Le nouveau management public

SOMMAIRE

Dédicace

Remerciements

Sommaire

Liste des abréviation

Introduction générale:

1 partie: L’approche managériale et conception moderne de nouveau management public
- Chapitre 1: l’approche managériale 14
- Chapitre 2: La conception moderne du nouveau management public.

2 parties: Nouvelle culture de gestion et une nouvelle gouvernance publique
- Chapitre 1: Gouvernance, modernisation et évaluation de l’action public
- Chapitre 2: Un benchmarking et une analyse critique entre «l’Australie, et la grande Bretagne» Dans le cadre du nouveau management public et leur résultat dans ces pays.

Conclusion Générale

Bibliographie…

Dédicaces

A mes chers parents:

Aucune expression ne pourra exprimer mes nobles sentiments envers vous, que dieu vous protège et vous prête une bonne santé et une vie pleine de joie et de bonheur .

A mes collègues

A mes chers collègues pour les moments inoubliables passés ensemble.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

En préambule de ce mémoire, je tiens à remercier sincèrement le professeur Monsieur Mohamed ANWAR qui a malgré ses multiples occupations a accepté de diriger ce mémoire, et qui été toujours montré à l’écoute et très disponible tout au long de la réalisation de ce mémoire, ainsi pour l’inspiration, l’aide et le temps qu’il a bien voulu me consacrer et sans lui ce mémoire n’aurait jamais vu le jour.

Je tiens à exprimer ma reconnaissance envers mes professeurs du Master et surtout Monsieur le Professeur Mohamed Koddan et Madame Rokaya Belaalami pour leurs contribution, leurs soutien et leurs patience.

Je souhaite adresser mes remerciements les plus sincères aux personnes qui m’ont apporté leurs aides et qui ont contribué à l’élaboration de ce mémoire ainsi qu’à la réussite de cette formidable année universitaire.

Enfin, j’adresse mes plus sincères remerciements à tous mes proches et amis, qui m’ont toujours soutenu et encouragé au cours de la réalisation de ce mémoire.

Merci à toutes et à tous.

Liste des abréviations :

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Liste des tableaux :

Tableau 1 – Comparaison des administrations de types wébérienne et NMP

Tableau 2: Actions s’inscrivent dans le champ du NMP.

Tableau 1: les transformations de la gestion publique

Tableau 1: Comparaison des éléments du nouveau profil de cadre

INTRODUCTION GENERALE:

Parler de « New Public Management » comme on le fait aujourd’hui au lieu de nouveau management public, c’est indiquer une bifurcation par rapport au management public stricto sensu dont, avec A. Bartoli ¹, on rappellera la définition : « l’ensemble des processus de finalisation, d’organisation, d’animation et de contrôle des organisations publiques visant à développer leurs performances générales et à piloter leur évolution dans le respect de leur vocation ». Et pourtant, avec le management public, il s’agissait déjà, depuis la thématique du PPBS (Planning Programming Budgeting System) – la RCB en français (Rationalisation des Choix Budgétaires) d’acter la prise en compte des catégories managériales dans le fonctionnement des administrations publiques en remplacement de la tradition « administrative » déclassée sur la base de l’argument péjoratif de la bureaucratie.

Qu’il s’agisse du « normal » ou du « new », le management public poursuit un objectif d’efficacité. Il marque l’entrée des catégories d’une régulation organisationnelle dans les administrations publiques, régulation définie comme « un processus par lequel les actions anti- organisationnelles sont contrées par des forces antagonistes assurant le maintien du système ou de l’organisation ».

Ces forces antagonistes actent l’existence des tensions qui opèrent entre la dimension institutionnelle de l’administration (sa vocation à remplir des missions indiscutables et permanentes de service public) et une dimension managériale conduisant à questionner le fonctionnement des services publics au nom des enjeux de flexibilité et des conditions de travail.

Cette discussion est marquée par l’introduction de logiques de compétitivité dans les services administratifs du fait de systèmes d’évaluation et d’incitation applicables aux administrations publiques comme à leurs fonctionnaires. L’autonomie alors accordée aux services publics tend à faire passer le rôle managérial des agents publics devant les objectifs politiques du fonctionnement des services administratifs par référence à une stratégie qui doit alors être formulée explicitement.

Dans la perspective du management public (« normal » ou « new »), l’action publique doit considérer comme prioritaires les conditions de réussite de l’efficacité (cohérence gestionnaire) sans pour autant oublier le caractère public dans lequel s’inscrit cette action (cohérence politique). ²

Cela suppose de réunir certaines conditions : la définition d’un objectif mesurable (et du résultat attendu à l’échéance), par référence à un moyen/long terme défini, pertinent, cohérent par rapport à la mission et à la vocation du service concerné, la cohérence des moyens engagés, l’évaluation de la satisfaction des citoyens, l’identification des effets pervers, la coordination entre les différents services de l’État étant alors constitutifs du New Public Management.

Le management public comprend classiquement :

-La gestion des agents publics qui repose sur des règles, des procédures et statuts constituant un référentiel pour les pratiques de GRH. Le New Public Management va mettre l’accent sur la notion de mérite, l'individualisation des rémunérations, l'appréciation du personnel sur la base des entretiens annuels d’évaluation. ³
-La gestion financière et comptable. Le New Public Management met l’accent sur le développement du contrôle de gestion avec des analyses en termes de « coûts – performances » des activités, en particulier avec une attention portée sur la réduction des effectifs (downsizing venant toucher et les effectifs en eux-mêmes en liaison avec les modes d’organisation).

On ajoute aujourd’hui, dans une forme de débordement, par la prise en compte des thématiques débattues dans le cadre de la « responsabilité sociale de l’entreprise » (en particulier des attentes des « parties prenantes », du développement durable, etc.).

Le New Public Management va insister sur la programmation, la coordination, la contractualisation, l’évaluation des décisions (ex ante et ex post). Plus concrètement, il se caractérise par la mise en œuvre d’indicateurs d’activité, d’outils de gestion budgétaire et comptable, d’outils de mesure des coûts dans la perspective de répondre à trois logiques d’action : celle de l’efficacité socio-économique (les objectifs énoncent le bénéfice attendu de L’action de l’Etat), celle de la qualité de service (les objectifs énoncent la qualité attendue du service rendu à l’usager), celle de l’efficacité de gestion ou d’efficience (les objectifs énoncent, pour le contribuable, l’optimisation attendue dans l’utilisation des moyens employés en rapportant les produits ou l’activité obtenus des ressources consommées).⁴

La performance résulte de l’alliance « efficacité – efficience » au regard d’un référentiel mais compte tenu de marges de manœuvre accordées aux administrations. Le New Public Management va conduire à redéfinir les modalités de l’action de la fonction publique, d’où ses conséquences en termes de gestion des ressources humaines appliquées aux fonctionnaires, une révision des organigrammes, l’instauration d’un nouveau rapport « administration – politique ».

S’instaurant alors dans la thématique du contrôle (comprendre « contrôle de gestion ») par un face à face ainsi établi entre fonctionnaires et parlementaires.

Le projet du New Public Management est d’insuffler « l'esprit d'entreprise » dans l’appareil d'Etat en introduisant des logiques de marché dans son fonctionnement, perspectives de la gouvernance privée comprises, ⁵ c’est-à-dire en faisant comme si la concurrence qui est toujours citée comme étant fondatrice de l’efficience du marché puisse tenir lieu de principe politique. Un tel projet s'est mis en place à partir de la décennie 80, d’abord en Grande-Bretagne, du fait des promesses politiques de réduire les impôts mais aussi du fait de la volonté de désengagement de l'Etat.

Une Troisième raison de son développement est apparue depuis avec la nécessité ressentie d'une plus grande responsabilité économique des services publics. Le New Public Management repose sur le fait de considérer l'aspect financier comme étant central et sur la volonté du « pouvoir central » de contrôler « à distance », d’où le slogan qui lui est propre et qui repose sur les trois « E » :

« Economie », « Efficacité » et « Efficience » et du très « thatchérien » Best Value for Money érigé comme « cauchemar » bureaucratique adressé à la supposée rigidité des services publics.

Un rôle particulier se trouve dévolu à l’Etat qui est de savoir comment organiser un Etat-minimal qui soit en même temps un Etat-organisateur et un Etat stratège, en particulier des conditions de La fluidité du marché en en appliquant les catégories à lui-même, le développement des entreprises étant considéré comme étant la preuve matérielle du développement des sociétés (son Welfare). Avec le New Public Management, il y a donc passage du Welfare State à l’Etat-organisateur dont la flexibilité et l’efficience sont alors considérées comme métonymiques de l’efficience de la « Société d’entreprises » dont il est considéré comme étant un des aspects.

Il y est acté la reconnaissance du fait que l’Etat n’est plus et n’a plus à être le seul détenteur de la légitimité politique, au moins du fait de la supranationalité d’organisations internationales (délégation de souveraineté à des entités telles que l’union Européenne par exemple) et de l’existence d’entités telles que les ONG, entités participant elles aussi à la réalisation du « Bien Commun ». C’est ce qui conduit, du fait de l’indépendance de la justice, à l’injonction de placer les citoyens au cœur de l’action publique afin d’éviter le développement d’une société contentieuse, d’où l’appel à la disparition d’un Etat- opérateur et à la transformation de l’Etat-providence en Etat régulateur. Les contours de l’Etat- stratège vont se réclamer de la défense du temps « long », de la déconcentration en matière.

D’organisation. Les contours proposés à l’Etat-stratège sont alors les suivants : être visionnaire en concertation avec la société civile, être garant de l’intérêt général (services publics, régulation des activités, utilisation des fonds publics), assurer la cohésion sociale par une décision publique rationnelle et transparente, s’organiser pour atteindre ses objectifs (adaptation des structures administratives) et rendre l’initiative aux citoyens (démocratie participative).

L'activité publique est considérée comme consistant principalement dans la fourniture de services. Elle comporte toutes les caractéristiques de l'activité de services à savoir : l’immatérialité de la prestation, la simultanéité de la production et de l'utilisation, le contact direct entre prestataire et Utilisateur donc l’importance de l’individualisation de la relation « fonctionnaire – usager » et la participation de l'utilisateur à la production de la prestation.

- On est en droit de se poser la question de savoir si le nouveau management public pourra favoriser une véritable gestion des administrations publique?
- Autrement dit, l’avancée vers une nouvelle forme de gestion publique peut-il permettre d’envisager des mutations considérables concernant la relation entre l’administration et les citoyens?
- Pourrait-t-on dire, pour autant, que celle-ci permettrait de moderniser l’administration publique au Maroc ?

1 Partie: L’approche Managériale et conception moderne du nouveau management public

La présente partie se propose de soutenir qu’il existe une conception managériale de le dualité public/privée .Cette proposition paradoxale s’oppose aux conceptions de la dualité qui résultent des approches comparatistes , juridiques, économiques et politiques .chacune de ses conceptions peut exprimé par la façon dont elle définit la condition du management

Chapitre 1): L’approche managériale

Section 1): L’école classique de la pensée Managériale

Paragraphe 1: OST

Les premières grandes réflexions concernant les organisations se développent au début du XX éme siècle avec l’accélération de l’industrialisation et l’apparition de la grande entreprise dans laquelle le capital (détenu par les propriétaires) et le pouvoir (entre les mains des dirigeants) sont dissociés.

Ces réflexions correspondent à une approche empirique, où par observation, des industriels, des ingénieurs (Taylor, Fayol), vont analyser de manière normative l’organisation et en rationaliser le fonctionnement.

Les préceptes proposés seront la formalisation d’idées déjà développées par les économistes classiques au début du XIX ème siècle et en particulier par Adam Smith (la division du travail) et David Ricardo (la spécialisation des tâches).

Leurs postulats:

Il existe un modèle idéal d’organisation dont l’efficacité repose sur une division (parcellisation) des tâches (« le travail en miettes » de Friedmann») qu’il convient d’organiser, d’autant que l’individu au travail ne répond qu’à des tâches d’exécution et qu’il ne peut faire preuve d’initiative , cette organisation verra son fonctionnement régulé et coordonné par la hiérarchie ...

Une division verticale du travail : distinguant les concepteurs et les exécutants.

Une division horizontale du travail : les tâches sont spécialisées et le travail parcellisé pour aboutir à un « one best way » au niveau des processus du travail.

Un travail contrôlé : par la mise en place de contremaîtres.

Un salaire au rendement : pour motiver le salarié et garantir une productivité de débit.

Henri Ford (1863-1947)

Le travail à la chaîne et la standardisation de la production Industriel, il a introduit le principe du travail à la chaîne et a appliqué les principes d’une organisation scientifique du travail édictés par Taylor.

Cette approche va développer encore davantage la dimension mécaniste des méthodes de travail pour lesquelles le salarié n’apparaît comme n’étant que le simple prolongement de la machine.

Henri Ford considérait ses salariés comme ses premiers clients potentiels et en doublant les salaires par l’instauration d’une rémunération de cinq dollars par jour, il plaça en adéquation son modèle de production avec l’avènement de la consommation de masse.

Henri Fayol (1841-1925)

L’administration industrielle de l’organisation

Ingénieur français, Directeur d’une société minière, il est l’un des premiers à théoriser des modes d’administration d’une entreprise en analysant en particulier la nature et la fonction de direction.

Dans un ouvrage « Administration industrielle et générale » (1916), il présente les cinq principes universels sur lesquels doivent reposer l’administration et le fonctionnement d’une organisation :

- Prévoir et planifier
- Organiser l’allocation des ressources
- Commander
- Coordonner
- Contrôler

Ce management administratif va s’accompagner « d’un guide général » de l’administration des salariés, avec en particulier :

L’unité de commandement pour chaque salarié

L’unité de direction pour l’organisation

La division du travail

Une organisation permettant « the right man at the right place »

La responsabilisation et l’initiative

L’administration de l’entreprise se pilotera autour d’une organisation au service d’une planification stratégique. Dans un souci d’efficacité, la chaîne de production doit respecter un principe essentiel : « l’unité de commandement » : un seul chef pour chaque employé.

Fayol a modernisé les pratiques de management de l’époque en introduisant une démarche managériale qui complètera la culture industrielle des dirigeants (qui sont issus pour la plupart de grandes écoles d’ingénieurs) et la dimension technique de l’Organisation Scientifique du Travail de Taylor.

Max Weber (1864-1920)

L’administration bureaucratique

Sociologue allemand, professeur d’économie politique, il approche la notion d’organisation et plus précisément l’entreprise à partir des sciences humaines et sociales (… « Ethique protestante et l’esprit du

capitalisme-1905 »… « Economie et société » -1922…);

Il va en particulier analyser les interactions individus-autorité en cherchant à dépasser la simple vision mécaniste de l’organisation. Il va ainsi définir « des idéaux type » c’est à dire des situations et constructions optimales qu’il convient de comparer à la réalité; la bureaucratie correspondra ainsi pour lui à « un idéal type » en matière organisationnelle.

Son approche s’articule autour de l’analyse de l’autorité dans l’organisation et de sa légitimité (autorité reconnue et acceptée par chaque acteur de l’organisation). Selon Weber, on distingue trois formes d’autorité :

- L’autorité charismatique : Weber est le premier théoricien à utiliser le terme charisme en le considérant comme les qualités naturelles qui permet à un individu de disposer d’une ascendance sur les autres.

La pérennité de l’expression de cette forme d’autorité est dépendante de la reconnaissance des qualités du leader par le groupe.

- L’autorité traditionnelle : qui se transmet par usage (par exemple, autorité léguée de père en fils dans une entreprise familiale).

- L’autorité rationnelle ou légale : qui se rattache non pas à la personne mais à la fonction : elle est déterminée par la règle et par une logique de fonctionnement (l’autorité incarne la direction et les membres de l’organisation sont des fonctionnaires c’est à dire qu’ils remplissent une fonction déterminée par l’autorité). ¹²

Ce modèle d’autorité est le plus égalitaire pour Weber; il permet une administration de masse où chaque acteur se situe en termes de hiérarchie, de fonctions, de compétences et voit son travail contrôlé.

L’école classique a développé un système de pensée en cohérence avec la morphologie économique et industrielle de l’époque.

Cependant cette approche comportait certaines limites :

Une approche normative à la recherche des principes d’un modèle idéal et universel d’organisation.

L’ignorance des besoins secondaires des individus (au sens de Maslow) et des interactions entre individus.

L’ignorance des interactions et des interrelations entre l’organisation et son environnement.

Progressivement, la prise en compte du facteur humain et la nécessité d’une humanisation des relations de travail vont s’exprimer, en particulier sous l’impulsion du courant des relations humaines.

Paragraphe 2: Le mouvement des relations humaines

Elton Mayo (1880-1949) :

La prise en compte des conditions du travail.

Professeur de psychologie industrielle, il réalise différentes recherches sur les comportements du salarié à son poste de travail. Son étude la plus connue est celle qu’il réalise de 1927 à 1932 au sein des ateliers Hawthorne de la Western Electric Company à Chicago.

Après avoir pensé que l’augmentation de la productivité des salariés résultait de l’amélioration des conditions d’éclairage du poste de travail, cette société constate que d’autres facteurs expliquent l’amélioration du rendement de ces salariés. C’est alors que l’entreprise fait appel à des chercheurs d’Harvard et en particulier à Elton Mayo. ¹³

Ce dernier modifia les conditions de travail de six ouvriers dans un atelier (temps de repos, horaires de travail, aménagement du poste de travail,…) pour en constater les effets. Cette démarche fut accompagnée d’une campagne d’entretiens menée auprès des 1600 salariés de l’usine qui révéla que non seulement l’organisation était constituée d’un niveau formel, piloté par le bureau des méthodes, mais aussi d’un système informel qui conditionne les comportements au travail :

Les sentiments et les interrelations entre les individus.

Cette démarche quasi anthropologique révéla « l’effet Hawthorne » à savoir une corrélation positive entre la prise en compte des facteurs psychologiques liés aux conditions de travail et la productivité.

Cependant, alors que des salariés de l’entreprise ne faisaient l’objet d’aucun changement de leur condition de travail, leur productivité augmenta malgré tout. « L’effet Hawthorne » démontra ainsi que le seul fait d’exprimer de l’intérêt aux conditions de travail influençait positivement la productivité.

L’apport essentiel de Mayo fut de formaliser une rupture avec l’approche mécaniste et scientifique du travail en intégrant en particulier la dimension des relations interpersonnelles.

La théorie des besoins et des motivations

Maslow (1908-1970)

Les besoins secondaires des salariés:

Psychologue, il centre son analyse sur la question de la motivation au travail (… « Motivation personality »…1934) et il propose en particulier sa fameuse pyramide des besoins en distinguant les besoins primaires des besoins secondaires : les motivations de l’individu, en particulier au travail, sont conditionnées par la recherche de la satisfaction de besoins.¹⁴

Il hiérarchise ces besoins en expliquent en particulier que les salariés n’ont conscience de l’existence d’un niveau de besoin secondaire que si les besoins de niveau inférieur ont été satisfaits.

- Besoin physiologique
- Besoin de sécurité
- Besoin d’appartenance
- Besoin d’estime
- Besoin d’accomplissement

Des théoriciens comme Alderfer critiquent cette hiérarchisation (plusieurs besoins peuvent s’exprimer simultanément, par exemple).

Douglas Mac Gregor (1906-1964)

La mise en phase des besoins individuels et organisationnels

Professeur de psychologie industrielle, Mac Gregor, dans un ouvrage de référence (… « La dimension humaine de l’entreprise-1960… ») Propose un nouveau style de management des hommes en opposant en particulier deux conceptions de l’homme au travail :

« La théorie X »: qui correspond à l’idéologie et aux pratiques dominantes de l’époque :

L’individu a une aversion innée pour le travail

. Il convient alors de le commander, contrôler son travail et mettre en place des mesures coercitives…

D’autant que l’individu recherche avant tout la sécurité et fuit les responsabilités; il préfère être dirigé. ¹⁴

« La théorie Y »: qui place en adéquation les besoins individuels et organisationnels :

- L’individu au travail peut s’auto contrôler et se fixer ses propres objectifs
- Il recherche l’accomplissement en prenant des responsabilités
- Le salarié dispose d’un capital d’imagination et de créativité
- Il existe « un stock de savoirs » chez le salarié et ce stock n’est pas ou peu utilisé.

Frederick Herzberg (1923-2000)

L’enrichissement des tâches

Psychologue clinicien américain, puis professeur de management, Herzberg publie en 1959 son ouvrage de référence « Le travail et la nature de l’homme » qui analyse en particulier la motivation des individus au travail.

Il démontre que les facteurs qui conduisent à la satisfaction et à la motivation au travail ne sont pas de même nature que ceux qui conduisent à l’insatisfaction. « Sa théorie bi factorielle » démontre d’une part que les facteurs de satisfaction sont liés à la réalisation de besoins secondaires tels que la reconnaissance, l’accomplissement, la prise de responsabilité,…alors que les critères d’insatisfaction (« les facteurs d’hygiène ») relèvent davantage de la « macro sociale » c’est à dire de la politique sociale de l’organisation et de ses modes d’expression (la nature et les formes de relations avec la hiérarchie, les conditions de travail, le salaire,…). Ainsi, la motivation au travail n’est pas conditionnée par l’élimination des facteurs d’insatisfaction.

En conclusion, il caractérisera la notion d’enrichissement des tâches.

Chris Argyris :

L’individu et ses savoirs au centre de l’organisation

Né en 1923, Chris Argyris est professeur de management à Harvard. Il place l’individu au centre de l’efficacité organisationnelle : il faut satisfaire le besoin d’accomplissement personnel en faisant participer le salarié au processus de décision et à la conception du travail. En ce sens, les managers doivent développer un management participatif (… « Personality and organization » 1957…).

Accompagner l’accomplissement personnel des salariés est un acte qui sert la dynamique organisationnelle : l’efficacité des organisations reposent sur leur faculté à intégrer le changement et l’apprentissage organisationnels pour transformer la structure en organisation apprenante (1992).

Pour ce faire, les salariés doivent non seulement pouvoir résoudre des problèmes classiques dont les capacités de résolution relèvent de l’apprentissage (apprentissage en « simple boucle » par lequel le salarié corrige l’erreur ou solutionne le problème en utilisant une règle) mais au delà il lui faut pouvoir dépasser les règles et routines pour faire face à des problèmes complexes nécessitant un apprentissage « en double boucle ». Cette dernière forme d’apprentissage modifie les règles et les usages (« les routines ») et permet tout à la fois à l’individu et à l’organisation d’apprendre.

Ce mode d’apprentissage doit être accompagné de cadres qui permettent l’échange, la diffusion et la « fertilisation » des savoirs.

Section 2: La pensée moderne du nouveau management public

On peut donc avancer plusieurs raisons à cette volonté réformatrice: les dysfonctionnements de l’Etat (approche libérale et critique de la bureaucratie), les évolutions des préférences des consommateurs ou les attentes des citoyens. Reste, dans tous les cas, la volonté de réformer profondément les fonctions publiques que l’on a observée dans plusieurs pays où elle a pris, d’ailleurs, des voies différentes.

Les Etats-Unis ont beaucoup insisté, depuis Nixon, cela fait donc maintenant plus de trente ans, sur l’application à la réglementation des techniques de l’analyse coût-bénéfice: chaque fois que les pouvoirs publics décident d’une nouvelle règle, ils devraient la soumettre à un calcul coût/bénéfice et c’est uniquement si ce calcul est positif que le nouveau règlement est mis en œuvre.

La Grande-Bretagne a développé d’autres approches. Elle a été, on le sait, très en avance dans ce chemin. Elle le doit au thatchérisme qui a initié ce mouvement de réforme radicale de la fonction publique, mais aussi au développement d’une véritable école de réflexion sur le management public, le New Public Management (NPM), très influente dans le monde anglo-saxon et dont on devine l’inspiration dans de nombreuses publications internationales, notamment dans celles de l’OCDE même si depuis quelques années, cette organisation a revu «à la baisse» ses préconisations en la matière. ¹⁵

Les Pays-Bas autre pays très engagé dans ces réformes a également profité de ce travail sur le New Public Management mais dans un contexte moins idéologique qu’en Grande-Bretagne, plus marqué par le souci de mettre en place en place ne meilleure gouvernance que par celui de mener une révolution conservatrice.

Paragraphe 1: Une révolution managériale

Ce mouvement, né en Nouvelle-Zélande et non pas comme on pourrait le croire en Grande-Bretagne, a suscité de nombreux travaux qui se reconnaissent autour de quelques idées majeures:

L’accent sur le management, les performances et leur évaluation basée sur des indicateurs.

L’objectif du NPM, explique l’un de ses théoriciens, n’est pas tant l’amélioration des politiques que celle des performances,

La décomposition des grandes administrations en agences autonomes sur le plan budgétaire qui entretiennent entre elles des relations de type client-fournisseur. Ainsi, l’Office of Fair Trade, équivalent britannique de la direction de la concurrence et de notre Conseil de la Concurrence, est une agence indépendante dirigée par un universitaire qui emploie des personnels recrutés par petites annonces dans la presse. L’objectif de cette réforme est double: il est de séparer la formulation des politiques de leur mise en œuvre et de donner au politique le moyen de contrôler celle-ci12, mais il est également d’introduire dans la fonction publique des relations de marché, l’usager devient un client qui entretient avec son fournisseur des relations quasi-commerciales,

L’appel au marché pour toutes les prestations qui ne relèvent pas des fonctions spécifiques du secteur public. Ce qui a amené à l’externalisation d’un très grand nombre de fonctions et au développement du concept de partenariat privé/public que l’on trouve également dans nos textes,

Des efforts d’économie,

Un style de management qui privilégie les résultats, les contrats à durée déterminée (en général 5 ans), les incitations monétaires, l’autonomie mais aussi la responsabilité du management. Il s’agit explicitement de passer d’une culture du contrôle juridique de la conformité des actions engagées aux règles à une culture de la mesure des performances par rapport à des objectifs.

Le modèle retenu est clairement celui de l’entreprise privée telle que la décrivent les théories du management les plus récentes. On peut lui reprocher son tropisme néolibéral, mais il faut souligner que ce mouvement est né dans un pays, la Nouvelle –Zélande, qui possédait traditionnellement un secteur public puissant et que ses premières réalisations ont été menées au début des années 80 par un gouvernement travailliste arrivé au pouvoir dans une période de grave crise économique avec une inflation galopante et l’ouverture au monde D’un pays longtemps resté isolé.

Paragraphe2: Cadre conceptuel du nouveau management public

Le nouveau management public est un modèle de gestion de l'administration publique érigé en opposition au modèle de gestion bureaucratique. Comme le soulignent Gow et Dufour (2000)¹⁶, lorsque le nouveau management public ne conduit pas l'administration publique à délester ses activités, par un recours à l'impartition, à des partenariats public-privé et à la privatisation, il incite les instances politiques à miser sur la professionnalisation des gestionnaires de l'administration publique pour réformer la bureaucratie et à leur accorder une plus grande marge de manœuvre en contrepartie d'une imputabilité accrue à l'endroit de la performance de l'administration. Dans ce cadre, il est attendu des gestionnaires de l'administration publique qu'ils mobilisent les principes et les outils de gestion propres aux entreprises privées dans le but de fournir les résultats escomptés. En plus de s'appuyer sur la gestion par résultats, la concurrence entre les unités administratives et les incitations individuelles à la performance, le nouveau management public met l'accent sur l'efficience, le contrôle des coûts, la qualité des services offerts aux clients et la flexibilité organisationnelle. Le nouveau management public s'oppose ainsi aux principes de la bureaucratie que sont la centralisation, la continuité de la relation entre l'administration et les instances politiques, la prudence de même que la surveillance étroite des processus (Charih et Rouillard, 1997) ¹⁸. Christopher Hood est celui qui proposa la dénomination nouveau management public (new public management) dans un article publié en 1991. Par cette appellation, il cherchait à décrire les tendances qu'il observait, avec d'autres, dans les réformes administratives récentes qu'avaient connues bon nombre de pays de l'OCDE. Pour plusieurs auteurs, l'événement qui consacra l'émergence du nouveau management public est la réforme de l'administration britannique entreprise dans la mouvance du néolibéralisme naissant, lors de l'arrivée au pouvoir de Margaret Thatcher en 1979. Durant les années qui suivirent, plusieurs pays, principalement anglo-saxons, emboîtèrent le pas à la Grande-Bretagne. Sur la base principale de l'expérience britannique, Hood (1991)¹⁷ décrivit le nouveau management public comme une recherche de frugalité. Une autre publication décisive dans la construction du concept du nouveau management public est l’ouvrage de David Osborne et Ted Gaebler (1992) dans lequel les auteurs prescrivirent de développer l'esprit d'entrepreneuriat des gestionnaires de l'administration publique américaine et de rapprocher l'administration des clients consommateurs comme remède à la bureaucratie. Dans les années 1990, les principes du nouveau management public furent mis en application à plus large échelle à l'intérieur des pays de l'OCDE. Comme l'observe Hood (1991), les principes auxquels se référèrent les promoteurs du nouveau management public provenaient, non sans heurts, de deux sources distinctes, soit la micro- économie, plus particulièrement les propositions défendues par les tenants du choix public (public choice), et la discipline du management, notamment les travaux de Thomas Peters et Robert Waterman sur la culture de l'excellence. Osborne et Gaebler (1992) s'appuyèrent aussi sur les écrits de Peter Drucker relativement à l'entrepreneuriat.

Le nouveau management public doit être différencié de la nouvelle administration publique (new public administration) qui s'est développée aux États-Unis à la fin des années 1960 sur un peu plus d'une décennie. Comme le précise Frederickson (1971)(20), l'un des principaux auteurs à en avoir conceptualisé les fondements, la nouvelle administration publique visait à renforcer l'équité sociale en encourageant les fonctionnaires à exercer leur liberté d'action là où ils observaient des injustices sociales, de façon à enrayer les discriminations qu'ils étaient à même de percevoir en raison de leur proximité des citoyens. Pour les défenseurs de la nouvelle administration publique, la dévolution de pouvoir aux fonctionnaires était requise en raison de l'incapacité des procédures administratives traditionnelles à éliminer les discriminations subies par les plus démunis. Contrairement à l'individualisme que prônerait le nouveau management public, la nouvelle administration publique défendait des valeurs que Frederickson (1996) (19) qualifierait plus tard d'humanistes et de démocratiques. Le nouveau management public recouvre une variété d'appellations. Il est à rapprocher plus particulièrement du mode de gestion de l'ère dite post bureaucratique. La pluralité des appellations dévoile, de fait, une diversité importante de pratiques allant au-delà des seules différences opposant le modèle britannique au modèle américain. Une typologie désormais classique, mais encore d'actualité, est celle de Ferlie et autres (1996). Selon ces auteurs, le premier modèle de nouveau management public se caractérise par une forte préoccupation pour l'efficience de l'administration publique, que l'on entend améliorer en ayant recours notamment à un contrôle hiérarchique serré des processus de travail. Le deuxième modèle vise à assouplir les structures organisationnelles en procédant, entre autres choses, à une réduction des effectifs et à une décentralisation en contrepartie d'un contrôle par contrats. Le troisième modèle, misant sur l'innovation, cherche à développer une culture de l'excellence au sein de l'administration publique, alors que le quatrième modèle, affirmant le caractère distinct des services publics, en souligne les valeurs propres tout en accordant un plus grand rôle aux usagers dans les décisions.

La mise en œuvre du nouveau management public a connu de nombreux revers. Parmi les raisons de ses écueils se trouvent les effets pervers de la gestion par résultats. Pour Emery et Giauque (2005), la surabondance d'outils et de données engendrée par les systèmes de mesure des résultats nuit à la bonne gestion de l'administration publique, attirant l'attention sur de trop nombreux dé- tails et ouvrant la porte à une ingérence politique. Pour ces auteurs, les systèmes de mesure font perdre de vue l'objectif pour lequel ils avaient été conçus. La critique la plus fondamentale s'appuie cependant sur la reconnaissance, par certains observateurs, de la « non-neutralité » du nouveau management public (Dwivedi et Gow, 1999), soit de son caractère idéologique qui en rappelle les origines néolibérales. Les critiques qui en dénoncent les fondements se font particulièrement acerbes en ce qui a trait à la substitution de la figure du citoyen par la figure du client. Pour Emery et Giauque (2005), la vive opposition entre la logique marchande et la logique civique qui sous-tend ces critiques est d'ailleurs à l'origine des difficultés de légitimation du nouveau management public tant auprès des citoyens qu'auprès des agents du secteur public. D'aucuns, dont Dwivedi et Gow (1999), réclament dès lors un débat sur les valeurs promulguées par ce mode de gestion. Prolongeant ces critiques, plusieurs auteurs, dont Gualmini (2008), reconnaissent l'hybridité des modes de gestion de l'administration publique, liant les préceptes de la bureaucratie à ceux du nouveau management public. Certains auteurs affirment la nécessité de maintenir des principes de gestion bureaucratique pour préserver la bonne gestion de l'administration publique (Aucoin, 1997) et suggèrent de « redécouvrir la bureaucratie » (Olsen, 2005) ²¹.

C'est dans cet esprit qu'il faut comprendre le modèle de l'État néo-wébérien qui s'est développé principalement en Europe dans les années 2000. Selon Pollitt et Bouckaert (2004)²², ce modèle marque un retour à la conception du rôle central de l'État, de la démocratie représentative et de la loi administrative dans la régulation sociale tout en proposant de miser sur la professionnalisation des employés pour rapprocher l'administration publique des citoyens et favoriser sa plus grande performance. D'autres auteurs voient dans l'établissement d'une gouvernance en réseau un facteur remettant en question le nouveau management public (Klijn, 2005) ²³. Les voix sont toutefois nombreuses à souligner la forte présence, encore aujourd'hui, de ce mode de gestion (Aucoin, 2008; Gualmini, 2008). De fait, ses principes et ses outils s'enchâssant peu à peu dans des lois qui visent, souvent, à moderniser l'administration publique, on semble assister, depuis quelques années déjà, à son institutionnalisation en même temps qu'à son dépassement.

Chapitre 2: La conception moderne du nouveau management public.

Section 1 : Les fondements théoriques du nouveau management public.

Au début des années 1980, de nombreux pays ont du faire face à une crise financière caractérisée par un important déficit public et un endettement élevé. Dans ce contexte, pour mieux répondre aux attentes et exigences des citoyens (qui sont aussi, selon les cas, des usagers, des contribuables, des bénéficiaires et des électeurs) et dans le but d’encadrer, de rationaliser voire de réduire les coûts, des solutions ont été envisagées en terme de management. Ainsi, des méthodes de management – traditionnellement employées dans le secteur privé – se sont peu à peu répandues dans la sphère publique, constituant le courant du Nouveau Management Public (NMP) également appelé Nouvelle Gestion Publique (NGP). Ce processus a touché, de manière plus ou moins importante et sous des formes diverses, l’ensemble des pays de l’OCDE et de multiples pays en développement. Un débat, toujours d’actualité, s’est alors instauré entre les partisans et les opposants à l’introduction d’une logique de marché dans le secteur public. Le développement ou l’apparition de notions nouvelles comme la flexibilité, l’efficacité, l’efficience, la gouvernance ou encore l’évaluation dans le secteur public soulève plusieurs questions²⁴. L’adaptation des méthodes de management privé au secteur public est-elle pertinente ? Jusqu’à quel point le transfert des méthodes de gestion privée est-il soluble dans le secteur public et dans quelle mesure participe t-il à la satisfaction des citoyens et à la qualité des services publics ? Quelles sont les limites du NMP ? Quelles sont les résistances à son essor ? Pour répondre à ces questions, nous verrons dans un premier temps les fondements et les avantages du NMP. Puis nous évoquerons ses principales limites et ses dysfonctionnements.

Paragraphe 1: Les fondements et les avantages du NMP

1-1 –les fondements du NMP

D’un point de vue théorique, le NMP est un concept qui puise ses fondements dans de nombreux courants de pensée (courant néoclassique, théorie des organisations, théorie de l’agence, théorie des droits de propriété, etc.) et qui par bien des aspects rejoint l’idéologie du Public Choice reposant sur l’individualisme méthodologique (c’est-à-dire sur l’idée selon laquelle les intérêts d’une organisation publique doivent avant tout être analysés au travers des individus qui la compose et des stratégies qui leurs sont associées), le recours aux privatisations et une plus grande souplesse et décentralisation des unités administratives. L’idée principale du NMP est que les méthodes de management du secteur privé, supérieures à celles du secteur public, peuvent lui être transposées. Le secteur public est jugé inefficace, excessivement bureaucratique, rigide, coûteux, centré sur son propre développement (effet Léviathan), non innovant et ayant une hiérarchie trop centralisée. Dès lors, pour le perfectionner il est nécessaire d’accroître les marges de manœuvre des gestionnaires pour leur permettre de mieux répondre, au moindre coût, aux attentes des citoyens. Ces derniers sont désormais assimilés à des clients (logique consumériste) tandis que les administrateurs deviennent de véritables managers. Cette conception du secteur public – et plus particulièrement de l’administration, reposant sur les 3 E « Économie, Efficacité, Efficience » (Urio, 1998) – est à l’opposée de celle de Weber pour lequel la « bureaucratie », véritable idéal type, est la condition même de l’efficacité par sa dimension rationaliste. Le tableau suivant indique, dans les grandes lignes, les principales différences entre une administration de type wébérienne et une administration basée sur le NMP.

Op.cit. Alecian, S. et D. Foucher, p 446.

Tableau 1 – Comparaison des administrations de types wébérienne et NMP

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Source : Auteurs.

À la lecture de ce tableau, la bureaucratie wébérienne semble manquer de souplesse dans l’environnement actuel mêlant mondialisation des échanges, globalisation financière, intégration spatiale et mutation technologique. Le risque que le respect des règles impersonnelles prenne l’ascendant sur l’accomplissement des missions de l’administration n’est pas inexistant (Merton, 1957). À l’opposée, la conception décentralisée issue du NMP permet aux structures de gagner en autonomie, en flexibilité et en réactivité. Le partage des responsabilités gagne également en clarté. En effet, dans un schéma wébérien, les fonctions politique et administrative apparaissent le plus souvent interdépendantes (la décision du politicien ne peut être prise sans les capacités d’expertise des fonctionnaires). Ce schéma n’est pas forcément négatif et problématique selon les cas, toutefois le passage à un modèle d’administration basé sur le NMP autorise une meilleure séparation des deux domaines. Les pouvoirs publics fixent les objectifs alors que les fonctionnaires et les agences (qui se sont vues, dans de nombreux pays, déléguer des compétences et qui sont chargées de leur mise en œuvre), doivent les atteindre.

Le NMP permet enfin d’introduire des effets incitatifs via la rémunération des agents et d’accentuer la responsabilité des structures en généralisant l’évaluation et la reddition des comptes. Plus précisément et de manière concrète, de nombreuses actions s’inscrivent dans le champ du NMP. Nous pouvons les regrouper par fonction.

Tableau 2: Actions s’inscrivent dans le champ du NMP.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Source : d’après Laufer et Burlaud, 1980 ; Hood, 1991 ; Pollitt et Bouckaert, 2000 ; Gruening, 2001.

Comme nous l’indique ce tableau, le NMP est transdisciplinaire, touchant à la fois les fonctions stratégique, finance, marketing et ressources humaines. Le NMP pousse l’État à s’interroger sur son rôle et ses missions, celles qu’il doit assurer, celles qu’il peut déléguer ou confier à des agences ou des entreprises privées et celles qu’il peut organiser en partenariat avec le secteur privé. Selon Braun (2001, p.7), « la quasi-totalité des exemples étrangers montre l’existence d’une nette corrélation entre la réduction du format et des missions de l’État et une réforme de celui-ci susceptible d’obtenir quelque succès significatif ».

Historiquement, le NMP est tout d’abord apparu au Royaume-Uni avant de se répandre dans tous les pays de l’OCDE ainsi que dans plusieurs pays en développement. Dans les pays anglosaxons, la mise en place du NMP a été rapide. Par exemple, au Royaume-Uni, au début des années 1980, de

nombreuses entreprises publiques ont été privatisées (British Telecom, British Airways, British Rail, etc.). Dès 1983, des mesures pour diminuer les gaspillages et accroître la qualité des services ont été mises en place. Par la suite, le programme des Next Steps en 1988 a engendré la création de nombreuses agences exécutives chargées de missions précises de service public. Ces agences, dont le mode de fonctionnement est proche de celui des entreprises, peuvent s’émanciper du droit public. Elles ont disposé d’une grande autonomie en matière financière, en matière de gestion des ressources humaines et en matière d’organisation et de mode de productices services publics de meilleure qualité au moindre coût.

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⁽¹⁾ Yvon pesqueux, le nouveau management public, paris, Version 1, 22 August 2010, page 2

⁽²⁾ Lester of the, the changing Tools of government Action: An Overview, 1989, page 3/4

⁽³⁾ Yvon pesqueux, le nouveau management public, paris, Version 1, 22 August 2010, page 2.

⁽⁴⁾ cf. O. Hughes, Public Management and Administration: an Introduction, Palgrave MacMillan, Basingstoke, 4th edition, March 2012, page 89 / 90.

⁽⁵⁾ L. M. Salamon (Ed.), The Tools of Government: A Guide to the New Governance, Oxford University Press, New-York, 2002, page 68.

⁽⁶⁾ (L. M. Salamon (Ed.), The Tools of Government: A Guide to the New Governance, Oxford University, New-York, 2002, page 68.

⁽⁷⁾ cf. O. Hughes, Public Management and Administration: an Introduction, Palgrave MacMillan, Basingstoke, 2003, page 90.

⁽⁸⁾ Yvon pesqueux, le nouveau management public, paris, Version 1, 22 August 2010, page 4.

⁽⁹⁾ management des organisations et stratégies «approche théorique des organisations» G.Lévrain page 3.

⁽¹⁰⁾ management des organisations et stratégies «approche théorique des organisations» G.Lévrain page 4.

⁽¹¹⁾ management des organisations et stratégies «approche théorique des organisations» G.Lévrain page 5.

⁽¹²⁾ management des organisations et stratégies «approche théorique des organisations» G.Lévrain page 5.

⁽¹³⁾ management des organisations et stratégies «approche théorique des organisations» G.Lévrain page 5/6.

⁽¹⁴⁾ management des organisations et stratégies «approche théorique des organisations» G.Lévrain page.

⁽¹⁴⁾ management des organisations et stratégies «approche théorique des organisations» G.Lévrain page 7.

⁽¹⁴⁾ management des organisations et stratégies «approche théorique des organisations» G.Lévrain page 7/8.

⁽¹⁵⁾ /Management dans secteur public, Sciences Po, Octobre 2005, page 15/16.

⁽¹⁵⁾ Management dans secteur public, Sciences Po, Octobre 2005, page 16.

⁽¹⁶⁾ Gow, J. I. et C. Dufour (2000). « Le nouveau management public est-il un paradigme ? Cela a-t-il de l'importance ? », International Review of Administrative Sciences, vol. 66, n° 1, p. 679-707.

⁽¹⁷⁾ Hood, C. (1991). « A Public Management for all Seasons? », Public Administration, vol. 69, n° 1, p. 3-19.

⁽¹⁸⁾ Charih, M. et L. Rouillard (1997). « The New Public Management », dans M. Charih et A. Daniels (dir.), Nouveau management public et administration publique au Canada, Toronto, Institut d'administration publique du Canada, p. 27-45.

⁽¹⁹⁾ Frederickson, H. G. (1996). « Comparing the Reinventing Government Movement with the New Public Administration », Public Administration Review, vol. 56, n° 3, p. 263-270.

⁽²⁰⁾ Frederickson, H. G. (1971). « New Public Administration », dans F. Marini (dir.), Toward a New Public Administration: The Minnowbrook Perspective, Scranton, Chandler, p. 309-331.

⁽²¹⁾ Olsen, J. P. (2005). « Maybe it is Time to Rediscover Bureaucracy », Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 16, n° 1, p. 1-24. Osborne, D. ET T. Gaebler (1992).

⁽²²⁾ Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Reading, Addison-Wesley. Pollitt, C. et G. Bouckaert (2004). Public Management Reform: A Comparative Analysis, 2e éd. New York, Oxford University Press.

⁽²³⁾ Klijn, E.-H. (2005). « Network and Interorganizational Management », dans E. Ferlie, L. E. Lynn, Jr. et C. Pollitt (dir.), The Oxford Handbook of Public Management, Oxford, Oxford University Press, p. 257-281.

⁽²⁴⁾ Alecian, S. et D. Foucher (2002), Le management dans le service public, Paris, France, Édition d’Organisation, 446 p.

⁽²⁵⁾ Gibert, P. (2003), « L’évaluation de politique : contrôle externe de la gestion publique », Revue Française de Gestion, 147, 259-273.

⁽²⁵⁾ Voir Gibert (2003) pour cerner l’importance de l’évaluation dans la gestion publique.