Verwaltungsautomatisierung nach §35a VwVfG als Smart Government-Ansatz

Inhalt

1. Einleitung

2. Smart Government

3. Regelungsgehalt des §35a VwVfG

4. Vorteile und Streitpunkte der ermöglichten Automatisierung

5. Mögliche Grenzen
5.1 Nationale Ebene
5.2 Unionsrechtliche Ebene
5.3 Technische Ebene

6. Praktische Anwendungsmöglichkeiten

7. Fazit und weiterer Forschungsbedarf

8. Literaturverzeichnis

Abstract

Durch den §35a VwVfG wurde eine gesetzliche Grundlage für die Automation von Verwaltungsakten geschaffen und damit ein wichtiger Schritt hin zu der Idee eines Einsatzes „smarter“ Technik bei der Verwaltungsarbeit, dem sogenannten „Smart Government“. Der Einsatz von automatisierten Verwaltungsakten bietet der Verwaltung sowohl die Möglichkeit, Kosten zu sparen als auch Verwaltungspersonal gezielter einzusetzen, so effizienter zu handeln und sich verstärkt einzelfallrelevanten Fällen zu widmen. Jedoch sorgen sowohl rechtliche Schranken als auch noch nicht ausgereifte Technik dafür, dass sich aktuelle Automationsmöglichkeiten auf gebundene und massentaugliche Verfahren beschränken.

§35a VwVfG created a legal basis for the automation of administrative acts and thus an important step towards the idea of using “smart"; technology in administrative work, the so-called “Smart Government". The use of automated administrative acts offers the administration both the opportunity to save costs and to deploy administrative personnel in a more targeted manner, thus acting more efficiently and devoting more attention to cases relevant to individual cases. However, both legal barriers and not yet fully developed technology ensure that current automation options are limited to bound and mass-produced processes.

1. Einleitung

Im Rahmen des Versuchs, bei der Verwaltungsarbeit moderne Technik einzusetzen, stellt der §35a VwVfG einen wichtigen Schritt dar. Inhaltlich räumt dieser der Verwaltung das Recht ein, Verwaltungsakte (in der Praxis die am häufigsten genutzte Form des Verwaltungshandeln) in vollautomatischer Form zu regeln. Die Möglichkeit, Verwaltungsakte vollautomatisiert vornehmen zu lassen, ist insbesondere im Kontext von „Smart Government“ von Bedeutung, dem Versuch, neue und sogenannte „smarte“ Technik in der Verwaltung nutzbar zu machen.

Die folgende Seminararbeit wird sich dazu der durch §35a VwVfG ermöglichten Verwaltungsautomatisierung genauer widmen und diese darüber hinaus im Rahmen des Smart Government betrachten. Dazu wird sich zuerst der Frage gewidmet, was der Begriff des „Smart Government“ genau beschreibt. Im weiteren Verlauf wird außerdem auf den Regelungsgehalt des §35a VwVfG eingegangen, welche Vorteile eine Automatisierung von Verwaltungsakten bringt, welche Punkte hieran umstritten sind und welchen rechtlichen und praktischen Einschränkungen diese Automatisierung unterworfen ist. Zum Abschluss wird dann ergänzend zum Fazit und weiteren Forschungsbedarf betrachtet, welche tatsächlichen praktischen Anwendungsmöglichkeiten es aktuell für die Automatisierung von Verwaltungsakten in Deutschland gibt.

2. Smart Government

Hintergrund der Diskussion um ein Smart Government sind zunehmende technische Innovationen, welche verschiedenste Objekte, oft ganz alltäglicher Natur, mit Sensoren und Kommunikationsmitteln ausstatten und ihnen so die Möglichkeit zur Interaktion geben. Das Adjektiv „smart“ beschreibt dabei die Fähigkeit von Objekten oder Netzwerken zu einer intelligenten Vernetzung, die mit erweiterter Funktionalität in IT-Systeme eingebettet werden und dann eine virtuelle Identität erhalten, mit der kommuniziert werden kann (vgl. von Lucke, 2015, S.2). Die praktische Bedeutung wird vor allem bei der Betrachtung jener Geräte deutlich, die inzwischen Teil des alltäglichen Gebrauchs geworden sind (Stichwort „Smartphone“ und „smart TV“). Da diese Geräte zur Kommunikation meist mit dem Internet verbunden sind, stellen sie über die dortige virtuelle Repräsentation eine eindeutig ansprechbare Identität dar, die mit anderen Geräten und auch Menschen interagieren kann, weswegen ihnen eine gewisse Intelligenz (Smartness) bescheinigt wird (vgl. von Lucke, 2015, S.2).

Zwei Konzepte sind im Rahmen des Smart Government von besonderer Bedeutung, nämlich das Internet der Dinge (Internet of Things/IoT) und dem Internet der Dienste (Internet of Services/IoS). Dabei beschreibt das Internet der Dinge den direkten Datenaustausch von smartem Gerät zu smartem Gerät, ohne dass es einer menschlichen Intervention bedarf, während das Internet der Dienste feingranulare Softwarekomponenten mittels Web Services, Cloud Computing und standardisierte Schnittstellen zur Verfügung stellt (vgl. von Lucke, 2018, S.103). Ein in diesem Kontext bedeutsamer Unterschied zu den vorangegangen Konzepten von Internet und Vernetzung ist der, dass smarte Objekte und sogenannte cyberphysische Systeme (CPS), in welche die smarten Objekte häufig eingebettet sind, nicht nur eine unterstützende Funktion übernehmen, beispielsweise bei Recherchen, Analysen und sonstiger Informationsverarbeitung. Sie sind darüber hinaus auch zur Automation und vom Menschen unabhängigen Steuerung fähig (vgl. von Lucke, 2015, S.2).

Aufgrund dieser Eigenschaften besitzen smarte Objekte das Potenzial zu weitereichenden Veränderungen in den verschiedensten Bereichen, von der Politik über die Wirtschaft hin zu der Verwaltung, welche in dieser Arbeit thematisiert wird. Dieses Potenzial birgt neben vielen Vorteilen aber auch unterschiedlichste Risiken, die es bei der Umsetzung und Anwendung zu beachten gilt, wobei das Thema Datenschutz womöglich als das Relevanteste zu nennen ist.

„Smart Government“ im Sinne der Häfler Definition beschreibt dabei:

„die Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit dem Regieren und Verwalten (Government) mit Hilfe von intelligent vernetzten Informationsund Kommunikationstechniken …“ unter Rückgriff „… auf die Möglichkeiten intelligent vernetzter Objekte und cyberphysischer Systeme zur effizienten wie effektiven Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Dies schließt das Leistungsportfolio von E-Government und Open Government einschließlich Big Data und Open Data mit ein. Im Kern geht es um ein nachhaltiges Regierungsund Verwaltungshandeln im Zeitalter des Internets der Dinge und des Internets der Dienste, die technisch auf dem Internet der Systeme, dem Internet der Menschen und dem Internet der Daten aufsetzen.“ (von Lucke, 2015, S.4).

Diese Definition bietet Anknüpfungspunkte für verschiedene praktische Ansätze von „Smart Government“. Einer dieser Ansätze ist die Idee der „Smart City“, wobei man smarte Objekte und CPS dazu nutzt, kommunale und städtische Aufgaben zu bearbeiten. Als einen weiteren Ansatz von „Smart Government“, welcher hier behandelt wird, lässt sich auch der vollautomatisierte Verwaltungsakt nennen, dem mit §35a VwVfG eine rechtliche Grundlage gegeben wurde.

3. Regelungsgehalt des §35a VwVfG

Der §35a VwVfG wurde im Rahmen des Gesetzes zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens in das Verwaltungsverfahrensgesetz aufgenommen und trat zum 01.01.2017 in Kraft. Jedoch wurden bereits vorher gesetzliche Regelungen verabschiedet, die eine Verwaltungsautomatisierung zulassen, beispielsweise bei Ausnahmeregelungen wie in §28 Abs.2 Nr.4 und §39 Abs.2 Nr.3 VwVfG oder zur Formerleichterung nach §37 Abs.5 VwVfG. Der Unterschied zwischen den früheren Regelungen und dem neueren §35a VwVfG besteht aber darin, dass die älteren Regelungen alle lediglich teilautomatisierte Verwaltungsakte behandeln, wie dies durch die Formulierung „mit Hilfe automatischer Einrichtungen“ indiziert wird, der §35a VwVfG aber explizit die Möglichkeit zur Vollautomatisierung von Verwaltungsakten beinhaltet. Da das Verwaltungsverfahrensgesetz im Rahmen des Gesetzes zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens um den §35a erweitert wurde, existieren mit § 31 SGB x und § 155 Abs.4 AO zwei weitere gesetzliche Regelungen zu automatisierten Verwaltungsakten. Aus diesem Grund wird nach der Betrachtung des Regelungsgehalts von §35a VwVfG ebenfalls ein vergleichender Blick auf § 31 SGB X und § 155 Abs.4 AO geworfen.

Der § 35a VwVfG zeichnet sich in seinem Inhalt zum einen durch einen Rechtsvorschriftenvorbehalt und zum anderen durch eine Beschränkung auf gebundene Entscheidungen aus. Der Rechtsvorschriftenvorbehalt „(…) sofern dies durch Rechtsvorschrift zugelassen ist“ legt dabei fest, dass die Vollautomatisierung eines Verwaltungsaktes jeweils auf einer dies zulassenden Rechtsvorschrift beruhen muss. Damit ist der vollautomatisierte Verwaltungsakt im Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetz noch nicht per se anzuerkennen und wird in seinem Anwendungsbereich von vorneherein auf geeignete Verfahren beschränkt, die es entsprechend zu identifizieren gilt (vgl. Siegel, 2017, S.25). Nach der nötigen Identifizierung können die Verfahren dann mittels Rechtsvorschrift gesetzlich für eine vollständige Automatisierung zugelassen werden. Als Rechtsvorschriften eignen sich hier Gesetze, Rechtsverordnungen und Satzungen, wobei man jedoch auf eventuelle Einschränkungen in höherrangigem Recht achten muss. Nicht als genehmigende Rechtsvorschrift zulässig sind hingegen Verwaltungsvorschriften, da diese allein dem Innenrecht zuzuordnen sind und von der Verwaltung selbst auf relativ einfachem Wege erlassen wie auch beseitigt werden können. Dies würde aber der Idee des §35a VwVfG zuwiderlaufen, wonach der Normgeber als Herzkammer der politischen Willensbildung die Entscheidung darüber fällen soll, ob ein Verfahren sich für eine Vollautomatisierung eignet oder nicht und wodurch dem Rechtsvorschriftenvorbehalt auch eine Kontrollund Warnfunktion zukommt (vgl. Martini & Nink, 2018, S.1130).

Des Weiteren schließt der §35a VwVfG Verwaltungsakte mit Ermessensund Beurteilungsspielraum von einer Vollautomatisierung aus. Diese Beschränkung auf gebundene Verwaltungsentscheidungen ist darauf zurückzuführen, dass der Gesetzgeber sichergehen möchte, dass die in solchen Fällen notwenige individuelle Beurteilung eines Sachverhalts möglich ist und so die gebotene Einzelfallgerechtigkeit gewahrt bleibt. Die gesetzlich eingeräumten Gestaltungsspielräume lassen sich durch die bisher bei der Verwaltungs-automatisierung genutzten Algorithmen nicht korrekt ausschöpfen, weshalb diese Beschränkung nachvollziehbar ist. Jedoch ist fraglich, ob man nicht bereits jetzt Verwaltungsakte mit Ermessensspielräumen automatisieren kann. Diese Frage stellt sich zum einen bei sogenannten Soll-Vorschriften oder intendiertem Ermessen und zum anderen bei einer Ermessenreduktion auf Null. Wirklich geeignet scheint aber nur eine Ermessensreduktion auf Null, und dies auch nur dann, wenn diese nicht auf einer Einzelfallbetrachtung beruht und durch eine Verwaltungspraxis in Verbindung mit der Wahrung von Gleichheit nach Art.3 Abs.1 GG erzielt wird (vgl. Siegel, 2017, S.26). In der Praxis dürfte dies jedoch eine geringere Bedeutung haben, da eine Ermessensreduktion auf Null eher selten vorkommt und die Verwaltungspraxis häufig auf eine Selbstbindung der Verwaltung mittels Verwaltungsvorschriften zurückzuführen ist, diese aber wie schon erwähnt dem Rechtsvorschriftenvorbehalt nicht genügen. Eine Soll-Vorschrift eignet sich nicht zur Vollautomatisierung, da es immer noch zu prüfen gilt, ob ein atypischer Fall vorliegt, was aktuell eine menschliche Beurteilung notwendig macht (vgl. Siegel, 2017, S.26).

Im Gegensatz dazu sind die Regelungen in der Abgabenordnung und im Sozialgesetzbuch X weiter gefasst.

§155 Abs.4 AO ist dabei die umfassendste der drei Regelungen zur Verwaltungsautomatisierung. Neben einer ausführlichen Aufzählung von Verfahren im Rahmen der Steuerverwaltung, welche für eine Automatisierung zugelassen werden, besitzt §155 Abs.4 AO lediglich einen Vorbehalt, nämlich „soweit kein Anlass dazu besteht, den Einzelfall durch Amtsträger zu bearbeiten“. Dieser Anlass wird im §155 Abs.4 AO nochmals spezifiziert, indem darauf verwiesen wird, dass eine menschliche Einzelfallprüfung insbesondere dann vorzunehmen ist, wenn der Steuerpflichtige an den dafür vorgesehen Stellen der Steuererklärung Angaben macht (diese Angaben werden in §150 Abs.7 AO genauer behandelt, weshalb §155 Abs.4 AO in Satz 3 auf diesen Paragraphen Bezug nimmt).

§31a SGB X ist in seinem Umfang ähnlich kurzgefasst wie der §35a VwVfG, hinsichtlich des Vorbehalts in Satz 1 ist dieser aber wortlautgetreu mit dem Vorbehalt aus §155 Abs.4 AO. Der Vorbehalt wird in Satz 2 nochmal spezifiziert, indem gefordert wird, dass im Falle einer Nutzung automatischer Einrichtungen durch die Behörde „für den Einzelfall bedeutsame tatsächliche Angaben des Beteiligten [berücksichtigt werden müssen], die im automatischen Verfahren nicht ermittelt würden“. Eine Anweisung mit demselben Wortlaut findet sich darüber hinaus auch in §24 Abs.1 VwVfG, welcher damit eine flankierende Position zum §35a VwVfG einnimmt.

Auf die Frage, warum sich §31a SGB X und insbesondere §155 Abs.4 AO inhaltlich so von §35a VwVfG unterscheiden, lässt sich keine klare Antwort geben. Eine mögliche Antwort könnte zum einen darin bestehen, dass in der Sozialverwaltung und in der Finanzverwaltung die Automatisierung der Aufgabenerfüllung bereits so weit fortgeschritten ist, dass eine nachträgliche gesetzliche Zulassung aller Verfahren durch den Gesetzgeber unmöglich erscheint (was aber mit Blick auf die Automatisierung in der allgemeinen Verwaltung nicht zutrifft, da auch hier bereits ein großer Teil an möglichen Aufgaben automatisiert wurde) (vgl. Bull, 2017, S.411f). Ein anderer Erklärungsansatz kann darin bestehen, §155 Abs.4 AO und §31a SGB X als jene rechtlichen Zulassungsnormen zu betrachten, die in §35a VwVfG gefordert werden, da §35a VwVfG als Norm lediglich Vorgaben für eine Automatisierung macht, ohne diese zu konkretisieren (vgl. Bull, 2017, S.412).

4. Vorteile und Streitpunkte der ermöglichten Automatisierung

Hinsichtlich der Vorteile einer Automatisierung von Verwaltungsakten ist vordergründig vor allem die Einsparung von Personalkosten bei einem gleichzeitigen Erhalt einer schnellen und zuverlässigen Aufgabenerfüllung durch die Verwaltung zu nennen (vgl. Bull, 2017, S.414).

Zusätzlich dazu besteht ein Mangel an Personal in der Verwaltung, welcher sich auf den demographischen Wandel zurückführen lässt und der sich durch die zu erwartenden Pensionierungswellen in den nächsten Jahren noch verschärfen dürfte, da die freiwerdenden Stellen kaum durch neue Mitarbeiter besetzt werden können. Ein verstärkter Ausbau von Verfahrensautomatisierungen könnte hier zu einem gewissen Grad Abhilfe schaffen, da durch die Automatisierung das bestehende Personal gezielter für Aufgaben eingesetzt werden kann, welche sich nicht oder gegenwärtig noch nicht automatisieren lassen beziehungsweise für Fälle, welche einer Einzelfallprüfung bedürfen (vgl. Djeffal, 2017, S.813). Ähnlich kann bei der Neuanwerbung von Personal vorgegangen werden, indem dieses gezielt für die Bearbeitung dieser Aufgaben akquiriert wird, während geeignete Verfahren automatisiert werden können. Außerdem kann mithilfe des Internets der Dinge und durch dessen Einsatz freiwerdende Ressourcen die Möglichkeit gestärkt werden, dass Bürger ernstgenommen werden und so eine größere Bürgernähe erreicht wird (vgl. Djeffal, 2017, S.813). Eine Bürgerfreundlichkeit kann beispielsweise dadurch erreicht werden, dass Behördengänge nicht mehr notwendig sind. Ebenso kann das Internet der Dinge dabei helfen, große Datenmengen zu verarbeiten und aufzubereiten, welche später als Grundlage für teilals auch vollautomatisierte Verwaltungsakte dienen können, wobei aber immer die gesetzlichen Grundlagen zum Datenschutz beachtet werden müssen.

Darüber hinaus kann auch angeführt werden, dass mittels einer Verwaltungsautomatisierung der Anforderung an ein „einfaches, zweckmäßiges und zügiges“ Verwaltungsverfahren gemäß §10 VwVfG nachgekommen wird. Ob es ein rechtlich zwingenden Effektivitätsgrundsatz für die Verwaltung gibt, ist umstritten, aber wird allgemein nicht verneint. Ein direkter normativer Grundsatz der Effektivität der öffentlichen Verwaltung fehlt zwar im Grundgesetz und in anderen Gesetzestexten, jedoch lässt sich eine Effektivitätsanforderung neben dem schon erwähnten §10 VwVfG auch aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ableiten, wobei man hier Effektivität nicht im monetären Sinne versteht, sondern vielmehr als Leistungsfähigkeit im Hinblick auf die Erfüllung öffentlicher Aufgaben in modernem Maße (vgl. Fadavian, 2018, S.295f). Somit besteht nicht nur die rechtlich zulässige Möglichkeit für die Verwaltung, nach §35a VwVfG einen Verwaltungsakt vollautomatisch durchzuführen, in gewisser Weise kann hierin auch eine Verpflichtung der Verwaltung gesehen werden, mit der Zeit zu gehen und auf diese modernen Mittel bei ihrer Arbeit zurückzugreifen.

Hinsichtlich bestehender Kritik im Rahmen der Automatisierung von Verwaltungsakten sind besonders zwei Punkte zu nennen.

Dies wäre zum einen die Debatte um eine fehlende Willensbildung bei automatisierten Verwaltungsakten, wobei die Willensbildung ein zentrales Kriterium für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes im Sinne des §35 VwVfG ist. Kritiker betonen, dass es beim Einsatz von vollautomatischen Systemen an einer solchen Willensbildung im jeweiligen Einzelfall fehlen würde, da diese bei der Programmierung eines Systems gleichsam vorweggenommen werde und sich damit die Frage stellt, wem genau ein solcher Verwaltungsakt zuzurechnen ist (vgl. Stelkens, 2018, S.102f). Eine mögliche Antwort auf diese Frage ließe sich mit einer analogen Anwendung von zivilrechtlichen Kriterien zu vollautomatisch abgegebenen Willenserklärungen finden. Demnach gibt diejenige Person die Willenserklärung ab, die ein bestimmtes System benutzt, egal ob es sich um ein „intelligentes“, „autonomes“ oder „selbstlernendes“ System handelt, und nicht das System selbst (vgl. Stelkens, 2018, S.104). Ein automatisierter Verwaltungsakt ist bezüglich der Willenserklärung damit jener Behörde zuzuordnen, die sich eines automatisierten Systems bei der Durchführung von Verwaltungsakten bedient und in deren Namen das System den Verwaltungsakt erlässt.

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