Leseprobe
Gliederung
A. Einführung
B. Einflussgebiete
I. Entscheidungen zur Verteilung immaterieller staatlicher Mittel an Parteien im Kontext des Parteienwettbewerbs
1. Kasuistik
a. BVerfGE 7, 99-109 („Sendezeitvergabe“)
b. BVerfGE 14, 121-140 („Wahlsendezeiten“)
2. Medienbeteiligung politischer Parteien
3. Zusammenfassung und Bewertung
II. Entscheidungen zur Parteien- und Fraktionsfinanzierung sowie zu parteinahen Stiftungen im Kontext des Parteienwettbewerbs
1. Kasuistik
a. Urteile zur Parteienfinanzierung
aa. BVerfGE 20, 56-119 („Parteienfinanzierung II“)
bb. BVerfGE 20, 119-134
cc. BVerfGE 24, 300-363 („Wahlkampfkostenpauschale“)
dd. BVerfGE 85, 264-328 („Parteienfinanzierung VII“)
b. BVerfGE 73, 1-39 („Parteinahe Stiftungen“)
c. Die Finanzierung von Fraktionen und ihr Verhältnis zu den Parteien
2. Zusammenfassung und Bewertung
III. Entscheidungen zum Wahlrecht im Kontext des Parteienwettbewerbs
1. Kasuistik
a. BVerfGE 1, 208-261 – SSW I („7,5 %-Sperrklausel“)
b. BVerfGE 131, 316 – 376 („Überhangmandate“)
c. Organstreitverfahren vor dem VerfGH NRW (VerfGH 11/16)
2. Zusammenfassung und Bewertung
IV. Parteiverbote im Kontext des Parteienwettbewerbs
1. Kasuistik
a. BVerfGE 2, 1-79 – SRP-Urteil
b. BVerfGE 5, 85-393 – KPD-Urteil
c. BVerfG, Urteil v. 17.01.2017 – 2 BvB 1/13 – NPD Verbot
d. BVerfGE 133, 100-111 – Verfassungskonformität NPD
2. Zusammenfassung und Bewertung
C. Der Parteienwettbewerb und die Rechtsprechung des Supreme Court in den Vereinigten Staaten von Amerika
D. Zusammenfassung und Ergebnis
Literaturverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
A. Einführung
Die sich aus dem Demokratieprinzip ableitende Notwendigkeit von Wahlen als Quelle der Legitimation von Herrschaft durch das Volk und die normative Basis des Art. 21 II 1 GG bedingen die Existenz eines Mehrparteiensystems und ordnen dem Parteienwettbewerb eine wichtige Rolle zu.1
Terminologisch legaldefiniert das Parteiengesetz (PartG) den Begriff der Partei in § 2 S. 1 als „Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen […].“
Die besondere Bedeutung der Diversität einer Parteienlandschaft in der Bundesrepublik Deutschland erwächst im Zusammenhang mit ihrer Funktion als „Transmissionsriemen“, welche gesellschaftliche Kräfte und Interessen auf den Staat übertragen.2 Die Partei ist in diesem Sinne als Medium zu verstehen, welches zwischen der Ebene der Bürger und dem Staat vermittelt. In einer Demokratie, in der die Machtausübung von unten nach oben erfolgt, ist dieses Medium von herausragender Bedeutung.
Um die Funktionalität des Parteienwesens sicherzustellen, bedarf es einer pluralistischen Parteienlandschaft. Die Rolle einer Partei als Auffangbecken für politisch Gleichgesinnte setzt insofern korrespondierend zur Meinungsvielfalt in der Bevölkerung eine gewisse Vielfalt in sich voraus. Aus dem Streit der Parteien destilliert sich im Umkehrschluss ein Gemeinwohl heraus.3
Zwingend befindet sich das Wettbewerbsverhältnis dieser politischen Parteien in einem Spannungsverhältnis mit Verfassungsrecht. Das betrifft nicht nur die viel diskutierte Chancengleichheit der Parteien, insbesondere im Hinblick auf deren Finanzierung, sondern auch Verbotsverfahren und einige andere Aspekte des Staats- und Parteienrechts. Der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kommt insofern eine besondere Bedeutung zu. Trotz seiner Stellung als Nicht-Superrevisionsinstanz in der Deutschen Gerichtsbarkeit4 haben einige Urteile des Bundesverfassungsgerichts als judikative Leitlinien die Relevanz des Parteienwettbewerbs deutlich hervorgehoben. Das durch diese Entscheidungen konkretisierte Spannungsverhältnis zwischen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und dem Parteienwettbewerb bzw. die Rolle, die das Bundesverfassungsgericht in der Wahrung des Parteienwettbewerbs einnimmt, ist immer wieder Bestandteil öffentlicher Debatten. Zuletzt wurde bekannt, dass Mitarbeiter des Bundeskanzleramtes am Wahlkampf der CDU im Bundestagswahlkampf 2017 mitgewirkt haben, wodurch zumindest ein kritischer Blick der Öffentlichkeit auf diese Praxis provoziert wurde und der Bundesrechnungshof eine weitgreifende Untersuchung ankündigte.5
Das wirft die Frage auf, ob der chancengleiche Parteienwettbewerb bereits zu einem selbstverständlichen Bestandteil der deutschen Demokratie geworden ist und inwiefern die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dazu beigetragen hat, den Parteienwettbewerb fair zu gestalten. Die Frage, der in dieser Seminararbeit nachgegangen wird, lautet daher:
In welchem Maße nutzt das Bundesverfassungsgericht die ihm zur Verfügung stehenden Mittel zur Sicherung eines fairen Parteienwettbewerbs?
Zunächst werden unter Punkt B die verschiedenen Einflussgebiete der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dargestellt und vor dem Hintergrund der Forschungsfrage bewertet.
Unter Punkt C werden die Ergebnisse dieser Untersuchungen rechtsvergleichend der Rechtsprechung des obersten Gerichtshofs der USA, dem US Supreme Court, gegenübergestellt. In diesem Zusammenhang werden die Grundzüge der parteienwettbewerblichen Situation in den USA dargestellt.
Schließlich wird unter Punkt D eine Zusammenfassung erfolgen.
B. Einflussgebiete
Das Bundesverfassungsgericht hat den Parteienwettbewerb durch seine Rechtsprechung in diversen Sachverhalten geprägt. Diese lassen sich grob kategorisieren in:
- Entscheidungen zur Verteilung immaterieller staatlicher Mittel an Parteien,
- Entscheidungen zur Finanzierung von Parteien, Fraktionen und parteinahen Stiftungen,
- Entscheidungen zum Wahlrecht und
- Entscheidungen zu Parteiverboten
Anhand dieser nicht-abschließenden Liste soll exemplarisch die Rolle des Bundesverfassungsgerichts als Hüter des Parteienwettbewerbs herausgearbeitet werden.
Häufig stehen die Entscheidungen des Gerichts zu allen genannten Einflussgebieten unter der besonderen Beachtung des Problems der Entscheidungen in eigener Sache.6 Während die politische Entscheidungsprärogative grundsätzlich dem Gesetzgeber vorbehalten ist, kann ein judicial activism durchaus legitim sein, wenn es am „korrigierenden Element gegenläufiger politischer Interessen“ fehlt.7 Anzumerken ist, dass ein Widerstreit dieser Interessen nicht notwendigerweise im Parlament ausgetragen werden muss, sofern die Parteien genügend Möglichkeiten haben, auch außerhalb des Parlaments für sich zu werben.
I. Entscheidungen zur Verteilung immaterieller staatlicher Mittel an Parteien im Kontext des Parteienwettbewerbs
Grundsätzlich wird die politische Chancengleichheit aus Art. 21 I i. V. m. Art. 3 I GG hergeleitet.8 Dieser Anspruch gegen den Staat wird in § 5 PartG konkretisiert. Er bedeutet jedoch nicht, dass Unterschiede zwischen Parteien durch staatliche Maßnahmen ausgeglichen werden. Die vorgefundene Wettbewerbslage darf nicht durch staatliches Handeln verfälscht werden.9 Durch die in § 5 PartG normierte abgestufte Chancengleichheit ergibt sich die Möglichkeit einer Differenzierung innerhalb der Parteien nach ihrer politischen Gewichtigkeit.10 Dabei wird insbesondere auch an die Ergebnisse der vorausgegangenen Wahlen angeknüpft. Dadurch wird das Risiko einer „Perpetuierung des status quo“ geschaffen, wenngleich sich die Parlamentswahl in einem unauflöslichen Zusammenhang mit der Willensbildung im Staat und den Parteien befindet.11 Unter anderem in diesem Spannungsverhältnis befindet sich die Rechtsprechung zur Verteilung staatlicher Mittel an Parteien. Im Folgenden werden die wesentlichen Urteile kurz dargestellt.
1. Kasuistik
a. BVerfGE 7, 99-109 („Sendezeitvergabe“)
Der „Bund der Deutschen“ wandte sich im Jahr 1957 mit dem Begehren an das Bundesverfassungsgericht, die Entscheidung des Norddeutschen Rundfunks per einstweiliger Verfügung aufzuheben, ihm keine Sendezeit für Wahlwerbung für die bevorstehenden Bundestagswahlen zuzuteilen. Der NDR hatte diese Entscheidung damit begründet, dass der Bund der Deutschen nicht im Bundestag vertreten sei (Rn. 1-10). Das Bundesverfassungsgericht verwies auf die Chancengleichheit der Parteien und entschied, keinesfalls stände es den Organen des Rundfunks zu, Parteien, die zur Teilnahme an der Wahl zugelassen sind, von der Benutzung des Rundfunks auszuschließen, weil sie diese für zu unbedeutend oder gar für schädlich hielten (Rn. 24). Durch das Urteil unterstrich das Bundesverfassungsgericht die Bedeutung der Chancengleichheit der Parteien in der Vergabe öffentlicher Mittel und stärkte dadurch erheblich den Parteienwettbewerb.
b. BVerfGE 14, 121-140 („Wahlsendezeiten“)
Hintergrund der Entscheidung im Jahr 1962 war ein von der NRW-FDP angestrengtes Organstreitverfahren. Die Partei wandte sich gegen die Entscheidung des WDR-Intendanten, im Landtagswahlkampf die Vergabe der Sendezeiten vom Erfolg der Parteien abhängig zu machen (Rn. 1-7).
Das Bundesverfassungsgericht stellte wiederholt fest, dass eine etwaige Ungleichbehandlung zwingende Gründe voraussetzte (Rn. 36).12
Es wies den Antrag indes als unbegründet zurück und berief sich auf die Funktionsfähigkeit der Parlamente. Die strikt durchgesetzte Wahlrechtsgleichheit würde „es auch kleinen Gruppen mit zerstreuter Wählerschaft oder reinen Interessenorganisationen ermöglichen, in das Parlament zu gelangen, die Gefahr einer übermäßigen Parteizersplitterung heraufbeschwören und – wie die Erfahrungen unter der Weimarer Reichsverfassung gezeigt haben – eine Regierungsbildung erschweren, wenn nicht gar unmöglich machen [sic!]“ (Rn. 40). Mit diesem zwingenden Grund legitimiert das Bundesverfassungsgericht die abgestufte Chancengleichheit, die ab dem Jahr 1967 im PartG Niederschlag fand.
2. Medienbeteiligung politischer Parteien
Insbesondere im Nachgang der Parteispendenaffäre um CDU-Altkanzler Helmut Kohl begann eine breite öffentliche Diskussion um die verfassungsrechtliche Einordung von Medienbeteiligungen politischer Parteien. Die SPD geriet aufgrund ihrer treuhändischen Beteiligungsstruktur schnell in den Mittelpunkt dieser Debatte.13 Dabei ist zwischen der Veröffentlichung von originärer Parteipresse und der Beteiligung an Presseunternehmen zu unterscheiden. Die Parteipresse hat in den frühen Jahren der Arbeiterbewegung ihren Anteil daran gehabt, die sozialdemokratische Idee zu kommunizieren und die Partei als solche zu organisieren.14 Die auf den ersten Blick intransparent wirkende Praxis, die Medienunternehmen von Treuhändern führen zu lassen, anstatt sie „in Eigenbesitz zu übernehmen und zu leiten“, ist historisch mit der Verfolgung der Sozialdemokraten am Ende des 19. Jahrhunderts und zu Beginn des 20. Jahrhunderts zu begründen.15 Wettbewerbsrechtlich bestehen somit schon alleine deswegen keine Bedenken, weil die Veröffentlichung von Parteipresse auch anderen Parteien möglich ist und teilweise auch betrieben wurde.
Auf einem anderen Blatt stehen die Beteiligungen politischer Parteien an nicht-originär-parteilichen Medienunternehmen. Wieder stand die SPD im Mittelpunkt der Debatte. Konkret in Zweifel gezogen wurde die Beteiligung der SPD an Rundfunkveranstaltungen über das parteieigene Unternehmen dd_vg.16 Im Jahr 2008 entschied das Bundesverfassungsgericht über die Zulässigkeit landesgesetzlicher Verbote von Beteiligungen politischer Parteien an Rundfunkunternehmen unter dem Gesichtspunkt der Rundfunkfreiheit (Artt. 5 I 2 i. V. m. 21 I GG).17 Das Gericht entschied, ein landesgesetzliches Verbot von Medienbeteiligungen politischer Parteien sei verfassungswidrig, eine Untersagung, Einfluss auf das Programm auszuüben jedoch nicht.18 Durch das Urteil bezieht das Gericht auch zu dem Vorwurf Stellung, die Beteiligung an Rundfunkunternehmen könne zu einer Wettbewerbsverzerrung führen. Privilegiert wären solche Parteien, die in der Lage seien, die finanziellen Mittel aufzubringen, um sich in die Medienlandschaft einzukaufen. Dies verhindert die Rechtsprechung insofern, als dass sie an den unmittelbaren Einfluss auf das Programm anknüpft, um eine Wettbewerbsverzerrung herbeizuführen. Stimmen in der Literatur vertreten die Auffassung, eine „Färbung“ des entsprechenden Senders sei jedoch nicht zu vermeiden.19 Dem ist entgegenzuhalten, dass die Beteiligungen der SPD in meist geringer Höhe nicht dazu geeignet sind, diese Art von Einfluss auszuüben.20 Auf die Kritik, der Einfluss auf das Programm lasse sich in der Praxis nicht verhindern, ist zu erwidern, dass das Bundesverfassungsgericht es offen lässt, einfachgesetzliche Regelungen und innerbetriebliche Strukturen so zu modifizieren, dass diese Trennung möglich wird. Aus wettbewerbsrechtlicher Sicht ist die Beteiligung politischer Parteien nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts somit als unproblematisch zu bewerten.
3. Zusammenfassung und Bewertung
Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Verteilung immaterieller staatlicher Mittel im Kontext des Parteienwettbewerbs ist insofern zu loben, als dass es ihr gelingt, die politische Praxis unter dem Aspekt der Praktikabilität keinen idealisierten Ansprüchen zu opfern und gleichzeitig dem Parteienwettbewerb ein solides Fundament zu verleihen. Dies wird deutlich bei der wegweisenden Rechtsprechung zur Sendezeitvergabe und insbesondere bei der Ermöglichung der Anwendung des Prinzips der abgestuften Chancengleichheit. Dadurch, dass das Bundesverfassungsgericht hiermit auch die Grundlage für die Regelungen des Parteiengesetztes schuf, hat es dem Parteienwettbewerb einen großen Dienst erwiesen. Die im Rahmen dieser Urteile früh gesteckten Grundsätze finden auch in den folgenden Einflussgebieten Beachtung.
[...]
1 Morlok, in: Festschrift für Dimitri Th. Tsatsos, S. 410 f.
2 Morlok/Michael, Staatsorganisationsrecht, § 5, Rn. 249.
3 von Alemann, in: Festschrift für Dimitri Th. Tsatsos, S. 2.
4 Walter, in: Maunz/Dürig GG, Art. 93 GG, Rn. 148.
5 vgl. Spiegel Online, Bundesrechnungshof will CDU-Jobs von Merkel-Mitarbeitern prüfen. Dieser Vorgang wurde dem Autor dieser Arbeit vom Bundesrechnungshof schriftlich bestätigt.
6 Morlok, NVwZ 2005, 157 (157); von Arnim, DÖV 2015, 537 (537).
7 BVerfGE 85, 264, Rn. 102; Morlok, NVwZ 2005, 157 (157).
8 u. a. Morlok/Michael, Staatsorganisationsrecht, § 5, Rn. 143;
Ipsen, Staatsorganisationsrecht, § 5, Rn. 162;
Lenski, Nomos Kommentar PartG, § 5, Rn. 1.
9 BVerfG 20, 56, Rn. 162;
Morlok/Michael, Staatsorganisationsrecht, § 5, Rn. 145.
10 BVerfGE 14, 121, Ls. 3; Lenski, Nomos Kommentar PartG, § 5, Rn. 1.
11 Petersen, in: Das letzte Wort – Rechtsetzung und Rechtskontrolle in der
Demokratie, S. 9, BVerfGE 14, 121, Rn. 33.
12 vgl. BVerfGE 1, 208, Ls. 10a;
Petersen, in: Das letzte Wort – Rechtsetzung und Rechtskontrolle in der
Demokratie, S. 7.
13 Boll, in: Medienbeteiligungen politischer Parteien, 2004, S. 15.; vgl. diverse Publikationen, wie Andreas Feser, „Der Genossen-Konzern“ / Friedhelm Boll, „Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien“.
14 Boll, in: Medienbeteiligungen politischer Parteien, 2004, S. 15;
Boll, Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 11 ff.
15 Boll, in: Medienbeteiligungen politischer Parteien, 2004, S. 19 ff.
16 Paul, Die Rundfunkbeteiligungen politischer Parteien, S. 17.
17 BVerfGE 121, 30-69.
18 Ebenda, Ls.
19 So z. B. Paul, Die Rundfunkbeteiligungen politischer Parteien, S. 17 f.
20 BVerfGE 121, 30-69, Rn. 6 f.