Die Enquete-Komission - eine Institution des Parlaments

Inhaltsverzeichnis (Gliederung) zum Referat

I. Hypothese

II. Einführung in das Thema: Allgemeiner Teil
Was sind Enquête-Kommissionen und welche Problemstellungen ergeben sich aus
deren Existenz, Aufgaben und Arbeit?
Wie sind Enquête-Kommissionen entstanden?
Auf welche Weise werden Enquête-Kommissionen eingesetzt und organisiert?
Wann ist die Arbeit einer Enquête beendet?

III. Der rechtliche Rahmen der Enquête-Kommissionen
Welche Rechtsgrundlagen gelten für diese Art der Kommission?
Die Rechte der Sachverständigen
Einschränkung der Untersuchungsgegenstände von Enquêten
Die Auswahl der Mitglieder im rechtlichen Kontext

IV. Die Aufgaben und Befugnisse der Enquête-Kommissionen
Die Aufgaben der Enquête
Historische Zielsetzung von Enquête-Kommissionen
In welchem Umfang leiten Enquêten ihre Aufgaben aus den Parlamentsfunktionen ab?
Weitere Funktionen
Stehen Enquête-Kommissionen rechtlich fundierte Befugnisse zu?

V. Arbeitsweise der Enquête-Kommissionen und Einflussfaktoren auf die Arbeitsergebnisse
Informationsgewinnung und -aufbereitung Einflussfaktoren
Welche Probleme ergeben sich aus dem Mitwirken von externen Sachverständigen?
Welche externen und kommissionsinternen Faktoren beeinflussen darüber hinaus maßgeblich die Arbeit und die Ergebnisse der Kommission?

VI. Enquête-Kommissionen in der Praxis
Zu welchen Themenschwerpunkten wurden bisher Enquête-Kommissionen eingesetzt?
Wie ist im Allgemeinen die hinreichende Berücksichtigung von Kommissions-
Ergebnissen in Regierungsentscheidungen/ Gesetzen zu bewerten?
Kritische Fragen und Reformüberlegungen

VII. Abschluss und Fazit

VIII. Literatur-/ Quellenangabe

I. Hypothese

Die Bedeutung politischer Beratung durch Kommissionen hat in den letzen Jahren, vornehmlich¹ durch erhöhte Aufmerksamkeit in der breiten Öffentlichkeit, immer mehr zugenommen.

Eine spezielle Art der Kommission, die Enquête ², spielt insbesondere auf Bundesebene eine herausragende Bedeutung.

Dies liegt nicht zuletzt darin begründet, dass die besondere Zusammensetzung dieser Institution - sie besteht zu einer Hälfte aus Bundestagsabgeordneten und zur anderen aus unabhängigen Sachverständigen ³ - einen speziellen Reiz ausübt.

Darüber hinaus hat sich in den letzten Jahren eine politische Kultur entwickelt, die Probleme und Themen von Gewicht, die tiefer gehend und ohne Zeitdruck gelöst werden sollen ⁴, einer Enquête-Kommission zu übergeben pflegt.

Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, den Ursprung und die rechtlichen Rahmenbedingungen von Enquête-Kommissionen zu definieren, deren Aufgaben und Befugnisse zu erläutern. Des Weiteren soll die Arbeit von Enquêten kritisch hinterfragt und Stellung zu aktuellen Problemen und Reformüberlegungen bezogen werden.

Dabei soll folgende Annahme als Orientierung dienen:

Die Enquete-Kommission - als Institution des Parlaments - stellt ein geeignetes Mittel zur, möglicherweise von der Regierung unabhängigen, Wissensakkumulation und Problemlösungsartikulation dar. Sie stärkt die Kontrollfunktion des Parlaments und entlastet die Regierungsarbeit, indem sie Vorschläge zum weiteren Vorgehen erarbeitet.

II. Einführung in das Thema

Begriff und Funktion, Historie, Zusammensetzung und Organisation, Beschlussfassung und Beendigung von Enquête-Kommissionen im Überblick Die Enquête-Kommission gehört zu den Instrumenten des gesetzgebenden Organs der Bundesrepublik Deutschland und verschafft diesem die Möglichkeit, unter Umständen unabhängig von der Regierung, Informationen zu einem speziellen Sachgebiet zu sammeln, die im laufenden politischen Entscheidungsprozess als Grundlage dienen sollen.

Der Begriff „Enquête“ stammt aus dem Lateinischen und bedeutet amtliche Untersuchung. In früherer Zeit wurde der Begriff als Bezeichnung für Untersuchungsausschüsse verwendet. Nach Einführung der Institution als solches wird begrifflich zwischen Enquête-Kommissionen und Untersuchungsausschüssen unterschieden.

§ 56 der Geschäftsordnung des Bundestages regelt die Arbeit der Kommission ⁵ als Einrichtung, welche Themen zu untersuchen habe, die dem Bundestag „zur Vorbereitung von Entscheidungen über umfangreiche und bedeutsame Sachkomplexe“ dienen sollen. Meistens sind zukunftorientierte, die breite Mehrheit der Bevölkerung betreffende Themen Kernpunkt der Enquêten, die durchaus auch legislaturübergreifend arbeiten können und sollen.

Erst im Jahre 1969 wurde diese Art der Kommission im Rahmen der sog. kleinen Parlamentsreform eingeführt. Nach Altenh of ⁶ waren drei Gründe dafür ausschlaggebend: Zunächst waren die damaligen Untersuchungsausschüsse vornehmlich damit beschäftigt, vermeintliche oder tatsächliche Missstände in der Regierungsarbeit aufzudecken. Eine Instanz, welche das allgemeine, über dieses Wissen hinausgehende Informationsbedürfnis zu stillen vermochte, existierte nicht.

Weiterhin sollte eine neu zu schaffende Einrichtung die Möglichkeit erhalten, Wissen und Informationen unabhängig von der Regierung zu erheben, um somit die Rolle des Parlamentes als gesetzgebende Kraft zu stärken.

Letztlich strebte man eine enge Zusammenarbeit von Wissenschaftlern (Sachverständigen) und Abgeordneten an, um angebotene Lösungen besser nutzbar zu machen.

Aus dieser besonderen Zusammensetzung der Enquête-Kommissionen heraus drängen sich nach Metzger ⁷ bereits mehrere Fragen auf:

Gehören Enquête-Kommissionen zum Parlament? Welche gesetzlichen Vorschriften sind diesbezüglich anwendbar? Problematisch ist ebenfalls, ob und wie die Ergebnisse der Kommissionstätigkeit verwendet werden (dürfen).

Um hinreichende Antworten auf diese Fragen zu geben, bedarf es im nächsten Schritt weiterer Informationen aus dem rechtlichen Kontext. Diese werden in Kapitel III gegeben.

Wie oben bereits erwähnt, ist in der Geschäftsordnung des Bundestages ⁸ festgelegt, dass der Bundestag im Vorfeld wichtiger Abstimmungen die Einrichtung einer Enquête fordern kann. Gemäß GOBT ist diese auf zwei Wegen möglich.

Auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder, also auch fraktionsübergreifend, ist der Bundestag dazu verpflichtet, eine Enquête-Kommission einzurichten, deren Auftrag im Antrag zu bezeichnen ist. Die GOBT regelt in §56 darüber hinaus auch, dass ihre Zusammensetzung im Einvernehmen der Fraktionen benannt wird.

Diese Form der „Berufung einer Enquête-Kommission“ wird als Minderheits-Enquête bezeichnet.

Interessant ist hierbei die Situation, dass durch die Möglichkeit einer gültigen Einberufung der Enquête durch (nur) ein Viertel des Parlaments faktisch ein Minderheitenrecht besteht, welches der Opposition ungewöhnlich hohe Kompetenzen verschafft.

Wenn man diesbezüglich in Betracht zieht, dass der Regierung der gesamte Ministerialapparat zur Verfügung steht, der es ihr erlaubt, bereits im Vorfeld von parlamentarischen Diskussionen oder Entscheidungen Informationen zu einem bestimmten Thema zu sammeln, wir klar, warum dieses Minderheitsrecht existiert. Indem man einem Informationsvakuum auf Seiten der parlamentarischen Minderheit vorbeugt, stärkt man die demokratischen Züge des Gesetzgebungsprozesses und stärkt gleichzeitig die Kontrollfunktion des Parlaments.

Denkbar ist hinsichtlich des ständigen Strebens nach Gleichberechtigung im demokratischen Prozess auch, die zur Beschlussfähigkeit ausreichende Prozentzahl von 25 noch weiter herabzusetzen, um so das Minderheitenrecht weiter auszubauen ⁹. Dagegen spricht die vermutlich zunehmende Inanspruchnahme der Einsetzung von Enquêten und der damit verbundenen Bürokratisierung und Lähmung des Entscheidungsprozesses in diesem Bereich.

Gleichwohl sei an dieser Stelle erwähnt, dass es für eine Minderheits-Enquête eines Einsetzungsbeschlusses des Bundestages bedarf, dieser jedoch nicht verweigert werden kann, wenn der Antrag sonst zulässig ist ¹⁰.

Daneben kann der Bundestag auf Antrag von mindestens 5% seiner Mitglieder bzw. einer Fraktion die Einsetzung einer Enquête-Kommission beantragen. Findet sich für diesen Vorschlag eine einfache Mehrheit im Parlament, wird die Schaffung einer Kommission beschlossen.

Diese Art der Einsetzung wird auch als Mehrheits-Enquête bezeichnet und betrifft den überwiegenden Teil der bisher eingesetzten Enquêten.

In den Rahmen der formalen Einsetzung ist ggf. ein Prozess der Auftragsspezifizierung eingebunden, der auf einer mittlerweile gängigen Praxis beruht, Anträge (die wiederum den speziellen Auftrag der Kommission beinhalten) direkt an die sachlich zuständigen Ausschüsse weiterzureichen. Diese besitzen durch ihre rechtliche und themenorientierte Kompetenz die Fähigkeit, Anträge zusammenzufassen, zu spezifizieren oder zu verändern. Metzger wirft in seiner Arbeit diesbezüglich die Frage auf, inwieweit dieser Ablauf problematisch werden kann, da die beantragende Minderheit ¹¹ dem abgeänderten Antrag nicht zwingend zustimmen muss. Theoretisch würde dann der herausgearbeitete „Effektivitätsgewinn“ ¹² hinter das Minderheitenrecht zurücktreten.

Trotz der möglichen Spezifikation und Präzisierung des Auftrages soll der Enquête- Kommission grundsätzlich genug Spielraum gelassen werden, um ein eigenständiges Handeln zu gewährleisten. Dabei darf sich die Kommission jedoch thematisch nicht zu weit von dem ursprünglichen Kernproblem entfernen - es bestünde so die Gefahr der Zielverfehlung ¹³. Abgesehen davon ließe sich eine solche „unbrauchbare“ Tätigkeit auf längere Sicht gar nicht legitimieren, da nicht zuletzt die Kosten einer solchen Institution vom Steuerzahler getragen werden.

Weiterhin sind auch die Mitglieder und der Vorsitzende der Kommission zu bestimmen. Wie bereits angeführt, ist eine Besonderheit der Enquête-Kommission die Dualität aus Sachverständigen und Abgeordneten.

Abgeordnete werden direkt aus den Fraktionen in die Kommission entsandt, wobei der Austausch der Abgesandten reibungslos erfolgen kann. Wenn diesbezüglich der Fall eintritt, dass ein abgesandter Abgeordneter nicht im Sinne der Fraktion oder der Parteiideologie in der Kommission handelt, wäre er theoretisch abrufbar und man könnte ihn durch jemand anderen ersetzen.

Die Wahl der Experten gestaltet sich dahingehend etwas komplizierter, als dass diese in der Regel nicht einvernehmlich von den Fraktionen gemeinsam, sondern nach der Fraktionsstärke bemessen direkt von den Fraktionen bestimmt werden. Geregelt ist dies in Absatz 2 des § 56 GOBT. Im Gegensatz zu den Abgeordneten können die Experten der Kommission nicht mehr unmittelbar abberufen werden.

Theoretisch bestünde auch die Möglichkeit, die Kommission überwiegend mit Sachverständigen zu besetzen. Jedoch zeigt die bisherige Praxis, dass Enquête-Kommissionen entweder paritätisch oder überwiegend mit Parlamentariern besetzt werden, um Mehrheitsentscheidungen durch Experten vorzubeugen.

An dieser Stelle lässt sich die Frage stellen, in wie weit solche Kommissionen dann überhaupt sinnvollen, politisch unbeeinflussten Informationsoutput liefern können oder dürfen ¹⁴.

Das Einsetzungsverfahren endet schließlich mit der Konstituierung der Kommission.

Enquête-Kommissionen sind ähnlich aufgebaut wie Ausschüsse des Bundestages. Sie besitzen eine Hierarchie, welche aus dem Vorsitzenden, dessen Stellvertreter und verschiedenen Fraktionssprechern, den Obleuten, besteht.

Wie die Mitglieder der Kommission ihre Arbeit strukturieren und bewältigen steht im Mittelpunkt des Kapitels V. Auch das Spannungsfeld, welches sich aus der Zusammenarbeit von Politikern und Experten ergibt, wird dort zentral diskutiert.

Die Tätigkeit der Enquête ist beendet, wenn der Abschlussbericht vorliegt - ihr Auftrag also erfüllt ist - oder das Ende einer Wahlperiode erreicht wurde.

Da der ursprüngliche Auftrag von Enquête-Kommissionen in der Informationsgewinnung und (Parlaments-)Beratung liegt, ist fraglich, ob die Arbeit einer Kommission am Ende einer Legislaturperiode eingestellt werden sollte.

Das Prinzip der Diskontinuität gilt aber auch für solche Kommissionen und bedeutet in diesem Fall, dass die Beschlüsse einer Enquête-Kommission das neue Parlament zwar nicht binden, möglicherweise vorliegende Berichte aber in der neuen Wahlperiode berücksichtigt werden müssen.

[...]

¹ Vgl. Siefken, Sven: Zparl 3/2003

² Enquête wird im Kontext synonym mit Enquête-Kommission, EK, Institut oder Institution verwandt

³ Sachverständige, Experten, Praktiker, Fachleute, Fachmänner sollen als ein Begriff gelten

⁴ Heyer, Christian, Liening, Stephan: Enquête-Kommissionen des deutschen Bundestages: Schnittstelle zwischen Politik und Wissenschaft. (2004) S. 3

⁵ im weiteren Verlauf ist mit „die Kommission“ die Enquête-Kommission gemeint

⁶ vgl. Altenhof, Ralf: Die Enquête-Kommissionen des deutschen Bundestages. (2002) S. 12

⁷ vgl. Metzger, Christian: Enquête-Kommissionen des deutschen Bundestages (1995) S. 20

⁸ Geschäftsordnung des Bundestages: kurz GOBT

⁹ derartige Überlegungen finden sich in mehreren Quellen

¹⁰ vgl. Geschäftsordnung des deutschen Bundestages (GOBT)

¹¹ im Falle einer Minderheits-Enquête

¹² vgl. Metzger, Christian: Enquête-Kommissionen des deutschen Bundestages (1995) S. 28

¹³ Heyer, Christian, Liening, Stephan: Enquête-Kommissionen des deutschen Bundestages: Schnittstelle zwischen Politik und Wissenschaft. (2004) S. 11

¹⁴ diese Frage ist Teil der Problemstellungen in Kap. VI