Probleme und Chancen der Förderung nachhaltiger öffentlicher Beschaffung durch die Bundesregierung

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2. Definitionen
2.1 Öffentliche Beschaffung
2.2 Nachhaltigkeit
2.3 Nachhaltige öffentliche Beschaffungen

3. Rahmenbedingungen öffentlicher Beschaffung

4. Vergabevorschriften öffentlicher Aufträge

5. Probleme öffentlicher Beschaffung
5.1 Datenbasis
5.2 Rechtslage
5.3 Wahrnehmung

6. Gründe für Nachhaltigkeit in der öffentlichen Beschaffung
6.1 Nachhaltigkeitsstrategien
6.1.1 Development Goals
6.1.2 Umsetzung nationaler Nachhaltigkeitsstrategien durch öffentliche
Beschaffung
6.1.3 Lösungsansatz

7. Nachhaltige öffentliche Beschaffung in der Diskussion

8. Fazit

8 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

„Wir können die erste Generation sein, der es gelingt Armut zu beseitigen, und gleichzeitig vielleicht die letzte Generation, die noch die Chance hat, unseren Planeten zu retten.“¹

Nachhaltigkeit fördern, Umdenken fordern. Dies sind Ziele, die sich auch die deutsche Bundesregierung für die kommenden Jahre gesetzt hat. Nachhaltigkeit als grundlegendes Ziel für eine bessere Zukunft. Ein nobles Ziel und gleichzeitig notwendiger und dringender als je zuvor. Davon betroffen ist auch der Sektor der öffentlichen Beschaffung, der Einkauf durch den deutschen Staat selbst. Jährlich werden hier rund 300 Milliarden Euro ausgegeben, eine Marktmacht, die durch nachhaltige öffentliche Beschaffung zu einer Veränderung der gesamten Wirtschaft beitragen kann.

Sollte nachhaltige öffentliche Beschaffung durch die Bundesregierung gefördert werden? Im Verlauf der Arbeit soll diese Frage näher untersucht werden und dabei Probleme, Hemmnisse aber auch Chancen von nachhaltiger öffentlicher Beschaffung darstellen.

2. Definitionen

Nachfolgend werden zunächst, mit Öffentlicher Beschaffung, Nachhaltigkeit und nachhaltiger öffentlicher Beschaffung, die wichtigsten Begriffe dieser Arbeit definiert.

2.1 Öffentliche Beschaffung

Unter öffentlicher Beschaffung wird allgemein der Einkauf von Waren und Dienstleistungen durch öffentliche Auftraggeber verstanden. Dabei zählen nicht nur Bund, Länder und Kommunen als öffentlicher Auftraggeber, sondern auch kommunale Unternehmen wie Stadtwerke, Verkehrsbetriebe und Einrichtungen des öffentlichen Rechts. Dazu gehören beispielsweise Landesrundfunkanstalten und öffentlich-rechtliche Krankenkassen. Es werden Produkte und Dienstleistungen durch den öffentlichen Einkauf bezogen, die dem allgemeinen Wohl der Gesellschaft dienen. Dabei werden öffentliche Dienstleister wie Müllabfuhren und Feuerwehren ebenso finanziert wie der Ausbau des Verkehrsnetzes und öffentliche Parkanlagen. Die öffentliche Beschaffung grenzt sich von privatem Einkauf, durch die Einhaltung gesetzlicher Rahmenbedingungen ab.

Zu den Akteuren in der öffentlichen Beschaffung zählen zunächst die Auftraggeber selbst als strategische und operative Beschaffer. Hinzu kommen strategische Entscheider, Anbieter und Nutzer. Zu strategischen Entscheidern zählen Politiker wie Bürgermeister, Stadtdirektoren und Staatssekretären, die darüber entscheiden welcher Anbieter den Zuschlag für eine Dienstleistung oder ein Produkt erhält. Diese Produkte oder Dienstleistung werden vorwiegend von den Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung genutzt, weshalb diese, neben der Bevölkerung, als Nutzer angesehen werden.²

2.2 Nachhaltigkeit

Der Begriff der Nachhaltigkeit verfolgt eine nachhaltige Entwicklung, die den Bedürfnissen der Gegenwart entsprechen, ohne zu riskieren, dass zukünftige Generationen nicht dazu in der Lage sind ihre Bedürfnisse zu befriedigen oder schlechter gestellt sind als gegenwärtig lebende Generationen.³ Nachhaltige Entwicklung heißt somit:

„Umweltgesichtspunkte gleichberechtigt mit sozialen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu berücksichtigen. Wir müssen unseren Kindern und Enkelkindern ein intaktes ökologisches, soziales und ökonomisches Gefüge hinterlassen.“⁴

Dazu ist es erforderlich, soziale und ökonomische Faktoren ebenso zu berücksichtigen wie ökologische Faktoren. Zusammen bilden diese die drei Säulen der Nachhaltigkeit die integrativ verstanden werden und für eine nachhaltige Entwicklung unabkömmlich sind.⁵

Der Brundtland-Bericht der Weltkommission für Umwelt und Entwicklung weist außerdem auf die globale Komponente der Nachhaltigkeit hin. Kein Land kann sich abgeschottet von anderen Ländern entwickeln und ist deshalb immer auf Zusammenarbeit angewiesen. Eine globale Zusammenarbeit ist somit Grundlage für eine gemeinschaftliche nachhaltige Entwicklung, in der jedes Land seine eigene, an die gegebenen ökologischen, sozialen und ökonomischen Faktoren angepasste Strategie verflogen muss.⁶

2.3 Nachhaltige öffentliche Beschaffungen

Unter nachhaltiger öffentlicher Beschaffung versteht man somit,

„einen Prozess, Produkte und Dienstleistungen zu beschaffen, die von der Herstellung bis zur Entsorgung, unter der Berücksichtigung sozialer, ökologischer und ökonomischer Aspekte, geringere Folgen für die Umwelt haben, als vergleichbare Produkte und Dienstleistungen.“⁷

Die drei Säulen der Nachhaltigkeit müssen somit in Aufträge der öffentlichen Beschaffung einbezogen werden, um diese auf eine nachhaltige Entwicklung auszurichten. Durch die gleichberechtigte Berücksichtigung von ökonomischen, ökologischen sowie sozialen Faktoren, kommt es zu Zielkonflikten. Für diese müssen die strategischen Entscheider der öffentlichen Beschaffung Lösungen und Kompromisse finden, die gleichzeitig dem Willen der Bevölkerung entsprechen und dem Allgemeinwohl dienen.

3. Rahmenbedingungen öffentlicher Beschaffung

Dies ist keinesfalls eine einfache Aufgabe und stellt öffentliche Beschaffer vor enorme Herausforderungen, denn die öffentliche Beschaffung setzt hierbei einen grundlegenden Orientierungsmaßstab für die restliche inländische Wirtschaft. Dies geschieht nicht zuletzt durch den hohen Anteil der öffentlichen Beschaffung am Bruttoinlandsprodukt. In Deutschland belief sich der Kauf von Waren und Dienstleistungen durch den deutschen Staat im Jahr 2017 auf rund 350 Milliarden Euro. Bei einem Bruttoinlandsprodukt von 3,27 Billionen Euro (2017) finanziert der deutsche Staat durch öffentliche Beschaffung somit fast 11 % aller im Inland produzierten Waren und Dienstleistungen.⁸ Europaweit belaufen sich die jährlichen Ausgaben der Kommunen sogar auf etwa 16 % des europäischen Bruttoinlandsproduktes.⁹ Öffentliche Auftraggeber nehmen hier jedoch nicht nur eine Vorbildfunktion für private Unternehmen ein, viel mehr können sie dazu dienen, Nachhaltigkeit in der Wirtschaft zu fördern. Durch Anforderungen, die strategische Beschaffer an ihre Anbieter stellen, können sie diese dazu verleiten ihre Produktion oder Dienstleistung gezielter auf Nachhaltigkeit auszurichten. Dies ist relevant, da sich der öffentliche Einkauf durch Steuerzahler finanziert. Somit kommt dem Staat die Pflicht zu, die Bevölkerung auch durch Entscheidungen im öffentlichen Einkauf zu vertreten. Öffentliche Auftraggeber beziehen Dienstleistungen und Produkte dabei häufig durch Unternehmen, die ihre Produkte um Kosten zu sparen in Entwicklungs- und Schwellenländern produzieren lassen. Die Problematik, die hier entsteht, ist schnell ersichtlich. In den meisten Schwellen- und Entwicklungsländern arbeitet die Bevölkerung zu Dumpinglöhnen ohne jeglichen Arbeitsschutz. Kinderarbeit ist keine Seltenheit und Vorschriften für Umweltschutz existieren entweder gar nicht oder werden nicht eingehalten. Dies sind nur einige der Missstände, die öffentliche Auftraggeber hinnehmen müssen, wenn im Namen der Bevölkerung Produkte und Dienstleistungen eingekauft werden.

4. Vergabevorschriften öffentlicher Aufträge

An dieser Stelle ist zu erwähnen, dass die Öffentliche Beschaffung bereits dazu verpflichtet ist, ihren Einkauf nicht nur wirtschaftlich, sondern auch transparent zu organisieren und dabei keine Anbieter zu bevorzugen. Außerdem unterliegt diese verschiedenen sozialen Kriterien, sowie den Anforderrungen des Umweltschutzes und ist dazu angehalten Aufträge auszuwählen, die wirtschaftlich sinnvoll sind. Theoretisch beinhalten die Vorschriften für Vergaben durch öffentliche Auftraggeber somit bereits die drei Säulen der Nachhaltigkeit. Diese bestehen aus ökomischen, ökologischen sowie sozialen Zielen und spiegeln sich in den Anforderungen an Wirtschaftlichkeit, Umweltschutz und sozialen Kriterien, wie dem Diskriminierungsverbot, wieder.¹⁰

Dennoch liegt die Entscheidungsmacht für Vergabegesetze und Rechtsverordnungen bei den einzelnen Bundesländern wodurch die Vergabeverfahren nicht einheitlich und flächendeckend für Deutschland geregelt sind.

Die rechtliche Grundlage für die Vergabe öffentlicher Aufträge innerhalb von Deutschland ist die Vergabestatistikverordnung (VergStatVO). Diese verpflichtet alle öffentlichen Auftraggeber nach § 98 GWB¹¹, dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) bestimmte Daten zu Beschaffungsvorgängen zu übermitteln. Dabei werden seit 2018 erstmals alle Daten elektronisch erfasst und analysiert, wodruch ein genauer Einblick in das jährliche Beschaffungsvolumen sowie die Verteilung der öffentlichen Aufträge gewährleistet werden kann. Allerdings ist eine offizielle Inbetriebnahme der Vergabestatistik erst für Anfang 2020 geplant.¹²

Die Ausschreibungen für öffentliche Aufträge kann in offene, nicht offene und Verhandlungsverfahren unterschieden werden. Diese Vergabeverfahren gelten für nationale und europaweite Ausschreibungen. Auf europaweiter Ebene können Aufträge zusätzlich durch einen wettbewerblichen Dialog und Innovationspartnerschaften vergeben werden. Die Entscheidung darüber, ob ein Auftrag nur national oder europaweit ausgeschrieben werden muss, ist fest durch entsprechende Schwellenwerte geregelt. Für Bauaufträge stieg dieser Wert beispielsweise im vergangenen Jahr von ehemals 5.225.000 € auf 5.548.000 € an.¹³ Öffentliche Aufträge, die vorgegebene Schwellenwerte überschreiten, müssen europaweit ausgeschrieben werden. Des Weiteren sind öffentliche Auftraggeber nach § 97 Abs. 4 GWB dazu verpflichtet, mittelständische Interessen in der Vergabe öffentlicher Aufträge vornehmlich zu berücksichtigen.

In der Ausschreibung öffentlicher Aufträge dürfen Auftraggeber zusätzlich eigenständig verschiedene Produktmerkmale als Anforderung festlegen. Dies betrifft nicht nur materielle Eigenschaften eines Produktes, wie die Größe und Farbe, sondern kann auch Ansprüche an die Produktionsbedingungen der Produkte definieren. Der Anbieter, der den Zuschlag für sein Angebot durch den entsprechenden öffentlichen Auftraggeber erhält, muss alle zuvor definierten Ansprüche erfüllen.

[...]

¹ Ban Ki Moon, UN-Staatssekretär 2007-2016. Vgl. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung [o.J], o.S.

² Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie [2017], S.6.

³ Vgl. Hauff [1987], o.S.

⁴ Rat du Nachhaltige Entwicklung [2018], o.S.

⁵ Vgl. Tremmel [2004], S. 26-34.

⁶ Vgl. Hauff [1987], o.S.

⁷ Beschaffungsamt des Bundesministeriums für Inneres [2018], o.S.

⁸ Vgl. Statistisches Bundesamt [2018], o.S.

⁹ Forest Stewardship Council [2018], o.S.

¹⁰ Vgl. Faire Welt Netz NRW [o.J.], o.S.

¹¹ Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen.

¹² Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie [2018b], o.S.

¹³ Vgl. Die Landesregierung NRW [2018], o.S.