Der Wandel der europäischen Klimapolitik. Die Ziele zur Treibhausgasreduktion


Essay, 2017
19 Seiten, Note: 1,0

Leseprobe

Inhalt

1. Einleitung

2. Entwicklung und Akteure der europäischen Klimapolitik

3. Das Konzept des Social Learning nach Peter A. Hall

4. Gründe für den Wandel der europäischen Klimapolitik

5. Schlussfolgerungen

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Am 1. Juni dieses Jahres kündigte der US-amerikanische Präsident Donald Trump an, das Pariser Klimaabkommen aufzukündigen (Tagesspiegel 2017). Das Abkommen, welches auf der Conference of the Parties (COP) 21 des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (UNFCCC) im Dezember 2015 beschlossen wurde, gilt als ein Meilenstein der internationalen Klimapolitik. Dank der raschen Ratifizierung von 72 Vertragsstaaten bis Oktober 2016, die für mehr als 55 Prozent der globalen Treibhausgas-Emissionen (THG) verantwortlich sind (ZEIT ONLINE 2016), konnte es gemäß Art. 21 bereits lange vor dem Ausstieg der USA in Kraft treten. Entsprechend der Schlussbestimmungen des Abkommens (Art. 28) können sich die USA zudem erst drei Jahre nach Inkrafttreten aus dem Abkommen zurückziehen. Bis dato haben bereits 155 der 197 Vertragsstaaten das Klimaabkommen ratifiziert (UNFCCC 2017), was insbesondere vor dem Hintergrund der Entscheidung der USA ein starkes Signal für die Bemühungen der internationalen Gemeinschaft darstellt.

Angestrebt wird nach Art. 2 des Pariser Klimaabkommens, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter zwei Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Zeitalter zu begrenzen – mit dem Versprechen, Anstrengungen zu unternehmen, dass dieser Anstieg den Wert von 1,5 Grad Celsius möglichst nicht übersteigt. Ebenso betonen die Vertragsstaaten die Bedeutung des Prinzips der „ common but differentiated responsibilities and respective capabilities “ (CBDR-RC), dem zufolge die Entwicklung und Gesamtsumme der THG-Emissionen eines Staates ebenso wie sein Entwicklungsstand Berücksichtigung bei der Formulierung neuer Klimaschutzziele finden soll.

Zuletzt erregte das Thema Klimawandel beim im Juli in Hamburg abgehaltenen Gipfel der Gruppe der 20 (G20) große Aufmerksamkeit, in dessen Abschlusserklärung die verbleibenden 19 Staats- und Regierungschefs[1] (mit Ausnahme der USA) in Kapitel 23 und 25 ihre Ambitionen zur Umsetzung des Pariser Klimaabkommens betonen – vor dem Hintergrund, dass die G20 für etwa 80 Prozent der globalen THG-Emissionen verantwortlich sind (World Resources Institute 2017a), ein umso wichtigeres Signal. Als Teilnehmer des G20-Gipfels nahmen auf europäischer Seite neben Deutschland Italien, Frankreich und Großbritannien auch die Europäische Union (EU) als eigenständiges Mitglied teil. Mit einem Anteil von zehn Prozent an den absoluten globalen THG-Emissionen im Jahr 2012 ist die EU hinter den USA mit 15 und China mit 25 Prozent einer der größten Emittenten (Oberthür & Groen 2017: 9) und beschleunigt damit den anthropogenen Klimawandel signifikant. Neben den USA erwächst der EU im Rahmen des CBDR-RC zudem eine besondere historische Verantwortung zur Reduktion ihrer THG-Emissionen, wie der Climate Data Explorer des World Resources Institute (WRI) veranschaulicht (2017b). Zugleich misst ein Strang der Literatur zur Klimapolitik der EU bereits seit Jahren die Rolle eines klimapolitischen Vorreiters zu (z. B. Böhringer 2008; Oberthür & Groen 2017: 2; WRI 2017a).

Dies rühre u. a. daher, dass sich die EU in den letzten Jahrzehnten sehr engagiert zeigte bezüglich der Durchsetzung international steigender THG-Reduktionsziele und sich selbst seit Beginn der 1990er Jahre stetig ambitioniertere Ziele zum Klimaschutz setze (ebd.). Ausgehend von dieser These und vor dem Hintergrund der Zurückhaltung mehrerer Mitgliedsstaaten bezüglich der Formulierung von Klimaschutzzielen soll in dieser Arbeit folgende Frage beantwortet werden: Wie konnte es in der Klimapolitik der EU zu einem stetig aufwärts gerichteten Wandel ihrer Zielsetzungen kommen?

Um dieser Frage nachzugehen, greife ich nachfolgend auf das Konzept des „ Social Learning “ nach Peter A. Hall (1993) zurück, da dieses eine Analyse von Veränderungsprozessen auf unterschiedlichen Stufen erlaubt. Bevor dieses dargelegt wird, skizziere ich überblicksartig die wichtigsten Entwicklungen und Akteure der Klimapolitik der EU. Unter Anwendung des Konzepts von Hall beleuchte ich anschließend sowohl theoretische als auch empirische Gründe für den aufwärts gerichteten Wandel der europäischen Klimapolitik anhand des Beispiels der THG-Reduktionsziele. Schlussfolgerungen aus den Gründen des aufwärts gerichteten Wandels beschließen die Arbeit.

2. Entwicklung und Akteure der europäischen Klimapolitik

Auf institutioneller Ebene geht die Entwicklung der europäischen Klimapolitik bis auf die Einrichtung der Generaldirektion (GD) Umwelt der Europäischen Kommission im Jahr 1973 zurück. Diese wurde mit dem Ziel gegründet, die Umwelt in Europa zu schützen, zu bewahren und zu verbessern (Europäische Kommission 2010). Bevor sich im Jahr 2010 aus der GD Umwelt die eigenständige GD Klimapolitik ausgliederte, stellte dieses Thema eines ihrer Kernarbeitsbereiche dar (ebd.). Die Bedeutung des Klimaschutzes rührt für die Europäische Kommission (2014: 5) vor allem daher, dass sie durch frühzeitige Maßnahmen Impulse für den Arbeitsmarkt und eine generelle Stärkung der Wirtschaft erwartet.

Hinsichtlich des Primärrechts der EU lässt sich konstatieren, dass umweltpolitische Kompetenzen und Ziele erstmalig in der Einheitlichen Europäischen Akte 1987 in die Verträge aufgenommen und somit aus dem ursprünglich rein ökonomischen Kontext gelöst wurden (Knill & Tosun 2008: 158). Fünf Jahre später dehnte der Vertrag von Maastricht die Entscheidungsfindung auf Basis der qualifizierten Mehrheit im Rat der Europäischen Union (Rat) zudem auf den Bereich der Umwelt- und somit auch der Klimapolitik aus. Der 2009 in Kraft getretene Vertrag von Lissabon sprach der EU schließlich explizite Kompetenzen in der Klimapolitik zu, wodurch hierfür seitdem ordentliche Gesetzgebungsverfahren vonnöten sind. Zudem ist in Art. 191 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) explizit die Rede davon, dass sich die EU der Bekämpfung des Klimawandels verpflichtet.

Bezüglich des Sekundärrechts – verstanden als von den EU-Organen erlassene Verordnungen, Richtlinien, Entscheidungen und Empfehlungen – kann festgehalten werden, dass die Ambitionen der EU zum Klimaschutz bis ins Jahr 1990 zurückreichen. Damals verpflichtete sie sich, ihre CO2-Emissionen bis zum Jahr 2000 auf dem Niveau des Referenzjahres 1990 zu stabilisieren (Europäische Kommission 2014: 7). Möglicherweise befördert wurde dieses gemeinsame Ziel dadurch, dass im Hinblick auf die Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung 1992 in Rio de Janeiro einige Mitgliedsstaaten der damaligen Europäischen Gemeinschaft bereits ihre ersten eigenen THG-Emissionsziele formulierten (Haug & Jordan 2010: 91). Bereits 1996 verpflichtete sich der Rat zudem zur Einhaltung der Zwei-Grad-Grenze. Fortgesetzt wurden die frühen europäischen Klimaschutzambitionen durch das im Jahr 2000 von der Kommission ins Leben gerufene Europäische Programm für den Klimaschutz. Dieses sollte die Umsetzung der im Rahmen des Kyoto-Protokolls im Jahre 1997 eingegangenen Verpflichtungen ermöglichen: acht Prozent geringere THG-Emissionen zwischen 2008 bis 2012 im Verhältnis zum Referenzjahr 1990 (Europäische Kommission 2014).

Erweitert wurde das Sekundärrecht durch das erste Klimaschutzpaket, welches 2007 vom Europäischen Rat beschlossen wurde und u. a. eine Emissionsreduktion der EU bis 2020 um 20 Prozent gegenüber 1990 festlegte. Dieses Ziel liegt auch dem 2010 vom Europäischen Rat verabschiedete Wirtschaftsprogramm „Europa 2020“ zugrunde. Ebenso aufbauend auf dem ersten Klimaschutzpaket beschloss der Europäische Rat im Jahr 2014 das zweite, welches das Ziel formuliert, die THG-Emissionen bis 2030 um 40 Prozent gegenüber 1990 zu reduzieren (ebd.). Bereits drei Jahre zuvor verpflichtete sich die EU im Rahmen eines „Fahrplans“ bis 2050 zur Reduktion der THG-Emissionen um 80-95 Prozent gegenüber dem Referenzjahr 1990 (Europäische Kommission 2011). Die Bedeutung der genannten Weiterentwicklungsentscheidungen sowie der Instrumente zum Klimaschutz wird im empirischen Teil weiter vertieft.

Wie deutlich wurde, treten als Akteure auf EU-Ebene neben der bereits erwähnten Europäischen Kommission als Initiativorgan und dem Rat auch das Europäische Parlament auf. Somit sind alle Organe des „institutionellen Dreiecks“ bei der Formulierung von Policies zum Klimaschutz vertreten, ebenso wie der Europäische Gerichtshof (EuGH) als „Integrationsmotor“ (Knill & Tosun 2008: 162 f.). Zuletzt sei auch der Europäische Rat genannt, dessen Vorsitz in Form der EU-Ratspräsidentschaft großen Einfluss auf das umwelt- und klimapolitische Agenda Setting nehmen kann (Tallberg 2003). Herausragende Bedeutung als Akteuren kommt des Weiteren den Mitgliedsstaaten zu, da ihnen aufgrund des Subsidiaritätsprinzips die Kompetenz zur Formulierung ihrer Klimaschutzziele zufällt. Als Akteure der subnationalen Ebene sind sowohl gesellschaftliche Interessengruppen als auch Interessenvertreter von Relevanz, da diese über Expertisen verfügen, die die Kommission aufgrund ihrer geringen personellen Ressourcen kaum besitzt (Knill & Tosun 2008: 163). Zusammenfassend ist die europäische Klimapolitik somit gekennzeichnet durch die Einflussnahme einer Vielzahl von Akteuren im Rahmen des komplexen EU-Mehrebenensystems.

3. Das Konzept des Social Learning nach Peter A. Hall

Um der eingangs formulierten Fragestellung nachzugehen, bedarf es eines Konzeptes, welches Veränderungen auf unterschiedlichen Stufen unterscheidet und separat präzise erklären kann. Hierfür eignet sich im Besonderen das Konzept des Social Learning durch Peter A. Hall (1993), welches auf dem Konzept des Wandels nach Hugh Heclo (1974) aufbaut. Hall (1993) zufolge zeichnet sich der Prozess des Lernens beim Konzept des Wandels dabei durch drei zentrale Merkmale aus. Einer der bedeutendsten Faktoren, die eine Policy zum Zeitpunkt Eins beeinflusst, sei demnach eine entsprechende Policy des Zeitpunktes Null. Zweitens wird der Lernprozess von Schlüsselakteuren vorangetrieben, die Experten in ihrem jeweiligen Politikfeld sind und „ either working for the state or advising it from privileged positions at the interface between the bureaucracy and the intellectual enclaves of society “ (Hall 1993: 277). Zuletzt inkludiert dieses Verständnis von Lernen die Fähigkeit des Staates, losgelöst von gesellschaftlichen Zwängen agieren zu können (ebd.: 278).

Dem Autor zufolge müsse dieses Konzept jedoch aufgrund seiner analytischen Unschärfe genauer definiert werden. Dementsprechend schlägt er die Einführung dreier zentraler Variablen vor, die die Analyse von Veränderungen auf unterschiedlichen Stufen ermöglichen. Voneinander zu differenzieren seien demnach zum einen Leitbilder bzw. Paradigmen in einem Politikfeld, zum anderen Programme und Instrumente zur Erreichung selbst gesetzter Ziele und zuletzt die Ausgestaltung ebendieser Instrumente (ebd.: 278). Den Prozess des Social Learning versteht Hall überdies als die Veränderung von Zielhierarchien (Blum & Schubert 2011: 176).

In Anlehnung an den US-amerikanischen Wissenschaftstheoretiker Thomas Kuhn (1970) gilt Halls primäres Erkenntnisinteresse dem Phänomen der Paradigmenwechsel. Während Kuhn noch von einem mechanischen Verständnis von Paradigmenwechseln im Sinne (natur-)wissenschaftlicher Revolutionen ausgeht (ebd.), stellen Paradigmenwechsel für Hall (1993: 279) den Wandel grundlegender gesellschaftlicher Ideen dar. Ein solcher Wandel erfolge dem Autor zufolge in einem mehrstufigen Prozess, beginnend damit, dass ein Paradigma einen Legitimationsverlust infolge nachlassender Erklärungskraft erfährt. Diesem schließe sich eine Phase politischen Experimentierens an, die durch weitere Erklärungsanomalien des alten Paradigmas gekennzeichnet sei. Schließlich setze sich ein neues Leitbild durch, welches zuletzt institutionalisiert werde (Hall 1993: 280 f.). Diesen Prozess bezeichnet Hall in seiner Konzeption als „ third order change “ und ist zusammenfassend „ marked by the radical changes in the overarching terms of policy discourse associated with a ‚paradigm shift ‘“ (ebd.: 279).

Ein solcher Paradigmenwechsel geht dabei zwangsläufig mit Veränderungen der Policy -Instrumente einher. Dabei können sich im Zuge neuer Erkenntnisgewinne zum einen ihr Umfang oder Ausmaß verändern („ first order change “), zum anderen jedoch ebenso die Wahl der Instrumente selbst („ second order change “) (ebd.: 278 f.). Beide können zudem für sich geschehen, ohne mit dem Wandel eines bestimmten Paradigmas einherzugehen. Somit gehören diese Stufen des Wandels für Hall (ebd.: 279) zum „ normal policymaking “. Verstanden werden können darunter alle Prozesse vom Agenda Setting über die Politikformulierung bis hin zur Evaluierung (Blum & Schubert 2011: 165).

Leitbilder bzw. Paradigmen sind hingegen entscheidend dafür, „[…] welche Probleme auf einem Politikfeld wie wahrgenommen werden“ (ebd.: 166). Oftmals hängen ihre Veränderungen dabei mit periodischen Diskontinuitäten zusammen (Hall 1993: 279). Wie Hall (1993) anhand des Paradigmenwechsels der britischen Wirtschaftspolitik vom Keynesianismus hin zum Monetarismus zwischen 1970 und 1989 veranschaulicht, werden third order changes nicht ausschließlich staatlicherseits vorangetrieben, sondern können ebenso durch Medien und gesellschaftliche Debatten, Finanzmärkte sowie Politik- bzw. Themennetzwerke Unterstützung erfahren (ebd.: 288 f.). Anhand dieses Konzeptes analysiere ich nachfolgend den Wandel der abhängigen Variable der europäischen Klimapolitik anhand des Beispiels der Reduktionsziele von Treibhausgasemissionen.

[...]


[1] Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird auf die gleichzeitige Verwendung männlicher und weiblicher Sprachformen verzichtet. Sämtliche Personenbezeichnungen gelten gleichwohl für alle Geschlechter.

Ende der Leseprobe aus 19 Seiten

Details

Titel
Der Wandel der europäischen Klimapolitik. Die Ziele zur Treibhausgasreduktion
Hochschule
Universität Leipzig  (Institut für Politikwissenschaft)
Note
1,0
Autor
Jahr
2017
Seiten
19
Katalognummer
V489139
ISBN (eBook)
9783668987425
ISBN (Buch)
9783668987432
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Klimapolitik, Eruopäische Union, Social Learning, Triptych Approach, Effort Sharing Decision, Race to the top, Treibhausgas-Reduktionsziele
Arbeit zitieren
Max Schmidt (Autor), 2017, Der Wandel der europäischen Klimapolitik. Die Ziele zur Treibhausgasreduktion, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/489139

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