Jordanien. Stabilitätsanker oder "Failed State" im Nahen Osten?

Inhaltsverzeichnis

A. Einleitung

B. Grundlagen der Staatlichkeit

C. Legitimität und Rechtstaatlichkeit in Jordanien
I. Neopatrimonialismus
II. Elitenrotation

D. Die Wohlfahrt in Jordanien

E. Die Sicherheit in Jordanien

F. Die nationale Identität als vierte Staatsdimension

G. Fazit – Stabiles oder fragiles Jordanien?

H. Literaturverzeichnis

A. Einleitung

Es ist Anfang Juni dieses Jahres als die Jordan – Times über Straßenbarrikaden, brennende Reifen auf den Straßen, Anti – Regierungsgesänge und teilweise sogar von Schüssen auf staatliche Gebäude berichtet. Die Straßenproteste in Amman und auch in anderen Ortschaften Jordaniens richten sich gegen die Regierung und die verhängten Sparmaßnahmen und Steuererhöhungen. Auch der Umstand, dass König Abdullah II, die von der Regierung ebenfalls beschlossenen Kraftstoff- und Strompreiserhöhungen ausgesetzt hat, ließ den Zorn der Bevölkerung nicht weniger werden.^[1] Der König forderte zügig das Parlament und die Regierung auf, einen Dialog mit der Bevölkerung über die Finanzreformen zu suchen und bezeichnete es als unfair, die Bevölkerung mit den anstehenden Reformen alleine zu lassen.^[2] Wenige Tage später folgte dann das, was die Menschen im Zuge der Straßenproteste gefordert hatten: der Ministerpräsident Hani Mulki überreichte dem König am 04. Juni sein Rücktrittsgesuch, welchen er akzeptierte.^[3] Jordanien war aber in der jüngeren Zeit nicht nur Schauplatz von Straßenprotesten und politischen Spannungen. König Abdullah II empfing ebenfalls im Juni sowohl die deutsche Bundeskanzlerin, als auch die EU – Chefdiplomatin Frederica Mogherini. Beide sicherten dem Land finanzielle Unterstützung zu. Die Bundeskanzlerin versprach für die Erleichterung der Umsetzungen von IWF – Reformen und der Versorgung von Flüchtlingen einen Millionenkredit.^[4] Die Europäische Union überweist über einen Zeitraum von drei Jahren eine Summe von einer Milliarde Euro. Das Geld soll auch hier Infrastrukturprogrammen, der Wasser- und Energieversorgung, sowie dem Bildungsbereich zu Gute kommen.^[5] Jordanien leidet als Wüstenstaat bekanntermaßen nicht nur unter extremer Wasserarmut, sondern befindet sich zudem in einer sehr fragilen Nachbarschaft. Im Norden des Landes ist die Grenze zu Syrien. Ein Land, in dem seit Jahren der Bürgerkrieg tobt und der schließlich dafür sorgt, dass Jordanien mit Hundertausenden Flüchtlingen einer zusätzlichen großen Herausforderung gegenübersteht. Im Nordosten befindet sich der äußerst fragile Irak. Bis vor kurzem herrschte dort noch der IS und verbreitete Terror. Hinzu kommt Saudi – Arabien im Osten. und Israel im Westen. Im Hinblick auf die in Jordanien lebenden Palästinenser ist auch hier Konfliktpotential vorhanden. Trotz allem gilt Jordanien als ein „relativer“ Stabilitätsanker im Nahen Osten. Stabiles oder fragiles Jordanien?

B. Grundlagen der Staatlichkeit

Um eine Analyse über die Fragilität von Staaten vornehmen zu können, müssen zwei Fragen geklärt werden. Die erste Frage lautet: Was ist Staatlichkeit? Die zweite Frage ist die schwierige und beinhaltet, in welchem Zustand von einem fragilen Staat gesprochen werden kann. Zunächst ist der Gegensatz eines fragilen Staates ein starker – gefestigter Staat. Der juristische Staatsbegriff von Georg Jellinek etwa beinhaltet drei Elemente: Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt.^[6] Hinzu kommt die Notwendigkeit, dass ein Staat auf Souveränität angewiesen ist, also von anderen Staaten als ein solcher anerkannt wird.^[7] Ein Diktator, der innerhalb territorialer Grenzen (Staatsgebiet) sein Volk willkürlich drangsaliert, unterdrückt und ausbeutet, wird diese formalen Staatskriterien oftmals mühelos erfüllen können. Dabei muss es sich hierbei nicht zwangsläufig um starke Staaten handeln. Dass die Erfüllung von formalen Staatskriterien nicht zwangsläufig starke Staaten zur Folge haben muss, sondern vielmehr auch fragile bis hin zu gescheiterten Staaten bedeuten kann, zeigen die Dimensionen von Staatlichkeit, die für die Beurteilung von Fragilität von großer Relevanz sind. Schneckener unterscheidet für die Beurteilung von Fragilität drei Funktionen, die den Kernbereich moderner Staatlichkeit abbilden sollen: Legitimität/Rechtstaatlichkeit, Wohlfahrt und Sicherheit.^[8] Ohne an dieser Stelle bereits die drei Kernfunktionen und ihre Indikatoren zu konkretisieren, zeigt sich die notwendige Unterscheidung zwischen formaler Staatlichkeit und den Bewertungsmaßstab fragiler Staatlichkeit. Der Diktator kann sein Land unter Anwendung von Gewalt zwar kontrollieren und gewissermaßen auch Ordnung und Stabilität im Land aufrechterhalten. Dies allein schützt ihn aber nicht vor einem fragilen Staatszustand. Es gilt insofern auch zwischen Regime- und Staatsstabilität zu unterscheiden.^[9] Die Beurteilung moderner intakter Staatlichkeit eignet sich daher nicht aus einem statischen Blickwinkel heraus. Im Gegenteil. Staatlichkeit ist ein Produkt, welches immer wieder erneut von Staat und Gesellschaft hergestellt werden muss. Wenn dieser Herstellungsprozess von Staatlichkeit gestört wird, spricht die Literatur entweder von schwachen und versagenden Staaten oder sogar von zerfallenden/kollabierten Staaten.^[10] In schwachen Staaten ist das Gewaltmonopol zwar intakt, jedoch mangelt es an der Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen, an der Legitimität politischer Prozesse oder an der Gewährleistung von Rechtstaatlichkeit.^[11] Mangelhaft bedeutet indes nicht, dass z.B. die Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen komplett zum Erliegen kommt. Sie findet statt, aber eben nicht mehr ausreichend. Autoritäre oder halb – autoritäre Regime herrschen also nicht selten über eigentlich schwache Staaten. Versagende Staaten sind solche Staaten, die ihr Gewaltmonopol nicht mehr ausreichend behaupten können.^[12] Versagende Staaten garantieren also nur noch mangelhafte Sicherheit. Die Gefahr von gewaltoffenen Räumen steigt. Gewaltoffen sind Räume, in denen der Gebrauch von Gewalt keinen festen Regeln unterworfen ist.^[13] Sie sind nicht nur in zerfallenen Staaten, also bei vollständigem Verlust des Gewaltmonopols zu finden. Gewaltoffene Räume existieren auch neben einem nur noch mangelhaft ausgeübten Gewaltmonopol. Dies ist dann der Fall, wenn sich der Staat z.B. aus bestimmten Gebieten zurückgezogen hat, oder die Kontrolle hierüber verloren hat. Der versagende Staat muss sich somit mit privaten Gewaltakteuren auseinandersetzen.^[14] An dieser Stelle lässt sich auch eine Brücke zu den Industrienationen schlagen. Die mangelhafte Gewährung von Sicherheit ist nicht nur ein „klassisches“ Problem von Bürgerkriegsökonomien wie Somalia oder auch Afghanistan. Auch in den sogenannten „No Go Areas“ in den Industrienationen konkurrieren private Akteure mit einer zentralen Ordnungsinstanz um die erfolgreiche Beanspruchung des Gewaltmonopols. In zerfallenen Staaten, den failed states, ist keine der drei Kernbereiche moderner Staatlichkeit mehr enthalten.^[15] Von den zerfallenen Staaten abgesehen, kann sich eine Abgrenzung und Zuordnung verschiedener Fragilitätstypen jedoch als problematisch erweisen. Trotz negativer Bewertungen von Staatlichkeit, kann sich diese noch als relativ stabil herausstellen. Ein zentrales Merkmal von Fragilität ist daher auch, ein gewisser Grad an Stabilität.^[16] Eine Zuordnung von verschiedenen Fragilitätstypen ist folglich nicht immer sinnvoll. Vielmehr muss die Fragilität anhand eines gestörten Herstellungsprozesses von Staatlichkeit beurteilt werden. Dieser Prozess ist immerhin noch so intakt ist, dass er für relative Stabilität im Staate sorgt. Wohlfahrt wird durch Steuererhebungen, Schaffung von Arbeitsplätzen, Investitionen in Infrastruktur und Gesundheits- und Bildungssysteme erzeugt. Legitimität wird dadurch hergestellt, dass der Staat dem Bürger echte Beteiligungsmöglichkeiten und Repräsentanz ermöglicht. Diese Legitimation hilft das Gewaltmonopol durchzusetzen, auf das nur der Staat Anspruch erhebt. Ferner stellt der Staat Institutionen zur Verfügung, die eine gewaltfreie Konfliktlösung ermöglichen.^[17] Diese Aufgabe erfüllen an Gesetz gebundene unabhängige Gerichte.

C. Legitimität und Rechtstaatlichkeit in Jordanien

Der Bereich der Legitimitäts- und Rechtsstaatsfunktion nimmt die politische Ordnung, sowie den Regimetyp, als auch die Qualität des Rechtsstaats in den Blickpunkt. Es geht insbesondere um den Umfang von politischen Freiheiten, der Gewährung von politischen Partizipationsrechten, der Akzeptanz der politischen Ordnung, der Gewährung rechtsstaatlicher Verfahren, den Zustand der öffentlichen Verwaltung und das Ausmaß an Korruption und Klientelismus.^[18] Das Haschemitische Königreich Jordanien ist gem. Artikel 1 der Verfassung eine parlamentarische Erbmonarchie. Im Mittelpunkt des politischen Systems steht König Abdullah II. Die offizielle Internetpräsenz des Königs offeriert zudem einen, von der Gründung des Königreichs an, sich entwickelnden Demokratieprozess.^[19] Tatsächlich sind die Bürger in Jordanien gem. Art. 34 der Verfassung, alle 4 Jahre aufgerufen, ein neues Parlament zu wählen. Gleichwohl sichert die Verfassung dem König letztlich die politische Macht zu. Neben der Volksvertretung, dem Parlament, kontrolliert er den von ihm selbst ernannten Senat und hat damit Einfluss in der Legislativen. Ferner hat er die Vollmacht den Ministerpräsidenten und die Regierung zu ernennen und zu entlassen. Der König ist also schon von Verfassungswegen aus dazu in der Lage, problemlos auf wesentliche Institutionen der Herrschaftsausübung Einfluss zu nehmen.^[20] Der Einfluss des Parlaments auf politische Entscheidungsfindungen ist daher eher gering.^[21] Es ist auch davon auszugehen, dass Beteiligte im Machtzirkel ihre eigenen Positionen und Beziehungen nicht gefährden wollen und somit regimeloyal agieren. Grundsätzlich schwebt der König also auch mit seinen Einflüssen über der Gewaltenteilung. Denn auch hinsichtlich der judikativen Gewalt ist der König mit seinem Einfluss präsent. Er ernennt und entlässt die Richter, gem. Artikel 98 der Verfassung. Gleichwohl gibt es seit 2011 erstmals ein Verfassungsgericht, vor welchem die Bürger ihre in der Verfassung garantierten Rechte einklagen können. König Abdullah II bezeichnete dies u. a. auch als einen Meilenstein für die Gewaltenteilung und einen Garanten für Rechtsstaatlichkeit.^[22] Ferner wurde im Zuge der Parlamentswahlen 2016 ein neues Wahlgesetz eingeführt. Demnach sollte das auf eine Stimme (one man one vote) reduzierte Wahlsystem, welches das traditionell tribale Wahlverhalten begünstigte^[23], durch ein Proporzsystem ersetzt werden und somit den Weg für ein Mehrparteiensystem ebnen.^[24] Das one man one vote System förderte demnach die Entscheidung der Jordanier, nach Stammeszugehörigkeit zu wählen und nicht nach politischem Programm. Es gibt mittlerweile zwar über 47 anerkannte politische Parteien in Jordanien, diese sind aber auch nach neuem Wahlsystem im Jahr 2016 nicht nennenswert im Parlament vertreten. Eine Verbesserung der Repräsentation der Parteien im Unterhaus trat durch das neue Wahlsystem folglich nicht ein. So trafen sich jüngst Anfang des Jahres in Amman Regierungsbeamte, politische Aktivisten und Parlamentarier um Ideen zu diskutieren, wie man die Rolle der politischen Parteien im Unterhaus stärken könne.^[25] Dies wurde jedoch bereits 2016 mit der Einführung des neuen Wahlrechts beabsichtigt. Auch in der Literatur wurde auf das problematische Einstimmenrecht hingewiesen, welches sich oft an tribalen statt politischen Loyalitäten orientiert.^[26] Fraglich ist, warum eine Verbesserung auch nach Änderung des Einstimmenrechts nicht eingetreten ist. Eine Ursache könnte darin liegen, dass sich die meisten Kandidaten auf einer Liste aufgrund von gemeinsamen Geschäftsinteressen oder Stammeszugehörigkeit zusammengetan haben und nicht aufgrund gemeinsamer Visionen oder politischer Programme.^[27] Hinzu könnte der Umstand kommen, dass ohnehin das Vertrauen der jordanischen Bevölkerung in politische Parteien und grundsätzlich in das Parlament als das zentrale demokratische Entscheidungsgremium als sehr gering einzuschätzen ist. Innerhalb des politischen Systems Jordaniens wird das Parlament nicht als ein zentrales demokratisches Entscheidungsgremium angesehen.^[28] Auch eine in diesem Jahr veröffentliche Studie vom Jordan Strategy Forum zeigt, dass lediglich 9,7 % der Jordanier Vertrauen in die Arbeit politischer Parteien haben. Jordanien liegt mit diesem Vertrauensniveau sogar deutlich hinter dem Libanon mit 25,6 %.^[29] Verantwortlich hierfür könnte ein neopatrimoniales System sein.

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^[1] Jordan Times, http://www.jordantimes.com/news/local/protests-take-more-serious-turn-friday-night-against-income-tax-law-fuel-price-hikes, 16.07.2018.

^[2] King Abdullah II, https://kingabdullah.jo/en/news/king-calls-government-parliament-lead-national-dialogue-draft-income-tax-law, 16.07.2018.

^[3] King Abdullah II, https://kingabdullah.jo/en/news/king-sends-letter-mulki-after-accepting-his-resignation, 16.07.2018.

^[4] Hassel, Merkel sagt Millionenkredit zu, http://www.tagesschau.de/ausland/merkel-jordanien-107.html, 16.07.2018.

^[5] Handelsblatt, https://www.handelsblatt.com/politik/international/hilfspaket-eu-unterstuetzt-jordanien-mit-einer-milliarde-euro/22668992.html?ticket=ST-2772714-tncJorxEQ5BXDcFsd40U-ap6, 16.07.2018

^[6] Jellinek, Allgemeine Staatslehre, S. 33.

^[7] Schneckener, Fragile Staatlichkeit, S. 18.

^[8] Schneckener, Fragile Staatlichkeit, S. 21.

^[9] Schneckener, Handbuch Frieden, S. 579.

^[10] Zürcher, Internationale Politik, Vol. 60., S. 13.

^[11] Schneckener, Handbuch Frieden, S. 579.

^[12] Schneckener, Handbuch Frieden, S. 579.

^[13] Elwert, Soziologie der Gewalt, S. 86, 88.

^[14] Schneckener, Fragile Staatlichkeit, S. 25.

^[15] Schneckener, Fragile Staatlichkeit, S. 25.

^[16] Schneckener, Handbuch Frieden, S. 579.

^[17] Zürcher, Internationale Politik, Vol. 60, S. 15.

^[18] Scheckener, Fragile Staatlichkeit, S. 23.

^[19] King Abdullah II, https://kingabdullah.jo/en/page/about-jordan/about-jordan, 06.08.2018.

^[20] Dieterich, Transformation oder Stagnation?, S. 104.

^[21] Asseburg, Fragile Staatlichkeit, S. 76.

^[22] JT, http://www.jordantimes.com/news/local/constitutional-court-symbolises-key-reform-milestone-%E2%80%94-king, 08.08.2018.

^[23] Asseburg, Fragile Staatlichkeit, S. 77.

^[24] Haase/Schubert/Windecker, Parlamentswahlen in Jordanien, S. 2, http://www.kas.de/wf/doc/kas_46521-1522-1-30.pdf?161001131917, 07.08.2018.

^[25] Husseini, Political activists, parliamentarians discuss Elections Law, http://www.jordantimes.com/news/local/political-activists-parliamentarians-discuss-elections-law-propose-amendments, 07.08.2018.

^[26] Böhmig, Zivilgesellschaft und Demokratisierung in Jordanien, S. 23.

^[27] Haase/Schubert/Windecker, Parlamentswahlen in Jordanien, S. 2, http://www.kas.de/wf/doc/kas_46521- 1522-1-30.pdf?161001131917, 08.08.2018

^[28] siehe Fn. 27.

^[29] JSF, Social Capital in Jordan, http://jsf.org/sites/default/files/EN%20Social%20Capital%20in%20Jordan_0.pdf, S. 17, 08.08.2018.