Die Verfassungsmäßigkeit des Regelbedarfs im Sozialrecht

INHALTSVERZEICHNIS

A. Einführung
I. Fragestellung
II. Zielsetzung
III. Aufbau

B. Sozialgesetzbuch II und XII
I. Notwendigkeit der Existenzsicherung durch Grundsicherung für Arbeitsuchende und Sozialhilfe
II. Geschichtliche Entwicklung bis hin zum Sozialgesetzbuch
III. Rechtsgrundlagen des Sozialgesetzbuches
IV. Grundlagen der Hilfe zur Sicherung des Lebensunterhalts
1. Entstehung
2. Leistungsgrundsätze
3. Finanzierung
4. Anspruchsvoraussetzungen
5. Leistungsbereiche des SGB II und SGB XII

C. Berechnung des Regelbedarfs
I. Empirisch-statistische Ermittlungsmethode
II. Einkommens- und Verbrauchsstichprobe
III. Kritische Anmerkungen zur Neuberechnung der Regelsätze und Alternativberechnungen der Paritätischen Forschungsstelle

D. Verfassungsmäßige Beurteilung
I. Rechtsprechung durch das Bundesverfassungsgericht
1. Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts
2. Verfassungsrechtliche Normenkontrolle
II. Richtungsweisende Grundsatzurteile des Bundesverfassungsgerichts
1. Verfassungswidrigkeit der Regelleistungen nach SGB II
a) Gegenstand des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom
b) Die wesentlichen Entscheidungsgründe
c) Rechtliche Bewertung anhand der juristischen Literatur
2. Derzeit noch Verfassungsmäßigkeit der Regelbedarfsleistungen
a) Gegenstand des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom
b) Die wesentlichen Entscheidungsgründe
c) Rechtliche Bewertung anhand der juristischen Literatur
3. Zusammenfassung
III. Jüngste Entscheidungen der Sozialgerichtsbarkeit
1. Entscheidungen des Bundessozialgerichts
a) Urteil des Bundessozialgerichts vom
aa) Gegenstand der Entscheidung
bb) Wesentliche Entscheidungsgründe
cc) Rechtliche Bewertung anhand der juristischen Literatur
b) Urteil des Bundessozialgerichts vom
aa) Gegenstand der Entscheidung
bb) Wesentliche Entscheidungsgründe
c) Verfassungsmäßigkeit der ab 01.01.2011 maßgebenden Regelbedarfe
2. Entscheidungen der Landessozialgerichte
a) Geltendmachung der zu niedrigen Festsetzung des Regelbedarfssatzes
b) Fortwährende Prüfung des Existenzminimums und Umsetzungsfrist
c) Regelbedarfe für Kinder und Jugendliche unter 18 Jahren
IV. Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit
1. Verfassungsmäßigkeit der Ermittlung der Regelbedarfe
2. Verfassungsmäßigkeit der Regelbedarfsstufe

E. Schlussteil
I. Zusammenfassung
II. Fazit und Schlussbemerkung

QUELLENVERZEICHNIS

A. Einführung

I. Fragestellung

Laut dem aktuellen Armutsbericht des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes ist die Armut in Deutschland auf einen neuen Höchststand angestiegen.¹ So betrug im Jahr 2015 die Armutsquote 15,7 % und die SGB-II-Quote 9,7 %.² Diese Menschen leben am Rande des Existenzminimums und sind auf eine Existenzsicherung durch Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II oder durch Sozialhilfe nach dem SGB XII angewiesen. Die Grundsicherung für Arbeitsuchende ist abgestimmt auf die Regelversorgung nach der Sozialhilfe. Die Sicherung des Existenzminimums ist also an einem sogenannten Regelbedarf ausgerichtet, der nach vorgegebenen statistischen Methoden errechnet wird. Doch besteht die Armut bzw. das Armutsrisiko nicht allein darin, dass das Einkommensniveau niedrig ist, sondern vor allem darin, dass die Betroffenen durch die erheblichen materiellen Entbehrungen von der sozialen Teilhabe ausgegrenzt werden. Es stellt sich daher die Frage, ob die Regelbedarfe im SGB II und im SGB XII verfassungsmäßig sind, um das grundrechtlich durch Art. 1 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 1 GG garantierte Recht auf Existenzminimum zu gewährleisten.

II. Zielsetzung

Das Bundesverfassungsgericht hat sich in zwei Grundsatzurteilen mit der Frage der Verfassungsmäßigkeit der Regelbedarfe auseinandergesetzt.³ Auch die höchstgerichtliche Sozialrechtsprechung war in jüngster Zeit mit der verfassungskonformen Auslegung der Regelungen des RBEG⁴ befasst.⁵ Zuletzt hat das Bundessozialgericht eine Nichtzulassungsbeschwerde, mit welcher der Antragsteller die Frage der uneingeschränkten Bejahung der Verfassungskonformität der gesetzlichen Vorschriften zu den Leistungen der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung infrage stellte, als unzulässig verworfen.⁶ Das Ziel dieser Arbeit wird es sein, festzustellen, inwieweit der Gesetzgeber die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts aus den genannten Grundsatzurteilen zur Verfassungsmäßigkeit des Regelbedarfs zum jetzigen Zeitpunkt umgesetzt hat und ob hier noch weiterer Nachbesserungsbedarf besteht.

Als Konsequenz dieser Betrachtung soll beurteilt werden, ob die derzeitige Berechnung des Regelbedarfs einer weiteren verfassungsrechtlichen Prüfung standhalten würde. Darüber hinaus soll auch die Verfassungsmäßigkeit der Regelbedarfsstufe 3 im Zusammenhang mit dem Benachteiligungsverbot von Behinderten in Art. 3 Abs. 3 S. 2 GG und dem Diskriminierungsverbot aufgrund von Behinderung in Art. 5 Abs. 2 der UN-Behindertenrechtskonvention untersucht werden, da dieses ebenfalls für die Frage der Verfassungsmäßigkeit von Regelbedarfen von Bedeutung ist. Dabei geht die vorliegende Arbeit der Fragestellung nach, ob allein durch die Höhe und Ausgestaltung der Regelbedarfe nach dem SGB II und dem SGB XII das Grundrecht auf Existenzminimum gewährleistet werden kann und ob es nicht vielmehr einer Änderung des Konzepts der sozialen Sicherung bei Arbeitslosigkeit bedarf.

III. Aufbau

Hierzu bedarf es zunächst einer grundlegenden Darstellung der derzeitigen Konzeption der sozialen Sicherung des Existenzminimums durch das SGB II und SGB XII. Die Entstehung und Ausgestaltung der Grundsicherung und der Sozialhilfe auf der Grundlage von Regelbedarfen werden zu diesem Zwecke erläutert. Des Weiteren ist aufzuzeigen, wie die Regelbedarfe mithilfe der empirisch-statistischen Methode sowie der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) ermittelt und nach dem RBEG fortgeschrieben werden. Dabei bedarf es auch eines Vergleichs der Regelsatzberechnungen der Bundesregierung und der Paritätischen Forschungsstelle bei Erwachsenen 2016, da diese sich voneinander unterscheiden.

Auf dieser Grundlage widmet sich der Hauptteil dieser Arbeit schwerpunktmäßig der verfassungsmäßigen Beurteilung der Regelbedarfe. Hierzu werden die richtungsweisenden Grundsatzurteile des Bundesverfassungsgerichts vom 09.02.2010 und vom 23.07.2014 eingehend untersucht, unter Hinzuziehung der juristischen Literatur analysiert und kritisch bewertet. Sodann wird auf maßgebliche Entscheidungen der Sozialgerichtsbarkeit (Bundessozialgericht und einige Landessozialgerichte) näher eingegangen, die sich ebenfalls mit der Verfassungsmäßigkeit der Regelsätze auseinandersetzen. Daran schließt sich eine eigene Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit des derzeitigen Regelbedarfs sowie der derzeitigen Regelbedarfsstufe 3 an.

Im Schlussteil werden die Erkenntnisse dieser Untersuchung zusammengefasst. Ein Fazit mit Schlussbemerkung schließt diese Arbeit ab.

B. Sozialgesetzbuch II und XII

Rechtliche Grundlage für die Regelbedarfe sind das SGB II und das SGB XII. Bevor in einem kurzen Überblick die geschichtliche Entwicklung des Sozialgesetzbuches und diese Rechtsgrundlagen mit ihren Leistungsvoraussetzungen dargestellt werden, ist ein kurzer Blick auf die Ausgangslage zu werfen, woraus sich die Notwendigkeit einer Existenzsicherung für Arbeitsuchende und Sozialhilfe ergibt.

I. Notwendigkeit der Existenzsicherung durch Grundsicherung für Arbeitsuchende und Sozialhilfe

Laut dem aktuellen Armutsbericht des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes betrug im Jahr 2015 die Armutsquote 15,7 % und die SGB II-Quote 9,7 %.⁷ Das ist ein neuer Höchststand.⁸ Nach Angaben der Bundesregierung blieb die Mindestsicherungsquote im Zeitraum von 2013 bis 2015 jedoch relativ stabil zwischen rund 9 und 10 %, in konkreten Zahlen also rund 7 bis 8 Millionen Menschen.⁹ Gemeint ist der Anteil der Personen, welche das soziokulturelle Existenzminimum nur durch die Unterstützung der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II und der Sozialhilfe nach dem SGB XII erreichen können.¹⁰ Von dieser Personengruppe nehmen die Bezieher von Leistungen nach dem SGB II mit knapp 6 Millionen Menschen den größten Anteil ein.¹¹ Hinzu kommen Menschen, die einem Armutsrisiko ausgesetzt sind, weil ihr Einkommen unterhalb von 60 % des durchschnittlichen Vergleichseinkommens liegt.¹² Betroffen sind vor allem Langzeitarbeitslose, Alleinerziehende, niedrig Qualifizierte, Menschen mit Migrationshintergrund, alte Menschen¹³ und vor allem Kinder.¹⁴

Arbeitslose bilden in Deutschland mit einem Anteil von 59 % die größte Gruppe der von Armut betroffenen Menschen, hiervon wiederum sind die Bezieher von Leistungen aus der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II mit einer Armutsquote von 84 % besonders hart betroffen.¹⁵ In diesem Zusammenhang ist wenig hilfreich, dass die Bundesregierung beteuert, dass die Zahl der Menschen, „die wegen langer Phasen in Arbeitslosigkeit Einkommen einbüßten und vom Verlust von Kompetenzen und sozialer Teilhabe bedroht waren“¹⁶, im Jahresdurchschnitt 2016 erstmals seit 1993 unter die Eine-Million-Marke gesunken sei. Entscheidend ist, dass der Anteil der Langzeitarbeitslosen an allen Arbeitslosen in den vergangenen Jahren unverändert bei rund 37 % liegt und dass sie nicht wieder in das Berufsleben integriert werden können.¹⁷ Das Hauptproblem besteht vielmehr in der Ausgestaltung der sozialen Sicherung bei Arbeitslosigkeit, wie sie durch die Arbeitsmarktreformen der sog. Hartz-Gesetze geschaffen wurde.¹⁸ Das sog. Arbeitslosengeld II sollte einen finanziellen Anreiz darstellen, möglichst bald wieder auf den Arbeitsmarkt zurückzukehren. Das Leistungsniveau des SGB XII stellt dabei das Referenzsystem für die Leistungen nach dem SGB II dar.¹⁹ Doch das Ergebnis der Einführung der Leistungen der Grundsicherung für Arbeitssuchende nach dem SGB II ist, dass 2/3 der Arbeitslosen mit Leistungen auskommen müssen, die nicht ausreichen, um das soziokulturelle Existenzminimum abzudecken.²⁰ Gravierend ist vor allem die Situation von Alleinerziehenden mit einer Armutsquote von 61 %, einer SGB II-Quote von 40 % und einer Bezugsdauer von mehr als 24 Monaten mit derzeit 26,6 %.²¹ In dieser Personengruppe ist auch der Anteil der sog. Aufstocker sehr hoch (33 %), d. h., selbst wenn Berufstätigkeit vorliegt, reichen die Einkünfte nicht für den Lebensbedarf aus.²²

Diese Menschen sind durch den finanziellen und materiellen Mangel sehr belastet, weil schon die Grundversorgung für Essen, Kleidung und Wohnen nicht ausreichend gesichert ist, erst recht kann kein angemessener Lebensstandard geführt werden.²³ Dabei besteht die Armut bzw. das Armutsrisiko nicht allein darin, dass das Einkommensniveau niedrig ist, sondern vor allem darin, dass die Betroffenen durch die erheblichen materiellen Entbehrungen von der sozialen Teilhabe ausgegrenzt werden. Sie sind nicht genügend finanziell ausgestattet, um an gesellschaftlich akzeptierten Aktivitäten und Konsumgütern teilzunehmen (sog. materielle Deprivation).²⁴ Einkommensarmut durch Arbeitslosigkeit geht mit einem höheren Niveau materieller Deprivation einher als bei Erwerbstätigkeit. Hinzu kommt, dass sich Arbeitslosigkeit auch ohne akute Armutslage auf Deprivationserfahrungen auswirkt.²⁵ Das bedeutet, dass Erwerbstätige, die gleich niedrige finanzielle Ressourcen haben wie Arbeitslose, weniger von Deprivation betroffen sind, weil sie am soziokulturellen Leben teilnehmen können.²⁶

II. Geschichtliche Entwicklung bis hin zum Sozialgesetzbuch

Die Grundsicherung für Arbeitsuchende wurde erst im Jahr 2005 mit dem Erlass des SGB II in das Sozialgesetzbuch eingeführt.²⁷ Davor gab es bereits die Sozialhilfe, deren Anwendungsbereich wurde jedoch durch das neu ausgestaltete SGB XII eingeschränkt.²⁸ Beide Rechtssysteme sind Bestandteil des Sozialrechts, welches die Aufgabe hat, soziale Gerechtigkeit und soziale Sicherheit herzustellen.²⁹ Gemäß § 1 Abs. 1 SGB I soll das Sozialrecht „zur Verwirklichung sozialer Gerechtigkeit und sozialer Sicherheit Sozialleistungen einschließlich sozialer und erzieherischer Hilfen gestalten“. Das Sozialrecht soll insbesondere dazu beitragen, ein menschenwürdiges Dasein zu sichern. Die Aufgabe der Verwirklichung sozialer Gerechtigkeit und Sicherheit folgt aus dem verfassungsrechtlich garantierten Gebot der sozialen Gerechtigkeit gemäß dem Sozialstaatsprinzip in Art. 20 Abs. 1 GG. Außerdem ist das Recht auf Sicherung eines menschenwürdigen Daseins als Bestand des Grundrechts auf Menschenwürde in Art. 1 Abs. 1 GG verfassungsmäßig garantiert.³⁰

Das Recht der sozialen Sicherung ist in Deutschland erst recht spät gegen Ende des 19. Jahrhunderts entstanden. Zuvor gab es keine Regelungen zur sozialen Absicherung bedürftiger Menschen.³¹ Allgemein wird der Beginn der Sozialpolitik bei der Bismarck’schen Sozialgesetzgebung angesetzt. Doch die während der Zeit Bismarcks als Reichskanzler (1871–1890) entwickelte Sozialpolitik griff zunächst nur sozialpolitische Traditionslinien auf, welche der staatlichen Sozialpolitik des 19. Jahrhunderts entsprachen, nämlich die Tradition der – vorwiegend – kommunalen Armenfürsorge und der hauptsächlich in kirchlicher Hand liegenden stationären Versorgung von Kindern, Kranken, Alten und Mittellosen sowie die Tradition der Selbsthilfekassen bei Arbeitern und Handwerkern.³² In Preußen gab es bereits seit Ende der 1830er-Jahre Bestände von Arbeiterschutzgesetzen, die vor allem dem Schutz der Kinder dienten.³³

Eingeleitet wurde die Sozialgesetzgebung 1881 durch die kaiserliche Botschaft von Kaiser Wilhelm I. an den Reichstag, in der er eine Gesetzesinitiative zur Sozialversicherung ankündigte.³⁴ Die Bismarck’schen

Sozialgesetze zur Zeit des deutschen Kaiserreichs wurden in einer sozialökonomischen Krisensituation entwickelt. Die Zeit der Gründung des Deutschen Reichs 1871 erfolgte in einer Zeit des gesellschaftlichen Umschwungs, die geprägt war von den Folgen der Industrialisierung, namentlich der Binnenwanderung, Verstädterung und Entstehung einer emanzipativen Arbeiterbewegung in einem bürgerlich konstitutionellen Staat, zugleich herrschte eine kapitalistische Existenzunsicherheit der Proletarier, aber auch des liberalen Bürgertums.³⁵ Während einer konservativen Herrschaft setzte also ein liberalkapitalistischer Entwicklungsprozess ein.³⁶ Die Sozialgesetzgebung Bismarcks enthielt daher keine Instrumente zur Bekämpfung der Armut und der Erwerbslosigkeit, sondern beschränkte sich zunächst auf die Gründung einer gesetzlichen Krankenversicherung (1883) und einer gesetzlichen Unfallversicherung (1884).

Während der Weimarer Republik fand zunächst eine Phase der Expansionsbestrebungen der Sozialpolitik statt, die durch einen weiteren Ausbau der Arbeitnehmerschutzrechte geprägt war. Die Arbeitsvermittlungs- und Arbeitslosenversicherung wurden neu eingeführt und durch den Erlass der Grundsätze über die öffentlichen Fürsorgeleistungen wurde die Armenhilfe vereinheitlicht und verrechtlicht. Aufgrund der Wirtschaftskrise ab 1930, die zu einer massiven Arbeitslosigkeit führte, wurden die sozialen Leistungen jedoch fast vollständig gekürzt, sodass sie ihre Sicherungsfunktion verloren.³⁷ Erst in der Zeit des Nationalsozialismus wurde die Expansion der Sozialpolitik wieder aufgenommen und fortgeführt. Allerdings wurde diese vollkommen dem nationalsozialistischen Gedanken der „Volksgemeinschaft“ untergeordnet. Dies ging mit einem Missbrauch des Vermögens der Sozialversicherung und der Beseitigung der sozialen Rechte der Lohnabhängigen einher.³⁸

In der Nachkriegszeit musste die zerschlagene Sozialpolitik wieder neu aufgebaut werden. Zunächst fand die sozialpolitische Entwicklung durch Rekonstruktion und Konstitution der Sozialpolitik statt, die vornehmlich die Kriegsfolgen mildern sollten. Zunehmend wurde im Rahmen des wirtschaftlichen Wiederaufbaus jedoch auch eine umfassende Strukturreform der Sozialversicherung gefordert. Dabei ging es vor allem um eine Vereinheitlichung und Verbesserung der Übersichtlichkeit der Sozialleistungen.³⁹ In der Phase des Ausbaus des deutschen Sozialstaates (1966–1977) fand dann eine grundlegende Entwicklung des Sozialrechts statt mit der Umwandlung des Versorgungsrechts in das Sozialhilferecht und der Auflösung des Gesetzes über die Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung durch das Arbeitsförderungsgesetz (AFG). Von nun an stand die Verhinderung von Arbeitslosigkeit im Vordergrund.⁴⁰

1976 begann der Gesetzgeber, das in vielen Einzelgesetzen geregelte Sozialrecht in das Sozialgesetzbuch (SGB) zu überführen. Dies erfolgt in mehreren Schritten, beginnend mit dem Allgemeinen Teil (SGB I) 1976 bis zuletzt der Einführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) und der Sozialhilfe (SGB XII) im Jahre 2005.⁴¹

III. Rechtsgrundlagen des Sozialgesetzbuches

Das Sozialgesetzbuch ist, wie oben erwähnt (s. o. B. II.), seit 1976 kontinuierlich aufgebaut und weiterentwickelt worden. Während dieses Gesetzgebungsprozesses wurden die in vielen Einzelgesetzen geregelten Sozialrechtsbestimmungen in das Sozialgesetzbuch überführt, ohne diese inhaltlich wesentlich zu reformieren.⁴² Die Rechtsgrundlagen des Sozialgesetzbuches in der heutigen Fassung beinhalten:

- SGB I (Allgemeiner Teil)
- SGB II (Grundsicherung für Arbeitsuchende)
- SGB III (Arbeitsförderung)
- SGB IV (Gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung)
- SGB V (Gesetzliche Krankenversicherung)
- SGB VI (Gesetzliche Rentenversicherung)
- SGB VII (Gesetzliche Unfallversicherung)
- SGB VIII (Kinder- und Jugendhilfe)
- SGB IX (Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen)
- SGB X (Sozialverwaltungsverfahren und Sozialdatenschutz)
- SGB XI (Soziale Pflegeversicherung)
- SGB XII (Sozialhilfe)

IV. Grundlagen der Hilfe zur Sicherung des Lebensunterhalts

Nachdem die allgemeine Rechtsentwicklung im Bereich des Sozialrechts und speziell des Sozialgesetzbuchs aufgezeigt wurde, werden nachfolgend die Grundlagen der Hilfe zur Sicherung des Lebensunterhalts dargestellt, wie sie im SGB II und SGB XII ihren Niederschlag gefunden haben.

1. Entstehung

Die Zeit seit 1977 ist – bedingt durch die wirtschaftliche Rezession – von einer Sozialpolitik der Einschränkungen, Kürzungen und des Umbaus geprägt. Es fand eine „Wende vom Expansions- zum Sparkurs“⁴³ statt. Durch die steigende Arbeitslosigkeit nahm der finanzielle und politische Druck auf die sozialen Sicherungssysteme zu. Die Kürzungspolitik wurde seit Ende der 1990er-Jahre weiter verstärkt. Handlungsansatz dabei war, den Abbau sozialer Leistungen mit Strukturveränderungen zu verbinden.⁴⁴ Das Ziel der finanziellen Konsolidierung wurde über inhaltliche Überlegungen der Sozialpolitik gestellt.⁴⁵

Nach mehreren Jahren andauernder Reformdiskussionen wurde schließlich das Verhältnis von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe mit Wirkung zum 1. Januar 2005 durch Einführung des SGB II und des SGB XII neu geregelt. Dabei wurde das bis dahin bestehende Bundessozialhilfegesetz (BSHG) als neues SGB XII in das Sozialgesetzbuch eingegliedert. Die Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II hat die bis dahin existierende Arbeitslosenhilfe ersetzt, die früher bei Vorliegen der erforderlichen Voraussetzungen nach Ablauf des Anspruchs auf Arbeitslosengeld gewährt wurde.⁴⁶ Beide Gesetze – SGB II und SGB XII – sind Bestandteil der Umgestaltung der sozialen Sicherungssysteme, welche die Bundesregierung unter dem Stichwort der „Agenda 2010“ betrieben hat und die zu der bedeutendsten Veränderung des Rechts zur Sicherung des Existenzminimums seit der Schaffung des Sozialhilferechts geführt hat.⁴⁷ Erarbeitet wurde das Gesetzesvorhaben von der sog. Hartz-Kommission, kurz für Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“, deren Aufgabe darin bestand, neue Lösungen für die Probleme am Arbeitsmarkt bereitzustellen.⁴⁸ Angestrebt wurde eine einheitliche Leistungsbetreuung von erwerbsfähigen Arbeitsuchenden. Daraus entstand ein neues System der Basissicherungen.⁴⁹

Die Vorschriften zur Sicherung des Lebensunterhalts im SGB II erforderten eine Umgestaltung der Regelungen über die Sozialhilfe. Im neuen SGB XII wurden daher Regelungen über die Hilfe zum Lebensunterhalt aufgenommen, die an das SGB II angepasst wurde. Diese Vorgehensweise bei der Gesetzgebung wird in der juristischen Literatur gesetzestechnisch als systemwidrig angesehen, weil nach dem Willen des Gesetzgebers gerade umgekehrt das Sozialhilferecht als Referenzsystem für die Sicherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II gelten soll.⁵⁰

2. Leistungsgrundsätze

Die Gesetzesreform durch Einführung des SGB II und SGB XII hat zu einem einheitlichen Leistungssystem für die Sicherung des Existenzminimums und zu einer stärkeren Pauschalierung der Leistungen geführt.⁵¹ Es gilt nunmehr ein einheitliches Regelsystem, in dem nicht mehr nach den Hilfen in besonderen Lebenslagen und der Hilfe zum Lebensunterhalt unterschieden wird.⁵²

Der Gesetzgeber bezweckte mit der Umgestaltung des Sozialrechts mehr Eigenverantwortung und Selbstständigkeit der Leistungsempfänger sowie einen geringeren Verwaltungsaufwand.⁵³ Die Leistungen des SGB II sind nach dem Vorbild der Sozialhilfe – Hilfe zum Lebensunterhalt – ausgestaltet und hängen von der gegenwärtigen und tatsächlichen Bedürftigkeit des Leistungsempfängers ab.⁵⁴ Dabei kommt es jedoch nicht allein auf den erwerbsfähigen Arbeitslosen an, welcher die Leistungen beansprucht, sondern auf alle erwerbsfähigen Hilfebedürftigen, die mit ihm in einer Bedarfsgemeinschaft zusammenleben (§ 7 SGB II).⁵⁵ Dem liegt der Gedanke des Förderns und des Forderns zugrunde: Die Angehörigen des erwerbsfähigen Arbeitslosen sollen durch die Sozialleistungen darin bestärkt werden, ihren Lebensunterhalt unabhängig von der Grundsicherung aus eigenen Mitteln und Kräften zu bestreiten. Hierzu ist nach dem Willen des Gesetzgebers erforderlich, dass alle Hilfebedürftigen, die mit dem Leistungsberechtigten in einer Lebensgemeinschaft zusammenleben, alle Möglichkeiten ausschöpfen, um die Hilfebedürftigkeit zu beenden und ihren Lebensunterhalt aus eigenen Mitteln zu bestreiten.⁵⁶

Der Gesetzgeber hat ein einheitliches System der Basissicherungen geschaffen, bei dem ein Anspruch auf Grundsicherung nach dem SGB II vorrangig ist vor dem Anspruch auf Sozialhilfe. Diese ist nur noch für nicht erwerbsfähige Hilfebedürftige sowie zur Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung vorgesehen (vgl. § 41 SGB XII).⁵⁷ Die Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem SGB XII ist demnach nur noch von geringer Bedeutung und gilt als subsidiäres Auffangnetz nur für einen kleinen Personenkreis.⁵⁸ Generell sind aber die Grundsicherungsleistungen nach dem SGB II nachrangig gegenüber anderen Sicherungssystemen, nach denen ausreichend sozialer Schutz für den Betroffenen besteht.⁵⁹

Gemäß § 9 Abs. 1 SGB XII richten sich die Leistungen der Sozialhilfe nach der Besonderheit des Einzelfalles. Es gilt der Individualisierungsgrundsatz, nach dem es auf die individuelle Lage des Leistungsberechtigten ankommt.⁶⁰ Dieses Prinzip steht jedoch in Widerspruch zur nur pauschalierten Gewährung von Leistungen. Daher sind eine Pauschalierung und Typisierung bei der Leistungsgewährung zur Existenzsicherung nur verfassungsmäßig, wenn diese sich auf Bedarfe beziehen, die für eine Vielzahl von Normadressaten typisch sind.⁶¹

3. Finanzierung

Der Gesetzgeber wollte mit der Reform des Sozialrechts zur Existenzsicherung auch den Verwaltungsaufwand verringern, der dadurch entstand, dass für die Gewährung von Arbeitslosenhilfe und von Sozialhilfe unterschiedliche Behörden zuständig waren, nämlich die Bundesagentur für Arbeit sowie die Träger der Sozialhilfe. Häufig bedurften die Leistungsempfänger von Arbeitslosenhilfe zusätzlich ergänzender Hilfe zum Lebensunterhalt, während Hilfebedürftige, die keinen Anspruch auf Arbeitslosenhilfe hatten, von den aktivierenden Leistungen am Arbeitsmarkt ausgeschlossen waren, sodass zwei unterschiedliche Behörden und Hilfssysteme für die Sicherung des Existenzminimums zuständig waren.⁶² Diese Trennung sollte aufgehoben werden. Allerdings konnte der Gesetzgeber dadurch, dass die erwerbsfähigen Arbeitssuchenden aus dem Kreis der Leistungsempfänger aus der Arbeitslosenversicherung ausgeschlossen und den Sozialhilfeempfängern gleichgestellt wurden, dieses Ziel nicht erreichen, weil keine gemeinsame Trägerschaft für die – historisch betrachtet – unterschiedlichen Sicherungssysteme gefunden werden konnte. Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens konnten sich Bundestag und Bundesrat nämlich nicht auf eine Trägerschaft für die Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende einigen und beschlossen daher im Vermittlungsverfahren eine gespaltene Trägerschaft von Bundesagentur für Arbeit und Kommunen (kreisfreie Städte und Kreise), vgl. § 6 Abs. 1 SGB II. Eine gespaltene Trägerschaft stellte sich jedoch als verfassungswidrig heraus, da der Bund und die Kommunen auf unterschiedlichen staatlichen Verwaltungsebenen tätig und zuständig sind.⁶³ Daraufhin wurden auf der Grundlage des im Grundgesetz neu eingefügten Art. 91e GG die Vorschriften §§ 44b ff. SGB II eingeführt, nach denen Bund und Länder bzw. die zuständigen Kommunen zur einheitlichen Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende in gemeinsamen Einrichtungen zusammenwirken, die von den kommunalen Trägern errichtet werden.⁶⁴

Diese rechtliche Konstruktion der Bildung von gemeinsamen Einrichtungen zur Zusammenwirkung von Bund und Ländern auf dem Gebiet der Grundsicherung für Arbeitsuchende hat auch Auswirkungen auf die Finanzierung der Grundsicherung für Arbeitsuchende und Sozialhilfe. So werden die Ausgaben für SGB II und SGB XII nunmehr vollkommen steuerfinanziert, während nach der früheren Rechtslage die Sozialhilfe nach dem BSHG steuerfinanziert war und die Arbeitslosenhilfe durch die Arbeitslosenversicherung finanziert wurde.⁶⁵

Die Verteilung der Finanzierung erfolgt auf der Grundlage von § 46 SGB II. Hiernach trägt der Bund die Aufwendungen, soweit im Grundsatz die Bundesagentur für Arbeit zuständig ist (§ 46 Abs. 1 SGB II). Demgegenüber müssen die kommunalen Träger die Kosten tragen, soweit ihre Zuständigkeit im Rahmen der Grundsicherung für Arbeitsuchende bzw. Sozialhilfe reicht. Der Bund beteiligt sich lediglich an den Kosten der Leistungsgewährung für Unterkunft und Heizung (§ 46 Abs. 5–8 SGB II).⁶⁶ Dies führt zu einer erheblichen Mehrkostenbelastung für die Kommunen.

4. Anspruchsvoraussetzungen

Anspruch auf Leistungen zur Grundsicherung für Arbeitsuchende haben nur erwerbsfähige hilfebedürftige Personen ab Vollendung des 15. Lebensjahres bis zum Erreichen der Altersgrenze nach § 7a SGB II, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt in der Bundesrepublik haben (§ 7 Abs. 1 S. 1 SGB II), sog. Leistungsberechtigte. Erwerbsfähig ist nach § 8 Abs. 1 SGB II, „wer nicht wegen Krankheit oder Behinderung auf absehbare Zeit außerstande ist, unter den üblichen Bedingungen des allgemeinen Arbeitsmarktes mindestens 3 Stunden täglich erwerbstätig zu sein.“ Die Hilfebedürftigkeit ergibt sich aus der Bestimmung in § 9 Abs. 1 SGB II und liegt vor bei Personen, die ihren Lebensunterhalt nicht oder nicht ausreichend aus den zu berücksichtigenden Einkommen oder Vermögen sichern können und die erforderliche Hilfe auch nicht von anderen erhalten können. Demnach ist ein erwerbsfähiger Arbeitssuchender nicht hilfebedürftig, wenn ihm eigenes Einkommen oder Vermögen im Sinne von §§ 11, 11a, 12 SGB II zur Verfügung steht, mit dem er seinen Lebensunterhalt sichern kann.⁶⁷

Leistungsberechtigt sind nach § 7 Abs. 2 SGB II zudem die Personen, die mit den erwerbsfähigen Leistungsberechtigten in einer Bedarfsgemeinschaft leben. Eine Bedarfsgemeinschaft ist eine Gruppe bestehend aus dem Leistungsberechtigten und mindestens einer weiteren Person, die zu ihm in einem Näheverhältnis steht. Zwischen diesen müssen bestimmte Einstandspflichten und davon abgeleitete Rechtsansprüche bestehen.⁶⁸ Zur Bedarfsgemeinschaft gehören:⁶⁹

- die erwerbsfähigen Hilfebedürftigen (§ 7 Abs. 3 Nr. 1 SGB II),
- die im Haushalt lebenden Eltern oder der im Haushalt lebende Elternteil eines unverheirateten erwerbsfähigen Kindes, welches das 25. Lebensjahr noch nicht vollendet hat, und der im Haushalt lebende Partner dieses Elternteils (§ 7 Abs. 3 Nr. 2 SGB II),
- der Partner des erwerbsfähigen Hilfebedürftigen, also der nicht dauernd getrennt lebende Ehegatte bzw. Lebenspartner sowie die Person, mit der eine partnerschaftliche Verantwortungs- und Einstandsgemeinschaft besteht (§ 7 Abs. 3 Nr. 3 SGB II) sowie
- die in dem Haushalt lebenden unverheirateten Kinder der in § 7 Abs. 3 Nr. 1–3 SGB II genannten Personen (§ 7 Abs. 3 Nr. 4 SGB II), zu denen auch die Kinder des hilfebedürftigen Partners einer nicht ehelichen Lebensgemeinschaft gehören.⁷⁰

Nach dem SGB XII sind drei unterschiedliche Leistungsberechtigte voneinander zu unterscheiden, nämlich die Leistungsberechtigten für die Hilfe zum Lebensunterhalt (§ 19 Abs. 1 i. V. m. § 27 SGB XII), für die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung (§ 19 Abs. 2 i. V. m. § 41 SGB XII) sowie für die Hilfe in unterschiedlichen Lebenslagen (§ 19 Abs. 3 SGB XII).⁷¹

5. Leistungsbereiche des SGB II und SGB XII

Es gibt zwei Arten von Leistungen nach dem SGB II, nämlich die aktivierenden Leistungen zur Eingliederung in Arbeit (§§ 14–18e SGB II), welche dem Grundsatz des Förderns der Arbeitslosen Rechnung tragen wollen, sowie die passiven Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts (§§ 19–29 SGB II).⁷² Letztere sind aus mehreren Teilleistungen zusammengesetzt, nämlich dem Sozialgeld (§ 23 SGB II), den Leistungen für Bildung und Teilhabe und Kosten für Unterkunft und Heizung (§ 19 SGB II).⁷³ Hierdurch soll das soziokulturelle Existenzminimum gesichert werden.⁷⁴

Die Leistungen für die Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II werden nach einem Regelbedarf, die Leistungen für Sozialhilfe nach Regelsätzen gezahlt, wobei Regelbedarfe und Regelsätze gleich hoch sind.⁷⁵ Die Leistungen sind nach dem Finalprinzip ausgerichtet. Das bedeutet, dass die Leistungen eine gegenwärtige konkrete Notlage eines Menschen innerhalb eines bestimmten Zeitraums abwenden sollen.⁷⁶ Es wird nur der konkrete tatsächliche Bedarf abgedeckt.

Die Leistungen nach dem SGB XII sind gemäß § 8 SGB XII in verschiedene Leistungsarten verteilt, von denen die Hilfe zum Lebensunterhalt weitgehend den früheren Hilfen in besonderen Lebenslagen entspricht.⁷⁷ Die Hilfe zum Lebensunterhalt wird nach dem Regelsatz gezahlt, wobei eine Reihe von Leistungen, die nach früherem Bundessozialhilferecht einmalig gewährt wurden, in dem Regelsatz mit einbezogen wurden (vgl. § 27a Abs. 1 und § 31 Abs. 1 SGB XII).⁷⁸

Die Hilfe zum Lebensunterhalt soll den notwendigen Lebensunterhalt der Leistungsberechtigten sicherstellen und Leistungen für die persönlichen Bedürfnisse des täglichen Lebens gewähren, damit Leistungsberechtigten in einem vertretbaren Umfang eine Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben in der Gemeinschaft möglich ist.⁷⁹ Der monatliche Regelbedarf für die Hilfe zum Lebensunterhalt umfasst den notwendigen Lebensunterhalt mit Ausnahme der zusätzlichen Bedarfe (§§ 30–33 SGB XII), die Bedarfe für Bildung und Teilhabe (§§ 34–34b SGB XII) sowie die Bedarfe für Unterkunft und Heizung (§§ 35–36 SGB XII).⁸⁰ Damit umfasst der Regelsatz den gesamten abzudeckenden notwendigen Lebensunterhalt.⁸¹

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¹ Schneider/Stilling/Woltering, S. 9.

² Schneider/Stilling/Woltering, S. 12.

³ BVerfGE 137, 34; BVerfGE 125, 175.

⁴ Gesetz zur Ermittlung der Regelbedarfe nach § 28 des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch (Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz – RBEG) Artikel 1 G. v. 24.03.2011 BGBl. I S. 453 (Nr. 12); aufgehoben durch Artikel 7 G. v. 22.12.2016 BGBl. I S. 3159 Geltung ab 01.01.2011.

⁵ BSGE 116, 210; BSGE 111, 211.

⁶ BSG, Urteil vom 06.09.2017, B 8 SO 39/17 R, Juris.

⁷ Schneider/Stilling/Woltering, S. 12.

⁸ Schneider/Stilling/Woltering, S. 9.

⁹ BMAS, Lebenslagen in Deutschland, S. 11.

¹⁰ BMAS, Lebenslagen in Deutschland, S. 11.

¹¹ BMAS, Lebenslagen in Deutschland, S. 11.

¹² BMAS, Lebenslagen in Deutschland, S. 10.

¹³ Hauptsächlich Frauen über 65 J, hier liegt das Armutsrisiko bei 16 % und steigt an; Asmus/Pabst, S. 27.

¹⁴ BMAS, Lebenslagen in Deutschland, S. 10; Asmus/Pabst, S. 23.

¹⁵ Hofmann, S. 39.

¹⁶ BMAS, Lebenslagen in Deutschland, S. 9.

¹⁷ BMAS, Lebenslagen in Deutschland, S. 9.

¹⁸ Hofmann, S. 39.

¹⁹ Krahmer/Rothkegel/Sommer, § 9 SGB XII, Rn. 9; Herbst, S. 13.

²⁰ Hofmann, S. 39.

²¹ Asmus/Pabst, S. 23; Achatz/Hirseland/Lietzmann/Zabel, S. 11.

²² Asmus/Pabst, S. 26.

²³ Hofmann, S. 39.

²⁴ BMAS, Lebenslagen in Deutschland, S. 12; Lohmann/Groh-Samberg, S. 227 f.

²⁵ Lohmann/Groh-Samberg, S. 239 f.

²⁶ Lohmann/Groh-Samberg, S. 240.

²⁷ Art. 3 Nr. 1 d des Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 24.12.2003, BGBl. I 2003, S. 2954/2971.

²⁸ Gesetz zur Einordnung des Sozialhilferechts in das SGB vom 27.12.2003, BGBl. I 2003, S. 3022.

²⁹ Muckel/Ogorek, § 3 Rn. 4.

³⁰ Schaumberg, Rn. 11; Seiler, JZ 2010, 500.

³¹ Schaumberg, Rn. 15.

³² Bellermann, S. 43 f.

³³ Bellermann, S. 44.

³⁴ Schaumberg, Rn. 18.

³⁵ Tennstedt, S. 135, 136.

³⁶ Tennstedt, S. 163.

³⁷ Bellermann, S. 54.

³⁸ Bellermann, S. 55.

³⁹ Bellermann, S. 56.

⁴⁰ Schaumberg, Rn. 24.

⁴¹ Schaumberg, Rn. 25.

⁴² Waltermann, Rn. 3, 8.

⁴³ Czada, S. 143.

⁴⁴ Bellermann, S. 55, 56.

⁴⁵ Heinze/Schmid/Strünck, S. 326.

⁴⁶ Eicher, Spellbrink, vor § 1 SGB II; Grube/Wahrendorf, SGB XII, Einl. Rn. 14.

⁴⁷ Grube/Wahrendorf, SGB XII, Einl. Rn. 1, 2.

⁴⁸ Grube/Wahrendorf, SGB XII, Einl. Rn. 1.

⁴⁹ Löns/Herold-Tews, SGB II, Anh. 4; Waltermann, Rn. 506 f.

⁵⁰ Grube/Wahrendorf, SGB XII, Einl. Rn. 2; vgl. BT-Drucks. 559/03, S. 172.

⁵¹ Waltermann, Rn. 505.

⁵² Grube/Wahrendorf, SGB XII, Einl. Rn.15.

⁵³ Waltermann, Rn. 505.

⁵⁴ Grube/Wahrendorf, SGB XII, Einl. Rn. 71 ff.

⁵⁵ Grube/Wahrendorf, SGB XII, Einl. Rn. 15; Waltermann, Rn. 506.

⁵⁶ Schaumberg, Rn. 374.

⁵⁷ Waltermann, Rn. 505, 507.

⁵⁸ Grube/Wahrendorf, SGB XII, Einl. Rn. 21, 25.

⁵⁹ Schaumberg, Rn. 375.

⁶⁰ Grube/Wahrendorf, SGB XII, Einl. Rn. 67.

⁶¹ BVerfGE 27, 142, 150; Sachs/Osterloh, Art. 3 GG Rn. 104 ff.

⁶² Grube/Wahrendorf, SGB XII, Einl. Rn. 21.

⁶³ BVerfGE 119, 331.

⁶⁴ Grube/Wahrendorf, SGB XII, Einl. Rn. 96.

⁶⁵ Eicher/Spellbrink, Vor § 1 SGB II.

⁶⁶ Waltermann, Rn. 513.

⁶⁷ Schaumberg, Rn. 376.

⁶⁸ BeckOK/Brandmayer, § 7 SGB II Rn. 7.

⁶⁹ Münder/Schoch, § 7 SGB II, Rn. 46.

⁷⁰ SG Düsseldorf, Urteil vom 30.09.2005 – S 35 AS 146/05.

⁷¹ Schaumberg, Rn. 394.

⁷² SG Schleswig, Beschluss vom 08.02.2005 – S 17 SO 7/05 ER, mit Anm. Berlit, jurisPR-SozR 19-2005 vom 28.07.2005.

⁷³ Grube/Wahrendorf, SGB XII, Einl. Rn. 33 ff.

⁷⁴ BT-Drucks. 15/1516, S. 56.

⁷⁵ Waltermann, Rn. 505.

⁷⁶ BVerwGE 99, 149, 156; Grube/Wahrendorf, SGB XII, Einl. Rn. 52.

⁷⁷ Grube/Wahrendorf, SGB XII, Einl. Rn.41.

⁷⁸ Grube/Wahrendorf, SGB XII, Einl. Rn. 42.

⁷⁹ Schaumberg, Rn. 396.

⁸⁰ Schaumberg, Rn. 396.

⁸¹ Grube/Wahrendorf, SGB XII, Einl. Rn.68.