Repräsentative und direkte Demokratie. Welche Unterschiede gibt es?

Gliederung

Literaturverzeichnis

Aufgabe

A. Einleitung

B. Die Grundlagen der grundgesetzlichen Demokratie
I. Demokratiebegriff
a) Direkte Demokratie
b) Repräsentative Demokratie
II. Repräsentative und direkte Demokratie in der Athenischen Demokratie
III. Repräsentative und direkte Demokratie in der Weimarer RV
IV. Entstehung und Entwicklung der grundgesetzlichen Demokratie

C. Unterschiede zwischen repräsentativer und direkter Demokratie
I. Theoretische Unterschiede
II. Institutionelle Unterschiede
1. Staatsgewalt
2. Entscheidungsinstitution
a) Direkte Demokratie
aa) Volksgesetzgebung
bb) Volksabstimmung/Volksentscheid
cc) Direktwahlen
dd) Abberufung durch das Volk
b) Repräsentative Demokratie
aa) Repräsentativorgan
bb) Demokratische Legitimation
(1) Unmittelbare und mittelbare Legitimation
(2) Organisatorisch-personelle Legitimation
(3) Institutionell-funktionelle Legitimation
(4) Sachlich-inhaltliche Legitimation
3. Demokratische Rückkoppelung
III. Empirisch-prozessuale Unterschiede
1. Handlungsfähigkeit und Effizienz
2. Rationalität der Sachentscheidungen
a) Manipulierbarkeit
b) Ergebnisse der Pluralismustheorie
3. Kontrollierbarkeit der Staatsgewaltausübung
IV. Zwischenfazit

D. Elemente der direkten und repräsentativen Demokratie im GG
I. Elemente der repräsentativen Demokratie
1. Parlament als Repräsentationsorgan
a) Freies Mandat Art. 38 I S.2 GG
b) Aufgaben und Funktionen
aa) Gesetzgebungskompetenz
bb) Kreationsfunktion
cc) Mitwirkungs- und Zustimmungsfunktion
dd) Kontrollfunktion
ee) Öffentlichkeitsfunktion
2. Parteien
a) Begriff
b) Funktionen und Bedeutung für die repräsentative Demokratie
c) Freiheiten und Kontroversen zur Abgeordnetenfreiheit
3. Volkssouveränität
II. Wahlen
1. Einordnung der Wahlen
a) Parlamentswahlen als Element repräsentativer Demokratie
b) Parlamentswahlen als Element der direkten Demokratie
c) Die Parlamentswahl als Rechtsinstitut mit Doppelcharakter
2. Bedeutung der Wahlen
a) Bedeutung für die Verwirklichung repräsentativer Elemente
b) Bedeutung für die Verwirklichung direktdemokratischer Elemente
3. Verwirklichung und Ausgestaltung der Wahlen im GG
a) Periodizität der Wahlen
b) Wahlrechtsgrundsätze
III. Kommunikationsgrundrechte als demokratische Elemente
IV. Elemente der direkten Demokratie
1. Abstimmungen nach geltendem Verfassungsrecht
2. Gemeindeversammlung gem. Art. 28 I S. 4 GG
3. Möglichkeit der Einführung direktdemokratischer Elemente
a) Verfassungswidrigkeit der Einführung konsultativer Volksbefragung durch einfaches Gesetz
b) Möglichkeit der Einführung konsultativer Volksbefragung durch einfaches Gesetz
V. Zwischenfazit

E. Elemente der direkten und repräsentativen Demokratie in Landesverfassungen
I. Zulässigkeit der Einbeziehung direktdemokratischer Elemente auf Landesebene und Vorgaben des GG
II. Volksgesetzgebung
1. Einleitung der Volksgesetzgebung
a) Volksinitiative
b) Antrag auf ein Volksbegehren
2. Volksbegehren
3. Volksentscheid
4. Inhaltliche Beschränkungen der Volksgesetzgebung
III. Referenden
IV. Volksunmittelbare Parlamentsauflösung
V. Quoren
1. Verfassungsrechtliche Bedeutung
2. Verfassungspolitische Wirkung
VI. Auswirkungen direktdemokratischer Verfahren für den Bund

F. Fazit

Literaturverzeichnis

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Aufgabe

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Studienbegleitende wissenschaftliche Arbeit im Schwerpunktbereich 5

- Staat und Verwaltung -

- Aufgabe -

Repräsentative und direkte Demokratie

Nach Art. 20 II S. 2 GG wird die Staatsgewalt „vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt“. Damit sind zugleich Merkmale der direkten wie der repräsentativen Demokratie angesprochen. Stellen Sie die Unterschiede zwischen diesen beiden Arte der Verwirklichung des demokratischen Prinzips dar und arbeiten Sie heraus, inwiefern Elemente der direkten und der repräsentativen Demokratie in der Verfassungsordnung der Bundesrepublik verwirklicht werden. Beziehen Sie dabei auch die Verfassungen der Länder ein, wobei Sie sich auf einzelne Beispiele wie insbesondere den Freistaat Bayern beschränken können.

Literatur zur Einführung:

Böckenförde, Ernst-Wolfgang, Demokratische Willensbildung und Repräsentation, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts Band 3, 3. Aufl., Heidelberg 2005, §34 (S. 31ff.).

Krause Peter, Verfassungsrechtliche Möglichkeiten unmittelbarer Demokratie, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts Band 3, 3. Aufl., Heidelberg 2005, §35 (S. 55ff.).

Zippelius, Reinhold, Allgemeine Staatslehre, 17. Auflage 2017, § 23.

A. Einleitung

In Anbetracht des Umstandes, dass die AfD in ihrem aktuellen Wahlprogramm zur Bundestagswahl 2017 Volksentscheide auf Bundesebene fordert¹, scheint die Diskussion um die Einführung direktdemokratischer Verfahren auf Bundesebene erneut zunehmend an Bedeutung zu gewinnen.

Grundsätzlich scheint diese Diskussion unter Zugrundelegung des offenen Wortlautes des Art. 20 II S.2 GG durchaus berechtigt, da die „Wahlen und Abstimmungen“ gleichrangig neben den „besonderen Organen“ als Instrument der Staatsgewaltausübung in Art. 20 II S. 2 GG ausdrücklich erwähnt werden. Angesichts der Tatsache, dass hierbei sowohl Elemente der direkten Demokratie, als auch der repräsentativen Demokratie erwähnt werden, stellt sich die Frage, welche Unterschiede zwischen diesen beiden Arten der Verwirklichung des Demokratieprinzips eigentlich bestehen. Im Rahmen dieser Arbeit soll gerade dieser Frage nachgegangen werden und daneben erörtert werden, inwiefern die beiden Demokratieformen im Grundgesetz verwirklicht werden.

Hierbei wird zu Beginn der Arbeit zunächst summarisch auf die begrifflichen Unterschiede und die historische Entwicklung der beiden Demokratieformen eingegangen.

Anschließend werden die theoretischen, institutionellen und empirisch-prozessualen Unterschiede der beiden Verwirklichungsarten aufgezeigt. Im Zentrum des zweiten Kapitels steht dabei der empirisch-prozessuale Teil, der insbesondere die Unterschiede hinsichtlich der Handlungsfähigkeit, Rationalität und Kontrollierbarkeit der Staatsgewaltausübung darstellen soll.

Im dritten Teil der Arbeit wird erörtert, in welchem Umfang Elemente der direkten und der repräsentativen Demokratie in der gegenwärtigen Verfassungsordnung der BRD verwirklicht werden und in welchem Verhältnis sie zueinanderstehen. Um die Arbeit abzurunden wird dabei auf die Frage eingegangen, ob die Einführung von direktdemokratischen Elementen a posteriori möglich ist und ob sie im Wege der einfachen Gesetzgebung eingeführt werden können.

Darauf aufbauend wird im letzten Teil der Arbeit veranschaulicht, welche Unterschiede die Landesverfassungen zu der grundgesetzlichen Verwirklichung dieser beiden Demokratieformen aufweisen. Insbesondere wird untersucht, welche direktdemokratischen Elemente in den Landesverfassungen vorgesehen sind und in welcher Ausgestaltung sie umgesetzt werden. Abschließend wird umrisshaft der bisher kaum beantworteten Frage nachgegangen, ob eine andersartige Verwirklichung des Demokratieprinzips in den Landesverfassungen auf das Bundesrecht Auswirkungen haben kann.

B. Die Grundlagen der grundgesetzlichen Demokratie

Zunächst ist festzustellen, dass das Demokratieprinzip in Art. 20 I GG verankert ist² und gemeinsam mit den übrigen Staatsstrukturprinzipen aus Art. 20 GG als Leitgrundsatz zur Umsetzung der materiellen Verfassungsziele dient.³ Um das Demokratieprinzip und dessen Ausgestaltung in der Verfassungsordnung der BRD vollumfänglich zu verstehen, bedarf es einem Einblick in die Begriffsgrundlagen und die historische Entwicklung der repräsentativen und direkten Demokratie.

I. Demokratiebegriff

Der Begriff der Demokratie findet seinen Ursprung in den griechischen Worten „demos“ (=Staatsvolk) und „kratos“ (=Herrschaft),⁴ aus deren Verbindung sich der Wortsinn als „Volksherrschaft“ ergibt.⁵ Hierbei wird im Rahmen dieser Arbeit insbesondere zwischen der direkten und der repräsentativen Demokratie unterschieden.

a) Direkte Demokratie

Begrifflich lässt sich die direkte Demokratie von der repräsentativen Demokratie dadurch unterscheiden, dass das Volk gerade selbst über die staatlichen Sach- und Personalfragen entscheidet, ohne dass ein Repräsentationsorgan zwischengeschaltet ist.⁶ Somit ist das Volk in der direkten Demokratie nicht nur Inhaber der Staatsgewalt, sondern auch dazu berufen, die Staatsgewalt unmittelbar auszuüben.⁷

b) Repräsentative Demokratie

Demgegenüber zeichnet sich die repräsentative Demokratie dadurch aus, dass das Staatsvolk durch bestimmte Organe vertreten wird, die anschließend im Rahmen ihrer Kompetenzen die Staatsgewalt ausüben. Hierbei beschränkt sich die Entscheidungsbefugnis des Volkes lediglich auf eine personelle Entscheidung über die Besetzung des Repräsentativorgans, die sodann im Wege von periodisch widerkehrenden Wahlen zur Volksvertretung erfolgt,⁸ wohingegen die Entscheidungsmacht über künftige Sach- und Personalfragen den Organen übertragen wird.⁹

II. Repräsentative und direkte Demokratie in der Athenischen Demokratie

Der erste relevante demokratische (Stadt-)Staat entstand ca. im Jahre 508 v.Chr. in Athen.¹⁰ In der sogenannten „attischen Demokratie“ waren alle Vollbürger, also volljährige Männer mit Bürgerrecht, dazu berechtigt, im Rahmen von regelmäßigen Volksversammlungen („Ekklesia“) über alle wichtigen Angelegenheiten abzustimmen.¹¹ Wenngleich hier ein Verfahren der direkten Demokratie als zentrale Entscheidungsinstitution diente, bestand neben ihr die Ratsversammlung („Rat der 500“; „boulé“) als weiteres Organ, deren Mitglieder im Wege eines Losverfahrens bestimmt wurden und im Hinblick auf die durchwachsene Zusammensetzung eine Repräsentationsfunktion innehatten.¹² Dem Rat der 500 stand neben der Vorbereitung der Tagesordnung auch ein Initiativrecht für die Einbringung von Beschlussvorschlägen zu.¹³ Die Hauptfunktion des Rates bestand darin, die Volksversammlung funktions- und handlungsfähig zu machen,¹⁴ da diese sonst möglicherweise oligarchischer Manipulation und anderen Immobilisierungsgründen unterliegen könnte.¹⁵ So ist festzustellen, dass die direkte Demokratie als reine Staatsform nicht einmal in der athenischen Demokratie existierte, sondern vielmehr im Zusammenspiel mit einem teilweise repräsentativen, organisierten Organ funktionierte.¹⁶

III. Repräsentative und direkte Demokratie in der Weimarer RV

Hinsichtlich des modernen Demokratiebegriffs ist festzustellen, dass er von Staatsdenkern und Autoren aus dem 17. und 18. Jahrhundert in verschiedenen Ausgestaltungen aufgegriffen und geprägt wurde, bevor er schließlich im 20. Jahrhundert Eingang in die Verfassungen fand.¹⁷ Für die Verwirklichung der Demokratie im deutschen Grundgesetz hielt man lange Zeit die Ausgestaltungsformen der Demokratie in der Weimarer Reichsverfassung und die damit einhergegangenen Erfahrungen für bedeutend.¹⁸ Unter Zugrundelegung der Weimarer Reichsverfassung wird ersichtlich, dass das überwiegend repräsentative System in Form der parlamentarischen Demokratie durch direktdemokratische Elemente ergänzt wurde.¹⁹ Hierbei waren gem. Art. 73 III WRV Elemente der Volksgesetzgebung in Form von Volksbegehren mit möglicher Folge eines Volksentscheides vorgesehen. Ferner bestand die Möglichkeit eines Volksentscheides gem. Art.73 I, II WRV vor Verkündung eines Gesetzes. Hierbei konnte der Volksentscheid gem. Art. 73 I WRV vom Reichspräsidenten in Ausübung seines suspensiven Vetorechts veranlasst werden oder etwa gem. Art. 73 II WRV auf Aussetzungsverlangen eines Drittels des Reichstages durch 5 % der Stimmberechtigten initiiert werden.²⁰ Über diese Kernelemente hinaus, konstituierte die Weimarer Reichverfassung den Volksentscheid in zahlreichen anderen Verhältnissen und Verfassungsregelungen, die eine direktdemokratische Einflussnahme des Volkes ermöglichen.²¹ Jedoch ist in verfassungspraktischer Hinsicht festzustellen, dass im Zeitraum von 1919 bis 1933 lediglich acht Volksbegehren beantragt wurden.²² Ferner führten von diesen wenigen Verfahren lediglich zwei zum Volksentscheid und scheiterten mangels Erfüllung des erforderlichen Quorums.²³ So ist festzuhalten, dass die WRV zwar direktdemokratische Elemente vorsah, jedoch konnten sie auf Reichsebene nie eine rechtsverbindliche Wirkung entfalten.

IV. Entstehung und Entwicklung der grundgesetzlichen Demokratie

In der BRD wurde das Demokratieprinzip als erste Vorgabe der Alliierten in Art.20 GG verankert.²⁴ Hierbei war es von großer Bedeutung, die Staatsgewalt neben den Wahlen und Abstimmung auf repräsentative Organe zu stützen und direktdemokratische Elemente größtenteils auszuschließen.²⁵ Hierfür soll insbesondere deren Missbrauch durch den Nationalsozialismus und der Gedanke die grundgesetzliche Demokratie hiervon zu schützen ausschlaggebend gewesen sein.²⁶

Hingegen konnte sich im Rahmen der Verhandlungen des Parlamentarischen Rates auch der Antrag auf die Entfernung des Wortlautes „durch Abstimmungen“ Art. 20 II S.2 GG nicht durchsetzen²⁷, sodass offensichtlich nicht die vollständige Ausschließung von direkt-demokratischen Elementen beabsichtigt war.²⁸ Vielmehr wurde hierdurch die Möglichkeit offengelassen, nachträglich direkt-demokratische Elemente in das Grundgesetz einzuführen.²⁹ Während also im west-deutschen Gebiet übereinstimmend das System einer parlamentarischen Demokratie beschlossen wurde, wurde gleichzeitig in der sowjetischen Besatzungszone eine sozialistische Demokratie errichtet.³⁰ Mit der deutschen Wiedervereinigung wurde schließlich auch das ost-deutsche Gebiet Teil der Parlamentarischen Demokratie der BRD, da die Wiedervereinigung in verfassungsrechtlicher Hinsicht einen Beitritt der DDR-Länder zur BRD darstellte.³¹

Obwohl die Verfassungsgrundlage des Demokratieprinzips (Art. 20 I, II GG) von den Verfassungsreformern der 60er und 70er Jahre nicht betroffen war,³² erfuhr die BRD seither zahlreiche Diskussionen über verschiedene Demokratisierungsansätze, die auf ein basisdemokratisches Konzept und stärkere Beteiligungsrechte der Bürger abzielten.³³ Angesichts des mangelnden Zuspruchs blieben diese Reformvorschläge erfolglos und das Demokratieprinzip normtextlich unverändert.³⁴

C. Unterschiede zwischen repräsentativer und direkter Demokratie

Nachdem ein anschaulicher Überblick über die begrifflichen Grundlagen der direkten und repräsentativen Demokratie und deren historische Entwicklung hervorgebracht werden konnte, sollen im Folgenden die Unterschiede zwischen diesen beiden Arten der Verwirklichung des Demokratieprinzips erörtert werden. Damit eine übersichtliche Darstellung hergestellt werden kann, wird dieses Kapitel in theoretische, institutionelle und empirisch-prozessuale Unterschiede gegliedert.

I. Theoretische Unterschiede

Um die Unterschiede zwischen der direkten und der repräsentativen Demokratie vollumfänglichen zu erfassen, sind zunächst die politologischen Demokratietheorien zu berücksichtigen, die eine Systematisierung der offenkundig divergierenden Demokratieformen ermöglichen.³⁵ Hierbei ist festzustellen, dass sich keine der beiden Demokratiemodelle in einer konkreten Demokratietheorie erschöpft.³⁶ Vielmehr ergeben sie sich aus dem kumulativen Zusammenspiel mehrerer Demokratietheorien. Hierbei kann zwischen normativen und empirischen Demokratietheorien unterschieden werden.³⁷ Im Hinblick auf die zu untersuchenden Unterschiede der Demokratiemodelle, erscheint es aufschlussreicher sich der Methode von Scharpf zu bedienen und die Demokratietheorien hinsichtlich ihrer output- bzw. input-Ausrichtung zu unterscheiden.³⁸ Während die input-orientierten Theorien auf eine möglichst hohe Bürgerbeteiligung und der damit einhergehenden bürgerlichen Willensäußerung abzielen³⁹, steht bei den output-orientierten Theorien die Qualität und Effizienz der politischen Betätigung im Vordergrund.⁴⁰ Anhand der bisherigen Ausführungen zu den beiden Demokratiemodellen ist lediglich erkennbar, dass der partizipatorische Charakter der direkten Demokratie den Vorstellungen der input-orientierten Theorien gerecht wird. Inwiefern das repräsentative Demokratiesystem zu effektiveren Entscheidungen führt, wird in der folgenden Gegenüberstellung dieser beiden Arten der Verwirklichung des Demokratieprinzips noch erörtert.

II. Institutionelle Unterschiede

Angesichts der gerade erläuterten divergierenden Ausrichtungen beider Demokratiemodelle, bestehen im Hinblick auf die intentionelle Verwirklichung eminente Unterschiede.

1. Staatsgewalt

Hierbei ist zunächst festzustellen, dass sowohl die direkte, als auch die repräsentative Demokratie das Volk als Inhaber der Staatsgewalt anerkennen.⁴¹ Der wesentliche Unterschied zwischen den beiden Demokratieformen besteht vielmehr in der Ausübung der Staatsgewalt.⁴² Während die Ausübung der Staatsgewalt im repräsentativen Demokratiesystem den demokratisch legitimierten Organen obliegt, führt das Staatsvolk in der direkten Demokratie die Staatsgewalt unmittelbar selbst aus.⁴³

In Anbetracht dieser Prämisse ergeben sich für die beiden Verwirklichungsarten des Demokratieprinzips unterschiedliche Erscheinungs- und Verfahrensformen, die unterschiedliche Kernelemente für das jeweilige Demokratiemodell mit sich bringen.

2. Entscheidungsinstitution

Der größte Unterschied zwischen den beiden Verwirklichungsarten des Demokratieprinzips begründet sich in der Ausgestaltung der zentralen Entscheidungsinstitution, die den Mittelpunkt der Staatsgewaltausübung darstellt.

a) Direkte Demokratie

Wie bereits in den Ausführungen zur athenischen Demokratie festgestellt wurde, war die Volksversammlung die ursprüngliche Entscheidungszentrale der direkten Demokratie. In Anbetracht des eminenten Bevölkerungswachstums, ist diese Form der direktdemokratischen Entscheidungsfindung im Flächenstaat allerdings nicht mehr realisierbar.⁴⁴

aa) Volksgesetzgebung

Vielmehr erfolgt die direktdemokratische Staatsgewalt im modernen Flächenstaat primär durch das Verfahren der Volksgesetzgebung, das sich in Volksbegehren und Volksentscheid gliedern lässt.⁴⁵ Hierbei wird den Staatsbürgern das Recht eingeräumt, die Änderung eines bereits bestehenden oder etwa den Erlass eines neuen Gesetzes in den Gesetzgebungsprozess einzubringen.⁴⁶ Anschließend entscheidet das Volksbegehren darüber, ob das in Rede stehende Gesetz dem Volk zur Abstimmung vorgelegt und schließlich im Wege der Volksabstimmung erlassen wird.⁴⁷ Die möglichen Ausgestaltungs- und Erscheinungsformen werden im Kapitel E der Landesverfassungen eingehender erörtert.

bb) Volksabstimmung/Volksentscheid

Isoliert vom Verfahren der Volksgesetzgebung bildet die Volksabstimmung (Volksentscheid) ein zentrales Merkmal der direkten Demokratie, da sie ein wesentliches Instrument zur Willensbekundung des Volkes und somit ein Mittel der Staatsgewaltausübung ist.⁴⁸ Der Volksentscheid als eigenständiges Verfahren unterscheidet sich vom Volksentscheid als abschließendes Element des Volksgesetzgebungsverfahrens dadurch, dass ihm gerade nicht ein Gesetz, sondern vielmehr eine konkrete Sachfrage zu Grunde liegt.⁴⁹

cc) Direktwahlen

Neben den Abstimmungsinstitutionen bilden die Direktwahlen eine weitere wichtige Entscheidungsinstitution der direkten Demokratie, durch die das Volk Personalentscheidungen hinsichtlich der behördlichen Besetzung trifft.⁵⁰ Im Wege dieser Direktwahlen besteht die Möglichkeit, die Amtsperioden zeitlich zu begrenzen.⁵¹

dd) Abberufung durch das Volk

Darüber hinaus besteht in dem idealtypischen Modell der direkten Demokratie neben der unmittelbaren Behördenwahl die Möglichkeit, eine ständige Möglichkeit die gewählten Amtsträger abzuberufen und so einer Diskrepanz zwischen dem Volks- und Staatswillen entgegenzuwirken.⁵²

b) Repräsentative Demokratie

Im Gegensatz zur institutionellen Ausgestaltung der direkten Demokratie, zeichnet sich die repräsentative Demokratie gerade dadurch aus, dass ihr ein Repräsentativorgan als zentrale Entscheidungsinstitution zu Grunde liegt.⁵³

aa) Repräsentativorgan

Welche Organe die Repräsentationseigenschaft besitzen, ist von dem jeweiligen Regierungssystem abhängig.⁵⁴ Hierbei ist zwischen der parlamentarischen Demokratie und der Präsidialdemokratie zu unterscheiden. Während das Volk bei der parlamentarischen Demokratie lediglich ein Gremium (Parlament) wählt⁵⁵, wird bei der Präsidialdemokratie neben dem Parlament ein zweites Organ gewählt, das in der Regel im Amt des Präsident personifiziert wird.⁵⁶ Überdies ist festzustellen, dass die Regierung in der parlamentarischen Demokratie von dem Parlament abhängig ist und von ihm abberufen werden kann.⁵⁷ Wohingegen das Regierungssystem der Präsidialdemokratie dem Präsidenten eine Position gewährt, die unabhängig vom Parlament besteht.⁵⁸ Außerdem genießt das Repräsentativorgan eine Sonderstellung, da es in der parlamentarischen Demokratie das einzige Organ darstellt, das unmittelbar vom Volke gewählt wird.⁵⁹ Angesichts dieser Tatsache wird das Repräsentationsorgan häufig mit wichtigen Kompetenzen und Aufgaben betraut. Beispielsweise besitzt das Repräsentationsorgan häufig die Gesetzgebungskompetenz und ist maßgeblich an der Regierungsbildung beteiligt.⁶⁰

bb) Demokratische Legitimation

Damit jedoch im Rahmen der repräsentativen Verwirklichung des Demokratieprinzips dennoch die Staatsgewalt vom Volk ausgeht (Art. 20 I S.1 GG), bedarf die Staatsgewaltausübung im Repräsentativsystem einer demokratischen Legitimation.⁶¹ Die demokratische Legitimation gewährleistet, dass die Staatsgewaltausübung stets auf das Volk und den Volkswillen zurückgeführt werden kann.⁶² Demzufolge kann eine Repräsentation nur durch Organe erfolgen, in denen sich der Volkswille zutreffend und ausreichend wiederspiegelt.⁶³ Hierbei dient die demokratische Legitimation als Bindeglied zwischen dem Volk und den Staatsorganen,⁶⁴ sodass die demokratische Legitimation zwingend mit der repräsentativen Demokratie einhergehen muss und sich somit als deren zentrales Merkmal konstituiert.⁶⁵

(1) Unmittelbare und mittelbare Legitimation

Hierbei wird zunächst zwischen der unmittelbaren und der mittelbaren Legitimation unterschieden. Während die unmittelbare Legitimation voraussetzt, dass das jeweilige Staatsorgan seine Befugnis zur Staatsgewaltausübung direkt vom Volk erhält, genügt bei der mittelbaren Legitimation ein Zurechnungszusammenhang zwischen der Willensäußerung des Volkes und der Ausübung der Staatsgewalt.⁶⁶

Weiterhin wird zwischen verschiedenen Formen der demokratischen Legitimation unterschieden, die grundsätzlich nebeneinander wirken können und gemeinsam die effektive Legitimation der staatlichen Handlungsmacht gewährleisten sollen.⁶⁷

(2) Organisatorisch-personelle Legitimation

Eine organisatorisch-personelle Legitimation liegt bei einer ununterbrochenen Legitimationskette vor, die auf das Volk zurückzuführen ist.⁶⁸ Als unmittelbar vom Volke legitimierte Körperschaft, bildet das Repräsentationsorgan (Parlament oder Präsident) ein unumgängliches Kettenglied der Legitimationskette dar.⁶⁹

(3) Institutionell-funktionelle Legitimation

Eine institutionell-funktionelle Legitimation haben jene Funktionen und Organe, die von dem Volk als Verfassungsgeber selbst konstituiert und mit Kompetenzen ausgestattet wurden.⁷⁰ Hierbei werden in der Regel die gesetzgebende, vollziehende und die rechtsprechende Gewalt sowohl hinsichtlich ihrer institutionellen Existenz, als auch hinsichtlich ihrer jeweiligen Aufgabenbereiche (Funktion) gerechtfertigt.⁷¹

(4) Sachlich-inhaltliche Legitimation

Mithilfe der sachlich-inhaltlichen Legitimation soll die Ausübung der Staatsgewalt auch inhaltlich auf das Volk zurückzuführen sein.⁷² Hierfür werden die Aufgaben und Befugnisse mithilfe von Gesetzen bestimmt, deren Gesetzgebungs- und Kontrollbefugnis dem unmittelbar vom Volke legitimierten Repräsentationsorgan vorbehalten ist.⁷³

3. Demokratische Rückkoppelung

Ein weiteres Unterscheidungsmerkmal der institutionellen Ausgestaltung der repräsentativen Demokratie begründet sich in der demokratischen Rückkoppelung repräsentativen Verhaltens.⁷⁴ Die demokratische Rückkoppelung ist mit der demokratischen Legitimation eng verzahnt und erschöpft sich darin, dass dem Volk durch die periodisch widerkehrenden Wahlen die Entscheidung über personelle und sachliche Alternativen gewährt wird.⁷⁵ Logischerweise ist hierbei die tatsächliche Existenz von verschiedenen Alternativen eine zwingende Voraussetzung, da dem Volk andernfalls die rechtserhebliche Einflussnahme auf die Staatsgewalt entrissen wird und somit eine Scheindemokratie einkehren würde.⁷⁶

III. Empirisch-prozessuale Unterschiede

Neben den theoretischen und institutionellen Unterschieden der beiden Verwirklichungsarten des Demokratieprinzips, sind vor allem empirisch-prozessuale Unterschiede zu verzeichnen, die im Folgenden dargestellt werden sollen.

1. Handlungsfähigkeit und Effizienz

In Anbetracht der stetig wachsenden Massengesellschaften und der damit einhergehenden Komplexität der Staatsgeschäfte sind die Handlungsfähigkeit und Effizienz der Staatsgewaltausübung für den Fortbestand des Staates von großer Bedeutung. Insbesondere die für die Entscheidungsfindung beanspruchte Zeit und die damit einhergehende Erledigung der Sachfragen scheint einen wichtigen Maßstab darzustellen. Angesichts der Tatsache, dass eine Volksversammlung bereits aus räumlichen Gründen im modernen Flächenstaat nicht realisierbar ist, erstreckt sich der Prozess der Entscheidungsfindung im Wege der zu durchlaufenden direktdemokratischen Verfahren über einen längeren Zeitraum.⁷⁷ Wohingegen das Repräsentativsystem in Anbetracht seiner Organisation und der Tatsache, dass die Repräsentanten der öffentlichen Beobachtung und Kritik ausgesetzt sind, zur vergleichsweise zügigen Entscheidungsfindung gelangt.⁷⁸ Darüber hinaus scheint der Kompromisscharakter der Entscheidungen einen wesentlichen Faktor darzustellen.⁷⁹ Hierbei ist zwar festzustellen, dass dem Volksentscheid als zentrale Entscheidungsinstitution der direkten Demokratie lediglich zwei feststehende Entscheidungsoptionen (Ja oder Nein) zu Grunde liegen und somit keine nuancierte Kompromisslösung möglich ist.⁸⁰ Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass das selbe Problem auch bei der parlamentarischen Schlussabstimmung auftaucht.⁸¹ So müssen die Repräsentanten darüber entscheiden, ob sie einem Gesetzesentwurf trotz seiner Defizite zustimmen oder ihn gerade deswegen ablehnen.⁸² Dennoch ist das Gesetzgebungsverfahren des Repräsentativsystems gerade dadurch gekennzeichnet, dass es den permanenten Verhandlungsprozessen unterliegt und auf die Kompromissfindung abzielt. Wohingegen die Kompromissmöglichkeiten bei dem direktdemokratischen Gesetzgebungsverfahren auf die Einleitungsphase und die Stufe vor dem maßgeblichen Volksentscheid beschränkt sind.⁸³ Demzufolge kann das Volk als heterogene Gemeinschaft die organisatorische Herausforderung der komplexen Staatsgeschäfte erst durch die repräsentative Organisation und die damit gewonnene Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit bewältigen.⁸⁴ Folglich erscheint die repräsentative Demokratie in Verbindung mit der damit einhergehenden Arbeitsteilung dynamischer und somit im Hinblick auf die Aufgabenerledigung dienlicher.⁸⁵

2. Rationalität der Sachentscheidungen

Neben der Handlungsfähigkeit und Effektivität der Staatsgewaltausübung ist die Rationalität der mit ihr zusammenhängenden Sachentscheidungen ein ausschlaggebendes Kriterium. In diesem Zusammenhang gestaltet sich die sachkundige Bewältigung aller politischen Sachfragen und Staatsaufgaben für die Gesamtheit des Volkes schwierig.⁸⁶ Vielmehr ist für die sachgemäße Beurteilung und einer entsprechenden Entscheidung Fachwissen erforderlich, das von der Gesamtheit des Volkes in Anbetracht ihrer privaten und beruflichen Verpflichtungen weder erwartet, noch tatsächlich vorgewiesen werden kann.⁸⁷ Gleichwohl kann hieraus nicht der Rückschluss gezogen werden, dass die Repräsentanten die Gesamtheit der Sachbereiche vollumfänglich und sachkundig überschauen können.⁸⁸ Vielmehr sind die politischen Entscheidungen der Repräsentanten von Informationen abhängig, die im Wege der wachsenden Informationsgesellschaft ein unermessliches Ausmaß angenommen haben und somit sehr schwer zu überblicken sind.⁸⁹ Jedoch unterscheiden sich die Repräsentanten gerade durch die Art der Informationsverarbeitung, die sich in der arbeitsteiligen Organisation des Repräsentationsorgans erschöpft.⁹⁰ Insofern ist unter Zugrundelegung von empirischen Befunden festzustellen, dass sich die Verwirklichung von Innovationen und Erneuerungen mit den direktdemokratischen Verfahren deutlich schwieriger gestaltet.⁹¹

a) Manipulierbarkeit

Darüber hinaus ist die Rationalität der Entscheidungen von der Manipulierbarkeit des Entscheidungsträgers abhängig. So ist im Hinblick auf die direktdemokratische Entscheidungsfindung zu erkennen, dass die Entscheidung des Volkes durch die Initiatoren des Verfahrens und insbesondere durch die Formulierung der zu Grunde liegenden Fragen beeinflusst werden können.⁹² Überdies ist die Entscheidung des Volkes in der modernen Mediengesellschaft überwiegend den Massenmedien und den suggestiven Persönlichkeiten ausgesetzt, sodass das Volk als Entscheidungsträger der Manipulation unterliegt.⁹³ Jedoch wird die Entscheidungsfindung der Repräsentanten gleichermaßen von den wachsenden und unüberschaubaren Informationen beeinträchtigt, sodass ihre Entscheidung von dem Rat von Experten und Lobbyisten beeinflusst wird.⁹⁴ Gleichwohl sind die Ratschläge und das unterbreitete Wissen - insbesondere von Lobbyisten - häufig von bestimmten Interessen geprägt.⁹⁵ Dennoch wirkt sich die Einflussnahme auf die Repräsentanten nicht so stark und folgenschwer aus, da die Entscheidung darüber hinaus durch die sachgemäßen parlamentarischen Beratungen und Verhandlungen geprägt wird.⁹⁶ Weiterhin ist der Entscheidungsfindungsprozess in der repräsentativen Demokratie idealtypisch der öffentlichen Kritik und Verantwortung ausgesetzt, die für ein gesteigertes Verantwortungsbewusstsein sorgt und somit die Rationalität der Entscheidung positiv beeinflusst.⁹⁷ Wohingegen sich in der geheimen Wahl des Volkes und der damit einhergehenden Öffentlichkeitsentziehung die Gefahr erhärtet, dass zu Gunsten persönlicher Interessen entschieden wird, die dem Gemeinwohl schaden können.⁹⁸

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¹ AfD, Programm für die Wahl zum Deutschen Bundestag am 24.09.2017, Nr. 1.4 (S. 8), https://www.afd.de/wp-content/uploads/sites/111/2017/06/2017-06-01_AfD-Bundestagswahlprogramm_Onlinefassung.pdf, Stand 17.12.2017.

² Maurer, Staatsrecht I, §7 Rn. 18 (S. 178); Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, III, Art. 20 Rn. 7f.; Sodan/Ziekow, Grundkurs Öffentliches Recht, § 6 Rn. 1.

³ Sommermann, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, II, Art. 20 Rn. 2; Katz, Staatsrecht, §7 Rn. 131 (S. 68).

⁴ Meier, Entstehung des Begriffs Demokratie, S. 8f.

⁵ Sodan/Ziekow, Grundkurs Öffentliches Recht, § 6 Rn. 1 (S. 40); Dreier, in: Dreier, GG, II, Art. 20 (Demokratie) Rn. 1.

⁶ Rux, Direkte Demokratie in Deutschland, S. 38; Maurer, Staatsrecht I, §7 Rn. 34.

⁷ Maurer, Staatsrecht I, §7 Rn. 31; Schöbener/Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 5 Rn. 64.

⁸ Neumann, Sachunmittelbare Demokratie, Rn. 221 (S. 171f.).

⁹ Sodan/Ziekow, Grundkurs Öffentliches Recht, § 6 Rn. 36 (S.48); Neumann, Sachunmittelbare Demokratie, Rn. 221 (S. 171f.).

¹⁰ Dreier, in: Dreier, GG, II, Art. 20 (Demokratie) Rn. 1; Haller/Kölz/Gächter, Allgemeines Staatsrecht, §9 Rn. 189 (S. 59).

¹¹ Haller/Kölz/Gächter, Allgemeines Staatsrecht, §9 Rn. 189 (S. 59); Schiller, Direkte Demokratie, S.17.

¹² Bleicken, Die athenische Demokratie, S. 121f.; Schiller, Direkte Demokratie, S.17.

¹³ Bleicken, Die athenische Demokratie, S. 120, 124; Schiller, Direkte Demokratie, S.17.

¹⁴ Bleicken, Die athenische Demokratie, S. 126.

¹⁵ Schiller, Direkte Demokratie, S.17.

¹⁶ Schiller, Direkte Demokratie, S.17.

¹⁷ Stern, Staatsrecht I, §18 I (S.588); Sommermann, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, II, Art. 20, Rn. 64.

¹⁸ Maurer, plebiszitäre Elemente in der repr. Demokratie, S. 10f.; Krause, HStR, III, § 35 Rn. 15 (S. 63f.); Schiffers, Schlechte Weimarer Erfahrungen?, S.42f.

¹⁹ Schiffers, Schlechte Weimarer Erfahrungen?, S.43; Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, III, Art. 20 Rn. 5.

²⁰ Krause, HStR, III, § 35 Rn. 8 (S. 60f.); Strenge, ZRP 1994, 271 (S. 272).

²¹ Krause, HStR, III , § 35 Rn. 8 (S. 60f.); Strenge, ZRP 1994, 271 (S. 272).

²² Maurer, plebiszitäre Elemente in der repr. Demokratie, S. 10.

²³ Krause, HStR, III, § 35 Rn. 10 (S. 61f); Maurer, plebiszitäre Elemente in der repr. Demokratie, S. 11.

²⁴ Sachs, in: Sachs, GG, Art. 20 Rn. 11; Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Band I, S. 30ff.

²⁵ Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Band V, S. 292f.; Dreier, in: Dreier, GG, II, Art. 20 (Demokratie) Rn. 20.

²⁶ Krause, HStR, III, § 35 Rn. 14 (S. 63).

²⁷ Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Band IX, S.462.

²⁸ Dreier, in: Dreier, GG, II, Art. 20 (Demokratie) Rn. 20.

²⁹ Dreier, in: Dreier, GG, II, Art. 20 (Demokratie) Rn. 20; Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, II, Art. 20 Rn. 161; Degenhart, Staatsrecht I, § 2 Rn. 111 (S. 51).

³⁰ Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, III, Art. 20 Rn. 7f.

³¹ Kilian, HStR, I, § 12 Rn. 66f. (S. 637ff.); Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, III, Art. 20 Rn. 8.

³² Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, III, Art. 20 Rn. 9.

³³ Sommermann, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, II, Art. 20, Rn. 77.

³⁴ Dreier, in: Dreier, GG, II, Art. 20 (Demokratie) Rn. 22f; Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, III, Art. 20 Rn. 9.

³⁵ Maier, Staats- und Europarecht, S. 208.

³⁶ Grube/Richter, Demokratietheorien S. 12; Möckli, Direkte Demokratie, S. 81.

³⁷ Möckli, Direkte Demokratie, S. 81.

³⁸ Scharpf, Demokratietheorie zwischen Utopie und Anpassung, S. 21.

³⁹ Scharpf, Demokratietheorie zwischen Utopie und Anpassung, S. 25.

⁴⁰ Scharpf, Demokratietheorie zwischen Utopie und Anpassung, S. 21f.

⁴¹ Maurer, Staatsrecht I, §7 Rn. 31; Schöbener/Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 5 Rn. 64.

⁴² Schöbener/Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 5 Rn. 64.

⁴³ Maurer, Staatsrecht I, §7 Rn. 31; Haller/Kölz/Gächter, Allgemeines Staatsrecht, §9 Rn. 262 (S. 82).

⁴⁴ Schürmann, Die unmittelbare Demokratie in Bayern und im Bund, S. 25.

⁴⁵ Schürmann, Die unmittelbare Demokratie in Bayern und im Bund, S. 25.

⁴⁶ Etsel, Bundesstaatprinzip und direkte Demokratie im GG, S. 78f.

⁴⁷ Etsel, Bundesstaatprinzip und direkte Demokratie im GG, S. 80f.

⁴⁸ Rux, Direkte Demokratie in Deutschland, S. 39.

⁴⁹ Rux, Direkte Demokratie in Deutschland, S. 39.

⁵⁰ Schürmann, Die unmittelbare Demokratie in Bayern und im Bund, S. 31; Haller/Kölz/Gächter, Allgemeines Staatsrecht, §9 Rn. 255 (S. 81).

⁵¹ Schürmann, Die unmittelbare Demokratie in Bayern und im Bund, S. 25; Rux, Direkte Demokratie in Deutschland, S. 39; Haller/Kölz/Gächter, Allgemeines Staatsrecht, §9 Rn. 255 (S. 81).

⁵² Rux, Direkte Demokratie in Deutschland, S. 39; Haller/Kölz/Gächter, Allgemeines Staatsrecht, §9 Rn. 255 (S. 81).

⁵³ Schöbener/Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 5 Rn. 62; Böckenförde, HStR, III, §34 Rn. 27 (S. 42).

⁵⁴ Katz, Staatsrecht, § 4 Rn. 61 (S. 26).

⁵⁵ Schöbener/Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 5 Rn. 73.

⁵⁶ Schöbener/Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 5 Rn. 75.

⁵⁷ Katz, Staatsrecht, § 4 Rn. 62 (S. 26).

⁵⁸ Schöbener/Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 5 Rn. 75.

⁵⁹ Klein, in: Maunz/Dürig, GG, IV, Art. 38 Rn. 47; Sodan/Ziekow, Grundkurs Öffentliches Recht, § 6 Rn. 39 (S. 49).

⁶⁰ Sodan/Ziekow, Grundkurs Öffentliches Recht, § 6 Rn. 37ff. (S.48f.).

⁶¹ Kriele, Einführung in die Staatslehre, § 2 S. 8.

⁶² Böckenförde, HStR, II, §24 Rn. 11 (S. 436); Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, III, Art. 20 Rn. 117.

⁶³ Gröpl, Staatsrecht I, §6 Rn. 290 (S.69).

⁶⁴ Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, III, Art. 20 Rn. 117; Maurer, Staatsrecht I, §7 Rn. 21.

⁶⁵ Maurer, Staatsrecht I, §7 Rn. 21.

⁶⁶ BVerfG NJW 1991, 159 (S. 160); Gröpl, Staatsrecht I, §6 Rn. 274f. (S.65f.).

⁶⁷ Böckenförde, HStR, II, §24 Rn. 14 (S. 437); Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, III, Art. 20 Rn. 120.

⁶⁸ BVerfG NJW 2012, 1563 (S.1568 Rn.167); Böckenförde, HStR, II, §24 Rn. 16 (S. 438).

⁶⁹ Morlok/Hientzsch, JuS 2011, 1 (S.1); Morlok, in: Dreier, II, GG, Art. 38 Rn. 35.

⁷⁰ Sommermann, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, II, Art. 20 Rn. 169; Sodan/Ziekow, Grundkurs Öffentliches Recht, § 6 Rn. 32 (S.47).

⁷¹ Gröpl, Staatsrecht I, §6 Rn. 279 (S.66).

⁷² Böckenförde, HStR, II, §24 Rn. 21 (S. 441); Sommermann, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, II, Art. 20 Rn. 168.

⁷³ Gröpl, Staatsrecht I, §6 Rn. 284 (S. 67f.); Böckenförde, HStR, II, §24 Rn. 21 (S. 441f.).

⁷⁴ Zippelius, Allgemeine Staatslehre, §23 (S. 162).

⁷⁵ Maurer, Staatsrecht I, §13 Rn. 51; Zippelius, Allgemeine Staatslehre, §23 (S. 162); BVerfG NJW 1992, 2545 (S. 2545).

⁷⁶ Zippelius, Allgemeine Staatslehre, §23 (S. 162).

⁷⁷ für Verfahren siehe oben unter C II 2; Schöbener/Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 5 Rn. 60; Krause, HStR, III, § 35 Rn. 47 (S. 82).

⁷⁸ Krause, HStR, III, § 35 Rn. 47 (S. 82).

⁷⁹ Morlok, Staatsorganisationsrecht, § 5 Rn. 197 (S. 96f.).

⁸⁰ Krause, HStR, III, § 35 Rn. 47 (S. 82); Morlok, Staatsorganisationsrecht, § 5 Rn. 197 (S. 96f.).

⁸¹ Maurer, plebiszitäre Elemente in der repr. Demokratie, S. 29.

⁸² Maurer, plebiszitäre Elemente in der repr. Demokratie, S. 29.

⁸³ Morlok, Staatsorganisationsrecht, § 5 Rn. 197 (S. 97).

⁸⁴ Zippelius, Allgemeine Staatslehre, §23 (S. 158); Morlok, Staatsorganisationsrecht, § 5 Rn. 157 (S. 83).

⁸⁵ Zippelius, Allgemeine Staatslehre, §23 (S. 158).

⁸⁶ Krause, HStR, III, § 35 Rn. 46 (S. 82).

⁸⁷ Morlok, Staatsorganisationsrecht, § 5 Rn. 199 (S. 97); Krause, HStR, III, § 35 Rn. 46 (S. 82); Schöbener/Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 5 Rn. 60.

⁸⁸ Oberreuter, Repräsentative und plebiszitäre Elemente, S. 270f.; Maurer, Staatsrecht I, §7 Rn. 54.

⁸⁹ Böckenförde, HStR, III, §34 Rn. 37 (S. 47).

⁹⁰ Morlok, Staatsorganisationsrecht, § 5 Rn. 199 (S. 97).

⁹¹ Christmann, In welche politische Richtung wirkt die direkte Demokratie?, S. 96; Morlok, Staatsorganisationsrecht, § 5 Rn. 200 (S. 97).

⁹² Zippelius, Allgemeine Staatslehre, §23 (S. 167).

⁹³ Zippelius, Allgemeine Staatslehre, §23 (S. 155).

⁹⁴ Böckenförde, HStR, III, §34 Rn. 37f. (S. 47).

⁹⁵ Böckenförde, HStR, III, §34 Rn. 38. (S. 47).

⁹⁶ Zippelius, Allgemeine Staatslehre, §23 (S. 159).

⁹⁷ Morlok, Staatsorganisationsrecht, § 5 Rn. 201 (S. 98); Zippelius, Allgemeine Staatslehre, §23 (S. 159).

⁹⁸ Morlok, Staatsorganisationsrecht, § 5 Rn. 201 (S. 98).