Die EU-Erweiterung am Westbalkan. Der Beitrittsprozess am Beispiel Serbiens und Montenegros

Inhaltsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Problemstellung
1.2 Forschungsfrage
1.3 Gang der Darstellung

2 Die Regelung des Beitritts zur Europäischen Union
2.1 Grundsätzliche Haltung der EU in Bezug auf Erweiterung
2.2 Voraussetzungen für einen Beitritt
2.2.1 Mitgliedschaftsfähigkeit
2.2.2 Die Kopenhagener Kriterien
2.3 Der Ablauf des Beitrittsverfahrens
2.4 Fazit

3 Die EU-Westbalkanerweiterung
3.1 Die Westbalkanerweiterungsstrategie
3.2 Aktuelle Situation der Westbalkanstaaten
3.3 Fazit

4 Die Beitrittsverfahren von Serbien und Montenegro
4.1 Serbien
4.1.1 Ausgangssituation
4.1.2 Serbiens Weg zum Kandidatenland
4.1.3 Stand der Beitrittsverhandlungen
4.2 Montenegro
4.2.1 Ausgangssituation und Weg zum Kandidatenland
4.2.2 Stand der Beitrittsverhandlungen
4.3 Fazit

5 Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

Kurzfassung

Die Bedingungen für einen Beitritt zur Union sind in Art. 49 EUV festgelegt, der als Mindestvoraussetzungen die Achtung und Förderung der in Art. 2 EUV normierten Werte sowie die geografische und historisch-kulturelle Zugehörigkeit zu Europa nennt und auf die sogenannten Kopenhagener Kriterien verweist, welche die politischen, wirtschaftlichen und rechtlichen Kriterien für einen Beitritt zur Union enthalten. Doch der Beitritt ist auch von der Integrationsfähigkeit der Europäischen Union abhängig. Im Gründungsjahr 1957 hatte die Europäische Union (damals: Europäische Wirtschaftsgemeinschaft - EWG) sechs Mitglieder, im Jahr 2018 waren es 28. Die Union hat durch ihre Erweiterungsrunden seit 1973 einen hohen Zuwachs an Bevölkerung in Verbindung mit einer signifikanten Absenkung des durchschnittlichen Wohlstandsniveaus erhalten. Insbesondere die große Osterweiterung 2004 und die kleine Osterweiterung 2007 haben die Frage nach der Fähigkeit der Union, weitere neue Mitglieder aufzunehmen, aufkommen lassen. Dennoch will die Europäische Kommission an dem 2003 von den EU-Mitgliedsstaaten gefassten Beschluss, die Westbalkanstaaten Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Mazedonien, Montenegro und Serbien in die Union aufzunehmen, festhalten. In vielen Mitgliedsstaaten besteht jedoch Skepsis, da die Kopenhagener Kriterien aktuell von keinem Westbalkanstaat erfüllt werden. Trotzdem wird von der Europäischen Kommission ein zeitnaher Beitritt der Westbalkanstaaten angestrebt, da Instabilität an den Außengrenzen durch den zunehmenden Einfluss Russlands befürchtet wird und die Westbalkanstaaten eine wichtige Rolle bei der Bewältigung der illegalen Migration in die EU einnehmen. Um einen zeitnahen Beitritt der Westbalkanstaaten zu erreichen, hat die Europäische Kommission deshalb angekündigt, ihr Engagement auf dem Westbalkan zu verstärken.

Schlüsselbegriffe

EU, Erweiterung, Europäische Kommission, Europäischer Rat, Westbalkan, Kopenhagener Kriterien, Acquis communautaire, Beitritt, Beitrittsreife, Beitrittsverhandlungen, Absorptionsfähigkeit, Integrationsfähigkeit, Kapitel, Serbien, Montenegro

Abstract

The conditions for accession to the European Union are defined in Article 49 Treaty European Union (TEU), which mentions as minimum requirements the respect and promotion of the values standardized in Article 2 TEU as well as the geographical and historical cultural affiliation with Europe and the so-called Copenhagen criteria, which include the political, economic and legal criteria for accession to the Union. But accession also depends on the ability of the European Union to integrate. In its founding year, 1957, the European Union (at that time the European Economic Community) had six members, and in 2018 it was 28. By its enlargement rounds since 1973, the Union has received a large increase in population combined with a significant reduction in average prosperity. In particular, the major East Enlargement in 2004 and the small East Enlargement in 2007 raised the question of the Union's ability to attract more new members. Nevertheless, the European Commission intends to adhere to the 2003 decision taken by the EU Member States to include the Western Balkan countries Albania, Bosnia and Herzegovina, Kosovo, Macedonia, Montenegro and Serbia in the Union. However, there is skepticism in many Member States, as the Copenhagen criteria are currently not met by any Western Balkan state. Nevertheless, the European Commission is aiming for a timely accession of the Western Balkan countries, as external border instability is feared by Russia's increasing influence and the Western Balkan countries have an important role to play in tackling illegal migration to the EU. In order to achieve a timely accession of the Western Balkans, the European Commission has therefore announced that it will step up its involvement in the Western Balkans.

Keywords

EU, Enlargement, EU accession, European Commission, European Council, Western Balkans, Copenhagen criteria, Acquis communautaire, EU accession negotiations, EU absorption capacity, pre-accession, Chapter, Serbia, Montenegro

Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird in dieser Bachelorarbeit die Sprachform des generischen Maskulins verwendet. Es wird an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass die ausschließliche Verwendung der männlichen Form geschlechtsunabhängig verstanden werden soll.

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1. Erweiterungsrunden der Union

Tabelle 2. Der Acquis Communautaire der Union

Tabelle 3. Verfahrensschritte des Beitritts zur Union

Tabelle 4. EU-Beitrittsstatus der Westbalkanstaaten

Tabelle 5. Serbiens Weg in die EU

Tabelle 6. Montenegros Weg in die EU

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

1.1 Problemstellung

Bereits 2003 wurde von den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union (EU) die Integration der Westbalkanstaaten Albanien, Bosnien-Herzegowina, Kosovo, Mazedonien, Montenegro und Serbien beschlossen.¹ Als aussichtsreichste EU-Beitrittsländer gelten im Moment Serbien und Montenegro, deren Aufnahme von der Europäischen Kommission für das Jahr 2025 trotz Bedenken und Einwendungen einiger EU-Mitgliedsstaaten angestrebt wird.²

Die Beitrittsverfahren der anderen Staaten haben ein solches Stadium noch nicht erreicht. Mit Albanien wurden lediglich Vorgespräche geführt, Bosnien-Herzegowina ist nur potenzieller, nicht jedoch offizieller Beitrittskandidat, Mazedonien konnte bislang seinen Streit um den Staatsnamen mit Griechenland nicht lösen und muss deshalb mit einem griechischen Veto rechnen, der Kosovo schließlich wird noch immer von fünf EU-Mitgliedsstaaten als souveräner Staat nicht anerkannt.³ Für alle sechs Länder gilt dem aktuellen Bericht der Europäischen Kommission vom 06. Februar 2018 zufolge, dass sie die Beitrittskriterien im Moment weder in politischer noch in wirtschaftlicher Hinsicht erfüllen und ihr Reformtempo deutlich erhöhen müssen, wenn ein EU-Beitritt bis 2025 noch realistisch erscheinen soll.⁴

Die Europäische Kommission hält dennoch weiter an ihrem Willen fest, die Staaten des Westbalkans in die EU zu integrieren. Um bei den nötigen Reformen zu unterstützen, hat die Europäische Kommission deshalb eine neue Strategie erarbeitet, die eine aktivere Rolle Brüssels vorsieht und damit den Beitrittsprozess beschleunigen soll.⁵ Doch in den Bevölkerungen der Westbalkanstaaten macht sich dennoch Misstrauen aufgrund des angeblich stockenden Beitrittstempos breit. Die EU steht bei ihnen im Verdacht, eine zeitnahe Aufnahme in die Union trotz anderslautender offizieller Bekundungen nicht mehr ernsthaft anzustreben.⁶

Diese Kritik am Vorgehen der EU verkennt jedoch, dass auch andere Staaten einen äußerst steinigen Weg bis zu ihrem Beitritt gehen mussten. So scheiterte Großbritannien gleich zwei Mal in den 1960er-Jahren am französischen Veto und konnte erst 1973 der damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) beitreten. Allerdings kann auch nicht geleugnet werden, dass der nicht unberechtigt erscheinende Vorwurf besteht, dass die EU bei der zweiten Osterweiterung 2007 äußerst entgegenkommend agierte und Bulgarien und Rumänien trotz rechtsstaatlicher und wirtschaftlicher Defizite aus sicherheitspolitischen Motiven heraus 2007 in die EU aufgenommen hat.⁷

Der Beitrittsprozess zur EU ist komplex, unter Umständen langwierig und zudem nicht in einer zentralen Norm umfassend geregelt. Denn zu den in Art. 49 Abs. 1 EUV genannten Mindestvoraussetzungen für einen Beitritt gelten die sogenannten Kopenhagener Kriterien als Beitrittsvoraussetzungen und mit der Integrationsfähigkeit der Union hat sich zudem ein informelles Kriterium herausgebildet.⁸ Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, die komplexen Regelungen und Mechanismen für einen EU-Beitritt herauszuarbeiten und ihre Anwendung auf das Beitrittsbegehren der Westbalkanstaaten zu analysieren.

1.2 Forschungsfrage

Nach welchen Regelungen vollzieht sich die geplante Westbalkanerweiterung der EU?

1.3 Gang der Darstellung

Im ersten Teil der Arbeit soll der in Art. 49 EUV festgeschriebene Beitrittsprozess beschrieben werden. Insbesondere sollen hier die sogenannten Kopenhagener Kriterien, die vom Europäischen Rat am 22. Juni 1993 in Kopenhagen in Vorbereitung auf die erste EU- Osterweiterung verabschiedet wurden,⁹ erläutert werden. Im Mittelpunkt des zweiten Teils der Arbeit stehen die EU-Westbalkanerweiterung und ihre Strategie. Am Beispiel Serbiens und Montenegros werden die bisher vollzogenen Beitrittsschritte nachgezeichnet und die Ursachen für den gegenüber früheren Erweiterungen längeren Zeitraum für die Zielerreichung benannt.

2 Die Regelung des Beitritts zur Europäischen Union

Zentrale Bestimmung für die Regelung des Beitritts zur Europäischen Union bildet Art. 49 EUV. Seine Vorgängerregelungen - Art. 237 EWGV, Art. 205 EAGV und Art. 98 EGKSV - waren weniger komplex, jedoch machten die insgesamt sechs Beitrittsrunden zwischen 1973 und 2004¹⁰ eine Verschärfung der Mitgliedschaftsbedingungen nötig, um Funktionsfähigkeit und Grundwerte der Union zu gewährleisten. Als absehbar wurde, dass insbesondere mit der Osterweiterung eine Vielzahl von Staaten, die von gänzlich anderen Erfahrungen geprägt und wirtschaftlich, politisch und gesellschaftlich deutlich anders verfasst waren als die EU- Mitgliedsstaaten, beitreten würde, wurden die Mitgliedschaftsregeln deutlich verschärft. Insbesondere mit der Möglichkeit der Suspendierung von Mitgliedschaftsrechten wurde ein Instrument entwickelt, das als Warnung an die neuen Mitglieder gedacht war, den Konsens über Grundwerte der Union nicht infrage zu stellen. Auch die Verpflichtung der Beitrittskandidaten, die Grundwerte der Union schon vor Beitritt auf ihrem Hoheitsgebiet zu gewährleisten, kann als Ausdruck der Sorge vor einer Gefährdung der gemeinsamen Grundlagen durch die neuen Mitglieder angesehen werden.¹¹

Neben dem genannten Art. 49 EUV ist vor allem Art. 2 EUV, welcher die grundlegenden Werte der Union enthält, von Bedeutung für den Beitrittsprozess. Darüber hinaus regeln gem. Art. 49 Abs. 1 S. 4 EUV vom Europäischen Rat von Fall zu Fall zu vereinbarende Beitrittskriterien die genauen Einzelheiten des Beitrittsverfahrens. Die aktuellen Beitrittskriterien sind in den sogenannten Kopenhagener Kriterien von 1993 festgeschrieben.¹² Diese wurden vom Europäischen Rat im Dezember 1995 als verbindlicher Kriterienkatalog bestätigt¹³ und bilden auch die Grundlage für die Feststellung der Beitrittsreife der Kandidatenländer der geplanten Westbalkan-Erweiterung.¹⁴

2.1 Grundsätzliche Haltung der EU in Bezug auf Erweiterung

Die Europäische Union setzt sich gem. Art. 1 Abs. 2 EUV das Ziel, eine immer engere Union der Völker Europas zu werden. Jeder europäische Staat kann gem. Art. 49 Abs. 1 S. 1 EUV einen Antrag auf Beitritt zur Europäischen Union stellen, sofern er bestimmte Voraussetzungen erfüllt:

„Die EU steht allen beitrittswilligen demokratischen Ländern in Europa offen. Die Erweiterungspolitik der EU begleitet diesen Prozess. […] Die Erweiterung liegt im

Interesse sowohl der Mitgliedstaaten als auch der beitretenden Länder. Sie macht Europa sicherer und wohlhabender, vor allem durch die Förderung von Demokratie und Grundfreiheiten, Rechtsstaatlichkeit und Binnenmarkt.“¹⁵

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1. Erweiterungsrunden der Union¹⁶

Trotz aller Offenheit für Neumitgliedschaften besteht jedoch kein Rechtsanspruch auf einen Beitritt. Der EU-Beitritt ist ein politischer Prozess, der von Fall zu Fall entschieden wird und erhebliche Hürden in Form der einstimmigen Annahme des Beitrittsvertrages durch den Europäischen Rat, der Zustimmung des Europäischen Parlaments mit absoluter Mehrheit und der Ratifizierung von allen Mitgliedsstaaten beinhaltet.¹⁷ Insbesondere durch das informelle Erfordernis der Absorptionsfähigkeit oder Integrationsfähigkeit behält sich die EU bereits in einem sehr frühen Stadium des Beitrittsprozesses vor, das Tempo ihrer Erweiterungspolitik von strategischen Erwägungen und ihrer aktuellen Handlungsfähigkeit und Verfasstheit abhängig zu machen.¹⁸

2.2 Voraussetzungen für einen Beitritt

2.2.1 Mitgliedschaftsfähigkeit

Die Mitgliedschaftsfähigkeit ist an die Zugehörigkeit zur europäischen Region gebunden. Zur Bestimmung dieses Erfordernisses sind sowohl geografische als auch kulturell-historische Kriterien heranzuziehen.¹⁹ Damit eröffnet sich ein sehr weiter Einschätzungsspielraum, wie die Mitgliedschaft Zyperns und die Beitrittsverhandlungen mit der Türkei zeigen.²⁰

Die Europäische Kommission sieht den Begriff „europäisch“ hierbei im stetigen Wandel. Zwar bestimmen sowohl historische als auch kulturelle Elemente die europäische Identität, doch entwickle sich diese durch die gemeinsame Erfahrung von Ideen, Werten und historischen Wechselwirkungen stets weiter und unterliegt deshalb der Neuauslegung durch jede nachfolgende Generation.²¹ Festgehalten kann jedoch werden, dass ein zweifelsfrei nicht europäischer Staat die rechtlichen Voraussetzungen von Art. 49 EUV überschreitet und ihm deshalb der Beitritt zu versagen ist.²²

Des Weiteren bilden die Mindestvoraussetzungen gem. Art. 49 Abs. 1 S. 1 EUV die Achtung und Förderung der in Art. 2 EUV festgeschriebenen Grundwerte der Union. Art. 2 EUV enthält gefasste strukturelle Rahmenvorgaben, die Mindeststandards für die Mitgliedstaaten fordern, jedoch einen weiten Ermessensspielraum bei der Bewertung der Achtung der Werte des Art. 2 EUV durch einen Beitrittskandidaten eröffnen. Für einen Beitritt ist jedoch bei aller Ermessensweite Voraussetzung, dass die Werte vom Antragsteller nicht nur in seine Rechtsordnung festgeschrieben wurden, sondern auch konkret durch die Praxis von Verwaltungsbehörden und Gerichten umgesetzt werden.²³

Unter Achtung und Förderung der Unionsgrundwerte im Sinne von Art. 49 Abs. 1. S. 1 EUV als Grundvoraussetzung für die Zulässigkeit eines Beitrittsantrages wird das Vorliegen einer freiheitlich-demokratischen Staatsform verstanden, die Rechtsstaatlichkeit und Achtung der Menschenrechte faktisch gewährleistet und für die Verwirklichung einer pluralistischen, toleranten, diskriminierungsfreien, auf Gerechtigkeit, Gleichheit und Solidarität basierenden Gesellschaft durch eine funktionierende, unabhängige Justiz und einklagbare Grundrechte eintritt.²⁴

2.2.2 Die Kopenhagener Kriterien

Die mehrfach vom Europäischen Rat bestätigten Kopenhagener Kriterien entstanden auf dem EU-Gipfel in Kopenhagen im Juni 1993 zur Vorbereitung auf die erste Osterweiterung und sollten die objektiven Anforderungen für zukünftige Beitrittsländer definieren, um die politische und wirtschaftliche Funktionstüchtigkeit der EU zu gewährleisten.²⁵ Die Erfüllung der Kopenhagener Kriterien stellt gem. Art. 49 Abs. 1 S. 4 EUV die Voraussetzung für einen förmlichen Aufnahmebeschluss durch den Europäischen Rat dar.²⁶ Unterschieden wird zwischen politischen, wirtschaftlichen und rechtlichen Kriterien. Informelles Kriterium bildet die Absorptionsfähigkeit.²⁷ Im Folgenden werden die Kriterien aufgelistet:

- Unter den politischen Kriterien versteht die EU „gefestigte Institutionen, die Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte sowie die Achtung und den Schutz von Minderheiten gewährleisten.“²⁸ Insbesondere fordert die EU deshalb eine funktionstüchtige und rechtsstaatlichen Anforderungen genügende Justiz sowie effektiven Zugang der Bürger zum gerichtlichen Rechtsschutz.²⁹
- Die wirtschaftlichen Kriterien müssen im Gegensatz zu den politischen Kriterien nicht bei Beitrittsantragsstellung vorliegen und auch nicht zum Zeitpunkt des Beitritts vollständig erfüllt sein, jedoch muss die Wirtschaftsordnung des Beitrittskandi- datenlandes auf den Grundsätzen der Marktwirtschaft und der Wettbewerbsfreiheit beruhen, um die ausreichende Fähigkeit zur Teilnahme am Binnenmarkt zu besitzen. Zu den gängigen Kriterien der Überprüfung gehören u. a. makroökonomische Stabilität,

Leistungsbilanzdefizite, Arbeitslosigkeitsquote, Inflation, Finanzpolitik, der Bankensektor und Unternehmensstrukturen.³⁰ Der Beitrittskandidat muss jedoch kein Staat mit starker Volkswirtschaft und hohem Wohlstandsniveau sein. Beitrittsländer wie Estland, Lettland, Litauen oder Bulgarien und Rumänien hätten sonst nicht in die Union aufgenommen werden können. Unter einer funktionsfähigen Marktwirtschaft und der Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck innerhalb des EU-Binnenmarktes standzuhalten, versteht die Union vielmehr, dass Länder mit unterschiedlichem Lohn- und Einkommensniveau sich in der internationalen Arbeitsteilung beim Beitritt so positioniert haben, dass sie ihren jeweiligen Wettbewerbsvorteil nutzen können.³¹ - Rechtliches Kriterium bildet die gesamte Übernahme des geistigen Besitzstandes der Union, des sogenannten Acquis Communautaire, zu welchem das Primärrecht mit den Verträgen der Union und das aus ihm abgeleitete Sekundärrecht der Union in Form von Verordnungen, Richtlinien, Entscheidungen und Beschlüssen gehören. Auch dieses Kriterium ist nicht verhandelbar.³² Der gesamte Rechtsbestand - insgesamt ca. 100 000 Seiten - wird zur Erleichterung der Verhandlungen in Kapitel aufgeteilt, die jeweils einem Politikfeld der Union entsprechen (aktuell: 35 Kapitel). In einem Screening wird dem Kandidatenland der Besitzstand erklärt. Des Weiteren werden die Bereiche ermittelt, in denen eine Anpassung der Gesetzgebung, Institutionen und Verfahren nötig ist. Durch Screening-Berichte von der Europäischen Kommission über jedes Kapitel an den Europäischen Rat und jährliche Strategiepapiere und Fortschrittsberichte für den Europäischen Rat und das Europäische Parlament wird dabei überwacht, ob das Kandidatenland die bei den Verhandlungen gemachten Zusagen einhält.³³
- Als informelles Kriterium schließlich hat sich die Absorptionsfähigkeit oder

Integrationsfähigkeit der EU etabliert. Hierunter versteht der Europäische Rat, „die Fähigkeit der Union, weitere Mitglieder aufzunehmen, dabei jedoch die Stoßkraft der europäischen Integration zu erhalten.“³⁴ Die Absorptionsfähigkeit bezeichnet somit die Fähigkeit der Union, ein Land aufnehmen zu können, ohne die eigene Identität zu verlieren und einen Stillstand oder Rückschritt des europäischen Integrationsprozesses hervorzurufen und umfasst damit die schwierige Frage der Bewahrung der Homogenität und des Erhalts der Funktionstüchtigkeit der Union.³⁵ Die Europäische Kommission überprüft deshalb die Integrationsfähigkeit der EU in allen wichtigen Stadien des Beitrittsprozesses und bewertet die Folgen der Beitritte für politische Schlüsselbereiche in ihren Stellungnahmen zu den Beitrittsanträgen und im weiteren Verlauf der Beitrittsverhandlungen.³⁶ Zuletzt stellte sich die Frage nach der Integrationsfähigkeit im Zusammenhang mit der Westbalkanerweiterung. Hier wirkte sich das Kriterium bremsend aus, da die Europäische Kommission betonte, dass die Union erst stärker und solider werden müsse, bevor diese größer werden könne. Aus diesem Grund kündigte die Europäische Kommission an, eine Reihe von Initiativen vorzulegen, die darauf abzielen, den demokratischen, institutionellen und politischen Rahmen der Union bis 2025 - dem anvisierten Beitrittsjahr zumindest zweier Westbalkanstaaten - auf der Grundlage der geltenden Verträge zu verbessern, um die Integrationsfähigkeit zu gewährleisten. Zu diesen Initiativen sollen insbesondere Vorschläge zur Verbesserung der Effizienz der Entscheidungsfindung innerhalb der EU durch verstärkte Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit in Bereichen wie Außenpolitik oder Binnenmarkt gehören.³⁷

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 2. Der Acquis Communautaire der Union³⁸

2.3 Der Ablauf des Beitrittsverfahrens

Art. 49 EUV regelt das Beitrittsverfahren nur in Ansätzen. Der nachfolgend dargestellte Ablauf des Beitrittsverfahrens ist das Ergebnis verschiedener Ergänzungen und in der Praxis entstandener Verfahrensabläufe.³⁹ Der komplexe Ablauf des Verfahrens lässt sich dabei in drei Phasen unterteilen,⁴⁰ wobei das Tempo der Verhandlungen von den Fortschritten des Kandidatenlandes abhängt.⁴¹ Für den gesamten Beitrittsverhandlungsablauf gilt der Grundsatz: „Nichts (ist) vereinbart, bis alles vereinbart ist.“⁴²

In keiner Phase des Beitrittsprozesses ist damit die Garantie auf den Beitritt in die Union verbunden. Der Phase 1 abschließende Beschluss des Europäischen Rates,⁴³ die Beitrittsverhandlungen zu eröffnen, geschieht ohne Rechtsbindung und die Phase 2 dominierenden Beitrittsverhandlungen, die vom Europäischen Rat geführt werden, erfolgen ergebnisoffen.⁴⁴ Die Europäische Kommission prüft die Fortschritte bei der Übernahme des Acquis, informiert durch die Vorlage von jährlichen Fortschrittsberichten den Europäischen Rat und das Europäische Parlament über die geleisteten Reformschritte der Kandidatenländer und überwacht, ob sie die bei den Verhandlungen gemachten Zusagen einhalten. Sind die Verhandlungen zu allen Kapiteln abgeschlossen, werden die Ergebnisse in den Entwurf des Beitrittsvertrags aufgenommen.⁴⁵

Für einen Beitritt sieht Art. 49 Abs. 1 S. 3 EUV - neben der rechtlich für den Europäischen Rat nicht bindenden Stellungnahme der Europäischen Kommission - als Erfordernisse ein mit absoluter Mehrheit seiner Mitglieder erfolgtes positives Votum des Europäischen Parlaments und darauf folgend einen einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates vor. Der Beitritt des Kandidatenlandes ist ein völkerrechtlicher Vertrag, der von allen EU-Mitgliedsländern ratifiziert werden muss. Die nationalen Verfassungsordnungen sehen hierfür entweder Parlamentsbeschlüsse oder sogar Volksabstimmungen vor; auch in diesem finalen Stadium ist ein Scheitern des Beitritts somit noch durchaus im Bereich des Möglichen.⁴⁶ Nach erfolgreicher Ratifizierung wird der Kandidatenstaat Mitglied und Vertragspartei der EU. Das gesamte Primär- und Sekundärrecht der EU ist sofort zu übernehmen und anzuwenden, allerdings können Übergangsregelungen in den Beitrittsverträgen und zeitlich befristete Ausnahmeregelungen die Übernahme des Acquis erleichtern.⁴⁷

Zur Vorbereitung auf eine EU-Mitgliedschaft hat die Union eine Heranführungsstrategie entwickelt, deren Kernelemente Assoziierungsabkommen, Finanzhilfen und Beteiligung an EU-Programmen bilden:⁴⁸

- Ziel eines sogenannten Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommens (SAA) ist es, das beitrittswillige Land in wirtschaftlicher und rechtlicher Hinsicht innerhalb eines bestimmten Zeitrahmen an die Standards der Union so anzugleichen, dass die nötige Stabilität erreicht ist, um Beitrittsverhandlungen zu führen. Das SAA gilt als Vorstufe des eigentlichen Beitrittsprozesses. So ging den Osterweiterungen das sogenannte Europaabkommen zwischen Union und den beitrittsbegehrenden Staaten voraus. Die Europaabkommen enthalten unter anderem neben einen politischen Teil, der Fragen des Rechtsstaates, der Menschenrechte und der Demokratie beinhaltet, einen handelspolitischen Teil, welcher die notwendigen Wirtschaftsreformen bestimmt und in der Regel die Gründung einer Freihandelszone vorsieht sowie einen Teil, welcher die umfangreiche Angleichung der Rechtsvorschriften regelt.

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Tabelle 3. Verfahrensschritte des Beitritts zur Union⁴⁹

- Die EU leistet sowohl technische als auch finanzielle Unterstützung, wenngleich die finanzielle Komponente für die nötigen Investitionen in und Anpassungen an die Wettbewerbsfähigkeit nicht überschätzt werden dürfen, da diese EU-Hilfen mit ca. 0,8 % des Bruttoinlandsprodukt (BIP) der Beitrittsländer bei geschätzten Anpassungskosten von bis zu 15 % des jährlichen BIP nur einen sehr geringen Teil des Gesamtaufwands abdecken und dieser deshalb zum größten Teil von den Beitrittsländern selbst getragen werden muss.⁵⁰
- Die EU leistet beratend und unterstützend zudem Hilfe bei der Stärkung institutioneller Kapazitäten. So wird insbesondere die öffentliche Verwaltung des beitrittswilligen Landes auf die EU durch den Aufbau institutioneller Strukturen und Schulungen des Verwaltungspersonals durch Experten aus den EU-Mitgliedsstaaten in „Twinning“- Projekten vorbereitet. Durch die Beteiligung an EU-Programmen in Bereichen wie öffentliche Gesundheit, Forschung und Bildung werden die beitrittswilligen Staaten an die Instrumente und Maßnahmen der EU herangeführt und darin eingeführt, wie sie mit der Finanzierung umgehen müssen, die sie nach dem Beitritt erhalten können.⁵¹

2.4 Fazit

Der Beitritt zur Union ist ein komplexes Verfahren, das keine Garantie auf Erfolg hat und in keinem Stadium des Beitrittsprozesses einen Rechtsanspruch auf Beitritt bei Erfüllung der Beitrittskriterien entstehen lässt. Auch wenn Voraussetzungen und Verfahrensregeln hinreichend klar geregelt sind, ist ein Beitritt ein politischer Akt, der vom Willen aller Mitgliedsstaaten abhängt, die frei darüber entscheiden können, ob ein Staat wie zum Beispiel Zypern oder die Türkei unter dem Begriff „europäischer Staat“ definierbar ist und ob überhaupt aktuell die Integrationsfähigkeit der EU gegeben ist. Durch das Erfordernis der Einstimmigkeit des Beitrittsbeschlusses durch den Europäischen Rat und die Ratifizierung durch alle Mitgliedsstaaten, deren Verfassungsordnungen teils hohe Hürden in Form von Volksabstimmungen hierfür vorsehen, ergeben sich für das beitrittsbegehrende Land nicht geringe Risiken.

Hinzu kommen die hohen Transformationskosten. Zwar leistet die EU finanzielle und technische Heranführungshilfen, doch sind die Hauptlasten vom Beitrittskandidatenland selbst zu tragen.⁵² Das Beitrittstempo ist deshalb in erheblichem Maße von den Bemühungen und Fortschritten des Kandidatenlandes bei der Erfüllung der Beitrittsbedingungen abhängig, was nicht zuletzt auch von der finanziellen Leistungsfähigkeit des betreffenden Landes abhängt. Die Kopenhagener Kriterien und die einzelnen in der Praxis sich herausgebildeten Verfahrensschritte sollen das Beitrittsverfahren objektiv und transparent machen. Dennoch hat die EU mehrfach die eigenen Regeln gelockert, wenn, wie im Fall Bulgariens und Rumäniens, aus sicherheitspolitischen Gründen heraus der Beitritt eines Landes mit nicht ausreichender Beitrittsreife gewünscht war. Diese Entscheidung hat innerhalb der EU internationale Kritik ausgelöst und im Falle der Westbalkanländer zudem die Furcht geschürt, dass ein Beitritt auch bei ausreichenden Bemühungen und Fortschritten scheitern, es sich um Scheinverhandlungen ohne ernsthaften Aufnahmewillen handeln, könne.⁵³

[...]

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¹ Vgl. Europäische Kommission (2003), o.S. (online). Der Begriff „Westbalkan“ ist im Zusammenhang mit der geplanten EU-Erweiterung weniger geografisch als vielmehr politisch zu verstehen. Unter diesen Begriff bezeichnet die EU alle jene Staaten des Westbalkans, die (bei Verwendung des Begriffs) noch nicht der EU beigetreten sind. Slowenien (Beitritt 2004) und Kroatien (Beitritt 2013) sind von diesem Begriff somit nicht mehr erfasst. Als terminus technicus wurde der Begriff „Westbalkan“ erstmals von der EU 1998 verwendet (vgl. Ratiu (2011), S. 135.).

² Vgl. Europäische Kommission (2018a), S. 9 (online).

³ Vgl. Bieri (2017), S. 6 f. (online).

⁴ Vgl. Europäische Kommission (2018a), S. 3 (online).

⁵ Vgl. Europäische Kommission (2018b), o. S. (online).

⁶ Vgl. Bieri (2017), S. 6 f. (online).

⁷ Vgl. Brasche (2017), S. 269.

⁸ Vgl. Europäischer Rat (1993), S. 13 (online).

⁹ Vgl. Brasche (2017), S. 278 f.

¹⁰ Vgl. Borchardt (2015), § 1 Rn. 34 ff.

¹¹ Vgl. Pechstein (2014), § 15 Rn. 3.

¹² Vgl. Europäischer Rat (1993), S. 13 ff. (online).

¹³ Vgl. Europäischer Rat (1995), o.S. (online).

¹⁴ Vgl. Europäische Kommission (2006), S. 18 (online); Europäische Kommission (2018a), S. 3 (online).

¹⁵ Europäische Kommission (2015), S. 3 (online).

¹⁶ Eigene Darstellung. Die deutsche Wiedervereinigung stellt keine Erweiterung im eigentlichen Sinne dar. Das Verfahren geschah informell durch Zustimmung der Mitgliedsstaaten zum Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland nach Art. 25 GG a. F. Hierzu und zu den Erweiterungsrunden vgl. Brasche (2017), S. 267 ff.

¹⁷ Vgl. Borchardt (2015), § 1 Rn. 42.

¹⁸ Vgl. Lang/Schwarzer (2007), S. 25 (online).

¹⁹ Vgl. Niedobitek (2014), § 2 Rn. 14.

²⁰ Vgl. Brasche (2017), S. 272.

²¹ Vgl. Europäische Kommission (2006), S. 19 (online).

²² Vgl. Niedobitek (2014), § 2 Rn. 14.

²³ Vgl. Grabitz et al. (2018), Art. 49 EUV, Rn. 15.

²⁴ Vgl. Geiger et al. (2010), Art. 49 Rn. 4.

²⁵ Vgl. Europäischer Rat (1993), S. 13.

²⁶ Vgl. Pechstein (2014), § 15 Rn. 11.

²⁷ Vgl. Brasche (2017), S. 279.

²⁸ Europäische Kommission (2015), S. 5 (online).

²⁹ Vgl. Terhechte (2017), Art. 49 Rn. 20.

³⁰ Vgl. Deutscher Bundestag (2016), S. 6 (online).

³¹ Vgl. Brasche (2017), S. 280 (online).

³² Vgl. Oppermann et al. (2016), § 42 Rn. 12.

³³ Vgl. Europäische Kommission (2015), S. 8 (online).

³⁴ Europäischer Rat (1993), S. 13 (online).

³⁵ Vgl. Oppermann et al. (2016), § 42 Rn. 13.

³⁶ Vgl. Europäische Kommission (2006), S.15 (online).

³⁷ Vgl. Europäische Kommission (2018a), S. 2 (online).

³⁸ Adaptiert übernommen aus Europäische Kommission (2016a), o.S. (online).

³⁹ Vgl. Pechstein (2014), § 15 Rn. 12.

⁴⁰ Vgl. Preston (1997), S. 10 ff.

⁴¹ Vgl. Europäische Kommission (2015), S. 7 (online).

⁴² Europäische Kommission (2015), S. 8 (online).

⁴³ Zum Erfordernis der Einstimmigkeit des Beschlusses vgl. Oppermann et al. (2016), § 42 Rn. 16.

⁴⁴ Vgl. Oppermann et al. (2016), § 42 Rn. 15 f.

⁴⁵ Vgl. Europäische Kommission (2015), S. 8 (online).

⁴⁶ Eine verweigerte Ratifizierung ist kein Verstoß gegen das Unionsrecht und damit auch nicht sanktionsfähig, vgl. Pechstein (2014), § 15 Rn. 13.

⁴⁷ Vgl. Oppermann et al. (2016), § 42 Rn. 24.

⁴⁸ Vgl. Europäische Kommission (2015), S. 9 (online).

⁴⁹ Adaptiert übernommen aus Pechstein (2014), § 15 Rn. 12; Europäische Kommission (2015), S. 7 ff. (online).

⁵⁰ Vgl. Brasche (2017), S. 283.

⁵¹ Vgl. Europäische Kommission (2015), S. 10 (online).

⁵² Vgl. Brasche (2017), S. 282 ff.

⁵³ Vgl. Bieri (2017), S. 5 f. (online).