Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen der Automation von Verwaltungsprozessen am Beispiel der Beschaffung in der Landesvermessung Brandenburg

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Abriss der Automation von Verwaltungsprozessen
2.1 Einleitung
2.2 Entwicklung einzelner Verfahren
2.3 Aktueller Stand
2.4 Ausblick

3. Grundlagen der Prozessautomation
3.1 Daten, Informationen und Wissen
3.2 Was ist Automation
3.3 Automation als Fragestellung der Verwaltungsinformatik
3.3.1 Einleitung
3.3.2 Modelle der Verwaltungsinformatik
3.3.3 Untersuchungsansatz der Verwaltungsinformatik
3.3.4 Abgrenzung und Schnittmenge zur Rechtsinformatik
3.4 Soziotechnische Systeme
3.4.1 Einführung
3.4.2 Technisches Teilsystem
3.4.3 Soziales Teilsystem
3.4.4 Substitutive Integration und Mensch-Maschine-Schnittstelle
3.4.5 Ansatzpunkte des Rechts
3.5 Prozesstechnische Sicht
3.5.1 Einführung
3.5.2 Beschreibungsverfahren
3.5.3 Abbildung von Entscheidungskomplexitäten
3.5.4 Logische Systeme zur Entscheidungsfindung
3.5.5 Logik der Rechtsanwendung
3.6 Symbolische Ebene
3.6.1 Einführung
3.6.2 Elemente der symbolischen Sicht
3.6.3 Normenketten
3.6.4 Normgraphen
3.6.5 Bedeutung des vollständigen Obersatzes
3.6.6 Dimension des vollständigen Obersatzes
3.7 Begriffliche Sicht
3.7.1 Einführung
3.7.2 Auslegung
3.7.3 Untersatz
3.7.4 Semantische Lücke
3.7.5 Ontologie
3.8 Regelwerk (Conclusio)
3.8.1 Einführung
3.8.2 Dimension der Menge der Regeln
3.8.3 Algorithmus der Regelfindung
3.9 Zusammenfassung

4. Weitere Rechtsfragen der Automation
4.1 Einleitung
4.2 Paradigma des Verwaltungshandelns
4.3 Verbindlichkeit und Nachweis der Automation
4.3.1 Einführung
4.3.2 Vollständigkeit der Einzeldaten
4.3.3 Nachvollziehbarkeit des Algorithmus
4.3.4 Willenserklärungen
4.3.5 Smart Contracts
4.4 Willkür von Algorithmen
4.4.1 Einführung
4.4.2 Höchstmaß algorithmischer Abstraktion
4.5 Haftungsrechtliche Aspekte der Automation
4.5.1 Einführung
4.5.2 Äußere Dimension der Haftung
4.5.3 Innere Dimension der Haftung
4.5.4 Steuerrechtliche Risiken der Automation
4.5.5 Organisationsverschulden
4.6 Haushaltsrechtliche Aspekte der Automation
4.6.1 Einführung
4.6.2 Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns
4.6.3 GoBD
4.6.4 Grenzen der Automationsfähigkeit
4.7 Personalrechtliche Aspekte der Automation
4.8 Datenschutzrechtliche Aspekte der Automation
4.9 Automationsrelevante Aspekte des Vergaberechts

5. Landesvermessung und Geobasisinformation Brandenburg (LGB)
5.1 Vorstellung (Aufgabenbereich)
5.2 Beschaffungswesen der LGB
5.2.1 Einleitung (Anwendungsbereich)
5.2.2 Beschaffungsprozesse (Unterstützungsbereich)
5.2.3 Technisches Umfeld und Infrastruktur (aktuelles Unterstützungssystem)
5.3 Automation der Beschaffungsprozesse (modifiziertes Unterstützungssystem)
5.3.1 Disposition von Standardgeschäftsbedarfen
5.3.2 Disposition von Produktionsmaterialien
5.3.3 Disposition von Standardgeräten
5.3.4 Abrufe aus Verträgen
5.3.5 Ausstattung der Katasterbehörden
5.3.6 Besondere Bedarfe für die LGB
5.3.7 Automation des Bedarfsmanagements

6. Fazit

7. Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Die gesellschaftlichen Anforderungen an die Erreichbarkeit von Verwaltungseinrichtungen und die zunehmende Ressourcenknappheit der öffentlichen Verwaltung zwingen alle betroffenen Organisationseinheiten zur Optimierung von Produktions– und Unterstützungsprozessen.

Dabei soll eine zukunftssichere Infrastruktur aufgesetzt werden, auf deren Grundlage eine digitalisierte öffentliche Verwaltung auch in den nächsten zehn oder fünfzehn Jahren stets effiziente Arbeit leisten kann. Der öffentliche Sektor muss dabei grundsätzlich langfristiger denken, worin teilweise ein Widerspruch zur zügigen Digitalisierung gesehen werden kann.^[1]

Die andauernd hohe Finanznot der öffentlichen Hand erfordert einen ressourcenschonenden Einsatz von immer knapper werdenden Haushaltsmitteln. Die immer noch nachwirkende Haushalts- und Schuldenkrise verstärkt dieses Erfordernis weiter. Wurde in der Vergangenheit Haushaltskonsolidierung primär über die Verminderung von Personaleinstellungen oder die Einschränkung öffentlicher Aufgaben erreicht, so liegt ein vielversprechender Ansatz heute eher in einer verbesserten - und letztlich kostenminimalen - Abwicklung der unternehmens- und bürgerbezogenen Verwaltungsprozesse. Die zunehmenden Möglichkeiten der Digitalisierung bieten eine Vielzahl von Potenzialen.

Es werden eine Vielzahl von Vorschlägen zur Modellierung und Organisation von Prozessen diskutiert, jedoch fehlen gerade Untersuchungen und Erkenntnisse zur Gebrauchstauglichkeit und Produktivität von Verwaltungsprozessmodellen, zu den Anforderungen der Adressaten und damit den Nutzern von Prozessmodellen sowie zum korrespondierenden Prozessmanagement in der öffentlichen Verwaltungspraxis.^[2]

Im Rahmen der Aufgabenerfüllungskritik^[3] werden daher viele und gerade die sogenannten Unterstützungs- bzw. Managementprozesse^[4] mit Standardmodellen auf ihr Optimierungs- und/oder Automationspotenzial untersucht. Dies betrifft unter anderem auch alle kaufmännischen Prozesse von der Planung über die Bewirtschaftung bis zur Abrechnung und Darstellung wirtschaftlicher Prozesse.

Der Landesbetrieb für Landesvermessung und Geobasisinformation Brandenburg (LGB) soll unter diesen Rahmenbedingungen gemäß den Festlegungen in der Koalitionsvereinbarung schrittweise weiter zum zentralen Geobasisdaten-Dienstleister des Landes Brandenburg ausgebaut werden. Er wird sich dabei immer weiter vom „Nachfolger einer Landesbehörde“ zu einem „ingenieurtechnischen Unternehmen“ und modernem IT-orientiertem Dienstleister für Geobasisdaten entwickeln.

Auf diesem Weg muss die LGB in den kommenden Jahren trotz Rückgang der personellen Ressourcen eine Vielzahl kundenspezifischer Aufträge aus der Landesverwaltung in hoher Qualität abwickeln. Hierzu sollen und müssen alle kaufmännischen Prozesse von der Geschäftsanbahnung, über die Auftragsannahme und die auftrags- oder lagerbezogene Produktion von Gütern bis zur Kommissionierung, Fakturierung und den Nachweis der Ergebnisse im internen und externen Rechnungswesen in einem zentralen und integrativen ERP-System erfasst und weitgehend automatisiert abgewickelt werden.

Die mit der Automation und Digitalisierung der Verwaltung verbundenen rechtlichen Fragen reichen jedoch viel weiter:

- Kann man gegen einen autonomen Verwaltungsakt klagen?
- Wer haftet, wenn die automatisch generierte Entscheidung im konkreten Fall juristisch angreifbar sein sollte?
- Wer haftet für Schäden bei der „automatisierten“ Behörde?
- Wann liegen Willenserklärungen vor, wie müssen diese aussehen?
- Wie kann sichergestellt werden, dass der Automat auch in Zukunft die richtigen Entscheidungen trifft?
- Wer muss wann eingreifen?
- Gibt es Automation um jeden Preis?^[5]

Ziel der Arbeit ist daher die Untersuchung einiger Aspekte des Rechtsrahmens der Automation von Verwaltungsprozessen bzw. aus diesen abgeleiteter Aufgabenerfüllungsmodelle.

Neben den allgemeinen Untersuchungen zur Algorithmierung von Verwaltungsprozessen wird auch den organisatorischen Besonderheiten eines Landesbetriebes mit seiner stärkeren Fokussierung auf wirtschaftsnahe Entscheidungs- und Produktionsprozesse Rechnung getragen werden, um unter dieser Spezifik Wege zur Automation von Management- und Unterstützungsprozessen aufzuzeigen.

2. Abriss der Automation von Verwaltungsprozessen

2.1 Einleitung

Die Automation von Verwaltungsprozessen ist seit Ende des letzten Jahrhunderts im Zuge der Diskussion um ständig weiter steigende Personalkosten immer wieder in den Fokus des öffentlichen Interesses gerückt.

Historisch gesehen ist die Automation von Verwaltungsprozessen dort am weitesten vorangeschritten, wo gesetzlich klar abgegrenzte „Produktionsprozesse“ vorliegen, deren Eingangsdaten entweder Zahlen sind oder die insgesamt in eindeutigen mathematischen Kategorien beurteilt werden können.

Seit Mitte der 1990er Jahre werden Ordnungswidrigkeitenverfahren zur Ahndung von Geschwindigkeitsverstößen in wachsendem Umfang vollautomatisch abgewickelt (SC-OWI), die steuerliche Veranlagung von Bürgern und Unternehmen erfolgt über ELSTER und die Abwicklung der öffentlichen Finanzwirtschaft erfolgt durch unterschiedliche HKR-Verfahren.

Ähnlich verläuft die Entwicklung in Bereichen, in denen große Datenmengen visualisiert werden müssen (Kartographie, Geodäsie) seit die hierfür erforderliche leistungsstarke Hardware in ausreichendem Maß zur Verfügung steht. Hierbei handelt es sich – strenggenommen (vgl. 3.2) – aber weniger um eine Automation eines Verfahrens, sondern um die integrierte und automatisierte Bereitstellung von Fachinformationen für die Herstellung unterschiedlicher Produkte.

2.2 Entwicklung einzelner Verfahren

Die Entwicklung einzelner Verfahren erfolgte oft nicht aufgrund fachlicher Belange und Anforderungen der öffentlichen Verwaltung, vielmehr werden – meist auch im Ergebnis von Ausschreibungen – Produkte übernommen und dann auf Belange der öffentlichen Verwaltung angepasst bzw. werden diese von der Verwaltung genutzt, obgleich sie den Anforderungen nicht oder nicht in vollem Umfang genügen.

In einigen Bereichen sind explizite Entwicklungen für die öffentliche Verwaltung im Nachgang zu gesetzlichen Änderungen eingestellt und auf Basis von Produkten für die private Wirtschaft neu entwickelt worden.

Nur dort, wo sich ein hinreichend großer oder ein Nischenmarkt entwickelt haben, sind explizit Produkte für die öffentliche Verwaltung entwickelt worden (z.B. Vermessungsverwaltung, Bearbeitung von Massenverfahren, Einkommensteuer-veranlagung).

2.3 Aktueller Stand

Der aktuelle Stand der Entwicklung ist hinsichtlich des Themas der Arbeit vor allem dahingehend interessant, dass die Beweiskraft automatisiert erhobener Daten in weiten Bereichen nicht mehr in Frage gestellt wird, mithin die Sachverhaltsermittlung immer weiter automatisiert ist und wird. Die tatbestandliche Würdigung der Informationen und nachfolgende Subsumtion hingegen wird trotz fortschreitender Technisierung im Regelfall von der für den Informationsgeber (Bürger oder Unternehmen) mildesten Form des Regelverstoßes ausgehen müssen.

So ist im Bereich der Überwachung der Verkehrsordnungswidrigkeiten mittlerweile weitgehend unbestritten, dass die Beweiskraft von Fotos einer Geschwindigkeitsmessung dann eine Rechtsverletzung zweifelsfrei dokumentiert, wenn es im Ergebnis eines standardisierten Messverfahrens i.S. der Rechtsprechung des BGH entstanden ist.^[6]

Allerdings kann man aus dem ermittelten Wert der Überschreitung sowie Ort und Zeitpunkt der Rechtsverletzung nicht automatisiert ableiten, ob die Geschwindigkeitsübertretung fahrlässig oder vorsätzlich erfolgte oder dieser sogar eine strafrechtliche Relevanz gemäß § 315c Abs. 1 Nr. 2d StGB beizumessen ist. Selbst aus einer zu unterstellenden Kenntnis des Geschwindigkeitsverstoßes kann abstrakt nicht geschlossen werden, dass der Betroffene dies zum Tatzeitpunkt bewusst und gewollt getan hätte^[7] bzw. der innere Zusammenhang zwischen der Unübersichtlichkeit der Stelle und dem zu schnellen Fahren eindeutig festgestellt werden muss.^[8]. Eine diesen Schluss rechtfertigende Lebenserfahrung gibt es nicht.^[9]

Ähnliches gilt für die Nutzung des Systems ELSTER. Mit dem fortschreitenden Verzicht auf die Vorlage von Unterlagen durch den Steuerpflichtigen und den Ausbau der algorithmischen Prüfung über Quermeldungen von Arbeitgebern, Versicherungen, eingetragenen Vereinen etc. werden fehlerhafte Eintragungen selbstverständlich (vielleicht sogar früher) erkannt, ob es sich dabei um eine bloße Unrichtigkeit oder eine leichtfertige oder gar vorsätzliche Steuerverkürzung handelt, kann der Algorithmus nicht erkennen.

Hierzu bedurfte es in gewissem Maß einer organisatorischen Institutionalisierung (vgl. 4.5.4), wobei selbst daraus keine abschließende regelhafte Entscheidung getroffen werden kann^[10]

In diesen Automaten liegt insoweit eine semantische Lücke (3.7.4) vor, die von der Rechtsprechung nach strafprozessrechtlichen Grundsätzen In dubio pro reo gelöst bzw. für den Algorithmus des Automaten gewillkürt wurde.

Die Abstraktion der Rechtsprechung in den Algorithmus kann aber insoweit Probleme aufwerfen, wie ein Teil der abstrakt-tatbestandlichen Voraussetzungen des § 315c Abs. 1 Nr. 2d StGB (Geschwindigkeitsübertretung und Ort der Handlung) bekannt ist und damit zum Schutz potenzieller Opfer folgender Ereignisse eigentlich das Vorliegen der weiteren Merkmale der Rücksichtslosigkeit und der Verkehrsgefährdung zu prüfen wäre, bevor der Algorithmus diese generell verneint.(vgl. 4.4.2).

In diesem Algorithmus wären damit die Probleme der wissensbasierten Komplexitätsreduktion (3.1), der Prozessbeschreibung (3.5.1) des Anwendungssystems (3.3.3) und der Anforderungen an einen vollständigen Obersatz (3.6.5) nachweisbar.

2.4 Ausblick

Während in der Vergangenheit und teilweise bis in die Gegenwart die IT-Unterstützung einzelner Aufgaben innerhalb der Verwaltung im Fokus der Betrachtung stand, richtet sich der Blick aktuell immer mehr auf komplexe Prozesslandschaften und Fragen der Bürgerbeteiligung in Informationsbeschaffungs- und Entscheidungsprozessen.^[11] So können auch die unter dem Begriff E-Government zusammengefassten Aktivitäten als Bestrebungen zur Durchführung von Prozessen der öffentlichen [und internen] Willensbildung, der Entscheidung und Leistungserstellung in Politik, Staat und Verwaltung unter sehr intensiver Nutzung der Informationstechnik verstanden werden.^[12]

Langfristig erscheint es daher vorstellbar, dass auch stark formalisierte und bislang papiergebundene Verfahren wie z.B. das gerichtliche Mahnverfahren zu einem vollständig automatisierten Gerichtsbescheid finalisiert werden^[13] oder mit der Einführung der E-Rechnung^[14] die bislang umfangreichen Vorschriften zum Umgang mit Belegen und zahlungsbegründenden Unterlagen obsolet werden.

3. Grundlagen der Prozessautomation

3.1 Daten, Informationen und Wissen

Die Umwandlung von Daten in Informationen ist sowohl in der geschäftlichen, wie auch in der behördlichen Praxis nicht unproblematisch.^[15]

In der Diskussion werden die Begriffe Daten, Informationen und Wissen jedoch fast synonym, zumindest aber willkürlich und ohne flächendeckende Abgrenzung in ihrer jeweiligen Bedeutung, eingesetzt.

Dabei kommt es sowohl in prozesstechnischer wie auch rechtlicher Sicht entscheidend auf die prägenden Unterschiede an.

Daten allein sind bloße Bestände. Erst durch das warum und wofür gewinnen sie informativen Gehalt. So gesehen sind Daten eher nachrichtentechnischer Natur, während Informationen Handlungsweisen begründen können. Der Nutzungsaspekt der Informationen determiniert die Datenverarbeitung, die Prozessbeschreibung und deren nachfolgende Optimierung.^[16]

Lenk ^[17] geht auf die schwierige Abgrenzung zwischen Daten, Informationen und Wissen ein, die er in einer Form einer semiotischen Leiter mit nach oben steigender Nutzbarkeit anordnet. Daten sind nur Zeichen einer bestimmten Syntax, die erhoben, gespeichert und in jedweder Form verarbeitet werden können, erst im Übergang zur Information bekommen sie eine inhaltliche, eine semantische Bedeutung, die dann die kontextbezogene (wissensbasierte) Deutung und Verarbeitung ermöglichen.

In diesem Übergang wird der - insgesamt in der Umwelt vorhandene - Datenstrom auf die zeitlich und inhaltlich handlungs- und entscheidungsrelevanten Informationsströme reduziert und verdichtet (Komplexitätsreduktion)^[18], was die Verarbeitung überhaupt ermöglicht, diese aber auch gefährden kann.

Die Gefährdung rührt unter anderem daher, dass die Reduktion über vorhandenem Wissen oder Wissensbedarf eine „spezielle Sicht“ der Dinge impliziert.

So erfolgt der erste Schritt der Rechtsanwendung, die Sachverhaltsfeststellung, schon mit dem Blick auf den Tatbestand der einschlägigen Rechtsnormen. Die Rechtsanwendung steuert auch die Tatsachenfeststellung, weil einmal (formell) die Tatsachenfeststellung selbst nach Rechtsvorschriften erfolgt, zum anderen (materiell) die anzuwendenden Rechtsvorschriften die Tatsachenfeststellung voraussetzen und inhaltlich steuern.^[19]

Wenn die Komplexitätsreduktion Informationserfordernisse in zeitlich und inhaltlich anderem Kontext (vgl. z.B. die Anforderung an die retrograde Belegverfolgbarkeit unter dem Paradigma des Vorgangsbezugs)^[20] nicht berücksichtigt, so sind diese Daten u.U. zu einem späteren Zeitpunkt insgesamt nicht mehr vorhanden und können weder nachträglich erhoben oder in einer anderen Form wiederhergestellt werden.

Eine Geschwindigkeitsübertretung wäre dann eben eventuell bereits geahndet und da unmittelbar nach Zahlungseingang die Daten nicht mehr erforderlich sind (§ 3 BDSG), stünden sie als Beweismittel beim späteren Eingang einer Strafanzeige nicht mehr zur Verfügung.

Es ist daher zwingend erforderlich, alle auf den automatisierten Prozess wirkenden Informationsbedürfnisse zu klären und im Modell der Komplexitätsreduktion zu berücksichtigen.

3.2 Was ist Automation

Im Alltag begegnet man - gemessen am allgemeinen Sprachgebrauch - einer kaum überschaubaren Vielzahl an sogenannten Automatisierungen oder Automation.

Unter Automation wird organisationstheoretisch bzw. betriebswirtschaftlich ein produktions-technologischer Einsatz der Informations- und Kommunikationstechnik verstanden, deren Aufgabe in einer ersten Stufe in der Kostenreduktion und Effizienzsteigerung vorhandener Abläufe besteht. In einem weiteren Schritt - der Informatisierung- sollen dann Informationen global verwendet und damit lokal neue Informationen verfügbar gemacht bzw. hergestellt werden. In der letzten Stufe, der Transformation, sollen mit den Möglichkeiten der IKT auf eine Kundensicht orientierte neue Prozesse aufgebaut werden, in denen die Verfügbarkeit der Informationen weiter optimiert wird.^[21]

Legal ist der Begriff der Automation bzw. „automatisiert" hingegen nicht definiert. Es handelt sich auch nicht um einen bestimmten Rechtsbegriff, dem Rechtsprechung und Literatur einen abgrenzbaren Inhalt zuordnen.

Die rechtliche Bedeutung des Begriffs „automatisiert" muss demnach abstrakt durch essentielle, wesensbildende Unterschiede in einer nächsthöheren Gattung bestimmt werden.

Dazu ist zunächst die nächsthöhere Gattung der Art „automatisiert" und anschließend der wesensbildende Unterschied zu ermitteln. Fügt man beides zusammen, ist klar, was „automatisiert" ausmacht und von „nicht automatisiert" unterscheidet.

Der Begriff automatisiert ist sehr abstrakt und deswegen wenig anschaulich. Eine übergeordnete Gattung kann lediglich noch abstrakter in „Vorgang", „Geschehen" oder „Tätigkeit" gefunden werden. Automatisierte Vorgänge grenzen sich also von anderen, nicht automatisierten Vorgängen ab.

Als Vorgang kann dabei die Abfolge einzelner Schritte zur Erreichung eines definierten Ziels, bezogen auf Tätigkeiten von Organisationen, die Abarbeitung von Geschäftsprozessen^[22], verstanden werden. Einzelne automatisierte Vorgänge unterscheiden sich nunmehr von nicht- automatisierten Vorgängen dadurch, dass sie selbsttätig, ohne (weiteres) menschliches Zutun ablaufen. In dieser Selbsttätigkeit ohne menschliches Zutun grenzen sich die automatisierten Vorgänge von anderen Vorgängen ab.^[23]

3.3 Automation als Fragestellung der Verwaltungsinformatik

3.3.1 Einleitung

Die Automation eines Verwaltungsprozesses kann sich nicht in jedem Fall - wie in einem Produktionsprozess - ausschließlich auf die Darstellung einer am Ergebnis orientierten und geregelten Abfolge von Einzelschritten zur Zielerreichung fokussieren.

Es sind vielmehr komplexe Vorgänge der Informationsbeschaffung und -analyse sowie der Entscheidungssynthese in der Folge des Eintritts eines unbestimmten Ereignisses (Bürgerbegehren, Auskunftsersuchen anderen Behörden…) zu berücksichtigen. Es ist weder eine ausschließlich technische, noch organisatorische Fragestellung.

Verwaltungsinformatik wird nunmehr - ähnlich der ebenfalls interdisziplinär orientierten Wirtschaftsinformatik - als ein Fachgebiet zur Beschreibung informationstechnologischer Fragestellungen unter Berücksichtigung der besonderen Bedarfe der öffentlichen Hand (wie z.B. besondere Rechtsvorschriften) umschrieben.^[24]

Die Besonderheit des Zugangs der Verwaltungsinformatik besteht hierbei darin, Vorgangsbearbeitung als sozio-informationstechnisches Arbeitssystem zu begreifen. Charakteristisch für diesen Analyseansatz ist es, organisatorische und informationstechnische Aspekte in der Analyse von Anwendungssystemen eng aufeinander zu beziehen.^[25] Ihre Untersuchungsmethoden und Lösungsmodelle bieten sich mithin als Werkzeug zur Bearbeitung der Fragestellung insgesamt an.

3.3.2 Modelle der Verwaltungsinformatik

Der Gegenstand der Informatik - insbesondere auch der Verwaltungsinformatik als angewandter Informatik – wird als das Zusammenwirken vier eng verzahnter Schichten beschrieben:

- Hardware,
- Software,
- Organisationsstrukturen,
- Nutzer und Betroffene.^[26]

Diese Elemente werden grundsätzlich in verschiedenen Wirkmodellen angeordnet:

- Steuerungs- oder Regelkreismodell
- Input-Output-Modelle
- Produktionsmodell
- Problemlösungsmodell
- Vollzugsmodell
- Wissens- oder Netzmodell^[27]

Das Steuerungsmodell untersucht dabei als Instrument der politikorientierten Verwaltungswissenschaft die Steuerung der Effektivität staatlichen Handelns („Tun wir das richtige“), und wird im Rahmen dieser Arbeit zunächst nicht weiter zu untersuchen sein.

Das Produktionsmodell stellt in verschiedenen Varianten - als ökonomisches Modell - auf einen - an betriebswirtschaftlichen Parametern gemessenen - Herstellungsprozess einzelner Dienstleistungen ab.

Es sollte nach Lenk ^[28] vordergründig dort Anwendung finden, wo die Effizienz eines klassischen Produktionsprozesses zu untersuchen ist („Tun wir es richtig“) oder kann bei der abstrakten Beurteilung von Fragestellungen zum beihilferechtlich relevanten „private investor test“^[29] Hinweise liefern. Bezogen auf die Automation stehen hier also weniger die Fragen der tatsächlichen Produktherstellung im Vordergrund, vielmehr wären hier die medienbruchfreien und lückenlosen kaufmännischen Nachweise des Prozesses zu betrachten. Diese Prämisse ist im Rahmen dieser Arbeit beim Modell des Vertragsmanagements der LGB (5.3.4) in Erweiterung der Fragestellungen aus dem Vollzugsmodell Leitlinie des Entwurfs des möglichen Unterstützungssystems.

Das Problemlösungsmodell soll diejenigen Fälle umfassen, in denen keine standardisierten Lösungen zur Verfügung stehen, sondern Expertenwissen in geeigneter Art kombiniert werden muss. Diese Fälle sind wegen der potenziellen Unendlichkeit der Menge der in der Entscheidung zu berücksichtigenden Daten und Informationen in abstrakter Form nicht automatisierbar und stehen in prozesstechnischer Hinsicht nicht im Fokus der weiteren theoretischen Betrachtungen in dieser Arbeit.

Sie sind aber für die Absicherung rechtssicherer Dokumentationen unter dem Aspekt der in 4.2 beschriebenen Paradigmen des Verwaltungshandelns insgesamt relevant für die Entwicklung von Unterstützungssystemen (3.3.3).

Wesentlicher Gegenstand der nachfolgenden Untersuchungen ist das Vollzugsmodell, welches die Umsetzung der jeweiligen Aufgabe innerhalb der Gesetze und ggf. deren Interpretation durch die Rechtsprechung beschreiben soll.

Das Wissensmodell beschreibt abschließend die erforderlichen Prozesse des Aufbaus, der regelmäßigen Aktualisierung und Transformation des Wissens der Organisation^[30] vor dem Hintergrund der verteilten Erhebung und Speicherung von Informationen und deren erforderlicher Vernetzung. Diese Aspekte berühren den Gegenstand dieser Arbeit an unterschiedlichen Stellen, können wegen der ihr eigenen Komplexität aber nicht abschließend behandelt werden.

Diese Modelle können nicht strikt voneinander getrennt werden, sie stellen – ähnlich den Elementen des nachfolgenden Untersuchungsmodells (3.3.3) Gesichtspunkte eines Gesamtsystems dar, denen in einem Optimierungsprozess die entsprechende Bedeutung beizumessen ist. So findet die im Steuerungsmodell zu untersuchende Effektivität des Handelns regelmäßig ihrer Grenze in den Möglichkeiten der Umsetzung in ein effizientes Vollzugsmodell. Die Effizienz des Vollzugs ist wiederum Gegenstand der Untersuchungen des Produktionsmodells.

3.3.3 Untersuchungsansatz der Verwaltungsinformatik

Wie bereits in 3.1 beschrieben, birgt der Übergang von vorliegenden Daten zu handlungs- und entscheidungsrelevanten Informationen die Gefahr des Verlustes von im weiteren Verlauf erforderlichen Informationen mit sich, wenn die im Gesamtprozess zu berücksichtigenden Informationsbedarfe zum Zeitpunkt des Übergangs nicht bekannt sind.

Allein um dies zu vermeiden, sind vollständige Prozessbeschreibungen für einen potenziellen Einsatz der IT in der Erledigung öffentlicher Aufgaben von essentieller Bedeutung.^[31]

Als Prozess wird im Vollzugsmodell der zum Erstellen einer Dienst- oder Verwaltungsleistung erforderliche Input, der zu erzielende Output, die Aktionsfolge (Input-Output-Transformation, Ablauf) sowie die dabei relevanten Aktionsträger (Menschen, Arbeits-/Sachmittel) bezeichnet, die zum Erzielen dieses Outputs erforderlich sind. Als Output entsteht ein Arbeitsergebnis.^[32]

Zur Abgrenzung der relevanten Aktionsträger wird im Rahmen dieser Arbeit die von Engel^[33] verwandte Methodik und Terminologie eines Untersuchungsmodells genutzt. Es werden daher die folgenden Begriffe verwendet.

- Anwendungsbereich
- Anwendungssystem
- Unterstützungsbereich
- Unterstützungssystem

Der zunächst zu bestimmende Anwendungsbereich ist der grob umrissene Aufgabenbestand, der hinsichtlich einer Automation untersucht werden soll.

Das Anwendungssystem beschreibt den Anwendungsbereich als organisatorisch-informationstechnisches oder soziotechnisches Arbeitssystem (3.4), das durch die Automation unterstützt werden soll.

Die von Engel ^[34] als Unterstützungsbereich bezeichnete Komponente kann auch als ein Teil oder die Gesamtheit des technischen Teilsystems (3.4.2) verstanden werden.

Der auf Fragen der Automation insoweit anwendbare organisatorisch-informationstechnische Gestaltungsprozess umfasst mithin die folgenden Schritte.

- Problemanalyse und Abgrenzung des Anwendungsbereichs
- Definition und Modellierung des Anwendungssystems als Konkretisierung des Anwendungsbereichs
- Analyse des Anwendungssystems zum Zweck der Abgrenzung des Unterstützungsbereichs durch Bestimmung der entsprechenden Aufgaben bzw. Funktionen
- Definition der Anforderungen und Modellierung des Unterstützungssystems

Wenngleich diese Schritte analytisch getrennt werden können, so beeinflussen sie sich – ähnlich den Modellen - in der Form von Gestaltungsperspektiven doch gegenseitig soweit, dass sie nicht sequentiell abgearbeitet werden können, sondern rekursiv mit definierten Abbruchbedingungen zu einem aus der Sicht prioritärer Kriterien richtigen bzw. optimalen Ergebnis geführt werden sollen.

3.3.4 Abgrenzung und Schnittmenge zur Rechtsinformatik

Grundsätzlich müssen bei der Frage der Automation von Prozessen oder der IT-Unterstützung einzelner Teilschritte die rechtlichen Aspekte bereits bei der Erstellung der Datenmodelle und Algorithmen beachtet und in die technischen Systeme eingeschrieben werden.^[35] Anderenfalls ist nicht auszuschließen, dass die gefundenen Systeme insgesamt bzw. in nicht zu vernachlässigenden Einzelfällen^[36] zu fehlerhaften Ergebnissen gelangen.

Die Rechtsinformatik mit ihrer Orientierung am Postulat des verdrängenden Vorrangs der Richtigkeit der maschinellen Entscheidung vor dem Problem der Vollständigkeit^[37] generiert den unverzichtbaren Qualitätsmaßstab eines Unterstützungssystems.

Das Grundmodell der Rechtsanwendung mit seinen vier Schritten:

- Sachverhaltsfeststellung
- Aufsuchen der maßgeblichen Rechtsnorm(en)
- Subsumtion am rechtlichen Maßstab
- Ausspruch der Rechtsfolgen

bestimmt zum einen die Aktionsfolge.

Zum anderen begrenzt der Umstand, dass es sich bei den vier Schritten nicht um jeweils selbständige, streng getrennte Einzelakte handelt, sondern diese sich gegenseitig beeinflussen^[38], die Anzahl der in einem Automaten insgesamt zu berücksichtigenden Rechtsnormen (3.6.6) und das Erfordernis der Eindeutigkeit der Entscheidungsfolge.

Darüber hinaus sind aber - in der auf gerichtliche Entscheidungen und das dadurch bestimmte Vollzugsmodell fixierten Sicht der Rechtsinformatik weniger im Vordergrund stehend - in den Prozessen der öffentlichen Verwaltungen unterschiedliche Entscheidungstypen zu berücksichtigen:

- reine Wenn-Dann-Entscheidungen (etwa beim Anspruch auf Beihilfen),
- Fallbehandlung mit weitgehendem Routinevorgehen (bei Berechnung der Steuer),
- komplexe Gestaltungsentscheidungen (Genehmigung eines Bauprojektes) und
- Programmformulierungen (Gesetzesvorhaben)^[39].

Die reinen „Wenn-Dann“-Entscheidungen sind grundsätzlich unter den nachfolgenden beschriebenen Prämissen (3.6) im Vollzugsmodell automationsfähig, dies gilt – anders Lenk^[40] - wegen der deutlich leistungsfähigeren Technik zwischenzeitlich auch für die Massenverfahren (die insoweit als kaskadierte „Wenn-Dann“-Entscheidungen verstanden werden können), wenn dies insgesamt wirtschaftlich ist (4.6.2).

Gestaltungsentscheidungen und Programmformulierungen verlassen in ihrer Komplexität den Rahmen eines reinen Vollzugsmodells, sie sind dem Problemlösungsmodell oder auch ausschließlich dem Steuerungsmodell zugänglich und sind wegen der theoretisch unbegrenzten Anzahl entscheidungsrelevanter Informationen und deren Verknüpfungen insgesamt oder nicht wirtschaftlich (vgl. 3.6.6) algorithmierbar bzw. automationsfähig. Aspekte des Einflusses der Wissensveredlung für derartige Fragestellungen sollen im Rahmen dieser Arbeit nicht abschließend untersucht werden.

Schlussendlich kommt es darauf an, mit den Methoden der Verwaltungsinformatik die Prozesse und Entscheidungskomplexitäten zu ermitteln und diese nach den Maßstäben der Rechtsinformatik auf ihrer Automationsfähigkeit zu untersuchen.

3.4 Soziotechnische Systeme

3.4.1 Einführung

In vergangenen Epochen fanden die Produktionsprozesse der Verwaltung:

- Informationsaufnahme als Beschaffung und Entschlüsselung von Nachrichten aus internen und externen Quellen
- Informationsspeicherung mit der Sammlung der für die Entscheidung notwendigen Daten (Vorspeicherung) und der Nachspeicherung (Aufbewahrung für einen späteren Zugriff)
- Informationsverarbeitung der neutralen Daten mittels kontextbezogenem Wissen durch Sortieren, Komprimieren oder Kombinieren von Daten oder einen "kreativen Denkvorgang" des Nutzers und
- Informationsabgabe als Aufbereitung und Weitergabe der Informationen an einen Dritten^[41] manuell oder mit mechanischen, reaktiven Werkzeugen statt. Arbeitsmethoden als Festlegung der Bearbeitungswege und Werkzeuge, mittels derer die Beschäftigten die Aufgaben der Dienststelle erfüllen sollten, mussten sich hinsichtlich der Werkzeuge nur an die einzelnen Beschäftigten richten bzw. die Beziehungen zwischen den Beschäftigten in einem sozialen System regeln. Eine Mensch-Maschine-Kommunikation fand dagegen nicht statt und musste folglich auch nicht geregelt werden.

Die elektronische Datenverarbeitung ist zwar auch eine Arbeitsmethode. Durch sie wird ebenfalls festgelegt, dass die öffentlichen Aufgaben in der Dienststelle unter Einsatz von Rechnern sowie unter Verwendung eines Betriebssystems und von Programmen erfüllt werden.^[42] Die zunehmende Interaktionsfähigkeit der eingesetzten Technik macht es aber notwendig, bei allen Gestaltungsmaßnahmen die Mensch-Maschine-Kommunikation zu berücksichtigen.

Ein PC wird eben erst dann Computer, wenn er zum Teil einer Mensch-Maschine-Einheit geworden ist. Wenn ein Brief an ihm geschrieben wird, tut das nicht allein der Mensch, aber es ist auch nicht allein der Computer, der den Text verfasst; erst die Arbeitseinheit von Mensch und Computer bringt die zielgerichtete Nutzung zuwege. Da sowohl der Computer wie die Software aber die zeitlich vorgelagerte Verkörperung der Arbeit anderer Menschen ist, die Mensch-Maschine-Einheit also nicht nur durch den einzelnen Nutzer gebildet sondern auch von anderen Menschen mitgeprägt wird, stellt diese Verbindung ein regelungsbedürftiges soziotechnisches System dar. ^[43]

3.4.2 Technisches Teilsystem

Abstrakt kann die Anforderung an die Automation wie folgt betrachtet werden. Mittels ihrer werden vormals vom Menschen bzw. deren organsiertem Zusammenwirken erfüllte Funktionen nach dem folgenden Prinzip auf ein Sachsystem übertragen.

Ein soziotechnisches System kann immer dann entstehen, wenn eine Handlungs- oder Arbeitsfunktion identifiziert worden ist, die von einem Sachsystem geleistet werden kann. Das gilt unabhängig davon, ob ein geeignetes Sachsystem für ein zuvor gesetztes Ziel aufgefunden oder ob für ein vorgefundenes Sachsystem nachträglich ein damit erreichbares Ziel aufgestellt wird. Eine Sachsystemfunktion ist genau dann identifiziert, wenn sie äquivalent zu einer Teilfunktion des Handlungssystems ist.^[44]

Diese Sachsystemfunktion wird nunmehr in eine Systemlandschaft aus Hard- und Software eingebettet, auf die Anforderungen wirken, die mit der übergehenden Funktion nicht unmittelbar verbunden sind, deren Regeln diese aber befolgen muss.

Darüber hinaus können Änderungen in der Wissensbasis, die Aufbereitung der Daten für andere als die ursprüngliche Fragestellung, insgesamt alle Änderungen am Kontext der Informationen im Regelfall nicht isoliert vorgenommen werden.

Entscheidender Unterschied aber ist der Wegfall von Kreativität und Intuition in der Lösungsfindung. Im technischen System müssen die Regeln der Lösungsfindung im Vorfeld definiert sein, sie können nur in einem eng begrenzten Maß bei Erfordernis entwickelt werden.

3.4.3 Soziales Teilsystem

Das soziale Teilsystem besteht zunächst aus den Organisationsmitgliedern mit individuellen und gruppenspezifischen Fähigkeiten und Bedürfnissen und den zwischen diesen geltenden formellen und informellen Beziehungen.

All diesen Beziehungen liegt ein Spannungsfeld zugrunde, welches mittels nachfolgendem Modell visualisiert werden soll^[45].

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1 Modelle zur Beschreibung von Lösungsansätzen

Das interne mentale Modell stellt die Sicht der Mitarbeiter der „tätigen Behörde“ dar, das externe Modell die Sicht von Fachanwendern anderer Institutionen, also Personen, die das gleiche fachliche Informationsinteresse haben, durch deren lokal oder funktional abweichendes soziotechnisches System^[46] aber eine andere Sicht auf die erforderlichen Lösungsansätze oder die Mensch-Maschine-Schnittstelle nicht auszuschließen ist.

Beiden Modellen ist bei allen Unterschieden gemeinsam, dass sie von Benutzern geprägt werden, die – Fälle erheblicher Disfunktionalitäten ausgeschlossen - eigentlich kein Interesse am Lösungsweg selbst, sondern nur an der einfachen Erreichung eines bestimmten Zieles mit einem an sich beliebigen Produkt haben. Diese Sichtweise ist daher von der Handhabbarkeit des Werkzeugs geprägt.

Im konzeptuellen Modell wird die Sichtweise von Beratern, Lösungsanbietern oder Softwareentwicklern abgebildet. Dieses besitzt im Regelfall - bezogen auf den Problemlösungsprozess - ein größeres Abstraktionsniveau, da das Wissen um die „alltäglichen Probleme“ der praktischen Nutzung geringer ist, dafür eine größere Kenntnis über die Möglichkeiten der Prozessorganisation (enger Softwarewerkzeuge) vorliegt. Die Sichtweise ist von der Funktionalität des Werkzeugs geprägt.

Mit der weiter steigenden Komplexität der zu beschaffenden Computerwerkzeuge steigt im Regelfall die Funktionalität und sinkt die Bedienbarkeit, so dass sich die Schnittmengen zwischen dem mentalen und dem konzeptuellen Modell weiter verringern dürften^[47].

Das technische Modell beschreibt die Sicht der IT-Experten auf die Problemlösung, mithin auf Anforderungen die aus der Einbettung der Problemlösung in die IT-Landschaft des Unternehmens entstehen können. Exemplarisch seien hier ITIL^[48], spezifische Anforderungen an den Datenschutz oder auch Besonderheiten in der Hardwarelandschaft genannt.

Ein rechtliches Modell beschreibt die juristische Sicht sowohl auf die Aufgabenerfüllung selbst (z.B. Datenschutz oder materiell-rechtliche Anforderungen an die Fachaufgabe) wie auch auf die erforderlichen Prozesse der Beschaffung, Gewährleistung sowie Wartung und Pflege der anzuschaffenden personellen und sächlichen Ressourcen. Hier stellt sich unter Umständen das Problem, dass in der juristischen Ausbildung der auf dem Papier wiedergegebene Sachverhalt als vollständig gilt und nur dieser zu beurteilen ist. In der Praxis gilt aber eher, dass auf einen „Zentner Tatsachenfragen nur ein Lot Rechtsfragen kommt“.^[49] Wegen des fehlenden Bezuges zu den Fachfragen ergibt sich hier notwendigerweise eine völlig andere Schwerpunktsetzung.

Mit dem wirtschaftlichen Modell wird abschließend die von den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit geprägte Sichtweise der finanzverantwortlichen Mitarbeiter der Behörde dargestellt, die insbesondere in Zeiten relativer Finanzknappheit deutlich von den inhaltlichen Anforderungen an die Erfüllung einzelner Aufgaben abweichen kann^[50].

Diese Unterschiede und das Erfordernis der Findung und Beschreibung eines allen Modellen insgesamt gerecht werdenden Ergebnisses sind Ausgangspunkt und prägendes Element der für eine Automation erforderlichen einheitlichen Semantik der Aufgaben- und Prozessbeschreibung.

3.4.4 Substitutive Integration und Mensch-Maschine-Schnittstelle

Wenn der Arbeitsablauf der Organisationen eine Teilfunktion enthält, die von einem einzelnen Menschen oder einer Gruppe von Menschen geleistet wird, muss diese auf Möglichkeit ihrer Abgrenzung zum Gesamtsystems (Schnittstellen der Informationsübergabe, Abgrenzung von Ressourcen) untersucht werden.

Wird dann ein Sachsystem identifiziert, dessen Funktion mit jener Teilfunktion äquivalent ist, und in die Organisation integriert, so entsteht ein soziotechnisches System.

Im soziotechnischen System wird also die betreffende Teilfunktion vom menschlichen auf den sachtechnischen Funktionsträger verlagert. Es vollzieht sich mithin eine substitutive Integration. Bestimmte Subsysteme des Handlungssystems sind nun nicht länger körperliche Organe oder soziale Entitäten, sondern technische Gebilde.^[51]

Wegen der damit verbundenen Einführung einer entsprechenden Softwarelandschaft wird diese Substitution regelmäßig als IT-Projekt betrachtet.

Die erforderlichen umfangreichen Änderungen in einem soziotechnischen System^[52] an sich (die Funktion ist ja vorher von Mitarbeitern wahrgenommen worden) implizieren regelmäßig das Zusammenspiel einer Softwareeinführung mit organisatorischen Veränderungen., Es kann in diesem Prozess daher insgesamt ein Projekt der Organisationsentwicklung erkannt werden.

3.4.5 Ansatzpunkte des Rechts

Während bei einer Automation in der gewerblichen Wirtschaft unter Berücksichtigung der jeweiligen Unternehmenskultur zumeist betriebswirtschaftliche Ziele in den Grenzen des rechtlich Erlaubten die Handlungsprämisse bilden, müssen in der öffentlichen Verwaltung die komplexeren Anforderungen des Public Management Berücksichtigung finden. Verwaltungsprozesse müssen demnach das rechtlich Gebotene bzw. Erwünschte unter dem Gebot der Wirtschaftlichkeit realisieren.

Verwaltungsmodernisierung, -automation und Compliance stehen dabei zueinander in einer Wechselwirkung, weil mit steigender Komplexität des IT-Einsatzes der Nachweis des stets regelkonformen Betriebs der Verwaltungsinformatik als Garant für die Beherrschbarkeit der Systeme und damit für die Zuverlässigkeit der Verwaltung unverzichtbar wird.^[53]

3.5 Prozesstechnische Sicht

3.5.1 Einführung

Bei der Beschreibung von öffentlichen Verwaltungen dominieren Begriffe im Kontext des Organigramms oder der Aufbauorganisation in struktureller wie auch in rechtlicher Dimension. Materiellrechtlich oder organisationsrechtlich werden Zuständigkeiten bzw. Beteiligungserfordernisse normiert, Fragen des Ablaufs des Verwaltungshandelns hingegen bleiben oft unbestimmten Rechtsbegriffen vorbehalten.

So sind in Planungsverfahren z.B. Behörden und Träger öffentlicher Belange „zu beteiligen“^[54], sollen sich in ihrer Stellungnahme auf ihren Aufgabenbereich beschränken^[55], aber in diesem Rahmen ihnen vorliegende bedeutsame Informationen gleichwohl zur Verfügung stellen^[56]

Prüfbar ist hierbei im Ergebnis des Einzelfalls - mittels Subsumtion - nur die Einhaltung der Sollvorschrift - das Ob –, zum Wie der Beteiligung hingegen – obgleich aus prozesstechnischer Sicht erforderlich – können keine Angaben gemacht werden.

Zur Automation des Prozesses an sich oder dessen weitgehender Unterstützung sind aber Zeitpunkt und Form der Beteiligung, das Wie abschließend zu beschreiben, da ein Automat eben nicht intuitiv handeln oder werten kann^[57] und insoweit auf klare Regeln angewiesen ist.

3.5.2 Beschreibungsverfahren

Das Anwendungssystem muss unter Berücksichtigung des Vorstehenden spezifiziert werden. Alle Prozesse, in denen hinsichtlich der Beteiligten, des Zeitpunktes, des Ortes oder der Komplexität einer Entscheidung signifikante Unterschiede bestehen, müssen getrennt erfasst und auf mögliche Wechselwirkungen überprüft werden Grundsätzlich erfolgen diese Betrachtungen wiederum in 2 Ebenen.

Zum einen wird der Bearbeitungsprozess in seinem Verlauf betrachtet. Eine solche Betrachtung ist erforderlich, da dadurch diejenigen Beteiligten an einem Prozess erkannt werden, deren Belange in der Entwicklung der Begriffsstruktur einer erforderlichen Ontologie berücksichtigt werden müssen.

In einem zweiten Teilschritt ist die Entscheidungsstruktur und –abfolge des Bearbeitungsprozesses zu ermitteln.

Wie noch weiter nachzuweisen sein wird, wird die Automation der Entscheidung dann an ihre Grenzen stoßen, wenn zu deren Findung bereits eine relativ geringe Anzahl von Entscheidungsparametern überschritten wird (3.6.6)

Zur syntaktischen Beschreibung von Abläufen stehen eine Vielzahl unterschiedlicher Verfahren und Methoden zur Verfügung, die verbal, grafisch in Formeln oder einer eigenen Sprache Geschäftsprozesse beschreiben können. Die Erweiterten Prozessketten (EPK), die Business-Process Modelling Notation (BPMN), Unique Modelling Language (UML) sollen stellvertretend für die große Anzahl der Verfahren stehen.

Darüber hinaus stehen unterschiedliche Verfahren und Methoden zur Dokumentation des semantischen Wertes in den einzelnen Zuständen der Ablaufstruktur zur Verfügung. Diese sind notwendig, da die Ablaufstrukturen von Prozessen bei gleicher Syntax geleichwohl unterschiedliche Bedeutung haben, da sie z.B. einen technischen und einen kaufmännischen Prozess repräsentieren, auf unterschiedlichen Ebenen zu entscheiden sind und scheinbar gleichen Begriffen unterschiedliche Bedeutung beizumessen ist bzw. diese sogar eine völlig gegenteilige Bedeutung haben^[58].

Dieses Problem wird entweder negiert, unter dem Deckmantel der Objektorientierung gleichsam eingekapselt bzw. nivelliert^[59] oder es wird im Geschäftsprozessmanagement vorgeschlagen die funktionalen Aspekte von Prozessen mittels semantischer Annotationen (Anreicherung der BPMN-Modell mit maschinenlesbarer Semantik) zu ontologisieren, mithin vorher nur vom Bearbeiter erkennbare Größen maschinenlesbar zu gestalten.^[60]

Zu diesem Zweck werden die verschiedenen Ebenen eines Unternehmens im Rahmen des semantischen Geschäftsprozessmanagements in Form von Ontologien und semantischen Webdiensten erschlossen und die Verständigung zwischen diesen Ebenen automatisiert.^[61]

Die dokumentierten Ablaufstrukturen stellen die Ist-Zustände der Arbeitsmethode dar, die für die Substitution in eine Sachmittelfunktion in einen Soll-Zustand umgewandelt werden müssen.

Einerseits entstehen dabei Vorgangsmodelle, die den Verwaltungsrealitäten angemessen sind. Andererseits entstehen Konzepte für Informationssysteme, bei denen im Verlauf der Nutzung die Ablaufstrukturen jederzeit umgebaut werden können. Das betrifft dann auch relativ wohlstrukturierte Abläufe bzw. Geschäftsgänge.^[62]

Die Orientierung am konkreten Anwendungsbereich ist hierbei unabdingbare Voraussetzung, da die Übertragung eines Konzeptes oder eines Unterstützungssystems in andere Einsatzszenarien nicht zwingend gegeben sein muss.^[63]

3.5.3 Abbildung von Entscheidungskomplexitäten

Neben dem klaren und eindeutigen Ablauf, den Übergängen, ist ein entscheidendes Problem der Automation eines Prozesses das Erfordernis der eindeutigen Entscheidungsfindung aus einer endlichen Anzahl vorliegender Informationen. Erst wenn der Wahrheitswert eines Zustandes als Funktion von n Informationen beschrieben werden kann, kann der Übergang zum nächsten Prozessschritt erfolgen.

Das Problem von Subsumtionsprozessen ist hierbei nunmehr, dass n als Indikator entscheidungsrelevanter Indizes des Sachverhaltes theoretisch gegen unendlich gehen kann, mithin eine Funktion über einer unendlichen Zahl Entscheidungen abzubilden wäre, was im Sinne der Automatentheorie nicht möglich ist. So ist auch die von Rüthers et al.^[64] getroffene Einschätzung nachzuvollziehen, nach der die juristische Subsumtion insgesamt nicht automatisierbar ist.

Letztlich zeigen gerade die vorliegen Arbeiten zur Automation von Verwaltungs- bzw. rechtlich orientierten Prozessen^[65] das Problem, dass die unbestimmten Rechtsbegriffe in ihrer Komplexität nur schwierig zu erfassen sind und daher entweder über einzelne Paragraphen oder Sachverhalte erschlossen werden müssen.

Dies bedeutet, dass Entscheidungsprozesse nur dann sinnvoll automatisierbar sind, wenn deren Sachverhalt bereits vollständig erschlossen ist bzw. sich vollständig mit einer endlichen Anzahl von Parametern erschließen lässt, die Subsumtion also durch ein komplexes Regelwerk über dem Einzelfall oder einer Gruppe von Sachverhalten ersetzt werden kann.

Für Prozesse der Beschaffung scheint dies insoweit gegeben zu sein, da die Beschaffungsgegenstände als die ursächlichen Sachverhalte aus der Organisation und der der Behörde übertragenen Aufgabe heraus abschließend definiert werden können und somit eine der Anforderungen an die Automation erfüllt ist.

[...]

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^[1] Breiholz, Bernd: Digitalisierung als Zukunftsprojekt, in: Behörden Spiegel, September, S. 47.

^[2] Hogrebe, Frank: Prozessmanagement und Digitalisierung - Herausforderungen für Forschung, Lehre und Verwaltungspraxis, in: Verwaltung und Management, Bd. 23., 2017, S. 245–250, hier: S. 245.

^[3] Schedler, Kuno, Isabella Proeller: New Public Management, 5. Auflage, Bern 2011 (im Folgenden: Schedler, Proeller, New Public Management).

^[4] Bokranz, Rainer, Lars Kasten: Organisations-Management in Dienstleistung und Verwaltung. Gestaltungsfelder, Instrumente und Konzepte, Wiesbaden 2003 (im Folgenden: Bokranz, Kasten, Organisations-Management in Dienstleistung und Verwaltung).

^[5] Schardt, Marc: Der IT-Planungsrat - Zentrum der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung ?!, in: Verwaltung und Management, Bd. 23., 2017, hier: S. 233.

^[6] Thüringer Oberlandesgericht: Vorsätzliche Geschwindigkeitsübertretung 14. April 2008.

^[7] OLG Hamm: Anforderungen an die Feststellung eines vorsätzlichen Geschwindigkeitsverstoßes 20. November 1997 (im Folgenden: OLG Hamm, Anforderungen an die Feststellung eines vorsätzlichen Geschwindigkeitsverstoßes).

^[8] OLG Stuttgart: Erforderliche Feststellungen für eine Verurteilung wegen zu schnellen Fahrens an einer unübersichtlichen Stelle 03. März 1998.

^[9] OLG Hamm, Anforderungen an die Feststellung eines vorsätzlichen Geschwindigkeitsverstoßes.

^[10] Bundesfinanzhof: Beurteilung der "Leichtfertigkeit" 17. November 2011.

^[11] Lenk, Klaus: Automatisch verwalten. Was kann Technologie für Staat und Bürger tun, in: Behörden Spiegel, Dezember, S. 39.

^[12] Traunmüller, Roland, Jörn von Lucke: Die Herausbildung der Verwaltungsinformatik - Ein Rückblick, in: Lucke, Jörn von, Klaus Lenk (Hrsg.): Verwaltung, Informationstechnik & Management. Festschrift für Heinrich Reinermann zum 80. Geburtstag (E-Governemnt und die Erneuerung des öffentlichen Sektors), Baden-Baden 2017, S. 19–29 (im Folgenden: Traunmüller, Lucke, Die Herausbildung der Verwaltungsinformatik - Ein Rückblick), hier: S. 25.

^[13] Bernhardt, Prof. Dr. Wilfried: Digitalisierung der Justiz - Herausforderungen und Potenziale, in: Verwaltung und Management, Bd. 23, 2017, S. 251–260, hier: S. 259.

^[14] Umsetzung der EU-Richtlinie 2014/55/EU vom 16. April 2014 in nationales Recht des Bundes und der Länder

^[15] Eichhorn, Peter: Von Daten zu Informationen, in: Lucke, Jörn von, Klaus Lenk (Hrsg.): Verwaltung, Informationstechnik & Management. Festschrift für Heinrich Reinermann zum 80. Geburtstag (E-Governemnt und die Erneuerung des öffentlichen Sektors), Baden-Baden 2017, S. 81–86 (im Folgenden: Eichhorn, Von Daten zu Informationen), hier: S. 83.

^[16] ebda., S. 82.

^[17] Lenk, Klaus: Wissensmanagement als Brücke zwischen Informationsverarbeitung und Verwaltungsrealität, in: Lucke, Jörn von, Klaus Lenk (Hrsg.): Verwaltung, Informationstechnik & Management. Festschrift für Heinrich Reinermann zum 80. Geburtstag (E-Governemnt und die Erneuerung des öffentlichen Sektors), Baden-Baden 2017, S. 87–97 (im Folgenden: Lenk, Wissensmanagement als Brücke zwischen Informationsverarbeitung und Verwaltungsrealität).

^[18] Nowak, Karsten u.a.: Der Wirtschaftlichkeitsgrundsatz im Haushaltsrecht, in: Hessischer Rechnungshof (Hrsg.): Der Wirtschaftlichkeitsgrundsatz im Haushaltsrecht, Wiesbaden 2016, S. 15–41.

^[19] Rüthers, Bernd, Fischer, Christian, Axel Birk: Rechtstheorie. mit juristischer Methodenlehre, 8. Auflage, München 2015 (im Folgenden: Rüthers, Bernd, Fischer, Christian, Birk, Rechtstheorie), Rz. 665, 666.

^[20] Lenk, Wissensmanagement als Brücke zwischen Informationsverarbeitung und Verwaltungsrealität.

^[21] Schedler, Proeller, New Public Management, S. 265–266.

^[22] Bokranz, Kasten, Organisations-Management in Dienstleistung und Verwaltung.

^[23] Vergabekammer Baden-Württemberg 16.08.2017, Rn. 50-54.

^[24] Renfer, Jürgen: Compliance als Einflussfaktor auf die Verwaltungsinformatik (Edition eGovernment 1), Norderstedt 2008 (im Folgenden: Renfer, Compliance als Einflussfaktor auf die Verwaltungsinformatik).

^[25] Engel, Andreas: IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung. Bausteine zur Prozessgestaltung im E-Government (E-Governemnt und die Erneuerung des öffentlichen Sektors 9), Berlin 2008 (im Folgenden: Engel, IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung), S. 14.

^[26] Kaack, Heino: Verwaltungsinformatik als anwendungsspezifische Informatik, in: Bonin, Hinrich E.G. (Hrsg.): Verwaltungsinformatik. Konturen einer Disziplin, Mannheim/Leipzig/Wien/Zürich 1990, S. 25–35, hier: S. 28.

^[27] Lenk, Klaus: Verwaltungsinformatik als Modernisierungschance. Strategien - Modelle - Erfahrungen. Aufsätze 1988 - 2003, Berlin 2004 (im Folgenden: Lenk, Verwaltungsinformatik als Modernisierungschance).

^[28] ebda.

^[29] z.B. Europäischer Gerichtshof: Staatliche Beihilfen 05.06.2012.

^[30] Lenk, Verwaltungsinformatik als Modernisierungschance, S. 85.

^[31] Brüggemeier, Martin: Grundfragen des Public Management im Lichte der Informationstechnik, in: Lucke, Jörn von, Klaus Lenk (Hrsg.): Verwaltung, Informationstechnik & Management. Festschrift für Heinrich Reinermann zum 80. Geburtstag (E-Governemnt und die Erneuerung des öffentlichen Sektors), Baden-Baden 2017, S. 121–139.

^[32] Bokranz, Kasten, Organisations-Management in Dienstleistung und Verwaltung, S. 29.

^[33] Engel, IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung.

^[34] ebda.

^[35] Raabe, Oliver, Richard Wacker, Daniel Oberle, Christian Baumann, Christian Funk: Recht ex machina. Formalisierung des Rechts im Internet der Dienste, Berlin, Heidelberg 2012 (im Folgenden: Raabe u.a., Recht ex machina), S. 4.

^[36] BGH: Produktsicherheit 17.10.1989 (im Folgenden: BGH, Produktsicherheit).

^[37] Raabe, Wacker, Oberle, Baumann, Funk, Recht ex machina, S. 8.

^[38] Rüthers, Bernd, Fischer, Christian, Birk, Rechtstheorie, Rz. 665, 666.

^[39] Traunmüller, Lucke, Die Herausbildung der Verwaltungsinformatik - Ein Rückblick, S. 13.

^[40] Lenk, Verwaltungsinformatik als Modernisierungschance.

^[41] Kübler, Hartmut: Informationstechnik in Verwaltungsorganisationen. Einsatzbedingungen, Chancen und Risiken, Stuttgart Berlin Köln Mainz 1987, S. 68–69.

^[42] OVG Berlin-Brandenburg: Mitbestimmung des Personalrates bei der Einführung automatisierter Arbeitsabläufe 14.02.2013, http://www.openjur.de/u/645688.html, 30.03.2018 (im Folgenden: OVG Berlin-Brandenburg, Mitbestimmung des Personalrates bei der Einführung automatisierter Arbeitsabläufe), Rn. 44-45.

^[43] Ropohl, Günter: Allgemeine Technologie. Eine Systemtheorie der Technik, 3. Auflage, Karlsruhe 2009 (im Folgenden: Ropohl, Allgemeine Technologie), S. 58.

^[44] ebda., S. 176.

^[45] Herczeg, Michael: Software-Ergonomie, München 2009 (im Folgenden: Herczeg, Software-Ergonomie), S. 53.

^[46] ebda., S. 18.

^[47] ebda., S. 2.

^[48] ITIL: IT – Infrastructure Library – Definition der Kernprozesse in der IT des Unternehmens

^[49] Rüthers, Bernd, Fischer, Christian, Birk, Rechtstheorie, Rn. 669.

^[50] Schmidt, Jürgen: Wirtschaftlichkeit in der öffentlichen Verwaltung, 7. Auflage, Berlin 2006, S. 50.

^[51] Ropohl, Allgemeine Technologie, S. 182.

^[52] Herczeg, Software-Ergonomie., S. 9

^[53] Renfer, Compliance als Einflussfaktor auf die Verwaltungsinformatik.

^[54] § 4 Abs. 1 BauGB

^[55] § 4 Abs. 2 S. 3 1. Halbsatz BauGB

^[56] § 4 Abs. 2 S. 3, 2. Halbsatz und § 4 Abs. 2 S. 4 BauGB

^[57] Ring, Stephan: Computergestützte Rechtsfindungssysteme. Voraussetzungen, Grenzen und Perspektiven (Ius Informationis - Europäische Schriftenreihe zum Informationsrecht 7), Köln - Berlin - Bonn - München 1994 (im Folgenden: Ring, Computergestützte Rechtsfindungssysteme), S. 136.

^[58] Patton, Jeff: User Story Mapping. Die Technik für ein besseres Nutzerverständnis in der agilen Produktentwicklung, Heidelberg 2015 (im Folgenden: Patton, User Story Mapping).

^[59] Lenk, Verwaltungsinformatik als Modernisierungschance, S. 64.

^[60] Müller, Jens: Strukturbasierte Verifikation von BPMN-Modellen. Dissertation. Fakultät für Informations- und Kognitionswissenschaft, Tübingen 22.12.2010 (im Folgenden: Müller, Strukturbasierte Verifikation von BPMN-Modellen), S. 42.

^[61] ebda.

^[62] Lenk, Verwaltungsinformatik als Modernisierungschance, S. 89.

^[63] Raabe, Wacker, Oberle, Baumann, Funk, Recht ex machina.

^[64] Rüthers, Bernd, Fischer, Christian, Birk, Rechtstheorie.

^[65] Raabe, Wacker, Oberle, Baumann, Funk, Recht ex machina. und auch Ring, Computergestützte Rechtsfindungssysteme