Rundfunkgebühr als staatliche Beihilfe

Inhalt

A Einführung

B Rechtliche Rahmenbedingungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland
I. Artikel 5 Grundgesetz
1. Die Funktion der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten
2. Die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten
II. Artikel 73 Grundgesetz
1. Die Bindung an Art. 5 GG
2. Das EG-Recht im Grundgesetz
a) Primäres EG-Recht
b) Sekundäres EG-Recht

C Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunksystems unter Maßgabe des EU-Beihilferechts
I. Anwendungsbereich des Art. 87 EGV
II. Die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 87 Abs. 1 EGV
1. Der Begriff der Beihilfe
2. „Staatliche Mittel“ oder „aus staatlichen Mitteln“
3. Rundfunkgebühr als Begünstigung bestimmter Unternehmen
a) Begünstigung als Element der Beihilfe
b) Gegenleistung für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags
4. Wettbewerbsverfälschung
5. Handelsbeeinträchtigung zwischen den Mitgliedstaaten
III. Die Rechtfertigung als Kulturbeihilfe
1. Rundfunk als Kulturgut i.S.d. Art. 87 Abs. 1 lit. d) EGV
2. Erforderlichkeit der Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Programmauftrags
IV. Die Entscheidungspraxis von EuGH und EU-Kommission
1. Die Altöl- und Ferring Rechtsprechung
2. Das Altmark-Trans Urteil
3. Die Auffassung der Kommission zur Finanzierung des öffentlichen Rundfunks in Deutschland
a) Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt
b) Geeignete Maßnahmen
c) Der Sportrechtemarkt
d) Öffentlich-rechtliche Online-Angebote

D Fazit und Ausblick

A Einführung

Die Europäische Wettbewerbspolitik im weiteren Sinne umfasst nicht nur die Bekämpfung wettbewerbsverfälschender Kartelle und wirtschaftlicher Machtkonzentrationen. Der Wettbewerbsschutz als Vertragsziel erfordert ebenso Vorkehrungen, durch die wettbewerbsverzerrende Beihilfen der öffentlichen Hand an inländische Unternehmen vermieden oder zumindest kontrolliert werden, wenn sie geeignet sind, den zwischenstaatlichen Handel im gemeinsamen Markt zu beeinträchtigen.^[1] Dazu führen bis heute die privaten Medienunternehmen in Deutschland und anderen EU-Mitgliedstaaten eine Diskussion über die Frage, ob die Rundfunkgebühr eine staatliche Beihilfe im Sinne des EU-Rechts ist. Neben Beschwerden von privaten Rundfunkanbietern aus verschiedenen EU-Mitgliedsstaaten ist auch eine Beschwerde des Verbands Privater Rundfunk und Telekommunikation (VPRT) bei der EU-Kommission zur Klärung dieser Frage anhängig.

Vor dem Hintergrund dieser aktuellen Entwicklungen geht die vorliegende Arbeit der für die Rundfunkordnung in Deutschland zukunftsweisenden Frage nach, ob die Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks mit dem EG-Beihilferegime in Einklang steht. Hierzu werden im ersten Abschnitt die rechtlichen Rahmenbedingungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland beschrieben, bevor nach einer Prüfung der Vereinbarkeit der Gebührenfinanzierung mit dem Beihilferecht des EG-Vertrags eine Betrachtung der Entscheidungspraxis des EuGH sowie der EU-Kommission erfolgt.

B Rechtliche Rahmenbedingungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland

Art. 5 GG beinhaltet die Freiheit der Berichterstattung durch den Rundfunk. Für diese mediale Ausdrucksform hat sich mittlerweile die Bezeichnung „Rundfunkfreiheit“ durchgesetzt.^[2]

I. Artikel 5 Grundgesetz

In Art. 5 GG ist die Rundfunkfreiheit neben der Pressefreiheit eigens aufgeführt, um der Wichtigkeit dieser gegenüber der Presse mindestens gleich bedeutsamen, unentbehrlichen Massenkommunikationsmittel gerecht zu werden.^[3] Die Rundfunkfreiheit hat ihre Bedeutung vor allem in der sog. Programmfreiheit, d.h. im „Schutz von Auswahl, Inhalt und Ausgestaltung der Programme“ gegen fremde Einflüsse.^[4]

1. Die Funktion der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten

Ursächlich für die besondere Stellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und die damit verbundenen Steuerungsprobleme waren die Bemühungen des Bundesverfassungsgerichts, die Funktion der Rundfunkanstalten im Prozess der demokratischen Meinungs- und Willensbildung zu sichern. Der Programmauftrag verpflichtet die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zur Massenattraktivität, zur Pflege von Minderheiteninteressen und zur Wahrnehmung informierender, bildender und kultureller Funktionen sowie zur Orientierung an journalistischen Standards.^[5]

2. Die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten

Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Rundfunkfreiheit erstreckt sich auch auf die finanziellen Bedingungen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen.^[6] Die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk gemäße Art der Finanzierung ist die Gebührenfinanzierung.^[7] Die Rundfunkgebühr ist die vorrangige Finanzierungsquelle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, da sie eine Gewähr für die Unabhängigkeit von Einschaltquoten und Geldgebern bietet.^[8]

Die Rechtsgrundlage für die Erhebung der Rundfunkgebühren und für den gesamten Gebühreneinzug ist der Rundfunkgebührenstaatsvertrag vom 31.08.1991, zuletzt geändert durch den achten Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge vom 08.10./ 15.10.2004.

II. Artikel 73 Grundgesetz

Artikel 73 GG bestimmt, auf welchen Sachgebieten der Bund die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit hat. Auf diesen in Art. 73 GG genannten Gebieten sind die Länder von einer gesetzgeberischen Regelung ausgeschlossen, es sei denn, sie sind durch Bundesgesetz hierzu ausdrücklich ermächtigt worden. Unter die Aufzählung in Art. 73 GG fällt auch das Gebiet des Rundfunk, welches jedoch gem. Art. 70 Abs. 1 GG unter die Gesetzgebungskompetenz der Länder fällt.^[9]

1. Die Bindung an Art. 5 GG

Inhaltlich haben sich die Rundfunkgesetze an Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu orientieren. Dabei kommt es vor allem darauf an, dass freie, umfassende und wahrheitsgemäße Meinungsbildung gewährleistet ist sowie Beeinträchtigungen oder Fehlentwicklungen vermieden werden. Der Gesetzgeber hat insbesondere sicherzustellen, dass der Rundfunk nicht einer oder einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert wird, und dass die Freiheit der Berichterstattung unangetastet bleibt.^[10]

2. Das EG-Recht im Grundgesetz

Neben der Bindung an das Grundgesetz ist die Ausübung der Gesetzgebungskompetenz für den Rundfunk auch durch EG-Recht gebunden, wobei als primäres Gemeinschaftsrecht Art. 49 ff., 151 EGV und als sekundäres Gemeinschaftsrecht die EG-Fernsehrichtlinie und die konkretisierende Rechtsprechung des EuGH zu berücksichtigen ist.^[11]

a) Primäres EG-Recht

Nach dem primären Gemeinschaftsrecht wird Rundfunk unter dem Aspekt der Dienstleistungsfreiheit beurteilt. Art. 49 EGV verbietet es den Mitgliedstaaten, die Angehörigen anderer Mitgliedstaaten wegen ihrer Staatsangehörigkeit oder des Umstandes, dass der Leistungserbringer nicht in dem Staat ansässig ist, in dem die Leistung erbracht werden soll im Vergleich zu den eigenen Staatsangehörigen schlechter zu behandeln. Hinsichtlich ihrer Beschränkung ist hierbei zwischen Diskriminierungen und sonstigen Beschränkungen zu unterscheiden.

Diskriminierende Vorschriften sind nur dann mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, wenn sie unter die Ausnahmebestimmungen des Art. 55 i.V.m. Art. 46 EGV fallen. Nach Rechtsprechung des EuGH ist Art. 10 EMKR Bestandteil des Gemeinschaftsrechts und somit steht die Aufrechterhaltung eines pluralistischen Rundfunkwesens in Zusammenhang mit Art. 10 EMKR, so dass entsprechende nationale Schutzbestimmungen eine zulässige staatliche Zielsetzung im Rahmen von Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit darstellen.

Sonstige Behinderungen sind nur aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gemeinschaftsrechtlich zulässig. Solche sind hinsichtlich von Werbebeschränkungen der Schutz des Verbrauchers vor Übermaß an Werbefunk und Sicherung eines bestimmten Programmstandards.^[12]

b) Sekundäres EG-Recht

Das sekundäre europäische Rundfunkrecht, welche das ERÜ und die Fernsehrichtlinie beinhaltet, betrifft ausschließlich die Veranstaltung von Fernsehen und dient der Verwirklichung des „free flow of information“

Das ERÜ gilt nur für die grenzüberschreitende Verbreitung von Fernsehprogrammen. Die im ERÜ zugrunde gelegten Programmgrundsätze beinhalten die Achtung der Menschenwürde und Grundrechte anderer, sachgerechte Darstellung von Tatsachen und Ergebnissen in Nachrichtensendungen, welche die freie Meinungsbildung fördern müssen.

Die Fernsehrichtlinie gilt im Gegensatz zum ERÜ mit wenigen Ausnahmen (Art. 9 und Art. 20 Fernsehrichtlinie) auch für rein inländische Programme. Allein der Sendestaat ist danach berechtigt und verpflichtet, die seiner Rechtshoheit unterworfenen Fernsehveranstalter darauf zu überprüfen, ob ihre Programme den harmonisierten europäischen Vorschriften über den grenzüberschreitenden Rundfunk entsprechen. Des Weiteren sieht die Fernsehrichtlinie vor, dass für die unabhängigen Produzenten entweder 10% der Sendezeit oder 10% des Programmbudgets der Fernsehveranstalter vorzubehalten sind. Die Werbedauer darf 15% der Sendezeit und 20% pro Stunde nicht überschreiten; zudem besteht ein Trennungsverbot von Werbung und Programm, d.h. grundsätzlich hat Blockwerbung, Unterbrecherwerbung zu folgen. Werbeverbote sind für Tabakwerbung und rezeptpflichtige Arzneimittel vorgesehen und Werbebeschränkungen bestehen für Alkohol.^[13]

[...]

^[1] Oppermann, Europarecht, Rdn. 1095.

^[2] Sachs, Grundgesetz Kommentar, S. 342.

^[3] Hesselberger, Das Grundgesetz, S. 96.

^[4] Von Münch/ Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Rdn. 46.

^[5] Meier Henk, Für ein paar Cent weniger? Ein Beitrag zur aktuellen Rundfunkgebührenpolitik, S. 6.

^[6] www.gez.de, besucht am 30.09.05, 10.10 Uhr.

^[7] Schmidt-Bleibtreu/ Klein, Kommentar zum Grundgesetz, S. 228.

^[8] www.gez.de, besucht am 30.09.05, 10.10 Uhr.

^[9] Schmidt-Bleibtreu/ Klein, Kommentar zum Grundgesetz, S. 1068.

^[10] Sachs, Grundgesetz Kommentar, S. 1422.

^[11] Schmidt-Bleibtreu/ Klein, Kommentar zum Grundgesetz, S. 1069.

^[12] Schmidt-Bleibtreu/ Klein, Kommentar zum Grundgesetz, S. 1070.

^[13] Schmidt-Bleibtreu/ Klein, Kommentar zum Grundgesetz, S. 1071.