Die Kreditvergabe der Bretton-Woods-Institutionen

Inhaltsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Bretton-Woods-Institutionen
2.1 Der Internationale Währungsfond
2.1.1 Aufbau und Organisation
2.2.2 Aufgaben und Funktionen
2.2.3 Instrumente des IWF
2.2 Die Weltbank
2.2.1 Aufbau und Organisation
2.2.2 Aufgaben und Funktionen
2.2.3 Instrumente der Weltbank

3. Marktversagen
3.1 Unvollkommene Kapitalmärkte
3.1.1 Negativauslese bei der Kreditvergabe
3.1.2 Währungs- und Finanzkrisen
3.2 Entwicklungstheorien im Rahmen des Marktversagens
3.2.1 Das Revised-Minimum-Standard-Modell und das Two-Gap Modell
3.2.2 Die Berücksichtigung der endogenen Wachstumstheorie

4. Staatsversagen
4.1 Staatsversagen als Begründung für die Existenz der BWI
4.1.1 Zahlungsbilanzschwierigkeiten
4.1.2 Solow und das Staatsversagen
4.1.3 Die Institutionenökonomik und der CDF
4.2 Staatsversagen als Begründung für die Reformierung der BWI
4.2.1 Die Katalysator-Funktion im Zusammenhang mit dem Staatsversagen
4.2.2 Das Verhalten der BWI als Bürokratien
4.2.2 Interventionsbedingtes Markt- und Staatsversagen

5. Problemanalyse
5.1 Die Kreditvergabe und deren Wirkung auf das Marktversagen
5.1.1 Der Wandel der Kapitalflüsse
5.1.2 Volatile Kapitalmärkte
5.2 Die Kreditvergabe und deren Wirkung auf nationales Staatsversagen
5.2.1 Ein Lichtblick am Ende des Tunnels: die Institutionenökonomik
5.2.2 Ownership und gute Regierungstätigkeit
5.2.3 Analyse der Katalysator-Funktion der BWI-Kredite
5.3 Das Staatsversagen seitens der BWI
5.3.1 Eine Erfolgsanalyse der bisherigen Kreditvergabe
5.3.2 Das Wirken der BWI als Bürokratien
5.3.2.1 Kritische Analyse der Konditionalität
5.3.2.2 Kontrolldefizite über die BWI
5.3.2.3 Projektfinanzierung versus Hilfefinanzierung
5.3.2.4 Ownership und das Staatsversagen seitens der BWI

6. Reformvorschläge
6.1 Reformen im Sinne der Institutionenökonomik
6.2 Reformen im Sinne der neuen politischen Ökonomie

7. Fazit und Ausblick

Anhänge

Anhang 1: Tabellen

Anhang 2: Abbildungen

Anhang 3: Artikel I der Articles of Agreement des IWF

Anhang 4: Artikel I der Articles of Agreement der Weltbank

Anhang 5: Die Reformvorschläge des Washington Consensus

Anhang 6: Der Comprehensive Development Framework

Anhang 6: Der IWF als Sündenbock

Anhang 7: Das Modell von Flood/Hodrick (1990) zur Erklärung spekulativer Blasen

Anhang 8: Ansteckungseffekte

Anhang 9: Das Konkordat von 1989

Literaturverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Nettokapitalflüsse in Entwicklungsländer 1993-2002 29

Tabelle 2: Übersicht über die Quotenerhöhung

Tabelle 3: Quoten, Quotenanteile und Stimmrechtsanteile der IWF-Mitglieder*

Tabelle 4: Die Finanzressourcen des IWF

Tabelle 5: Kreditfazilitäten des IWF

Tabelle 6: Übersicht über die Weltbank-Gruppe

Tabelle 7: Mittelbeschaffung der IBRD

Tabelle 8: Mittelzuflüsse der IDA

Tabelle 9: Strukturanpassungskredite der Weltbank 2000-2002

Tabelle 10: Kreditverträge und –auszahlungen während der Asienkrise

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Wahl des Wechselkursregimes

Abbildung 2: Kreditvergabe und Konditionalität ohne Restriktionen

Abbildung 3: Finanzkrisen von 1970-97

Abbildung 4: PKE der 58 reichsten und 58 ärmsten Länder

Abbildung 5: Nettoressourcenströme in ESL von 1970-2002 in Mrd. US-Dollar

Abbildung 6: Entwicklung der IWF-Fazilitäten 1974-94

Abbildung 7: Wechselkursentwicklung der Ostasiatischen Länder 1997-98

Abbildung 8: Das Ablaufschema der Ostasienkrise

Abbildung 9: Auswirkung von Bildung auf das PKE

Abbildung 10: Die Kreditvergabe des IWF in SZR und in Relation zum Welthandel

Abbildung 11: Entwicklung der Performance Criteria des IWF von 1968-99

Abbildung 12: Die Kontrolle und Beeinflussung internationaler Organisationen

Abbildung 13: Schuldenstand der ESL von 1970-2003 in Mrd. US-Dollar

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Während des zweiten Weltkrieges wurden die beiden Bretton-Woods-Institutionen (BWI), der Internationale Währungsfond (IWF) und die Weltbank, gegründet um die internationalen Finanzmärkte zu stabilisieren und um die Lebensstandards in weniger entwickelten Ländern zu fördern. In den 90er Jahren wurde die Weltwirtschaft durch eine Vielzahl von Finanzmarktkrisen beeinträchtigt. Seit der Existenz der BWI konnte in keinem Jahrzehnt zuvor eine solche Quantität an Krisen festgestellt werden [Dieter 2004, S. 110]. Dies konnte geschehen, obwohl sich die Ressourcen des IWFs kontinuierlich erhöhten und der IWF schon über 50 Jahre lang Erfahrung sammeln konnte. Die weltweite Armut konnte bis dato ebenfalls nicht wirkungsvoll bekämpft werden. Zurzeit leben über eine Milliarde Menschen von weniger als einem US-Dollar am Tag. 750 Millionen Menschen sind unternährt, ein Fünftel davon sind Kinder. Und in einer Studie von Navia und Zweifel (2002) musste sogar festgestellt werden, dass die Kindersterblichkeitsrate in den Entwicklungsländern trotz eines erhöhten Kreditvolumens der Weltbank ansteigt [Cohen/Zweifel 2003, S. 7]. Eine Beibehaltung des Status quo kann bei einer verfehlten Wahrnehmung der Mandate nicht gerechtfertigt werden. Daraus resultiert die Forderung nach einer genaueren Analyse und korrespondierend dazu eine Reformierung der Institutionen.

Die vorliegende Arbeit hat demnach den Anspruch die Kreditvergabe der BWI auf ihre Effektivität hin kritisch zu analysieren. Die Untersuchungen, welche in dieser Arbeit vorgenommen werden, lassen sich dabei in zwei Komponenten unterteilen. Zum einen soll ein Ansatz aufgezeigt werden, wie den Problemen der Finanzmarktinstabilitäten entgegengewirkt und die Armut in den Entwicklungsländern effektiv bekämpft werden kann. Im Falle, dass sich diesbezüglich ein vertretbares Paradigma identifizieren lässt, muss es der Anspruch der BWI sein, ein solches Paradigma in ihre Tätigkeiten zu implementieren. Schließlich werden die aufgenommenen Kredite durch Steuergelder bezahlt und somit steht es den Nationalbürgern zu eine effiziente Allokation dieser Mittel zu fordern.

Grundlegende Annahme der zweiten Komponente dieser Arbeit ist es, dass ein solches Pardigma existiert, von den BWI allerdings nicht umgesetzt wird. Es sollen hier Erklärungsansätze dafür aufgezeigt werden, welche Anreize existieren, die zu einer Abweichung von diesem Paradigma führen können.

Hierzu werden in einem einleitenden Kapitel die beiden thematisierten BWI kurz vorgestellt und ihr Organisationsaufbau, ihre Aufgabe und Instrumente erläutert. Im weiteren Verlauf wird im dritten Kapitel eine theoretische Fundierung für die Existenz der BWI anhand des Marktversagens geliefert. Eine Ergänzung dessen erfolgt im ersten Teil des vierten Kapitels. In diesem Kapitel über das Staatsversagen wird aufgezeigt, dass auch verfehlte oder nicht geleistete staatliche Eingriffe eine Begründung für die Kreditvergabe der BWI darstellen können. Eine Kreditvergabe wird jedoch stets durch mindestens zwei Vertragsparteien abgewickelt. Insofern ist die Frage berechtigt, ob durch das Verhalten des Kreditgebers Kosten entstehen können, welche aus gesamtwirtschaftlicher Sichtweise nicht gerechtfertigt sind. Die Kreditgeber sind in diesem Falle die BWI, welche auch als supranationale staatliche Organisationen betrachtet werden können. Entstehen durch deren Eingreifen mehr Kosten als Nutzen, so handelt es sich um ein Staatsversagen seitens der BWI. Diesem Aspekt wird im zweiten Teil des vierten Kapitels Rechnung getragen.

Im fünften Kapitel erfolgt eine positive Analyse der Kreditvergabe. Nebenziel der Analyse ist eine konsistente Vorgehensweise. Im Sinne dessen, gilt das Schema des dritten und vierten Kapitels ausschlaggebend für die Auswertung der empirischen Evidenz.

Reformvorschläge zur Verbesserung der Kreditvergabe werden im sechsten Kapitel aufgezeigt. Und abschließend wird die Arbeit mit einem Fazit abgerundet.

2. Die Bretton-Woods-Institutionen

Die Wirtschaftskrisen der Vorkriegszeit^[1] veranlassten die alliierten Nationen dazu eine internationale Währungs- und Finanzkonferenz einzuberufen [Knedlik 2004, S. 6]. Diese Konferenz, auf welcher die Gründung des Internationalen Währungsfonds (IWF), der Weltbank und ebenso des General Agreement on Tarifs and Trade initiiert wurden, fand vom 1. bis zum 22. Juli 1944 unter der Teilnahme von 44 Staaten in Bretton Woods (New Hampshire, USA) statt [Michaelis 2003, S. 12]. Die Örtlichkeit wirkte zugleich namensgebend für den IWF und die Weltbank, die zusammen als Bretton-Woods-Institutionen (BWI) bezeichnet werden.

2.1 Der Internationale Währungsfond

Dem IWF wurde auf der Währungs- und Finanzkonferenz von 1944 die Aufgabe übertragen, dass Bretton-Woods-System (BWS) in den Mitgliedländern zu implementieren und es zu überwachen. Das BWS beinhaltete, dass die Währungen der Mitgliedsländer paritätisch an den US-Dollar gekoppelt wurden und der Dollar wurde wiederum direkt zu einem Preis von $35 pro Unze an Gold gebunden. Ende der 60er Jahre wies das BWS Schwachstellen auf. So wurde 1969 die erste Änderung des IWF-Abkommens vorgenommen. In der Neubestimmung der Articles of Agreement wurde die Einführung der Sonderziehungsrechte (SZR)^[2] manifestiert. Diese künstliche Währung sollte den Bedarf an Reserven abdecken. [Deutsche Bundesbank 2003, S. 14f]. Das System konnte dennoch nicht aufrechterhalten werden, da ab den 60er Jahren auf internationaler Ebene ein Dollarüberschuss entstand. Die USA konnten demzufolge die Konvertibilität des Dollar in Gold nicht mehr garantieren.^[3] 1973 wurde das Fixkurssystem de facto abgeschaffen und alle wichtigen Währungen begannen mit dem „freien floaten“.^[4] Fünf Jahre später wurde de jure die Freigabe der Wechselkurse durch das zweite IWF-Abkommen bekräftigt [Rode 1999, S. 3]. Gleichzeitig wurde in diesem Abkommen eine erweiterte Überwachungsfunktion zur Einflussnahme auf die Wirtschaftspolitik der Mitgliedsländer festgelegt [Koch 1998, S. 64].

Der IWF konnte, anstatt redundant zu wirken, seine Funktionalität seit der Abschaffung des BWS sogar ausweiten. Der Durchbruch des IWF zu einem unverzichtbaren Finanzinstitut ist im Zusammenhang mit der Schuldenkrise der 80er Jahre zu sehen. Die IWF-Kredite wurden verstärkt nachgefragt und dementsprechend wurden die dafür bereitstehenden Fondsmittel ausgeweitet. Die Nachfrage stammte hauptsächlich von den Entwicklungsländern. Die Kredite wurden zunehmend in diese Regionen vergeben und somit nahm der IWF auch die Armutsbekämpfung in seinen Zielkatalog auf [Koch 1998, S. 64]. Die Kreditvergabe an Krisenländer vollzog sich allerdings keineswegs problemlos. Eine schlechte Zahlungsmoral der Kreditnehmer veranlasste den IWF dazu, kooperationsunwillige Schuldner von ihren Stimm- und Mitgliedschaftsrechten zu entheben. Diese Verschärfung der Kreditvergabe war Basis der dritten Abkommensänderung im November ´92 [Deutsche Bundesbank 1997, S. 14].

2.1.1 Aufbau und Organisation

Die Mitgliederzahl hat sich seit Beginn auf 184 Länder erhöht.^[5] Diese globale Institution ist wie folgt strukturiert: Das höchste Entscheidungsgremium stellt der einmal jährlich tagende Gouverneursrat dar. Jeder Mitgliedsstaat entsendet einen Gouverneur, der zumeist den Posten eines Finanzministers oder Notenbankchefs inne hat. Das Aufgabenfeld bezieht sich auf die Delegation des operativen Geschäfts, die Festsetzung der Anteile der Mitgliedsländer, der Neuaufnahme von Mitgliedern oder der Allokation von Sonderziehungsrechten [Jarchow/Rühmann 2002, S. 86f]. Besondere Ausschüsse arbeiten dem Gouverneursrat zu.^[6]

Das Exekutivdirektorium führt die laufenden Geschäfte durch. Die Handhabung und Entscheidung über die laufenden Kreditverträge wird hier bestimmt. Der geschäftsführende Direktor des IWF, welcher die Chefposition für die rund 2.700 Mitarbeiter aus 141 Ländern einnimmt^[7], wird für alle fünf Jahre von dem Direktorium bestimmt. Die Position des vorsitzenden Direktors wird beim IWF traditionsgemäß von einem Europäer und bei der Weltbank von einem US-Amerikaner bestritten. Das Exekutivdirektorium besteht aus 24 Direktoren, von welchen fünf aus den quotenstärksten Ländern stammen^[8], ein eigener Sitz ist zudem an jeweils China und Saudi-Arabien vergeben und die übrigen 16 Sitze werden an Ländergruppen verteilt [Tetzlaff 1996, S. 81f].

Die Funktionsfähigkeit der Institution wird über die Erhebung von Quoten garantiert. Die Quotenregelung erfüllt gleich mehrere Zwecke. Die aus den makroökonomischen Eckdaten der Mitgliedsländer berechneten Quoten gelten als Basis für die Stimmrechte bei Entscheidungen, legen die Subskriptionsverpflichtungen fest, stellen die Hauptfinanzierungsquelle des IWFs dar und bestimmen über die Zuteilung der SZR. Nach der elften und letzten Quotenerhöhung im Jahr 1998 wurden die Gesamtquoten um 45% auf 212 Mrd. SZR erhöht (Tabelle 2). Abstimmungen setzen sich aus einem Basisstimmenanteil von 250 Stimmen pro Land und einem zu der Höhe der Quote proportionalem Anteil zusammen. Pro 100.000 SZR gezahltem Mitgliedsbeitrag (Subskriptionsverpflichtung) erhält jedes Land eine weitere Stimme. Folglich können wohlhabendere Nationen einen größeren Einfluss auf die Institution ausüben. Der G7^[9] werden 45% der Stimmenrechte zugeteilt und die USA besitzen mit 17,1% der Stimmenanteile eine Sperrminorität [Tetzlaff 1996, S. 80].^[10]

2.2.2 Aufgaben und Funktionen

Die in dem ersten Artikel der Articles of Agreement (Anhang 3: Artikel I der Articles of Agreement des IWF) festgehaltenen Ziele legen die drei Hauptfunktionen des IWF fest.

Um das internationale Finanzsystem stabil zu halten, wird erstens eine Überwachungsfunktion (Surveillance) über die Mitgliedsländer ausgeübt. Wirtschaftliche Tätigkeiten der Länder werden überwacht und durch regelmäßige Konsultationen in Einklang mit den IWF-Zielen gebracht. Die zweite Aufgabe, auf welcher im Rahmen dieser Arbeit der Fokus liegt, ist die finanzielle Unterstützung (financial assistance) der Mitgliedsländer bei Zahlungsbilanzschwierigkeiten. Die dritte Aufgabe besteht in der technischen Unterstützung (technical assistance), welche hauptsächlich für den Know-how-Transfer an Entwicklungs- oder Transformationsländer zuständig ist [Gandolfo 2001, S. 39f].

2.2.3 Instrumente des IWF

Zur Überwindung von Zahlungsbilanzschwierigkeiten der Mitgliedsländer werden finanzielle Transaktionen, welche je nach Volumen mit bestimmten Auflagen versehen werden, an das Empfängerland getätigt. Die Ressourcen bezieht der IWF aus den Subskriptionen seiner Mitglieder, der Allgemeinen und Neuen Kreditvereinbarung (AKV und NKV) und aus dem Konto für Sonderverwendungen (Tabelle 4).^[11] Die Mittel werden als Fazilitäten in vier verschiedenen Arten über sogenannte Ziehungen^[12] an die Mitglieder vergeben.

Als erstes sind die Regulären Fazilitäten zu benennen, die sich wiederum in die Tranchenpolitik und die Erweiterte Fondsfazilität unterteilen. Die ersten 25% der Tranchen können ohne Konditionalität bezogen werden und höhere Tranchen werden als konditionalisierte Bereitschaftskreditvereinbarungen (Standby-Arrangements) ausgegeben [Tetzlaff 1996, S. 87].

Die zweite Art von Krediten bestreiten die Sonderfazilitäten, die in vier verschiedenen Formen bezogen werden können. Die Kompensationsfinanzierungen (CFF) dienen zum Ausgleich von Volatilitäten im Außenhandel und werden zu gleichen Konditionalitäten wie die höheren Kredittranchen vergeben. Bei Zahlungsbilanzschwierigkeiten, die nicht von den regulären Fazilitäten behoben werden können, kann die Fazilität zur Stärkung von Währungsreserven (SRF) beantragt werden. Die Mittel müssen nach ein bis anderthalb Jahren getilgt werden und ebenso werden Strafzinsen für den Umfang der Kredite erhoben, so dass kein Anreiz besteht, die weitläufigen Kreditlinien dieser Fazilität im Normalfall zu beanspruchen. Diese Fazilität wurde zusammen mit der Vorbeugenden Kreditlinie (CCL) im Kontext mit der Asienkrise von 1997/98 eingeführt. Die CCL wird antizipativ beim IWF beantragt, um vor eventuellen Ansteckungsgefahren von Nachbarländern oder ähnlichen Märkten verschont zu bleiben. Die vierte Variante der Sonderfazilitäten bestreitet die Nothilfe (Emergency Assistance), welche vor allem bei Zahlungsbilanzschwierigkeiten eingesetzt wird, die durch Naturkatastrophen bedingten sind. Die dritte Art der Kreditvergabe wird über die konzessionäre Kreditfazilitäten abgewickelt. Über die Armutsbekämpfungs- und Wachstumsfazilität (PRGF) sollen im Zusammenhang mit der HIPC-Initiative^[13] nachhaltige Entwicklungsstrategien verfolgt werden [Jarchow/Rühmann 2002, S. 98ff].^[14]

2.2 Die Weltbank

Nachdem der eigentliche Grund für die Entstehung der Weltbank, nämlich die Versorgung der vom Krieg betroffenen Mitgliedsländer mit langfristigem Kapital, schon Ende der 40er Jahre weggefallen war, übertrug die Weltbank diese Funktion auf die Entwicklungs- und Schwellenländer (ESL) [Deutsche Bundesbank 2003, S. 78]. Innerhalb diesen Aufgabengebiets hat die Weltbank anschließend vier Phasen durchlaufen. In der ersten Phase wurden kapital- und technologieintensive Infrastrukturprogramme unter der Annahme finanziert, dass die Investitionen die Rezipienten nachhaltig besser stellen und eine Entwicklung aus eigener Kraft ermöglichen.^[15] Die Einberufung des Weltbankpräsidenten McNamara 1968 läutete die zweite Phase ein. Der Fokus lag während seiner Amtszeit auf der direkten Bekämpfung ländlicher Armut und sozialer Ungerechtigkeit. Nach der Präsidentschaft McNamaras und mit Beginn der Schuldenkrise fand ein weiterer Wandel der Weltbankpolitik statt. Internationale Verschuldungstendenzen führten zu einer Politik der Schadensbegrenzung, die eine Einführung von Strukturanpassungsanforderungen an die Schuldner bei der Kreditvergabe mit sich brachte. Der Anforderungskatalog der Strukturanpassungsprogramme (SAP) beinhaltet vornehmlich Liberalisierungs-, Deregulierungs- und Privatisierungsrichtlinien. Heute verfolgt die Weltbank einen integrierten Ansatz der Armutsreduzierung, der auf drei Säulen ruht: 1) „Wachstum auf breiter Basis", welches ökonomische Chancen für die Armen bietet. 2) „Investitionen in die Menschen" und 3) Die Bereitstellung von sozialen Netzwerken [Kerkow 1996, S. 69].

2.2.1 Aufbau und Organisation

Der offizielle Name der Organisation lautet Weltbankgruppe, welche sich in fünf Einheiten untergliedert. Die Muttergesellschaft ist die Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBRD). Die vier Tochtergesellschaften, die im Verlauf der Geschäftstätigkeit nach und nach gegründet wurden sind die Internationale Entwicklungsorganisation (IDA), die International Finance Corporation (IFC), die Multilaterale Investitions-Garantie-Agentur (MIGA) und das Internationale Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten (ICSID).^[16] Der Ausdruck Weltbank bezieht sich allerdings nur auf die IBRD und die IDA [Weltbank 2005b]. Beitrittsvoraussetzung zur Weltbank ist eine bestehende Mitgliedschaft beim IWF. Die dort festgelegte Quotenregelung wird ebenso auf die Weltbank übertragen, so dass die Länder in den BWI über die gleichen Stimmenrechte verfügen. Die Organe der Weltbank sind ebenso in Anlehnung an den IWF organisiert (Abschnitt 2.2.2) [Tetzlaff 1996, S. 60].

2.2.2 Aufgaben und Funktionen

Das eindeutige Oberziel der Weltbank lautet die Armut im Rahmen der Millennium Development Goals (MDG)^[17] zu reduzieren [Weltbank 2005c]. Daneben existieren jedoch verschiedene Funktionen, vor allem in der strategischen Verknüpfung des Kapitals, der Technologie, des Handels und der Produktion der Industrieländer mit den weniger entwickelten Ländern. Diesem Ziel wird insbesondere dadurch Rechnung getragen, dass die Weltbank versucht mit ihren über 10.000 Mitarbeitern in 109 Länderbüros^[18] überall präsent zu sein, um vor Ort Problemlösungsmöglichkeiten anbieten zu können [Tetzlaff 1996, S. 51].

Das Zielklientel der IBRD sind die Länder mittleren Einkommens (MIC) und die kreditwürdigen armen Länder, wohingegen sich die IDA auf die armen Entwicklungsländer (LDC)^[19] konzentriert. Die Armutsreduzierung der beiden Gruppen soll über finanzielle und technische Unterstützung realisiert werden. Des Weiteren versteht sich die Weltbank als Forschungsinstitut [Michaelis 2003, S. 14ff].

2.2.3 Instrumente der Weltbank

Bei der Weltbank existieren zwei Formen der Darlehensvergabe: die Investitions- und die Strukturanpassungsdarlehen (Structural Adjustment Lending), welche der Strategie des Comprehensive Development Framework (CDF) unterliegen. Der CDF verfolgt die vier Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung, des Ownership^[20], der collective action^[21] und einer transparenten Evaluation [Weltbank 2005d]. Die Investitionsdarlehen teilen sich in das Sektorinvestitions- und Instandhaltungsdarlehen für staatliche Projekte in bestimmten Sektoren, das Durchleitungsdarlehen für Agrar- und Entwicklungsprojekte, den Adaptable Program Loan für langfristige Entwicklungsfinanzierung und die Notfallkredite auf. Diese Projekte bestreiten ca. drei Viertel der gesamten Darlehen. Die Anpassungsdarlehen können in Sektor- und Strukturanpassungsdarlehen unterteilt werden. Das letztgenannte Darlehen dient zur mittelfristigen Überbrückungen von Zahlungsbilanzschwierigkeiten und steht somit in engem Zusammenhang mit den IWF-Fazilitäten. Eine noch engere Beziehung zum IWF weisen die speziellen Struktur- und Anpassungsdarlehen auf, die als kurzfristige Finanzmittel im Krisenfall eingesetzt werden [Deutsche Bundesbank 2003, S. 96f].

Die IBRD übernimmt bei der Kreditfinanzierung die Funktion eines Intermediärs. Die Weltbank kann zu günstigen Konditionen Mittel aufnehmen und leitet diese wiederum an die Empfängerländer weiter, wodurch die Risikoprämie für diese Länder sinkt. Die Laufzeit beträgt 12 bis 20 Jahre. Bei der IDA liegen die Darlehenslaufzeiten zwischen 35 und 40 Jahren. Auf Grund der subventionierten Zinsen von 0,75%^[22] werden die IDA-Kredite auch als konzessionäre Kredite bezeichnet [Michaelis 2003, S. 18ff].^[23]

3. Marktversagen

Ein Marktversagen liegt vor, wenn externe Effekte^[24], asymmetrische Information, natürliche Monopole oder Unteilbarkeiten^[25] vorherrschen. Nur wenn diese Bedingungen geben sind, ist ein staatliches Intervenieren zu rechtfertigen, um durch Koordination eine verbesserte Ressourcenallokation zu bewerkstelligen. Externe Effekte sind besonders im Bereich der öffentlichen Güter^[26] zu finden [Donges/Freytag 2004, S. 156ff]. Die finanzielle und wirtschaftliche Stabilität ist ein solches öffentliches Gut und muss demnach durch interventionistische Eingriffe des IWFs hergestellt werden, falls die Märkte dieses Gut nicht produzieren [Kaul et al. 1999, S. 15f]. Gesundheit, Bildung, Umweltschutz, das Management globaler Kapitalflüsse und Informationen können als öffentliche Güter verstanden werden, die bei einer mangelhaften Produktion Rationalität für eine Intervention der Weltbank bieten [Gilbert/Powell/Vines 1999, S. 603]. Die BWI sind hierbei als supranationale „staatliche“ Institutionen zu verstehen, die bei einem Versagen auf den internationalen Märkten, die Nicht-Existenz eines Gewaltmonopols auf internationaler Ebene versuchen zu kompensieren [Schmidtchen 2000, S. 7]. Das Ziel ist es, negative Externalitäten zu internalisieren, um die Wirtschaftssysteme stabil zu halten. Die Wirtschaftssubjekte, welche Kosten verursachen, müssen diese Kosten auch tragen, bzw. dafür sorgen, dass die Kosten nicht entstehen [Gilbert/Powell/Vines 1999, S. 601].

3.1 Unvollkommene Kapitalmärkte

3.1.1 Negativauslese bei der Kreditvergabe

In weniger entwickelten Kreditmärkten besteht die Gefahr, dass eine adverse Selektion auf Grund von Informationsmängeln bzgl. der Kreditwürdigkeit der Agenten^[27], d.h. der Kreditnehmer auftritt. Der Kreditor, und somit der Prinzipal, verfügt nicht über genügend Informationen über die Kreditwürdigkeit seines Klienten. Daraufhin erhebt er eine Risikoprämie, welche die Kredite für einen durchschnittlich kreditwürdigen angemessen, für kreditwürdigere Agenten jedoch überteuert erscheinen lässt. Somit ziehen sich Letztere aus dem Markt zurück, und es verbleiben die Kreditnehmer mit dem schlechten Risiko, d.h. kreditunwürdige Kunden [Schmidtchen 2000, S. 9]. Im Zeitverlauf entsteht eine „Negativ-Spirale“. Die Risikoprämie erhöht sich durch die schlechteren Risiken der Kunden und in Folge dessen verbleiben immer weniger kreditwürdige Agenten. In einem funktionierenden Markt begegnen die kreditwürdigen Kunden diesem Problem durch Signaling [Donges/Freytag 2004, S. 195ff].^[28] Fehlende Rahmenbedingungen in den unterentwickelten Märkten sorgen allerdings dafür, dass das Schließen der Informationslücke mit sehr hohen Kosten verbunden ist und dementsprechend die Risikoprämien äußerst hoch sind [Schmidtchen 2000, S. 9]. Ein solcher Markt ist nicht funktionsfähig und bietet Grund, vor allem für die Weltbank, auch diese Märkte unter gewissen Richtlinien mit Krediten zu versorgen, so dass ein nachhaltiges Wachstum erzielt werden kann. Da die BWI durch ihre Forschungsabteilungen im allgemeinen über einen Informationsvorsprung gegenüber privaten Investoren verfügen, können auch die Marktrisiken besser eingeschätzt werden. Vergeben die BWI nun Kredite, so übernehmen sie gleichzeitig eine Signaling -Funktion. Der Informationsvorsprung der BWI dient somit den privaten Investoren als Indikator, wo investiert werden kann und mindert dadurch die Transaktionskosten privater Investoren. Ein Crowd-in Effekt des Privatsektors entsteht. Eine wichtige Aufgabe der BWI ist es demnach dieses spezielle öffentliche Gut Information in Koordination mit der Kreditvergabe herzustellen [Gilbert/Powell/Vines 1999, S. 603]. Diese Aufgabe der BWI wird im Folgenden auch als Katalysator-Funktion bezeichnet. Die BWI sehen demnach ihre Kreditvergabe per se nur als eine nebengeordnete Funktion an im Vergleich zu dem Einfluss, der dadurch auf die weiteren privaten und öffentlichen Kapitalflüsse ausgeübt wird [Bird/Rowlands 2001, S. 967].

3.1.2 Währungs- und Finanzkrisen

Zur Erklärung der Finanz- und Währungskrisen können Modelle aus drei Generationen herangezogen werden. Die erste Generation, welches sich auf die Theorien von Krugman (1979) und Flood und Garber (1984) stützt, erklärt die Entstehung einer Währungskrise auf Grund von schwindenden Devisenreserven [Steinwand 2002, S. 1]. Das Modell bezieht sich auf kleine offene Volkswirtschaften mit festem Wechselkurs. Die nationale Wirtschaftspolitik wird als mechanisch angesehen^[29] und ohne einen liquiden Markt für öffentliche Schuldtitel [Aschinger 2001, S. 145]. Die Mexikokrise der 80er Jahre, welche im Abschnitt 5.1.2 analysiert wird, kann durch das Modell der ersten Generation erklärt werden [Hott 2002, S. 12].

Das Modell erklärt insbesondere das Entstehen von spekulativen Blasen gut.^[30] Dieser Prozess beschreibt eine Abweichung von Preisen auf den Kapitalmärkten von den Fundamentalwerten. Eine Blase kommt dann zum Platzen, wenn der reguläre Marktzins r höher als die Rendite der Güter einer Blase ausfällt. Solange r geringer ist, wächst die Blase, und die Anleger werden mit einer höheren Rendite für die Risikoprämie entschädigt. Die Dauer der Wachstumsphase beeinflusst positiv die Wahrscheinlichkeit des Platzens. Werden zusätzlich noch Störgrößen^[31] eingeführt, so erhalten massenpsychologische Faktoren^[32] einen weiteren Einfluss auf den Erwartungswert und beschleunigen dadurch den Entstehungsprozess und das Ausmaß einer Blase [Aschinger 1995, S. 118ff].

In der zweiten Generation wurden die starren Annahmen über die Wirtschaftspolitik aufgehoben. Die nationalen Autoritäten können in dem Modell, welches durch Obstfeld (1994) geprägt wurde, selbst über den trade off von kurzfristiger makroökonomischer Flexibilität und langfristiger Glaubwürdigkeit entscheiden. Dieses Abwägen bestimmt über die Beibehaltung eines festen Wechselkurses [Krugman 1998a]. Ab welchem Punkt der feste Wechselkurs aufgegeben wird, hängt mit den damit verbundenen Kosten ab. Die Entscheidung richtet sich nach folgender Gleichung:^[33] [a (e* - ē) + b (E(e) – ē)]2 < c.

Die linke Seite des Terms stellt dabei die Kosten der Verteidigung des festen Wechselkurses dar und die rechte Seite die Kosten für die Aufgabe des Festkurssystems. Der Wechselkurs wird beibehalten falls gilt:^[34] [a (e* - ē)]2 < c.

Und der Kurs wird in folgendem Fall aufgegeben: [(a + b) (e* - ē)]2 < c. In beiden Fällen herrscht jeweils ein Gleichgewicht vor. Zu zwei Gleichgewichten kann es kommen, falls sich die Kosten c im folgenden Intervall befinden: [a (e* - ē)]2 < c < [(a + b) (e* - ē)]2.

Die Zusammenhänge werden in der Abbildung 1 verdeutlicht. Eine Währungsattacke kommt dann zustande, falls c in dem zuletzt genannten Intervall liegt und gleichzeitig die Markteilnehmer die Aufgabe des festen Wechselkurses erwarten (selbsterfüllende Erwartung). Die erwartete Abwertung der Währung löst daraufhin einen run auf die Devisenreserven aus [Aschinger 2001, S. 168f].^[35] Die Aufgabe des festen Wechselkurses erfolgt nach diesem Modell entweder durch die zuvor beschriebenen selbsterfüllenden Erwartungen (self-fulfilling prophecies) oder durch eine Verschlechterung von Fundamentaldaten (Intervall [0, E(e) = ē]).

Mit Hilfe des Modells der zweiten Generation kann eine Erklärung für die Entstehung der Mexikokrise von 1994 gegeben werden [Hott 2002, S. 17].

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Wahl des Wechselkursregimes

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Aschinger 2001, S. 169

Die Asienkrise von 1997-98 konnte allerdings nicht durch die Modelle der ersten beiden Generationen nachvollzogen werden. Die Fundamentaldaten der betroffenen Länder hatten keine schwerwiegenden Mängel vorzuweisen und dennoch erfuhren gleich mehrere ostasiatische Länder einen tief greifenden Schock. Die Krise konnte auch nicht mehr als reine Währungskrise identifiziert werden, denn der Bankensektor und die Kapitalmärkte spielten zudem eine wesentliche Rolle bei der Krisenverursachung. Die Erklärungsansätze, die folgten, waren sehr vielseitig und werden als dritte Generation bezeichnet. Ein einheitliches Paradigma unter den Modellen ist jedoch nicht vorzufinden [Steinwand 2002, S. 8]. Für die Analyse des Markt- und des Staatsversagens im Rahmen dieser Arbeit sind insbesondere die Modelle von Krugman (1998) und Chang und Velasco (1998) dienlich. Krugman beschreibt ein Modell mit moral hazard^[36], in welchem sich die Entstehung einer Währungskrise aus einer vorhandenen Bankenkrise begründet. Dieses Modell ist von speziellem Interesse, da neben dem Verhalten der nationalen Autoritäten das Eingreifen der BWI endogenisiert wird. Öffentliche Schuldgarantien, die entweder durch den Staat oder die BWI geleistet werden, bewegen die Finanzintermediäre dazu, bei einer hohen Fremdkapitalfinanzierung exzessive Risiken einzugehen. Es entsteht ein Anreiz der Banken sich auf die „guten Zustände“ zu konzentrieren, da sie im Falle eines „schlechten Zustandes“ nicht die Kosten dessen übernehmen müssen. Die Gewinne im positiven Verlauf können jedoch vollkommen realisiert werden. Volatile Kapitalmärkte und ein laxer Ordnungsrahmen im Finanzsektor erleichtern unter diesen Bedingungen einen exponentiellem Anstieg der Kreditvergabe und ermutigen zu Überinvestitionen, die wiederum eine Währungskrise auslösen können [Aschinger 2001, S. 177f].

Chang und Velasco sehen die Ursachen in der Krisenentstehung dahingegen in einem bank run begründet. Zu einem bank run kommt es in ihrem Modell, wenn die individuellen Marktteilnehmer ihre Einlagen frühzeitig konsumieren wollen. Übersteigt in der Periode 1 die Nachfrage nach den Auszahlungen der Einlagen, inklusive Zinszahlungen, die bestehenden Kreditlinien und die langfristigen Aktivposten, dann können die Zahlungen durch die Bank nicht geleistet werden. Die Zahlungsunfähigkeit führt wiederum zu einer Minderung der Wohlfahrt. Auch hier wird ein Zusammenhang mit einer Währungskrise hergestellt. Die beiden Autoren fokussieren sich dabei auf Länder, welche die nationale Währung an den Dollar koppeln.^[37] Eine Krise kann auftreten falls die nationalen Autoritäten versuchen das Wechselkurssystem beizubehalten und die Zentralbank gleichzeitig versucht der Rolle als LOLR gerecht zu werden. Beim Auftreten eines bank runs erhöht die Zentralbank die Geldmenge, um die heimischen Einleger auszahlen zu können. Dadurch kann die Gefahr des bank runs abgewendet werden, jedoch wird somit simultan ein run auf die Währungsreserven provoziert. Die Zentralbank ist dazu befugt eigene Währung zu drucken, sie kann dennoch keine zusätzlichen Dollar in Umlauf bringen. Es werden zunehmend Dollar nachgefragt, denn eine Zunahme der nationalen Währung lässt den Umtausch in Dollar als unsicher erscheinen.^[38] Die schwindenden Reserven führen wiederum dazu, dass eine Währungskrise entsteht [Hott 2002, S. 35ff].

In einer globalisierten Welt können nationale Krisen jedoch nicht separat betrachtet werden. Entsteht in einem Land eine Krise, so werden über Ansteckungseffekte^[39] auch weitere Nationen betroffen. Solche Effekte werden als negative Externalitäten bezeichnet.

Die drei Generationen von Krisenmodellen und die Wirkung negativer Externalitäten begründen das Intervenieren multilateraler Institutionen wie den IWF. Er versucht im Krisenfall die Kosten dieses Marktversagens zu begrenzen.^[40]

3.2 Entwicklungstheorien im Rahmen des Marktversagens

3.2.1 Das Revised-Minimum-Standard-Modell und das Two-Gap Modell

Die Hauptaufgabe der Weltbank ist es Entwicklungshilfe zu leisten, um somit ihren Oberziel den MDG näher zu kommen. In zunehmendem Maße beteiligt sich auch der IWF insbesondere durch konzessionäre Fazilitäten und die HIPC-Initiative an dieser Mission. Allerdings kann bei beiden Institutionen kein eindeutiges Konzept für die Kreditvergabe in diesem Rahmen festgestellt werden. Im Verlauf der Geschäftstätigkeit und der parallelen Evolution der Wachstums- und Entwicklungskonzepte haben verschiedene theoretische Grundlagen Anklang im operativen Geschäft gefunden. Das Solow-Modell gilt als ursprüngliche Grundlage der Entwicklungstheorie, welche in den BWI angewandt wurde. Das Konzept bezieht sich vornehmlich auf ein Staatsversagen und wird im Abschnitt 4.1.2 erklärt.

Eine weitere Grundlage für die Kreditvergabe bietet das Revised-Minimum-Standard-Modell (RMSM), das sich aus dem Domar-Harrod-Modell und dem sich daraus erklärenden Two-Gap -Modell entwickelt hat. Das RMSM entstand aus keynesianischen Überlegungen^[41] heraus und dient heute noch als Basis für die Berechnung des Finanzierungsbedarfs bei der Weltbank und beim IWF [Easterly 2002, S. 35f]. Das Modell wurde inzwischen durch die Einbeziehung der Staats-, Geld- und „restlichen“ Sektoren erweitert. Diese modifizierte Variante wird als RMSM-X benannt [Michaelis 2003, S. 101f]. Das Ziel des Modells ist es die Beziehung von Ersparnissen, Investitionen, Wachstum und externen Kapitalflüssen transparent zu erklären und Handlungsanweisungen herauszufiltern. Nach der Two-Gap-Theorie leiden die weniger entwickelten Länder an einer Sparlücke^[42] oder an einem Devisenmangel.^[43] Es wird davon ausgegangen, dass die Märkte nicht dazu im Stande sind den Finanzbedarf zu decken. Das Handeln des Staates wird nicht explizit betrachtet, so dass hier von einem Marktversagen gesprochen werden kann. Die Länder werden nach der jeweils größeren der beiden Lücken klassifiziert. Die Distribution der externen Ressourcen erfolgt nach den Bedürfnissen der jeweiligen Lücke. Besteht eine Sparlücke, so sollen externe Mittel dazu dienen, die Investitionen in dem jeweiligen Land anzukurbeln. Es wird davon ausgegangen, dass Investitionen – vorzugsweise in Maschinen – in weniger entwickelten Ländern relativ hohe Ertragsraten haben. Diese überdurchschnittlichen Ertragsraten beeinflussen das Wachstum positiv und reduzieren dadurch die Armut [Easterly 2002, S. 28]. Die meisten Entwicklungsländer weisen allerdings eine Devisenlücke und einen gleichzeitigen Überschuss an Arbeitskräften aus. Würden nun ausreichend Zahlungsmittel zugänglich sein, so könnten die jeweiligen Länder Kapitalgüter und Know-how importieren, welches sich in einem Wachstum niederschlagen würde. Externe Finanzierung soll das Schließen der Devisenlücke und somit ein Wachstum in den Entwicklungsländern gewährleisten [Thirlwall 1999, S. 368].

In dem RMSM gelten Wachstum und Exporte als exogen gegeben, während Importe und Investitionen endogen bestimmt werden. Diese Verfahrensweise und die zugrunde liegenden Annahmen des Modells führen zu starker Kritik, welche im Abschnitt 5.2.1 analysiert werden soll. Das Modell wird trotz seiner Schwächen weiterhin verwendet, da es eindeutige Handlungsvorschläge geben kann, transparent ist, einfach angewendet werden kann; des Weiteren sind die Berechnungen schlicht und kommen ohne großen Informationsbedarf aus [Michaelis 2003, S. 103ff].

3.2.2 Die Berücksichtigung der endogenen Wachstumstheorie

Paul Romer war der erste, der die Funktionsfähigkeit des Solow-Modells bezüglich der Konvergenzhypothese^[44] widerlegt hat. Im Jahre 1987 zeigte Paul Romer auf, dass eine Konvergenz der armen Länder an die reicheren nicht stattfindet [Easterly 2002, S. 59]. Es wurde an den neoklassischen Modellen vor allem kritisiert, dass die wachstums-bestimmenden Variablen als exogen gegeben angenommen werden. Nun sollte das Wachstum aber aus dem Modell selber heraus, also endogen erklärt werden. Im Zuge dessen entstand die endogene Wachstumstheorie. Für die Entwicklungspolitik sind insbesondere das AK-Modell, das Lucas-Uzawa-Modell und das Romer-Modell von Bedeutung, die innerhalb dieses Rahmens allerdings nicht erklärt werden können [Michaelis 2003, S. 159ff].^[45] Aus den Modellen soll vielmehr die Quintessenz gezogen werden und in Bezug zu den Tätigkeiten der BWI gestellt werden. Das AK-Modell (1991) und das Lucas-Uzawa-Modell (1988) verweisen auf die Wichtigkeit des Humankapitals für das Wachstum einer Volkswirtschaft. Das AK-Modell, d.h. die Technologie eines Landes in Kombination mit dem kumulierten Kapital^[46], stellt einen linearen Zusammenhang der AK-Variablen und dem Wachstum dar. Abnehmende Grenzerträge des Kapitals, wie in der Neoklassik, werden ausgeschlossen. Lucas, welcher die Aussagen von Uzawa (1965) erweitert hat, berücksichtigt dahingegen das Humankapital explizit. Investitionen in Humankapital gelten als zentrale Variable für Wachstum. Die Bedeutung von technologischem Fortschritt für das Wachstum, welches über die Akkumulation von Wissen stattfindet, wird von Romer (1990) dargestellt [Michaelis 2003, S. 164ff].

Der Einfluss der endogenen Wachstumstheorie spiegelt sich in dem neuen Rahmenkonzept Comprehensive Development Framework (CDF) wider [Weltbank 2005d].^[47] Dieses umfassende Konzept zielt auf eine gleichzeitige und gleichwertige Berücksichtigung menschlicher Fähigkeiten, eines good governance und sozialer, struktureller, ökologischer und ökonomischer Aspekte ab [Obermaier 2001, S. 21].^[48] Die endogene Wachstumstheorie bezieht sich hierbei insbesondere auf das human capacity building. Die Prinzipien des good governance beziehen sich auf die Theorie der Institutionenökonomik. Der Einfluss der Institutionenökonomik greift allerdings auf der staatlichen Ebene und wird deshalb in dem Abschnitt 4.1.3 erläutert.

4. Staatsversagen

In diesem Kapitel soll das Staatsversagen betrachtet werden. Dabei ist eine Unterscheidung zwischen dem Staatsversagen der Debitoren und der Kreditoren zu beachten. Falls im nationalen Entscheidungs- und Willensbildungsprozess das kollektive Optimum nicht erzielt wird, so kann dies als nationales Staatsversagen bezeichnet werden [Reinermann 2000, S. 41]. Eine Intervention der BWI erfolgt auf Grund eines Marktversagens oder eines Staatsversagens der Mitgliederländer [Schmidtchen 2000, S. 9]. Die Kreditvergabe der BWI erfolgt durch eine Koordination souveräner Staaten. Falls die Kosten der BWI-Kreditvergabe die Erträge übersteigen, so muss das Eingreifen der Institutionen folglich als supranationales Staatsversagen bezeichnet werden. Ein solches Staatsversagen begründet die Notwendigkeit der Reformierung der Kreditvergabe. Die theoretischen Aspekte für ein nationales Staatsversagen werden im folgenden Abschnitt erläutert und das supranationale Staatsversagen wird im Abschnitt 4.2 behandelt.

4.1 Staatsversagen als Begründung für die Existenz der BWI

4.1.1 Zahlungsbilanzschwierigkeiten

Zahlungsbilanzschwierigkeiten können durch ein Markt- und ebenso durch ein Staatsversagen entstehen. Eine genaue Differenzierung dessen ist allerdings äußerst schwierig. Der IWF handhabt dieses Problem dennoch folgendermaßen: beantragt eine Regierung Finanzmittel in Form der nicht konditionalisierten Tranchenpolitik, dann wird davon ausgegangen, dass die Ungleichgewichte durch verfehlte Marktallokationen entstanden sind. Beanspruchungen weiterer Fazilitäten werden mit einer verfehlten Politik gleichgesetzt [Vreeland 1999, S. 5]. Die Tranchenpolitik spielt bei der Kreditvergabe des IWF allerdings eine untergeordnete Rolle. Demnach wird diese Problematik dem Staatsversagen zugeordnet.

Das eigentliche Problem besteht bei einem vorherrschenden Devisenbilanzdefizit.^[49] Ein Defizit, welches sich aus einem Nachfrageüberschuss an Devisen ergibt, kann durch eine Zahlungsbilanzkorrektur oder eine Zahlungsbilanzfinanzierung behoben werden. Eine Zahlungsbilanzfinanzierung, die nur erfolgen sollte, falls die Defizite vorübergehend sind, wird durch eine Devisenmarktintervention vollzogen. Entweder werden eigene Währungsreserven angeboten oder Kredite aufgenommen. Kann das Devisenbilanzdefizit damit behoben werden, so lassen sich die mit einer Korrektur verbundenen Wechselkursschwankungen und weitere Nachteile umgehen [Jarchow/Rühmann 2002, S. 9f]. Wird allerdings eine Finanzierung längerfristig als Mittel gegen das Defizit eingesetzt, obwohl das Land nicht über ausreichende Reserven verfügt, so führt der Devisenmangel zu Rückzahlungsschwierigkeiten für die aufgenommenen Kredite. Im worst-case-scenario muss ein Land letzten Endes die Zahlungsunfähigkeit erklären. Dadurch werden Anpassungsmaßnahmen zwingend notwendig, welche jedoch soziale, politische und ökonomische Negativauswirkung mit sich bringen [Koch 1998, S. 15ff]. Umso länger eine Korrektur hinausgezögert wird, desto stärker wirken sich Anpassungskosten aus und desto größer wird die „Angriffsfläche“ für spekulative Attacken [Jarchow/Rühmann 2002, S. 10].^[50]

Ein Problem besteht allerdings darin, dass die Ursachen nicht einfach zu definieren sind. Es stellt sich die Frage, ob somit eine Finanzierung sinnvoll ist oder nur eine verzögerte und somit noch schmerzvollere Korrektur erzwingt [Jarchow/Rühmann 2002, S. 9]. Nach der Ansicht des IWF entstehen Zahlungsbilanzprobleme aus einer Überschussnachfrage heraus. Erhalten die Mitgliedsstaaten Kredite zur Stabilisierung dieser Probleme, so werden sie im Generellen durch die Konditionalitäten dazu angehalten eine strengere Fiskal- und Geldpolitik^[51] durchzuführen und die Währung abzuwerten [Vreeland 1999, S. 5]. Die Auswirkungen und die Funktionsweise der Konditionalität werden im Abschnitt 5.3.2.1 behandelt.

4.1.2 Solow und das Staatsversagen

Das neoklassische Grundmodell von Solow (1956) hat bis dato noch einen weitgehenden Einfluss auf die Gestaltung der Strukturanpassungsprogramme der BWI [Michaelis 2003, S. 159]. Trotz seiner Mängel soll das Modell auf Grund seiner Relevanz an dieser Stelle erläutert werden. Solow geht davon aus, dass die Grenzproduktivitäten des Kapitals und der Arbeit abnehmend sind. Des Weiteren sind die Abschreibungsrate auf das Kapital, der technische Fortschritt und die Wachstumsrate der Bevölkerung exogen gegeben. Der grundlegende Gedanke ist, dass das Kapital nun dort zum Einsatz kommt, wo die Erträge am höchsten sind. Daraus erschließt sich die Konvergenzhypothese, wonach die weniger entwickelten Volkswirtschaften schneller wachsen als die der Länder, welche sich schon ihrem Gleichgewichtspfad angenähert haben. Ist das Gleichgewicht erreicht, wachsen die Länder in Höhe ihres technischen Fortschritts [Hemmer/Lorenz 2004, S. 34]. Für eine Analyse der Kreditvergabe der BWI ist das Solow-Modell in zweierlei Hinsicht von Wichtigkeit. Easterly (2002) argumentiert, dass Solow den Fundamental-Kapitalismus^[52] des RMSM durch die Einbeziehung von Technologie erweitert hat. Solow geht davon aus, dass nachhaltiges Wachstum nur durch steigende Arbeitsproduktivität erreichbar ist. Die Arbeitsproduktivität errechnet sich aus dem Zusammenspiel von Maschinen und Arbeitskräften. Ab einem gewissen Punkt bewirkt der Einsatz einer zusätzlichen Maschine jedoch negatives Wachstum. Der einzige Weg aus dem Dilemma ist es, die Effizienz der Maschinen zu erhöhen. Und dies erfolgt durch eine Verbesserung der Technologie [Easterly 2002, S. 47ff]. Technologische Innovationen gehen wiederum mit der Akkumulation des Kapitals einher. Das Resultat dieses sich selbstverstärkenden Prozesses ist eine höhere Arbeitsproduktivität und im Endeffekt ein Wachstum des Volkseinkommens [Easterly 2002, S. 66f]. Eine andere Interpretation des Modells bezieht sich auf die wirtschaftspolitischen Handlungsvorschläge, welche sich letzten Endes an das Staatsversagen der Zielländer richtet. Zentrale Aussage von Solow ist diesbezüglich ein funktionierender Preismechanismus und vollkommener Wettbewerb, welche das Erreichen des Gleichgewichts bestimmen. Folglich spricht sich Solow für eine Liberalisierung, Deregulierung und Privatisierung der Marktkräfte aus.^[53] Diese Forderungen stellen die Basis für den Washington Consensus^[54] dar, welcher als Grundlage für die Bestimmung der Konditionalitäten dient [Michaelis 2003, S. 93ff]. Die neoklassischen Forderungen, die insbesondere während der Schuldenkrise in der 80er Jahren eine Renaissance erlebt haben, erbrachten allerdings nicht die erwünschte Wirkung. Dadurch erhielten weitere Konzepte Einzug in die Praktiken der BWI.

4.1.3 Die Institutionenökonomik und der CDF

Unbefriedigende Ergebnisse aus der Umsetzung neoklassischer Programme führte im Verlauf der Kreditvergabe der BWI zu der selbstkritischen Einsicht, dass vorgefertigte Programme, die in den Industriestaaten als unbestritten und universell gültig gelten, nur unter bestimmten Rahmenbedingungen funktionieren. Es wurde erkannt, dass Demokratie und Marktwirtschaft in einer komplementären Beziehung stehen. Die für eine Demokratie benötigten Voraussetzungen müssen demnach zunächst vorherrschen, ehe stabile marktwirtschaftliche Prinzipien umgesetzt werden können (phasing). Der Washington Consensus wurde diesbezüglich überdacht und wandelte sich zu einem Post-Washingtoner-Consensus. Das neue Paradigma beruft sich insbesondere auf die Theorie der Institutionenökonomik. Die Institutionenökonomik hebt zunächst die rational-choice Annahmen der Neoklassik auf und unterstellt den Individuen eine bounded rationality. Des Weiteren werden auch Transaktionskosten und Institutionen, d.h. Regelwerke, Unternehmen, Regierungen und Organisationen, als Faktorgrößen auf der Suche nach einer effizienten Ressourcenallokation berücksichtigt. Dies impliziert wiederum, dass die Annahmen eines vollkommenen Marktes ebenfalls aufgehoben werden. Der Unterschied zu der Vorstellung idealisierter Märkte ist von großer Bedeutung für eine realisierbare Entwicklungs- und Wachstumspolitik, denn solche Märkte sind insbesondere in den ESL nicht vorzufinden [Brunnengräber et al. 2004, S. 14]. Im Zuge der Institutionenökonomik wurde erkannt, dass eine effektive Institutionenbildung nicht durch einen one-fits-all-Ansatz^[55], sondern vorzugsweise durch Ownership Konzepte erreicht werden kann. Durch die Implementierung individueller Programme soll eine bestmögliche Entwicklung je nach den nationalen Präferenzen, der Kultur und den bestehenden Institutionen realisiert werden [Köhler 2000, S. 2]. Dieser Einfluss der Institutionenökonomik wurde in dem neuen entwicklungspolitischen Paradigma des CDF ausformuliert [Müller 2001, S. 9]. Die Ownership Komponente wird durch die Einforderung von Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) in das Konzept des CDF integriert. Seit 1999 ist eine eigenständige Erstellung eines solchen PRSP Voraussetzung für die CDF-Programme.^[56] Ziel ist eine simultane Lösung des Problems des Staatsversagens und des Marktversagens, wobei dennoch die Priorität auf einer Reform des staatlichen Sektors liegt [Michaelis 2003, S. 333].

4.2 Staatsversagen als Begründung für die Reformierung der BWI

4.2.1 Die Katalysator-Funktion im Zusammenhang mit dem Staatsversagen

Ziel der BWI ist es, die Ursachen von Krisen zu bekämpfen. In diesem Sinne verstehen sich die BWI auch als Katalysator.^[57] Durch die Kreditvergabe soll die Glaubwürdigkeit in das Krisenland wiederhergestellt werden, und somit Anlass für die Anleger bieten wieder Kapital zu investieren. Das bedeutet, dass sich die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Wirtschaftspolitik während der Laufzeit der Kredite verbessern müsste. Dieses Ziel wird über die Forderung von Konditionalitäten versucht zu realisieren [Bird/Rowlands 1997, S. 969]. Die Konditionalität, welche Auflagen über gewisse prior actions, performance criteria, wirtschaftspolitische Maßnahmen und internationale Standards vorschreibt, wird hier als Überwachungswerkzeug eingesetzt. Durch die Konditionalität der BWI soll der Mangel an Verträgen zwischen dem jeweiligen Land und den ausländischen Investoren kompensiert werden [Allegret/Dulbecco 2004, S. 1]. Die Erfahrung, das Wissen^[58] und die Fähigkeit die Konditionalität zu überwachen sollen positive Investitionseffekte auf die Investoren bewirken [Gilbert/Powell/Vines 1999, S. 614]. Das impliziert jedoch, dass die Umsetzung der Konditionalität von den Regierungen durchgeführt wird. Den Auflagen wird allerdings in vielen Fällen nicht nachgekommen. Ein Bruch mit den getroffenen Vereinbarung erfolgt aus folgendem Grund. Wenn zum Einen die Vorteile der Kreditaufnahme die Kosten des Einbüssens der Souveränität übersteigen, so dass ein Vertrag überhaupt zustande kommt, die Erträge aus der Umsetzung der Auflagen aber niedriger ausfallen als die Kosten, so besteht schon aus der ex ante Perspektive ein Anreiz für die Regierung, den Vertrag nicht einzuhalten.

Die Umsetzung der Programme hängt von der Wirksamkeit des katalytischen Effekts ab und genauso wird der katalytische Effekt wiederum durch die Implementation der Programme determiniert. Anleger werden also kein Geld investieren, wenn sie die ex ante Intentionen der Regierungen als negativ einschätzen, und Regierungen werden die Auflagen nicht umsetzen, wenn sie erwarten, dass die Anleger so oder so nicht reagieren [Bird/Rowlands 1997, S. 969ff]. Der katalytische Ansatz unterliegt dem Problem des free-riding. Auf Grund dessen, dass zusätzliches Kapital die Zinsen sinken lassen und somit ein Wachstum generieren würde, besteht für die Investoren der Anreiz, dann einzuspringen, wenn der positive Effekt schon wahrzunehmen ist. So besteht das Problem darin, dass keiner den ersten Schritt wagt und die benötigten Kapitalflüsse blieben aus [Eichengreen 2002, S. 122f]

Zudem ist der katalytische Ansatz nur zu verwenden, falls eine Liquiditätskrise vorliegt. Im Falle einer Solvenzkrise müssen die Schulden Restrukturiert werden. Ein Problem liegt aber in der Erkennung, um welche Art der Krise es sich handelt. Und im Speziellen neigt das Krisenland und die BWI dazu, eine Solvenzkrise zu „verheimlichen“. Eine Publikation der Insolvenz führt zu Panik, welche in der schon bestehenden Krisensituation äußerst unerwünscht ist. Wird jedoch eine Insolvenz bestätigt, dann kann auch adäquat reagiert werden. Der concerted approach^[59] findet unter diesem Umständen Anklang [Eichengreen 2002, S. 66f].

[...]

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^[1] Der Goldstandard ist vor Beginn dem ersten Weltkrieg zusammengebrochen, Ende der 20er Jahre hatte die Weltwirtschaft unter Börsencrashs zu leiden , das internationalen Währungssystems ist im September 1932 kollabiert und während dieser Zeitspanne sorgten äußerst volatile Wechselkursschwankungen und Hyperinflationen für Instabilitäten auf den Märkten.

^[2] Die SZR setzen sich aus einem „Währungskorb“ zusammen, der aus dem US-Dollar (45%), dem Euro (29%), dem Yen (15%) und dem britischen Pfund (11%) bestimmt wird [IWF 2005a].

^[3] Das BWS sah vor, dass jeder Dollar stets von der USA in Gold eingetauscht werden muss. Das Wachstum der Menge an Dollar verlief jedoch überproportional zu der Erschöpfung neuer Goldmengen. Diese Garantie der Golddeckung konnte also nicht mehr gegeben werden.

^[4] D.h. der Wert einer Währung richtete sich nun nach dem Angebot und Nachfrage auf den Finanzmärkten.

^[5] Das bedeutet, dass weltweit nur acht Staaten nicht dieser Institution angehören.

^[6] Dies sind der Internationale Währungs- und Finanzausschuss, welcher sich aus dem Interimausschuss gebildet hat und der Entwicklungsausschuss. Der Entwicklungsausschuss wurde in Kooperation mit der Weltbank 1974 gegründet und erörtert Fragen zum Ressourcentransfer in Entwicklungsländer [Deutsche Bundesbank, S. 17f].

^[7] Die aktuellen Daten wurden von der IWF-Homepage entnommen [IWF 2005b].

^[8] Die fünf quotenstärksten Länder sind ihren Anteilen nach die USA, Japan, die Bundesrepublik Deutschland, Großbritannien und Frankreich.

^[9] Die G7 ist ein informeller Länderzusammenschluss von den sieben führenden Industriestaaten: Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Japan, Kanada und der USA.

^[10] Bei wichtigen Entscheidungen bedarf es an 85% Befürwortung für eine Annahme des Belangs. Und ein Übersicht über die Stimmenverteilung wird in Tabelle 3 gegeben.

^[11] Die AKV wurden 1962 von der G10 beschlossen, um sich innerhalb dieser Gruppe weitere Kreditlinien zur Verfügung zu stellen. 1983 wurde diese Kreditlinie auf alle Mitglieder ausgeweitet und das Volumen von 7 Mrd. auf 17 Mrd. SZR ausgeweitet. Die Mexikokrise von 1994/95 forderte noch weitere Kreditvolumina und in Folge dessen wurden zwei Jahre später die NKV beschlossen. Der Kreditrahmen beträgt maximal bis zu 34 Mrd. SZR [Jarchow/Rühmann 2002, 106ff]. Und das Konto für Sonderverwendungen wird durch Zinsenzahlungen und Tilgungen von Krediten aus dem 1981 eingestelltem Treuhandfond und durch Goldverkäufe gespeist.

^[12] D.h. es werden über den Fond andere Währungen bezogen.

^[13] Diese Initiative entstand durch eine Kooperation von der Weltbank und dem IWF im Jahr 1996 und hat sich die Reduktion von Auslandsschulden in den hoch verschuldeten armen Länder (Heavily Indebted Poor Countries: HIPC) Ziel gesetzt.

^[14] Eine Übersicht zu den Fazilitäten, in welcher der Zweck, der Zeitraum, der Zinssatz und die Ziehungsgrenzen der Fazilitäten genau aufgelistet ist, befindet sich im Anhang (Tabelle 5).

^[15] Diese Annahme beruht auf dem Trickle-Down-Effekt, welcher besagt, dass die Armen von den Aufträgen und Löhnen der wohlhabenden Schicht profitieren.

^[16] Die Tabelle 6 im Anhang stellt die fünf Gruppen bezüglich ihres Gründungsjahres, der Mitgliederanzahl, des Gesamtbudgets und des Budget für das Jahr 2004 übersichtlich dar.

^[17] Unter den MDG werden folgende Ziele verstanden: die Armutsbekämpfung, Bildung, Geschlechtergleichheit, Reduzierung der Kindersterblichkeitsrate, Bekämpfung von HIV und schwerwiegenden Krankheiten, Umweltpolitik und eine globale Entwicklungszusammenarbeit.

^[18] Aktuelle Daten beziehen sich auf die Homepage der Weltbank [Weltbank 2005b].

^[19] Die Mitgliedsländer werden nach ihrem Einkommen klassifiziert. Nach dem Stand von 2002 gelten Länder mit einem Pro-Kopf-Einkommen von weniger als 745$ als LDC, einem Einkommen bis zu 9.205$ als MDC und wohlhabendere Länder werden als Länder mit einem höheren Einkommen bezeichnet.

^[20] Es gibt verschiedene Auslegungsmöglichkeiten des Begriffes. Für diese Arbeit soll jedoch die offizielle Version des IWF gelten: „ Ownership is a willing assumption of responsibility for an agreed program of policies, by officials in a borrowing country who have the responsibility to formulate and carry out those policies, based on an understanding that the program is achievable and is in the country´s own interest“ [IWF 2001b, S. 6].

Im Zusammenhang mit den CDF bedeutet dies, dass die Empfängerländer eigene Reformstrategien in Form von Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) vorschlagen sollen.

^[21] Entwicklungsstrategien sollen von allen Stakeholdern, insbesondere den Regierungen, der Zivilbevölkerung, den Kreditgebern und dem Privatsektor entwickelt werden.

^[22] Bzw. dies sind keine Zinsen i.e.S., sondern stellen lediglich eine Bearbeitungsgebühr dar.

^[23] Ein kurzer Überblick über die Finanzmittel und deren Herkunft gewähren die Tabelle 7 und Tabelle 8.

^[24] Externe Effekte entstehen, wenn Kosten von Marktteilnehmern (im Kontext dieser Arbeit sind insbesondere die Effekte auf Länder von Interesse) getragen werden müssen, für dessen Verursachung sie nicht verantwortlich sind. Die Effekte können positiv oder negativ ausfallen [Donges/Freytag 2004, S. 130].

^[25] Die Monopole und Unteilbarkeiten spielen bei der Kreditvergabe der BWI keine Rolle. Diese beiden Eigenschaften eines Marktversagens werden an dieser Stelle der Vollständigkeit halber erwähnt.

^[26] Öffentliche Güter besitzen zwei Eigenschaften. Sie besitzen keine Rivalität im Konsum und das Ausschlussprinzip ist auf diese Güter nicht anwendbar [Donges/Freytag 2004, S. 134].

^[27] Die Prinzipal-Agenten-Theorie stellt die Basis der Negativauslese dar. Die Theorie besagt, dass ein Informationsgefälle zwischen dem Prinzipal (Auftraggeber) und dem Agenten (Auftragnehmer) zu Gunsten des Letzteren vorherrscht. Diese asymmetrisch verteilten Informationen bedingen eine beschränkte Kontrolle über das Handeln des Agenten; bzw. eine Reduzierung des Informationsdefizits ist mit Transaktionskosten für den Prinzipal verbunden [Donges/Freytag 2004, S. 153].

^[28] Die kreditwürdigen Agenten ordnen sich Qualitätsmerkmale zu, auf Grund dessen ein adäquater Risikoaufschlag gegeben werden kann. Dadurch wird versucht dem Informationsmangel entgegen zu treten.

^[29] Damit wird angedeutet, dass das entsprechende Land keine weiteren wirtschaftspolitischen Ziele als die Verteidigung des Wechselkurses verfolgt.

^[30] Eine Erklärung dieses Modells wird im Anhang (Anhang 7: Das Modell von Flood/Hodrick (1990) zur Erklärung spekulativer Blasen) gegeben.

^[31] Diese Störgrößen werden in der Fachliteratur auch als noises bezeichnet.

^[32] Durch diese Faktoren kann insbesondere das Herdenverhalten erklärt werden. Dieses Verhalten wird am Ende dieses Abschnitts unter den Ansteckungsgefahren erklärt.

^[33] Die Variablen stellen folgende Werte dar: e* = optimaler Wechselkurs, e = aktueller Wechselkurs,

ē = fester Wechselkurs, E(e) = erwarteter Wechselkurs und a, b = Konstanten des Fundamentalwerts, bzw. der spekulativen Blase.

c = Kosten der Aufgabe des festen Wechselkurses.

^[34] Dies geschieht unter der Annahme das keine Abwertung erwartet wird, d.h. E (e) = ē

^[35] Scheint die Beibehaltung des Wechselkurses glaubwürdig, so wird das zweite Gleichgewicht eingenommen. In diesem Gleichgewicht erfolgt keine Währungsattacke.

^[36] Moral Hazard entsteht aus dem nachvertraglichen Informationsgefälle zwischen dem Prinzipal und dem Agenten. Der Prinzipal kann den Agenten nicht vollständig kontrollieren. Der Agent verfügt somit über einen gewissen Handlungsspielraum. Führt er seine Pflichten nicht sorgfältig aus, so kann ein Wohlfahrtsverlust für den Auftraggeber entstehen [Donges/Freytag 2004, S. 158].

^[37] In den folgenden Ausführungen ist insbesondere das System des currency board von Relevanz.

^[38] Der Grund dafür ist, dass die Zentralbank den Umtausch in Dollar garantieren muss, aber nur über beschränkte Dollarreserven verfügt.

^[39] Ansteckungseffekte können in vier Erscheinungsformen auftreten. Diese Varianten werden im Anhang

(Anhang 8: Ansteckungseffekte) aufgezeigt.

^[40] Im Zuge dessen sieht der IWF auch seine Funktion als Lender of Last Resort (LOLR) begründet. Ziel ist es als Auffanginstrument in letzter Instanz dem Anreiz für spekulative Attacken entgegenzuwirken. Die Funktion eines LOLR ist jedoch auch mit erheblichen Problemen verbunden, die in einer positiven Analyse in Abschnitt 5.1.2 dargestellt werden.

^[41] Keynesianisch deshalb, weil hier fehlende Investitionen als Entwicklungshindernis gelten und externe Mittel die Nachfrage nach Investitionen stärken soll.

^[42] Eine Sparlücke weist auf zu geringe Ersparnisse in einer Volkwirtschaft hin, so dass wachstumsfördernde Investitionen ausbleiben.

^[43] Fehlende Devisen bedingen einen mangelnden Import an benötigten Kapitalgütern oder Rohstoffen.

^[44] Das Solow Modell und dessen Konvergenzhypothese werden im Kapitel 4.1.1. behandelt.

^[45] Einen ausführlichen Überblick über die endogene Wachstumstheorie bieten Frenkel und Hemmer in ihrem Werk „Grundlagen der Wachstumstheorie“ (1999).

^[46] Das A stellt den Technologieparameter und das K das Kapital dar. Der Kapitalbegriff berücksichtigt hierbei ebenfalls das Humankapital.

^[47] Der CDF wurde 1999 von dem Weltbank-Präsidenten Wolfensohn zur Armutsbekämpfung eingeführt.

^[48] Der CDF basiert auf vier Prinzipien, welche im Anhang aufgelistet sind (Anhang 6: Der Comprehensive Development Framework).

^[49] Die Zahlungsbilanz, welche sich aus der Leistungs-, Kapital- und Devisenbilanz zusammensetzt, erfolgt nach dem Prinzip der doppelten Buchführung. Dies impliziert, dass keine Zahlungsbilanzungleichgewichte entstehen können, da negative, bzw. positive Aktiva durch positive, bzw. negative Salden der Passiva-Seite ausgeglichen werden und vice versa [Rübel 2002, S. 5]. Die einzelnen Teilbilanzen weisen im Allgemeinen keine Gleichgewichte aus. Bestehen längerfristige Negativsalden in der Leistungs- oder Kapitalbilanz, so werden diese letztendlich durch Devisenabflüsse oder -zuflüsse kompensiert [Koch 1998, S. 15f].

^[50] Diese Problematik wurde im Zusammenhang mit den spekulativen Blasen erklärt (Abschnitt 3.1.2). Des Weiteren können durch Zahlungsbilanzschwierigkeiten in einem Land zu Ansteckungseffekten führen, welche ebenfalls im Abschnitt 3.1.2 erwähnt wurden.

^[51] D.h. die Staatsausgaben zu reduzieren und die Steuern zu erhöhen, bzw. Zinsen anzuheben und die Geldmenge zumindest nicht zu erhöhen.

^[52] Dadurch wird der unbeirrbare Glaube an Investitionen (in Maschinen) als Heilmittel für das Wachstum ausgedrückt. Unbeirrbar deshalb, weil die Entwicklungsberichte der BWI nach langjährigen Misserfolgen dieser Politik solche Investitionen immer noch als das Kernelement der Wachstumsförderung darstellen (S. 48).

^[53] Dies bedeutet, das die Forderungen nur im Falle eines Staatsversagens gestellt werden. Herrscht ein funktionierender Markt vor, dann befindet sich das Land schon auf seinem entsprechenden Wachstumspfad.

^[54] Eine Erklärung des Washington Consensus befindet sich im Anhang. Siehe dazu Anhang 5: Die Reformvorschläge des Washington Consensus.

^[55] Die Politik in Folge des Washington Consensus unterstellte eine universelle Lösungsfähigkeit seiner Rezepte.

^[56] Ebenso sind die PRSP auch Bedingung für die Teilnahme an der HIPC-Initiative.

^[57] Die Katalysator-Funktion wurde schon im Abschnitt 3.1.1 besprochen. In diesem Abschnitt wird die Funktion tiefgreifender dargestellt und im Zusammenhang mit dem nationalen Staatsversagen in Einklang gebracht.

^[58] Dieser Anspruch gilt insbesondere für die Weltbank, welche sich selber auch als Wissensbank versteht. In diesem Kontext ist außerdem zu erwähnen, dass die Weltbank durch ihr spezielles expertise ebenso auf positive Effekte in soziale Investitionen zielt. Dadurch soll eine „breite“ Entwicklung garantiert werden.

^[59] Dadurch werden die Gläubiger verpflichtet ihre Forderungen zu verhandeln. Es wird sozusagen ein „Insolvenzverfahren“ eröffnet.