an politischen Prozessen. In einer Umfrage der Bertelsmann Stiftung aus dem Jahr 2014 geht hervor, dass zwei Drittel der Befragten mehr politische Entscheidungen direktdemokratisch treffen wollen.^[3] Die Forderung nach mehr plebiszitären Elementen spiegelt gleichzeitig eine Kritik an dem etablierten parlamentarischen System, aber auch eine Wiederentdeckung von Instrumenten der Bürgerbeteiligung wider. Dies unterstreicht die Notwendigkeit einer Gegenüberstellung der Bürgerbeteiligung und der parlamentarischen Demokratie.

Zur Thematisierung des Vergleiches sind zunächst die parlamentarische Demokratie im Kapitel zwei und die Bürgerbeteiligung im Kapitel drei jeweils genauer zu beleuchten.

2. Parlamentarische Demokratie im Überblick

Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland ist die parlamentarische Demokratie. Die durch das Volk gewählten Parlamentarier sollen gewährleisten, dass politische Entscheidungen im Interesse des Volkes zustande kommen und in Form von Wahlen legitimiert sind. Zur Darstellung des Regierungssystems der parlamentarischen Demokratie werden in den folgenden Absätzen die vier essentiellen Kennzeichen genauer erläutert.

2.1. Abgrenzung zur Präsidentiellen Demokratie

Hierzu zählt die Trennung der parlamentarischen von der präsidentiellen Demokratie. Im Gegensatz zum präsidentiellen Regierungssystem hat die Legislative, welche durch das Parlament verkörpert wird, im parlamentarischen System das Recht zur Abberufung der Regierung. Voraussetzung hierzu ist die Mehrheit des Parlaments. Dabei ist ein solches Szenario, aufgrund von grundsätzlich kongruenten Interessen der Regierung sowie der von ihr getragenen Parlamentsmehrheit ein Ausnahmefall.^[4] Die Exekutive steht dadurch in einem Abhängigkeitsverhältnis zum Parlament. Das Gegenelement dazu repräsentiert die Befugnis der Regierung, das Parlament aufzulösen und Neuwahlen auszurufen wie es exemplarisch bei einer gescheiterten Vertrauensfrage nach Artikel 68 des Grundgesetztes der Fall ist. Ein weiteres Hauptunterscheidungsmerkmal des parlamentarischen zum präsidentiellen System stellt die Ausgestaltung der Exekutive dar. Während im Präsidentialismus die Staatsgewalt in einer Person definiert wird, findet in Deutschland eine Aufteilung nach Regierungschef und Staatsoberhaupt statt. Diese beiden Ämter werden in Deutschland durch den Bundespräsidenten und dem Bundeskanzler dargestellt.^[5]

2.2. Parlamente und deren Funktionen

Zudem ist insbesondere auf die Parlamente und deren Funktionen hinzuweisen. Die parlamentarische Volksvertretung auf Länderebene wird durch die Landtage, Bürgerschaften und das Abgeordnetenhaus verkörpert. Je nach Bundesland variieren dabei die Begrifflichkeiten. Die Vertretung des Bürgers auf Bundesebene erfolgt zum einen durch den Bundesrat, welcher die Interessen der Länder vertritt, zum anderen durch den Bundestag. Ihm kommt eine besondere Bedeutung hinzu, da dieser „das einzige vom Volk direkt gewählte oberste Bundesorgan“ darstellt.^[6] Zu den Hauptfunktionen des Bundestages gehört neben der Wahl des Bundeskanzlers auch das Mitwirken bei der Wahl des Bundespräsidenten und der Bundesverfassungsrichter.^[7] Das Parlament fungiert zudem in einer Form als gesetzgebendes Instituts, in Bezug auf den Beschluss von Bundesgesetzten nach Artikel 77 des Grundgesetzes. Zudem steht den Abgeordneten eine Kontrollfunktion zu. Dabei liegt das Hauptaugenmerk auf der Aufsicht der Regierung auf ihre Handlungsfähigkeit durch eine Vielzahl an Kontrollinstrumenten wie beispielsweise der parlamentarische Untersuchungsausschuss. Darüber hinaus hat das Parlament die Funktion der Kommunikation. Dazu gehört, dass die Parlamentarier als Vertreter der Bürger deren Interessen wahrnehmen und in das politische Geschehen involvieren. Ferner ist es ihre Aufgabe, dem Bürger Transparenz über politische Themen und Entscheidungen durch geeignete Sprachrohre zu schaffen.^[8] Zusammenfassend werden staatlich essentielle Entscheidungen und Mechanismen wie im Art. 38 Abs. 1 S.1 des Grundgesetztes ausdrücklich formuliert, durch Vertreter des Volkes getroffen und gelenkt.

2.3. Gewaltenteilung

Der nachfolgende tragende Faktor betrifft die Aufteilung der staatlichen Gewalt. Die Unterteilung erfolgt in exekutive (vollziehende), judikative (Recht sprechende) und legislative (gesetzgebende) Gewalt. Verkörpert werden die Staatsgewalten durch die Regierung, den Bundes- sowie Landesgerichten und den deutschen Parlamenten. Damit wird der Zweck verfolgt, Machtkonzentrationen zu verhindern, womit die Freiheit des einzelnen Bürgers gewährleistet wird.^[9]

2.4. Repräsentation

Das demokratische Herrschaftssystem in Deutschland ist die repräsentative Demokratie. Marschall verweist auf zwei substanzielle Wege, die die Repräsentation des Bürgers verwirklichen. Den ersten bildet die Vertretung des Volkes durch Repräsentanten ab. Diese werden durch die Parlamentsabgeordneten in den deutschen Parlamenten verkörpert. Regelmäßig stattfindende Wahlen stellen dabei den Mittelpunkt der Beteiligungsmöglichkeiten dar.^[10] Die Notwendigkeit einer repräsentativen Vertretung besteht insbesondere darin, dass die Gesamtbevölkerung nicht durchgehend und unmittelbar am politischen Geschehen teilnehmen kann. Der zweite Weg der Repräsentation beschreibt die unmittelbare und direkte Einbringung des Bürgers selbst in die politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse.10 Diese Form der Repräsentation wird durch eine Vielzahl an Beteiligungsinstrumenten verwirklicht. Mit den Formen der Bürgerbeteiligung beschäftigt sich das nachfolgende Kapitel.

3. Bürgerbeteiligung im Überblick

Bürgerliches Engagement zeigt sich auch außerhalb von Kirchen und Vereinen. Ferner lässt sich dies durch Möglichkeiten zur aktiven Beteiligung an politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen bewirken. Die Partizipation des Bürgers am politischen Prozess stellt dabei keinen Ersatz zum repräsentativen und parlamentarischen Regierungssystem dar, sondern dient als ergänzendes Element. In diesem Zusammenhang werden die Begriffe der Bürgerbeteiligung und der direkten Demokratie oftmals synonym verwenden, sind jedoch voneinander abzugrenzen.11

3.1. Begriffliche Definition und Abgrenzung

Die folgenden Aussagen zur Abgrenzung der Begrifflichkeiten der Bürgerbeteiligung und der Direktdemokratie lehnen sich an Möckel11 an. Der Terminus Bürgerbeteiligung impliziert also den Vorgang, den „Bürger an den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen zu beteiligen.“^[11] Dadurch definiert der Begriff ganz allgemein die Anteilnahme des Bürgers am politischen Geschehen. Zu den Möglichkeiten der Teilhabe gehören die im Grundgesetz festgelegten Möglichkeiten, wie etwa das Recht auf freie Meinungsäußerung zu politischen Themen und Diskussionen nach Artikel 5 Absatz 1 Satz 1. Unter dem Begriff der Bürgerbeteiligung gliedert sich die Direktdemokratie. Die direkte Demokratie wird als die „unmittelbare Herrschaft des Volkes, die ohne die Wahl von Volksvertretern auskommt.“ verstanden.11 Die Instrumente der unmittelbaren Demokratie sind daher der Bürgerbeteiligung zuzuordnen und vertreten eine bedeutende Form der Beteiligungsausübung.

3.2. Bürgerbeteiligung auf den politischen Ebenen

Auf Bundes- Länder- sowie kommunaler Ebene ist das Arrangement von direktdemokratischen Instrumenten unterschiedlich stark ausgeprägt. Auf der Bundesebene stellen plebiszitäre Elemente die Ausnahme dar, so kommt eine Volksabstimmung lediglich im Falle der Neugliederung des Bundesgebietes nach Artikel 29 des Grundgesetzes zum Tragen. Schmidt weist darauf hin, dass aus gesamt staatlicher Sicht die Bestandteile der repräsentativen Demokratie stark ausgebaut sind und im Gegenzug dazu die Direktdemokratie eine untergeordnete Rolle darstellt.12 Im Rahmen von Länder und Kommunen treten direktdemokratische Elemente weitaus stärker hervor. So sind in sämtlichen Bundesländern die plebiszitären Formen des Initiativrechts sowie der Volksabstimmung verfassungsrechtlich in unterschiedlicher Ausgestaltung etabliert.^[12] Dadurch erhält der Bürger die Möglichkeit, selbst als Gesetzgeber aktiv zu werden.

3.3. Instrumente der Bürgerbeteiligung

Die Volksabstimmung gilt als Oberbegriff für unterschiedliche Formen von direktdemokratischen Instrumenten. Hierzu gehört die unverbindliche Volksbefragung, in welcher der Staat die Meinung des Bürgers zu einer bestimmten politischen Frage oder einem Thema einholt.^[13] Bei einem Volksbegehren geht die Initiative vom Volk aus. Hierbei legen die Bürger dem Parlament einen neuen oder abgeänderten Entwurf eines Gesetztes vor. Auch das Einbringen eines Vorschlages zur Gesetzesaufhebung ist möglich.13 Voraussetzung zur Rechtsgültigkeit eines Volksbegehrens ist das Erreichen einer Mindestbeteiligung der Stimmberechtigten. In dem exemplarischen Fall Bayern beträgt die Mindestanzahl 1/10 der Wahlberechtigten.^[14] Dies bewirkt, dass sich das Parlament mit dem Gesetzesentwurf innerhalb einer bestimmten Frist auseinandersetzen muss. Bei einer Ablehnung des Gesetzesvorschlags kommt es zu einem Volksentscheid. Marshall definiert diesen als „verbindliche Abstimmung über Sachfragen, an der alle wahlberechtigten Staatsbürger teilnehmen können“.^[15] Der Erfolg eines Volksentscheides hängt vom Erreichen einer festgelegten Zustimmungshürde fest. Je nach Bundesland variiert diese zwischen 20 und 50 Prozent.^[16] Kost beschreibt die Volksgesetzgebung als ein mehrstufiges Verfahren. Kompatibel zu Volksbegehren und Volksentscheid stehen den Bürgern auf kommunaler Ebene die Plebiszite des Bürgerbegehrens sowie des Bürgerentscheids zur Verfügung. Neben weiteren verfassungsrechtlichen verankerten Instrumenten der Bürgerbeteiligung stehen den Bürgern zudem noch eine Vielzahl an informellen Verfahren zur Verfügung. Hierzu zählen unter anderem Bürgerpanel als auch diverse Moderations- und Schlichtungsmodelle.^[17]

4. Gegenüberstellung von Bürgerbeteiligung und parlamentarischer Demokratie

Die Debatte um eine Ausweitung von Plebisziten in einem „super-repräsentativen“^[18] Regierungssystem rückte insbesondere seit den 80er Jahren immer mehr in den Fokus. Sowohl die deutsche Wiedervereinigung und die damit verbundene Verfassungsgebung in den neuen Bundesländern als auch die Gesetzesänderungen in den alten Ländern gaben neuen Spielraum für die Einbindung von direktdemokratischen Elementen.^[19] Zumal auch in der heutigen Zeit bestehen große Meinungsdifferenzen, im Hinblick auf die Einbindung des Bürgers am politischen Geschehen bestehen. 79%, somit ein Großteil der deutschen Bevölkerung, sind der Auffassung, das Volk habe in Deutschland nichts zu sagen.^[20] In Bezug auf die direkte Beteiligung sind 46% der Bürger weniger zufrieden und sogar 28% vollkommen unzufrieden.^[21] Es besteht eine starke Unzufriedenheit über die politische Teilhabe und der Wunsch nach mehr unmittelbare Partizipationsmöglichkeiten durch den einzelnen Bürger. Weiterhin etabliert sich die Meinung, dass politische Entscheidungen über den Köpfen der Bürger hinweg und nicht in deren Interessen getroffen werden.

Das Grundgesetz führt im Artikel 20 Absatz 2 Wahlen und Abstimmungen ohne Differenzierung nebeneinander auf. Auf kommunaler ebenso wie auf Landesebene sind direkte Beteiligungsmöglichkeiten bereits durch Volksbegehren und Volksentscheid, beziehungsweise Bürgerbegehren und Bürgerentscheid verwirklicht. Wohingegen Abstimmungen auf Bundesebene eine Ausnahmesituation darstellen.18 Ein Hauptschauplatz der Debatte ist das Thema rund um die Einführung von Elementen der direkten Demokratie auf der Ebene des Bundes sowie die damit verbundene Änderung der Verfassung. Mit der Aussage von Theodor Heuss im parlamentarischen Rat 1948/49, die Direktdemokratie sei eine „Prämie für jeden Demagogen“ sei, weist der spätere und gleichzeitig erste Bundespräsident der Bundesrepublik auf die Gefahren bei der Aufnahme von Plebisziten in die Verfassung hin.^[22] Die Entscheidung für Direktdemokratische Instrumente ist dabei nicht zwangsläufig eine Entscheidung gegen das parlamentarische System, sondern dient als ergänzendes Element zu diesem. In Bezug auf den Umfang, die Tiefe der Ausprägung und den Instrumenten der Bürgerbeteiligung stehen diese einer Reihe von positiven wie negativen Aspekten sowie Nebenwirkungen gegenüber. Anhand einer Gegenüberstellung werden diese in den folgenden Unterkapiteln näher beleuchtet.

[...]

^[1] Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland (GG), Teil II Art. 20 Abs. 2

^[2] Vgl. Körting, Ehrhart, politische Praxis, 2015, S. 20 ff.

^[3] Vgl. https://www.bertelsmannstiftung.de/de/presse/pressemitteilungen/pressemitteilung/pid/buergerbeteiligung-staerkt-die-repraesentative-demokratie/

^[4] Vgl. Schmidt, Manfred G., Demokratietheorien, 2010, S. 292

^[5] Vgl. Schmidt, Manfred G., Das politische System Deutschlands, 2011, S. 136

^[6] http://www.bpb.de/nachschlagen/lexika/17250/bundestag

^[7] Vgl. Vgl. Schmidt, Manfred G., Das politische System Deutschlands, 2011, S. 150 ff.

^[8] Vgl. Marschall, Stefan, Das politische System Deutschlands, 2007, S. 143 ff.

^[9] Vgl. http://www.bpb.de/nachschlagen/lexika/politiklexikon/17567/gewaltenteilung

^[10] Vgl. Marschall, Stefan, politische System Deutschlands, 2007, S. 44 ff.

^[11] Vgl. http://www.bpb.de/shop/lernen/themenblaetter/36492/direkte-demokratie-und-buergerbeteiligungaktualisierte-fassung-05-2013

^[12] Vgl. Schmidt, Manfred G., Demokratietheorien, 2010, S. 336 ff.

^[13] Vgl. Neumann, Peter, Sachunmittelbare Demokratie, 2009, S.182 f.

^[14] Vgl. https://www.stmi.bayern.de/suk/wahlen/volk/index.php

^[15] Marshall, Stefan, politische System Deutschlands, 2007, S. 46

^[16] Vgl. Kost, Andreas, direkte Demokratie, 2008, S.106,

^[17] Vgl. http://www.bpb.de/shop/lernen/themenblaetter/36492/direkte-demokratie-und-buergerbeteiligungaktualisierte-fassung-05-2013

^[18] Vgl. Marshall, Stefan, politische System Deutschlands, 2007, S. 46 ff.

^[19] Vgl. Decker, Franz, Repräsentation, 2011, S. 218

^[20] Vgl. https://de.statista.com/statistik/daten/studie/166784/umfrage/meinung-zum-einfluss-des-volkes-in-deutschland/

^[21] Vgl. https://de.statista.com/statistik/daten/studie/166074/umfrage/grad-der-zufriedenheit-mit-den-einzelnen-aspekten-der-demokratie-in-deutschland/

^[22] Vgl. Schmidt, Manfred G., Demokratietheorien, 2010, S. 350