Braucht Deutschland einen Bundespräsidenten? Historische Entwicklung und Funktion des Amts

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung

II. Historische Entwicklung
1. Der Weimarer Reichspräsident
2. Die Nationalsozialistische Diktatur
3. Abkehr von Weimar

III. Die Stellung des Bundespräsidenten im Staatsgefüge
1. Repräsentations-, Integrations- und Reservefunktion
2. Aufgaben
3. Gegenzeichnungspflicht

IV. Der politische Einfluss des Bundespräsidenten
1. Gesetzesprüfungsrecht
a) Formelles Prüfungsrecht
b) Materielles Prüfungsrecht
c) Einschränkungen
d) Gesetzesausfertigung in der Staatspraxi
2. Der Einfluss des Präsidenten bei der Auflösung des Bundestage
3. Die These von der Machtlosigkeit des Präsidenten
4. Ergebni

V. Politische Äußerungen des Bundespräsidenten
1. Organklage der NPD gegen Bundespräsident Joachim Gauck
a) Sachverhalt
b) Problem
c) Entscheidung des BVerfG
2. Spannungsverhältnis und Grenzen der Äußerungsbefugni
3. Auswirkung auf die Praxis

VI. Reform des Bundespräsidentenamtes
1. Volkswahl des Bundespräsidenten
a) Wahlverfahren
b) Amtszeit
c) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Direktwahl
d) Verfassungspolitische Zweckmäßigkeit einer Direktwahl
e) Ergebnis
2. Verzicht auf das Amt

VII. Fazit

VIII. Anlagenverzeichnis

IX. Literaturverzeichnis

Anlagen

I. Einleitung

Braucht Deutschland einen Bundespräsidenten? Diese Frage stellte man sich in der Geschichte der BRD von Anfang an.¹ Ganz besonders dann, wenn ein amtierender Bundespräsident eine schwache Persönlichkeit war oder gar das von ihm vertretene Land durch seine Handlungen öffentlich² blamierte. Nicht umsonst nannte das kriegsgeschundene Volk den ersten Präsidenten, Theodor Heuss, der mit seiner bewusst bürgerlichen Haltung einen willkommenen Gegenpol zum Krieg und dem Terrorregime der Nazis darstellte, liebevoll „PapaHeuss“ . Kein anderer Präsident erfreute sich größerer Beliebtheit als Walter Scheel, keiner setzte mehr politische Akzente³ als Richard von Weizsäcker . Während aber die Existenz des Kanzleramtes bei einem wenig charismatischen Kanzler nie in Frage gestellt wird, wird bei einer schwachen Präsidentenpersönlichkeit sofort die Abschaffung des Amtes gefordert.⁴

Nachfolgend sollen zunächst die geschichtlichen Hintergründe des Amtes, gefolgt von einer Zusammenfassung der wichtigsten Aufgaben des Staatsoberhauptes, dargestellt werden. Danach soll der Frage nachgegangen werden, welche Möglichkeiten der Präsidenten hat, um gestalterisch auf die Politik einzuwirken. In der Folge geht es darum, welchem Spannungsverhältnis der Bundespräsident bei politischen Äußerungen unterliegt. Anschließend soll die Notwendigkeit von Reformen des Amtes diskutiert werden, um schließlich die anfangs aufgeworfene Frage zu beantworten, ob das Amt des Bundespräsidenten entbehrlich ist.

II. Historische Entwicklung

1. Der Weimarer Reichspräsident

Die Weimarer Reichsverfassung (WRV) wurde am 11.08.1919 verkündet.⁵ Das darin angelegte parlamentarische Regierungssystem war stark von präsidialen Elementen geprägt und wies dem Reichspräsidenten besonders weitreichende Kompetenzen⁶ zu.⁷. Mit diesen- wie sich später zeigen sollte- unheilvollen Rechten ausgestattet sollte der Reichspräsident, der eine vom Parlament unabhängige Entscheidungsbefugnis innehatte, den Gegenpol zur Volksvertretung bilden.⁸

2. Die Nationalsozialistische Diktatur

Am 30.01.1933 ernannte Reichspräsident Paul von Hindenburg den Führer der NSDAP Adolf Hitler zum neuen Reichskanzler. Zwei Tage später löste er auf Vorschlag des Reichskanzlers den Reichstag auf. Die Reichstagsbrandverordnung, die auf Grundlage des Art. 48 WRV⁹ erging, hebelte die wichtigsten¹⁰ Grundrechte der Weimarer Verfassung aus. Diese sog. Notverordnungsregierung wurde bis zum Untergang des Dritten Reiches aufrechterhalten und das Parlament zunehmend von der Gesetzgebungsarbeit entbunden. Mit Erlass des Ermächtigungsgesetzeszu„rBehebungder Novt onVolkundReichv“ om24.03.1933 ging die Gesetzgebungskompetenz schließlich vollständig auf die Regierung über.¹¹ Kurz vor Hindenburgs Tod im August 1934 ließ Hitler ein Gesetz beschließen, das die Vereinigung der Ämter des Reichspräsidenten und des Reichskanzlers vorsah.¹² Eine Volksbefragung mit einer überwältigenden Wahlbeteiligung von 95,7 %¹³ legitimierte diesen Staatsstreich, der in der VereidigungdeWr ehrmachat u„fdenFühreur ndReichskanzlers“eineKrönungfand. ¹⁴

3. Abkehr von Weimar

Die Beratungen über die Stellung des Staatsoberhauptes standen im Schatten der traumatischen Erfahrungen, die die Mitglieder des Parlamentarischen Rates während der Weimarer Republik durchleben mussten.¹⁵ Sie sahen in der verfassungsrechtlichen Machtfülle des Reichspräsidenten die Hauptursache für das Scheitern der Weimarer Republik und die Machtergreifung durch die Nationalsozialisten.¹⁶ Folglich herrschte weitgehend Einigung darüber, die Macht des Bundespräsidenten zu reduzieren und ihm lediglich repräsentative Funktionen zuzuweisen. Einen Ersatzmonarchen als Gegengewicht zum Parlament sollte es nicht mehr geben.¹⁷

III. Die Stellung des Bundespräsidenten im Staatsgefüge

Nach der Ausgestaltung seines Amtes ist der Bundespräsident keiner der drei klassischen Gewalten zuzuordnen.¹⁸ Vielmehr nimmt er sowohl legislative als auch exekutive und judikative Aufgaben wahr. Dazu nennt das Grundgesetz die notwendigen Rechtsgrundlagen. Ergänzt werden die darin festgelegten Aufgaben durch ungeschriebenes Recht, das sich vor allem aus dem Amt selbst ergibt und im Allgemeinenalsdie„WürdedesAmtes“ bezeichnet wird.¹⁹ Diese komme lt. BVerfG vor allem durch seine geistig- moralische Wirkung zum Ausdruck.²⁰

1. Repräsentations-, Integrations- und Reservefunktion

Trotz seiner machtpolitisch schwach ausgestalteten Stellung kommen dem Bundespräsidenten wichtige Funktionen in Staatsgefüge zu. Diese und die daraus abgeleiteten Aufgaben bedingen sich gegenseitig. Ein wichtiger Teil des Amtes ist die Repräsentation des Staates als Ganzes nach außen, Art. 59 I GG. Der Bundespräsident sorgt dafür, dass außenpolitische EntscheidungenauifnternationaleEr beneumgese tzwt erdenundverkörperst omidt ie„Einheit desStaatesalsVölkerrechtssubjekt“. ²¹ Bei der Wahrnehmung seiner Repräsentationsfunktion, die ganz wesentlich von der Persönlichkeit des jeweiligen Amtsträgers geprägt wird,²² darf er jedoch keine eigenen Entscheidungen treffen, sondern hat sich an den von der Regierung vorgegebenen Rahmen zu halten.²³

Daneben übt der Präsident eine Integrations- und Ausgleichsfunktion nach innen aus.²⁴ Seine jenseits der Tagespolitik angesiedelte überparteiliche Stellung verhilft ihm zu einer Neutralität, die keinem anderen Staatsorgan eigen ist.²⁵ Dies bedeutet jedoch nicht, dass er auf politischer Ebene völlig untätig bleibt. Vielmehr ist es seine Aufgabe, öffentlich in Erscheinung zu treten, um Missstände in Gesellschaft und Politik aufzuzeigen²⁶, Anstöße zu geben²⁷ und darüber hinaus Werte zu vermitteln, die eine kontinuierliche ethische Orientierung von Staat und Gesellschaft fördern.²⁸ Zudem soll er sich stets um ein positives Verhältnis zwischen Staat und Bürgern bemühen und für eine funktionierende Demokratie sorgen.²⁹ Gerade in einer pluralistischen Gesellschaft wie der BRD, in der die unterschiedlichsten Interessen vertreten werden und ständigen Veränderungen unterliegen,³⁰ ist es von besonderer Wichtigkeit zwischen den verschiedenen Anschauungen im Volk zu vermitteln.³¹

Befindet sich die Regierung in einer Krise und gelingt es den zuständigen Staatsorganen nicht, diese zu bewältigen, kommt schließlich die Reservefunktion des Bundespräsidenten zum Tragen.³² In solchen Situationen ist er befugt, eigene politische Entscheidungen zu treffen, um so die Handlungsfähigkeit der Regierung wieder herzustellen.³³

2. Aufgaben

Dem Staatsoberhaupt fällt traditionell die Aufgabe zu, die Bundesrepublik Deutschland völkerrechtlich zu vertreten (Art. 59 GG).³⁴ Dies soll- ohne vorhergehende Überprüfung der innerstaatlichen Kompetenzverteilung- sicherstellen, dass der für den jeweiligen Staat auftretende Vertragspartner zum Vertragsschluss befugt ist und seine Erklärungen bindend sind.³⁵ Außerdem obliegt dem Präsidenten die Ausfertigung und Verkündung von Bundesgesetzen (Art. 82 GG). Ausfertigung bedeutet dabei nichts anderes als die Herstellung einer Urschrift des Gesetzes. Sie umfasst die Erklärung der „Authentizitätu“ nd der „Legalität“.³⁶

Mit seiner Unterschrift wird das Gesetz formell wirksam.³⁷ Daneben ist er für die Ernennung und Entlassung von Amtsträgern des Bundes (Art. 60 I, 64 I GG) zuständig. Hierdurch wird er aber nicht zu einer eigenständigen Personalpolitik autorisiert. Ihm werden lediglich die zugehörigen Urkunden zur Unterschrift vorgelegt.³⁸ Aufgrund seiner fehlenden materiellen Entscheidungsbefugnis wird der Bundespräsident auch oft als Staatsnotar bezeichnet, der die Akte anderer Staatsorgane formell in Kraft setzt.³⁹ Zudem kann das Staatsoberhaupt auf Vorschlag des Bundeskanzlers den Bundestag auflösen, Art. 63 IV, 68 I GG. Schließlich steht ihm das Begnadigungsrecht zu (Art 60 II, III GG). Dieses umfasst die „Befugnisi,mEinzelfall eine rechtskräftig erkannte Strafe ganz oder teilweise zu erlassen, sie umzuwandeln oder ihre Vollstreckungauszusetzen“. ⁴⁰

3. Gegenzeichnungspflicht

Der Ausschluss des Bundespräsidenten aus der Regierungspolitik äußert sich auch darin, dass er- abgesehen von wenigen Ausnahmen⁴¹ - seine Kompetenzen nicht eigenständig ausüben darf. Denn nach Art. 58 GG bedürfen Anordnungen und Verfügungen des Bundespräsidenten der Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler oder durch einen zuständigen Bundesminister. Die Gegenzeichnungspflicht soll eine eigene aktive Gestaltung der Politik durch den Präsidenten verhindern und die Einheitlichkeit der Staatsleitung gewährleisten.⁴² Damit entbindet sie den Bundespräsidenten jeglicher politischer Verantwortung und überträgt diese auf den gegenzeichnenden Bundeskanzler oder Minister.⁴³

IV. Der politische Einfluss des Bundespräsidenten

1959 erklärte Konrad Adenauer in einer Rundfunkansprache, dass die Stellung, die Aufgabe und die Arbeit des Bundespräsidenten in der deutschen Öffentlichkeit und damit in der internationalen Öffentlichkeit zu gering eingeschätzt würden. Sie sei viel größer, als man schlechthin glaube.⁴⁴ Im Folgenden sollen einige Aufgaben dargestellt werden, die dem Präsidenten gewisse Einflussmöglichkeiten auf die Politik erlauben.

1. Gesetzesprüfungsrecht

Die Tatsache, dass die Gesetzesausfertigung der Bestätigung des Verfahrensabschlusses sowie der Echtheitsbeglaubigung des Gesetzeswortlauts dient und sich nicht allein im symbolischen Akt der Unterzeichnung erschöpft, legt nahe, dass die durch den Bundespräsidenten auszufertigenden Gesetze auch zwingend seiner Prüfung unterliegen müssen. Dies ergibt sich u.a. aus der Formulierung des Art. 82 I 1 GG, wonach der Bundespräsident die „nachdenVorschriftendieses Grundgesetzeszustandegek ommenen Geset z e “ unterzeichnet.⁴⁵ Dass ein solches Prüfungsrecht existiert, wird im Grunde überwiegend anerkannt. Umstritten ist bis heute lediglich, wie weit dieses reicht.⁴⁶ Die Literatur unterscheidet dabei zwischen formellem und materiellem Prüfungsrecht.⁴⁷

a) Formelles Prüfungsrecht

Außer Streit steht das Vorliegen eines formellen Prüfungsrechts hinsichtlich der vorgelegten Gesetzesbeschlüsse. Dieses ergibt sich nach h. M. unstreitig aus dem Wortlaut des Art. 82 I GG.⁴⁸ Danach bezieht sich Art. 82 I GG auf die Normen des Grundgesetzes, die sich mit dem Zustandekommen der Gesetze befassen.⁴⁹ Das formelle Prüfungsrecht betraut den Bundespräsidenten mit der Aufgabe zu überprüfen, ob die ihm vorgelegten Gesetze unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Vorschriften⁵⁰ entstanden sind.⁵¹

b) Materielles Prüfungsrecht

Schon 1984 betonte derspätereBundespräsidenRt omanHerzogd, ass„ kaum jemand mehr das sog. materielle Prüfungsrecht [bestreite], so dass eine Frage, die Generationen juristischer Gemütererregenkonnte,[…]entschiedenzusein“ scheine.⁵² Ungeachtet dessen und der Tatsache, dass sich das BVerfG in seinen Entscheidungen mehrfach mit diesem Thema auseinandergesetzt hat und dabei eine deutliche Tendenz zu Gunsten eines materiellen Prüfungsrechts erkennen ließ,⁵³ bleibt es in der Literatur bis heute viel diskutiert.⁵⁴ Denn der Bundespräsident darf die Ausfertigung eines Gesetzes aus materiellen Gründen nur dann verweigern, wenn ihm neben dem formellen auch ein materielles Prüfungsrecht zusteht. Betrachtet man den Wortlaut des Art. 82 I 1 GG, könnte darin auch ein materielles Prüfungsrecht gesehen werden. Denn auch ein Gesetz, das in materieller Hinsicht nicht mit dem Grundgesetz vereinbar ist, ist nicht nach dessen Vorschriften entstanden. Gegen da Wortlautargument spricht jedoch der systematische Zusammenhang der Art. 82 GG und Art. 78

GG, so ist in Art. 78 GG nur von einem verfahrensmäßiges Zustandekommen die Rede.⁵⁵

Daneben wird oft auf Art. 70 WRV ⁵⁶, die Weimarer Vorgängernorm zu Art. 82 I 1 GG, verwiesen.⁵⁷ Gegner führen jedoch an, dass Art. 70 WRV im Gegensatz zu Art. 82, 78 GG klar formuliert gewesen sei. Die Norm schrieb vor, dass der Reichspräsident nur verfassungsmäßig zustande gekommene Gesetze ausfertigen durfte. Damit sei sowohl die formelle als auch die materielle Verfassungsmäßigkeit gemeint gewesen. Der Reichspräsident musste demnach beides prüfen. Zwischen der heutigen und der damaligen Norm einen Vergleich zu ziehen, sei aber nicht richtig. Denn das umfassende Prüfungsrecht des Reichspräsidenten wurzelte in dessen Legitimation. Sie entsprach der des Reichstages. Beide wurden vom Volk gewählt.⁵⁸

Der Bundespräsident habe heute aber keinesfalls mehr eine Position inne, die mit der starken Stellung seines Weimarer Amtsvorgängers vergleichbar wäre.⁵⁹

Als weitere Gründe für das Bestehen eines materiellen Prüfungsrechts werden häufig die Untrennbarkeit zwischen formellem und materiellem Prüfungsrecht, der Amtseid (Art. 56 GG) sowie die Präsidentenanklage (Art. 61 GG), die bei vorsätzlichen Verfassungsverstößen droht,⁶⁰ ins Feld geführt.⁶¹ Zudem haben die Erfahrungen aus der Praxis gezeigt, dass es einer materiellen Prüfung bedarf und der Bundespräsident mit den hierfür notwendigen Kompetenzen ausgestattet ist. Auch der gerne gezogene Vergleich des Präsidentenamtes mit dem des Notars deutet auf ein materielles Prüfungsrecht hin. Denn nach § 14 II BNotO hat dieser „[…s] eine Amtstätigkeit zu versagen, wenn sie mit seinen Amtspflichten nicht vereinbar wäre, insbesondere wenn seine Mitwirkung bei Handlungen verlangt wird, mit denen erkennbar unerlaubteodeur nredliche Zweckeverfolgwt erden.“ ⁶²

Das entscheidendste Argument für die Annahme eines materiellen Prüfungsrechts ist nach h.M. insbesondere der Hinweis auf die Art. 20 III GG und Art. 1 III GG. Diese normieren eine umfassende Bindung aller Verfassungsorgane an das Grundgesetz.⁶³ Dadurch wird klar, dass der Bundespräsident nur Handlungen vornehmen darf, die mit der Verfassung im Einklang stehen. Er darf also nur Gesetze unterzeichnen, die sowohl formell als auch materiell mit dem Grundgesetz vereinbar sind.⁶⁴ Auf diese Weise wird vermieden, „dassd er Bundespräsident sehenden Auges an der Entstehung eines von ihm als verfassungswidrig erkannten Gesetzes mitwirkendürfe“. ⁶⁵

c) Einschränkungen

Dies allein überzeugt den ehemaligen Bundespräsidenten Johannes Rau aber noch nicht. Seiner Ansicht nach bedarf es zur Anerkennung eines materiellen Prüfungsrechts einer Beschränkung. So führt er an, dass auch der Gesetzgeber verpflichtet sei, die verfassungsmäßige Ordnung zu achten. Ein Gesetz werde daher nur verabschiedet, wenn der Bundestag dieses für verfassungsmäßig halte. Sei der Bundespräsident anderer Ansicht, stelle sich schließlich die Frage, welcher Auffassung mehr Gewicht beigemessen werden solle.

Die gesamte Verfassung basiere auf dem Prinzip der kooperierenden Gewaltenteilung. Deshalb trage vorrangig der Gesetzgeber die Verantwortung für den Inhalt der verabschiedeten Gesetze. Denn im Gegensatz zum Bundespräsidenten sei dieser demokratisch legitimiert. Aus diesem Grund solle der Präsident die Einschätzungsprärogative des Bundestages nur dann anzweifeln, wenn das betreffende Gesetz offensichtlich nicht mit dem Grundgesetz vereinbar sei.⁶⁶ Entgegen kritischer Stimmen, führt die Annahme eines materiellen Prüfungsrechts auch nicht zu einem Missverhältnis zwischen Bundespräsident und Parlament. Denn der Bundestag hat jederzeit die Möglichkeit, das BVerfG im Rahmen eines Organstreitverfahrens oder eines Normenkontrollantrages anzurufen, um dort eine bindende Entscheidung zu erzielen. In der Staatspraxis ist dies aber bisher weder durch den Bundestag noch durch den Bundesrat erfolgt. Auch deshalb empfiehlt es sich, ein materielles Prüfungsrecht als verfassungsrechtliche Gewohnheitsrecht anzuerkennen.⁶⁷

Ein materielles Prüfungsrecht ist also nur in den Fällen anzuerkennen, bei denen es sich um besonders schwere und offensichtliche Verfassungsverstöße handelt.⁶⁸ Bloße Bedenken oder Zweifel reichen dazu nicht aus. Nur wenn der Bundespräsident von der Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes überzeugt ist,⁶⁹ ist die materielle Prüfungskompetenz verfassungskonform. Grund dafür ist, dass der Verfassungsgeber in erster Linie das BVerfG für die letztverbindliche verfassungsmäßige Überprüfung von Gesetzen und ggf. deren Verwerfung vorgesehen hat.⁷⁰

Deshalb darf der Bundespräsident auch keine endgültigen Entscheidungen treffen.⁷¹ Er ist vielmehr angehalten, sich bei der materiellen Prüfung von Gesetzen in Zurückhaltung zu üben. Auch wird ein Präsident nicht jedes Gesetz bis ins Detail überprüfen können. Deshalb wird er eine Norm i.d.R. nur dann einer materiell- rechtlichen Prüfung unterziehen, wenn diese ggf. schon im Vorfeld verfassungsrechtlich umstritten war und diese Bedenken nicht ausgeräumt werden konnten. In einem solchen Fall ist es sogar seine verfassungsrechtliche Pflicht, sich intensiv mit dem betreffenden Gesetz auseinanderzusetzen.⁷²

Gelangt der Bundespräsident bei der Prüfung eines Gesetzes zu der Überzeugung, dass dieses nicht mit dem Grundgesetz vereinbar ist, darf er die betreffende Norm nicht ausfertigen. Ansonsten verstieße wiederum er selbst gegen die Verfassung. Insoweit folgt in diesen Fällen aus der Prüfungskompetenz des Präsidenten eine Verwerfungskompetenz, d.h. ein Ausfertigungsverweigerungsrecht. Dabei gilt es neben der Offenkundigkeit und Schwere der Verfassungswidrigkeit aber auch die Folgen einer Verwerfung zu berücksichtigen und gegeneinander abzuwägen. Denn im Gegensatz zum BVerfG hat der Präsident keine Möglichkeit, ein Gesetz nur teilweise zu verwerfen. Er kann es nur entweder ganz oder gar nicht unterzeichnen.⁷³

Die Annahme einer Evidenzkontrolle überzeugt auch deshalb, weil es unsinnig wäre, zwei Verfassungsorgane bzgl. derselben Sache mit demselben Prüfungsmaßstab auszustatten.⁷⁴

d) Gesetzesausfertigung in der Staatspraxis

Erstaunlicherweise ist es in der Geschichte der BRD bisher nur achtmal vorgekommen, dass sich ein Bundespräsident gegen die Ausfertigung eines Gesetzes entschieden hat.⁷⁵ Und dies obwohl insgesamt rund 7500⁷⁶ Gesetze verabschiedet und mehr als 250⁷⁷ vom BVerfG für verfassungswidrig befunden wurden. Folglich unterzeichneten die bisherigen Staatsoberhäupter auch zahlreiche Gesetze, die das BVerfG später für nichtig erklärte. Darunter waren auch einige Gesetze, bei denen ein Verfassungsverstoß zweifelsfrei auf der Hand lag. Unter Hinweis auf ihre verfassungsrechtlichen Bedenken fertigten die Präsidenten diese trotzdem aus, legten aber eine Überprüfung durch das BVerfG nahe. So hat z.B. Horst Köhler 2004 die Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit des Luftsicherheitsgesetzes dem BVerfG überlassen.⁷⁸

Dass ein Bundespräsident ein Gesetz nicht ausfertigte, geschah letztmals im Jahr 2006, als Bundespräsident Horst Köhler sich weigerte, das „Gesetz zur Neuregelung der Flugsicherung“ und das „Gesetz zur Neuregelung des Rechts der Verbraucherinformation“ zu unterzeichnen.⁷⁹

Im zuletzt genannten Fall wurde seine Vorgehensweise bei der Gesetzesausfertigung scharf kritisiert. Nicht nur, weiel sr ein„Gesetzesvetoz“ umzweitenMailnnerhalbvonsechsWochen eingelegt hatte, sondern auch, weil bzgl. der Verfassungskonformität des Gesetzes unterschiedliche Rechtsauffassungen bestanden. Auch von der Kanzlerin wurde er dahingehend gerügt. Das Verbraucherschutzgesetz hätte sämtliche Behörden dazu verpflichtet, Anträge auf Herausgabe von verbraucherrelevanten Informationen zu prüfen und zu bescheiden. Köhler befürchtete darin einen Verstoß gegen Art. 84 I 7 GG. Regierungsvertreter waren dagegen der Auffassung, dass den kommunalen Behörden dadurch keine neuen Aufgaben zugewiesen, sondern lediglich alte Aufgaben konkretisiert worden wären. Sie sahen darin keineswegs eine offenkundige Verfassungswidrigkeit. Denn für den Inhalt der Norm hätte es durchaus Auslegungsmöglichkeiten gegeben, die mit dem Grundgesetz vereinbar gewesen wären. Dies zeigt deutlich, dass die Entscheidung über zweifelsfreie und offenkundige Verfassungsverstöße letztlich davon abhängt, was der jeweilige Amtsinhaber im Einzelfall darunter versteht.⁸⁰

Daneben gab es Fälle, in denen Bundespräsidenten ein Gesetz ausfertigten, obwohl dabei verfassungsrechtliche Bedenken bestanden. Dies lag daran, dass man eben nicht zweifelsfrei und offenkundig von einem Verfassungsverstoß überzeugt war.

Aufsehen erregte Johannes Rau am 20.06.2002 bei der Unterzeichnung des umstrittenen Zuwanderungsgesetzes.⁸¹ Dieses hatte die Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung sowie Regelungen über den Aufenthalt und die Integration von Unionsbürgern und Ausländern zum Inhalt. Im Vorfeld standen hitzige Debatten in den Reihen des Bundesrates, als diesem das Gesetz zur Zustimmung vorlag. Grund dafür war, dass die widerstreitende Abstimmung de Landes Brandenburg durch den damaligen Bundesratspräsidenten Klaus Wowereit als Zustimmung zum Gesetz ausgelegt wurde. So war die von der SPD geführte Bundesregierung unter Kanzler Gerhard Schröder der Auffassung, das Verfahren sei rechtmäßig gewesen, wohingegen die Ministerpräsidenten der CDU im Bundestag darin einen Verfassungsverstoß sahen.⁸² Vor der Unterzeichnung des Gesetzes hatte der Bundespräsident dieses auf seine formelle Verfassungsmäßigkeit zu prüfen. Es galt zu klären, ob das Bundesland Brandenburg dem Gesetz wirksam zugestimmt hatte und das Gesetz somit die erforderliche Anzahl an Stimmen erhalten hatte.⁸³ Bis zur Bekanntgabe seiner Entscheidung am 20.06.2002 hatte sich die Öffentlichkeit in nie dagewesenem Ausmaß mit dem Gesetzesprüfungsrecht de Staatsoberhauptes auseinandergesetzt. Nie zuvor war ein Bundespräsident derart ins Kreuzfeuer einer politischen Diskussion zwischen Regierung und Opposition geraten, die sich um ein solchermaßen umstrittenes gesellschaftspolitisches Thema gedreht hatte.⁸⁴

Rückblickend meinte Rau dazu: „Ichselbehr ätteaudf iesenFal‚lgelebtenV‘ erfassungsrechts gernverzichtet.“ ⁸⁵

In einer Pressemitteilung erklärte er schließlich, dass er bei der Prüfung des Gesetzes nicht zweifelsfrei zu der Überzeugung gekommen sei, dass ein Verfassungsverstoß vorläge. Die Unterzeichnung des Gesetzes verband er mit der Empfehlung, dieses dem BVerfG bzgl. seines rechtmäßigen Zustandekommens vorzulegen.⁸⁶

Sowohl in den Medien als auch im Volk wurde seine Entscheidung mit breiter Zustimmung angenommen.⁸⁷ Kritiker unterstellten ihm, er wollte sich mit dem Verweis auf die Zuständigkeit des BVerfG aus der Verantwortung ziehen. Denn der Bundespräsident habe bei der Gesetzesprüfung keinen Ermessensspielraum. Er sei vielmehr zur Prüfung verpflichtet und müsse die Ausfertigung bei jedem Verfassungsverstoß verweigern, nicht nur, wenn dieser offenkundig sei.⁸⁸ Mit der Ausfertigung des Gesetzes verfolgte Rau jedoch das Ziel, durch ein rechtsverbindliches Urteil des BVerfG endgültig Klarheit zu schaffen.⁸⁹ Die Tatsache, dass die Umstände dieser Bundesratsabstimmung bei vielen Menschen Zweifel an der Legitimität der Abstimmungen im Bundesrat hervorgerufen haben, zeigt, dass eine solche Entscheidung notwendig war.⁹⁰ Hätte er seine Unterschrift von vornherein verweigert, wäre es nicht zu einer abschließenden Entscheidung durch das BVerfG gekommen.⁹¹

Mit Urteil vom 18.12.2002 wurde das Gesetz schließlich für verfassungswidrig erklärt. Abgesehen von einzelnen kritischen Stimmen, reagierte die Öffentlichkeit vorwiegend positiv darauf. Rau sieht den Grundsatz„LegitimitätdurchVerfahren“,d.h.dasordnungsgemäße Zustandekommen von staatlichen Entscheidungen, dadurch wieder gestärkt. Für ihn sei da Urteil ein nicht zu unterschätzender Gewinn.⁹² Eine derartige Vorgehensweise war für die Amtsführung eines Bundespräsidenten mehr als ungewöhnlich. Rau handelte mit Umsicht und Originalität und öffnete so den Weg zu einer klärenden Entscheidung.⁹³

2. Der Einfluss des Präsidenten bei der Auflösung des Bundestages

Nach Art. 68 GG ist der Präsident befugt, auf Antrag des Bundeskanzlers den Bundestag aufzulösen, wenn dem Antrag des Kanzlers, ihm das Vertrauen auszusprechen, nicht die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages zugestimmt hat.⁹⁴ Problematisch ist dabei die Frage, ob die Abgeordneten dem Kanzler wirklich das Vertrauen verwehren müssen oder ob ein negatives Ergebnis bei der Abstimmung genügt. Es ist also fraglich, ob für die Ermessensentscheidung des Präsidenten eine materielle oder formelle Auflösungslage erforderlich ist. Bei einer formellen Auflösungslage könnte der Kanzler jederzeit Neuwahlen anstoßen. Bei einer materiellen Auflösungslage müssten hingegen tatsächlich instabile Regierungsverhältnisse vorliegen, so dass Neuwahlen nur als letztes Mittel zulässig wären.⁹⁵ In seinem ersten Auflösungsurteil⁹⁶ hat sich das BVerfG für das Erfordernis einer materiellen Auflösungslage ausgesprochen. Den Antrag des Kanzlers knüpft es an die Voraussetzung, dass seine Handlungsfähigkeit so beeinträchtigt sein muss, dass es ihm nicht möglich ist, eine vom stetigen Vertrauen der Mehrheit getragene Politik sinnvoll zu verfolgen.⁹⁷ Im zweiten Auflösungsurteil⁹⁸ griff es diese Entscheidung wieder auf und betonte gleichzeitig, dass der Antrag nicht nur der Erkundung des Vertrauens diene, sondern auch mit dem Ziel gestellt werden könne, durch eine Bundestagsauflösung Neuwahlen herbeizuführen. Damit wurde auch die in der Literatur diskutierte Untersche idung zwischen „echter“ und „unechter“ (d.h. „auflösungsgerichteter“) Vertrauensfrage hinfällig. Zugleich zog sich das BVerfG auf eine Missbrauchskontrolle zurück. Eine solche hielt es für ausreichend, da bei der Bundestagsauflösung drei Staatsorgane in einer Verantwortungskette mitwirkten. Dem Bundespräsidenten räumte es dabei ausdrücklich ein politisches Ermessen bei seiner Entscheidung ein.⁹⁹

Hintergrund des zweiten Urteils war die im Jahr 2005 von Bundeskanzler Gerhard Schröder gestellte Vertrauensfrage. Trotz stabiler Mehrheiten im Bundestag, ließ er sich das Misstrauen aussprechen, um Neuwahlen anberaumen zu können.¹⁰⁰ Denn für die Fortführung der Reformen der Agenda 2010 wollte er die Unterstützung der Mehrheit der Bevölkerung hinter sich wissen. Der damalige Bundespräsident Horst Köhler löste daraufhin den Bundestag auf.

Dagegen reichten zwei Abgeordnete der SPD und der Grünen Organklage ein. Diese begründeten sie u.a. damit, dass es dem Gedanken des Grundgesetzes widerspreche, sich seine Reformpolitik durch das Volk legitimieren zu lassen. Das BVerfG wies die Klage jedoch zurück.¹⁰¹ Damit hat es die unechte Vertrauensfrage endgültig legitimiert.

Unabhängig davon, hat der Bundespräsident das Recht, den Auflösungsvorschlag des Kanzlers zurückzuweisen.¹⁰² Der Kanzler ist somit an die Entscheidung des Präsidenten gebunden. Der Präsident hat also auch hier eine eigene politische Entscheidungskompetenz und nicht nur eine rechtliche Prüfungskompetenz.

Der Gesetzgebungsnotstand nach Art. 81 GG ist ein weiteres Instrument des Staatsoberhauptes, um die Regierungsfähigkeit eines Minderheitskabinetts aufrecht zu erhalten, wenn der Bundestag auf eine gescheiterte Vertrauensfrage hin nicht aufgelöst wurde.¹⁰³ Auch hier räumt ihm die Verfassung einen politischen Gestaltungsspielraum ein.¹⁰⁴

3. Die These von der Machtlosigkeit des Bundespräsidenten

Die These von der Machtlosigkeit des Bundespräsidenten stützt sich im Wesentlichen auf drei Elemente. Erstens fehlt es ihm an aktiven Gestaltungsbefugnissen, die ihm erlauben selbständig im Regierungsprozess mitzuwirken. Einen Oberbefehl über das Militär oder Notverordnungsrechte - wie der Weimarer Reichspräsident - besitzt er nicht, und abgesehen vom Prüfungsrecht verfügt er über keine weitreichenderen Möglichkeiten, um im Gesetzgebungsprozess mitwirken zu können. Zweitens ist in der Geschichte der BRD bisher keine Krisensituation eingetreten, die ein Eingreifen des Staatsoberhauptes erfordert hätte. Er musste weder den Gesetzgebungsnotstand ausrufen noch sein Vorschlagsrecht gem. Art. 63 I GG ausüben oder einen Minderheitskanzler gem. Art. 63 IV 3 GG ernennen. Und drittens darf er dort, wo ihm ein gewisser Handlungsspielraum zukommt, diesen nicht überdehnen. Entsprechend selten haben sich die bisherigen Präsidenten geweigert, einen Minister zu ernennen oder ein Gesetz auszufertigen. Auch was den Anstoß vorzeitiger Neuwahlen betrifft, beugten sich die bisherigen Amtsinhaber immer dem Willen der jeweiligen Bundesregierung.

Von einer Machtlosigkeit kann deswegen aber nicht ausgegangen werden. Die Reservebefugnisse müssen nicht unbedingt zum Einsatz kommen. Dadurch, dass sie von den anderen Staatsorgangen bei ihren Handlungen miteinkalkuliert werden, entfalten sie ihre Wirkung bereits durch ihre bloße Existenz. So lassen sich mögliche Konflikte schon im Vorfeld verhindern. Bezieht mandiese„Vorbeugefunktion“ mit ein, kommen dem Präsidenten sehr wohl gewisse politische Einflussmöglichkeiten zu, auch wenn diese eher im Verborgenen wirken.¹⁰⁵

4. Ergebnis

Wenn ihm auch in der Literatur weitreichende Eingriffe in die Politik versagt werden, so genügt doch in der Rückschau die Vielzahl von staatlichen Akten, die nach dem Grundgesetz seine Zustimmung erfordern, um dem höchsten Mann im Staat eine eigene politische Einflussnahme zuzusichern. Inwieweit diese Wirksamkeit entfaltet, hängt in besonderem Maße von der Persönlichkeit des jeweiligen Präsidenten, seiner Amtsführung und seines Amtsverständnisse ab.¹⁰⁶ Kein zweites Staatsamt ist so persönlichkeitsgeprägt wie das des Bundespräsidenten.

Gerade weil es ihm an gängigen Machtinstrumenten fehlt, wird ihm erst vom öffentlichen Bild der Ausstrahlung und der persönlichen Glaubwürdigkeit des jeweiligen Amtsinhabers Form verliehen.¹⁰⁷ „ S eine Glaubwürdigkeit ist s eine M acht.“ ¹⁰⁸ „ W as ist denn das Amt des PräsidentendeDr eutschenBundesrepublik?“ fragte der erste Bundespräsident Theodor Heuss am 12.09.1949 bei seiner Antrittsrede vor der Bundesversammlung. „Es ist bis jetzt ein Paragraphengespinst gewesen. Es ist von dieser Stunde an ein Amt, das mit einem Menschentum gefüllt ist. Und die Frage ist nunw, iewir[…] aus diesem Amt etwas wie eine Tradition, etwas wie eine Kraft schaffen, die Maß und Gewicht besitzen und im politischen Kräftespieslichselbsdt arstellenkann.” ¹⁰⁹

[...]

---

¹ Vgl. Rausch (1984), S.179.

² Zuletzt, als die Kreditaffäre um Christian Wulff bekannt wurde.

³ K ü st er s (2012) in: Ooyen/ Möllers, S. 237.

⁴ Vgl. Appenzeller (2011), Braucht Deutschland einen Bundespräsidenten? Aufgerufen am: 13.12.2015.

⁵ Vgl. Westphalen (2001), in: Westphalen, S. 40.

⁶ Zu den bedeutendsten zählten die Auflösung des Reichstages (Art. 25 WRV), der Oberbefehl über die Streitkräfte (Art. 47 WRV), das Notverordnungsrecht (Art. 48 WRV) und die Ernennung sowie Entlassung der Reichsregierung (Art. 53 WRV). Vgl. Gehrlein (2007), S. 281; zu den Artikeln der WRV siehe Anlage 1.

⁷ Vgl. Hartmann / Kempf (1989), S. 17.

⁸ Vgl. Westphalen (2001), in: Westphalen, S. 40 f.

⁹ Zu den Artikeln der WRV siehe Anlage 1.

¹⁰ Darunter Art. 114 WRV (Freiheit der Person), Art. 118 WRV (Meinungsfreiheit), Art. 123 WRV (Versammlungsfreiheit) und Art. 124 WRV (Vereinigungsfreiheit). Vlg. Westphalen (2001), in: Westphalen, S. 42; zu den Artikeln der WRV siehe Anlage 1.

¹¹ Vgl. Westphalen (2001), in: Westphalen, S. 42.

¹² Vgl. Hartmann/ Kempf (1989), S. 20.

¹³ Vgl. Rausch (1984), S. 46.

¹⁴ Vgl. Hartmann / Kempf (1989), S. 20.

¹⁵ Vgl. Rausch (1984), S. 51.

¹⁶ Vgl. Niclauß (2012), in: Ooyen/ Möllers, S. 35.

¹⁷ Vgl. Hartmann / Kempf (1989), S. 20.

¹⁸ Vgl. BVerfG, Urteil v. 10.06.2014, 2 BvE 4/ 13, Rz. (1- 33), in: BVerfGE 136, 323- 338 = BayVBl 3/2015, 146. Jahrgang S. 87-91, S. 88, Rz. 94.

¹⁹ Vgl. Möllers (2012), in: Ooyen/ Möllers, S. 75 u. 79.

²⁰ Vgl. BVerfG, Urteil v. 10.06.2014, 2 BvE 4/ 13, Rz (1-33), in: BVerfGE 136, 323- 338 = BayVBl 3/2015, 146. Jahrgang S. 87-91, S. 88, Rz. 94.

²¹ Vgl. Billing (2001), in: Westphalen, S. 315.

²² Vgl. Möllers (2012), in: Ooyen/ Möllers, S. 94.

²³ Vgl. Billing (2001), in: Westphalen, S. 315.

²⁴ Vgl. Sodan / Ziekow (2012), S. 117, Rz 1.

²⁵ Vgl. Fink (2010), in: Starck, GG, Art. 54, S. 1464/1465, Rz 14/15.

²⁶ Vgl. Sodan / Ziekow (2012), S. 117, Rz 1.

²⁷ Vgl. Ipsen (2015), S. 143.

²⁸ Vgl. Fink (2010), in: Starck, GG, Art. 54, S. 1465, Rz. 15.

²⁹ Vgl. Billing (2001), in: Westphalen, S. 315.

³⁰ Vgl. Fink (2010), in: Starck, GG, Art. 54, S. 1465, Rz. 15.

³¹ Vgl. Billing (2001), in: Westphalen, S. 315.

³² Vgl. Fink (2010), in: Starck, GG, Art. 54, S. 1465, Rz. 17.

³³ Vgl. Schmidt (2011), S. 224.

³⁴ Vgl. Hesselberger (2003), GG, Art. 59, S. 266, Rz. 1.

³⁵ Vgl. Ipsen (2015), S. 133.

³⁶ Vgl. ebd, S. 135.

³⁷ Vgl. Fink (2010), in: Starck, GG, Art. 54, S. 1466, Rz. 19.

³⁸ Vgl. Ipsen (2015), S. 134.

³⁹ Vgl. Fink (2010), in: Starck, GG, Art. 54, S. 1466, Rz. 19.

⁴⁰ B V er f G, Urteil v. 23.04.1969, 2BvR 552/63, Rz.27 , in: BVerfGE 25, 352/358.

⁴¹ Diese sind: die Ernennung und Entlassung des Bundeskanzlers, die Auflösung des Bundestages und das Ersuchen zur Weiterführung der Geschäfte, das nach Amtsende an den Bundeskanzler gerichtet wird Art. 69 III GG;

vgl. Gehrlein (2007), S. 282.

⁴² Vgl. Sodan / Ziekow (2012), S. 117, Rz. 1.

⁴³ Vgl. Schmidt (2011), S. 225.

⁴⁴ Vgl. Hartmann / Kempf (1989), S. 21, auch Anders (1970), S. 255.

⁴⁵ Vgl. Brenner (2010), in: Starck, GG, Art. 82, S. 2403, Rz. 20.

⁴⁶ Vgl. ebd., S. 2403 f., Rz. 21.

⁴⁷ Vgl. Rau (2004), S. 2.

⁴⁸ Vgl. Schmidt (2011), S. 229.

⁴⁹ so u.a. Art. 78, 81 II 1 und 115 d II 3 GG. Vgl. Brenner (2010), in: Starck, GG, Art. 82, S. 2404, Rz. 23.

⁵⁰ Gemeint sind Zuständigkeits-, Verfahrens- oder Formvorschriften. Vgl. Schmidt (2011), S. 229.

⁵¹ Vgl. Brenner (2010), in: Starck, GG, Art. 82, S. 2403, Rz. 20.

⁵² Linke (2009), S. 434, zitiert nach Roman Herzog, in Börner/ Jahrreiß/ Stern (Hrsg.), Einigkeit und Recht und Freiheit, Festschrift für Karl Carstens, Bd. 2, 1984, S. 601, 605.

⁵³ Vgl. Brenner (2010), in: Starck GG, Art. 82, S. 2405, Rz. 25 mit Verweis auf BVerfGE 1, 396,413 f.; 2, 143, 169; 34, 9, 22 f.

⁵⁴ Vgl. Brenner (2010), in: Starck GG, Art. 82, S. 2405, Rz. 25.

⁵⁵ Vgl. Schmidt (2011), S. 230.

⁵⁶ Abgedruckt in Anlage 1.

⁵⁷ Vgl Brenner (2010), in: Starck, GG, Art. 82, S. 2405, Rz. 25.

⁵⁸ Vgl. Meyer (2011), S. 603.

⁵⁹ Vgl. Linke (2009), S. 436.

⁶⁰ Vgl. ebd., S. 438.

⁶¹ Vgl. Brenner (2010), in: Starck, GG, Art. 82, S. 2405, Rz. 25.

⁶² Vgl. Ipsen (2015), S. 137, Rz. 499.

⁶³ Vgl. Rau (2004), S. 2.

⁶⁴ Vgl. Brenner (2010), in: Starck, GG, Art. 82, S. 2406, Rz. 25.

⁶⁵ Ra u (2004), S. 2.

⁶⁶ Vgl. ebd.

⁶⁷ Vgl. Ipsen (2015), S. 137, Rz. 500.

⁶⁸ Vgl. Brenner (2010), in: Starck, GG, Art. 82, S. 2406, Rz. 27.

⁶⁹ Vgl. Sodan / Ziekow (2012), S. 119 f. , Rz. 11.

⁷⁰ Vgl. Brenner (2010), in: Starck, GG, Art. 82, S. 2406, Rz. 27.

⁷¹ Vgl. Rau (2004), S. 2.

⁷² Vgl. Brenner (2010), in: Starck, GG, Art. 82, S. 2406, Rz. 27.

⁷³ Vgl. ebd., S. 2407, Rz. 27a.

⁷⁴ Vgl. Rau (2004), S. 2.

⁷⁵ Vgl. Bundespräsident.de (2015): Amtliche Funktionen: Ausfertigung von Gesetzen. Aufgerufen am: 13.12.2015.

⁷⁶ DieAnzahdl ear usgefertigtenundverkündetenGesetzela gimJah2r 013be7i 491S. iehedazuAnlage2„DieArbeit desBundesratesimSpiegedl eZr ahlen“S,5. .

⁷⁷ Die Anzahl der vom BVerfG für nichtig erklärten Gesetze lag am 11.02.2003 bei 275 (vgl. Strohmeier (2008), S. 180, mit Verweis auf Feldkamp (2005): Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1994-2003, S. 594 ff.).

⁷⁸ Vgl. Strohmeier (2008), S. 180.

⁷⁹ Vgl. Bundespräsident.de (2015): Amtliche Funktionen: Ausfertigung von Gesetzen. Aufgerufen am: 13.12.2015.

⁸⁰ Vgl. Strohmeier (2008), S. 181.

⁸¹ Vgl. Bundespräsident.de (2015): Amtliche Funktionen: Ausfertigung von Gesetzen. Aufgerufen am: 13.12.2015.

⁸² Vgl. Hoffmann/ Stock (2012) , in: Ooyen / Möllers, S. 264.

⁸³ Vgl. Lutze (2003), S. 323 f.

⁸⁴ Vgl. Rau (2004), S. 1 f.

⁸⁵ Ra u (2004), S. 1.

⁸⁶ Vgl. Hoffmann/ Stock (2012) , in: Ooyen / Möllers, S. 264 f.

⁸⁷ Vgl. Rau (2004), S. 7.

⁸⁸ Vgl. Lutze (2003), S. 325.

⁸⁹ Vgl. Hoffmann/ Stock (2012) , in: Ooyen / Möllers, S. 265.

⁹⁰ Vgl. Rau (2004), S. 8.

⁹¹ Vgl. Hoffmann/ Stock (2012) , in: Ooyen / Möllers, S. 265.

⁹² Vgl. Rau (2004), S. 8.

⁹³ Vgl. Hoffmann/ Stock (2012) , in: Ooyen / Möllers, S. 265.

⁹⁴ Vgl. BVerfG, Urteil v. 25.08.2005, 2 BvE 4/05, Rz. (1- 212), mit Verweis auf BVerfGE 62, 1 (35); in: BVerfGE 114,121-195 (129).

⁹⁵ Vgl. Ipsen (2015), S. 138.

⁹⁶ Vgl. BVerfG, Urteil v. 16.02.1983, 2 BvE 1/83,Rz (1- 365), in: BVerfGE 62, 1- 116.

⁹⁷ Vgl. Ipsen (2015), S. 139, mit Verweis auf BVerfGE 62, 1 (44).

⁹⁸ Vgl. BVerfG, Urteil v. 25.08.2005, 2 BvE 4/05, Rz. (1- 212), in: BVerfGE 114, 121-195.

⁹⁹ Vgl. Ipsen (2015), S. 139 f., mit Verweis auf BVerfGE 114, 121 (158).

¹⁰⁰ Vgl. Strohmeier (2008), S. 189.

¹⁰¹ Vgl. Pilz/ Ortwein (2008), S. 132 ff.

¹⁰² Vgl. Strohmeier (2008), S. 189f.

¹⁰³ Vgl. Ooyen (2015), S.76.

¹⁰⁴ Vgl. Hartmann / Kempf (1989), S. 37.

¹⁰⁵ Vgl. Decker (2010 , in: Gehne/ Spier, S. 57 f.

¹⁰⁶ Vgl. Rausch (1984), S. 115 u. 187.

¹⁰⁷ Vgl. Sarcinelli (2009), S. 281.

¹⁰⁸ Börnsen (2012): Die Rolle des Staatsoberhauptes- Brauchen wir das Amt des Präsidenten? aufgerufen am:13.12.2015.

¹⁰⁹ St i ft un g Bundespräsident-Theodor- Heuss- Haus, Wahl zum Bundespräsidenten. aufgerufen am: 13.12.2015.