Parteiverbot nach nationalem Recht

Inhalt

Einleitung

A. Das Parteiverbot unter Geltung der Weimarer Reichsverfassung
I. Verbot innerhalb des Art. 124 WRV
II. Verbot mittels „Diktaturgewalt“ nach Art. 48 II, IV WRV
III. Verbot aufgrund der Republikschutzgesetze
IV. Rechtsfolgen

B. Notwendigkeit von Parteiverboten unter Geltung des Grundgesetzes
I. Kritik
II. Befürwortung
III. Fazit

C. Überblick über Parteiverbotsverfahren
I. SRP-Urteil
II. KPD-Urteil
III. Entscheidung zur NL
IV. Entscheidung zur FAP
V. Erste NPD-Entscheidung
VI. Zweite NPD-Entscheidung

D. Parteiverbotsnormen
I. Art. 21 II GG und flankierende Normen
II. Weitere Normen

E. Prozessrechtliches
I. Antrag auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit
II. Vertretung der Partei
III. Rechte- und Pflichtenstellung der Partei
IV. Vorverfahren und Beweisaufnahme
V. Staatsfreiheit
VI. Folge von Verfahrensverstößen

F. Ausblick

Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Für die verwendeten Abkürzungen wird auf Kirchner, Hildebert / Pannier, Dietrich, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 8. Auflage, Berlin 2015 verwiesen.

Einleitung

Die Möglichkeit des Parteiverbots nach Art. 21 II GG wirkt dem ersten Anschein nach wie ein Fremdkörper in der demokratischen „Wettbewerbsordnung der Freien und Gleichen“¹, die das Grundgesetz konstituiert. Das Parteiverbot führt zum Ausschluss einer Partei aus dem demokratischen Ringen um Mehrheiten; es versagt ihr, an der Willensbildung des Volkes mitzuwirken; es nimmt Bürgerinnen und Bürgern die Möglichkeit zur gemeinsamen Wahrnehmung und Durchsetzung ihrer politischen Wünsche, Ziele und Vorstellungen unter dem Dach der verbotenen Partei.

Dass ein so scharfes Schwert seinen Platz im Grundgesetz gefunden hat ist besser verständlich vor dem Hintergrund der verbrecherischen Politik der NSDAP, deren Aufstieg ihr unter Geltung der liberalen Weimarer Reichsverfassung² möglich war und zum Scheitern der ersten Demokratie Deutschlands führte. Die gleichzeitig engen Voraussetzungen eines Verbots sind hierbei Lehre aus dem Missbrauch von Parteiverboten durch den nationalsozialistischen Unrechtsstaat.³ Die Verbotsregelung und ihre Ausgestaltung sind damit Ausdruck der besonderen geschichtlichen Erfahrungen des Bonner Verfassungsgebers von 1949.⁴

Deswegen soll zunächst kursorisch auf die Rechtslage im Deutschen Reich unter Geltung der Weimarer Reichsverfassung eingegangen werden (A.), ehe die anscheinende Widersprüchlichkeit von Parteiverboten in freiheitlich-demokratischen Gemeinwesen wie dem der Bundesrepublik diskutiert wird (B.) Anschließend soll ein Überblick über bisherige Parteiverbotsverfahren (C.) sowie über den Tatbestand und die Rechtsfolgen der Verfassungsnormen zum Parteiverbot, im Wesentlichen Art. 21 II GG, gegeben werden, besonders eingehend auf die Spruchpraxis des Bundesverfassungsgerichts und die Haltung der Literatur zu dieser (D.) Darauf wird auf die prozessualen Besonderheiten des Parteiverbots vor dem Bundesverfassungsgericht eingegangen (E.) bis schließlich der Autor einen Ausblick auf zukünftige Anwendung des Art. 21 II GG hinsichtlich bestehender und aufkommender extremer Parteien wagt (F.)

A. Das Parteiverbot unter Geltung der Weimarer Reichsverfassung

Anders als das Grundgesetz, das mit seinem Art. 21 GG den politischen Parteien eine zentrale Stellung im Verfassungsleben einräumt beziehungsweise diese ausdrücklich anerkennt⁵, bezog sich die Reichsverfassung von 1919 an keiner Stelle positiv auf die Parteien. Wörtlich erwähnt wurden sie lediglich in Art. 130 I WRV, wonach die Beamten „der Gesamtheit, nicht einer Partei“ zu dienen hatten, womit die Verfassung den Parteien gegenüber Misstrauen zeigte.⁶

I. Verbot innerhalb des Art. 124 WRV

Durch diese spärliche Berücksichtigung im Verfassungsrecht kannte die Weimarer Republik auch kein Parteienprivileg, wonach Parteien nur unter besonderen Voraussetzungen verboten hätten werden können. Stattdessen behandelte die Verfassung sie so wie einfache Vereine; ihre Mitglieder (nach herrschender Lehre nicht die Partei als solche) standen insoweit unter dem gewöhnlichen Schutz der Vereinigungsfreiheit aus Art. 124 WRV. Zum sachlichen Schutzbereich gehörte die Freiheit der Gründung, des Eintritts und der Zugehörigkeit, während die politische Betätigung innerhalb einer Partei nicht durch Art. 124 WRV geschützt wurde. Hierfür waren andere Freiheitsgrundrechte, etwa die Versammlungsfreiheit aus Art. 123 WRV oder die Meinungsfreiheit aus Art. 118 WRV einschlägig.⁷

Der sachliche Schutzbereich des Art. 124 WRV fand seine Schranke in den Strafgesetzen, denen der Vereinszweck nicht zuwiderlaufen durfte, Art. 124 I S. 1 WRV. Parteien mussten ihrem Zweck nach also einem Strafgesetz zuwiderlaufen, um unter Geltung des Art. 124 WRV verboten werden zu können. Ein solches Einschreiten gegen Parteien zu präventiven Zwecken war untersagt.⁸

Das auch in der Republik geltende, mithin auch aus Weimarer Sicht vorkonstitutionelle Reichsvereinsgesetz von 1908, stand mit § 2 S. 1 RVG in Einklang mit der Schrankenbestimmung des Art. 124 WRV, wonach Auflösungen von Strafgesetzen zuwiderlaufenden Vereinen statthaft waren. In diesem Rahmen aufgelöste Parteien und andere Vereine fanden Rechtsschutz allein im Verwaltungsstreitverfahren, § 2 S. 2 RVG.

II. Verbot mittels „Diktaturgewalt“ nach Art. 48 II, IV WRV

Das Notverordnungsrecht des Reichspräsidenten aus Art. 48 II WRV und der Landesregierungen aus Art. 48 IV WRV erlaubte es, u. a. das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit nach Art. 124 WRV ganz oder zum Teil außer Kraft zu setzen, wenn diese Maßnahmen angesichts erheblicher Störungen oder Gefahren der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich waren. Hinsichtlich eines Parteiverbots war das der Fall, wenn die Existenz der Partei „das Zusammenleben und Zusammenwirken der Menschen“ im Staat oder seinen Teilen gefährdete.

Insbesondere Schutzgut des Art. 48 WRV war die freiheitlich-demokratische Grundentscheidung der Weimarer Reichsverfassung; ein Streben nach vollständiger Systemänderung durch eine Partei, über eine (auch weitgehende) Reform hinaus, konnte mithin den Tatbestand des Art. 48 II, IV WRV erfüllen; die Partei war unter diesen Umständen verfassungsfeindlich.⁹ Der Wortlaut des Artikels erlaubte sowohl repressive (bei „Störungen“) als auch präventive (bei „Gefahren“) Maßnahmen.¹⁰

Eine Verbotsverfügung des Reichspräsidenten bedurfte der Gegenzeichnung des Reichskanzlers oder des zuständigen Reichsministers, Art. 50 S. 1 WRV. Die Diktaturgewalt war ferner beschränkt durch Informations- und Aussetzungspflichten gegenüber dem Reichstag, Art. 48 III WRV.

Eine entsprechende Kompetenz stand den Landesregierungen bei Gefahr im Verzug zu, Art. 48 IV S. 1 WRV. Darüber hinaus war in der Wissenschaft anerkannt, dass originäre Diktaturkompetenzen aus den jeweiligen Landesverfassungen von Art. 48 WRV nicht überlagert wurden, sodass Landesregierungen mit entsprechender Kompetenzzuweisung in ihrer Landesverfassung neben der Diktaturgewalt aus der Reichsverfassung auch auf diese ein Parteiverbot stützen konnten.¹¹

Ein Rechtsweg gegen Parteiverbote aufgrund des Art. 48 II, IV WRV stand Parteien mangels eines Organstreitverfahrens in der Reichsverfassung vor dem Staatsgerichtshof nicht offen. Zwar waren diktatorische Verbotsmaßnahmen originären Landesverfassungsrechts durchaus ein tauglicher Verfahrensgegenstand nach Art. 19 I WRV, jedoch beschränkte sich die Beteiligtenfähigkeit der Partei auf Fälle, in denen die Partei um ihre Rolle im verfassungsmäßigen Ablauf von Wahlen und Volksabstimmungen stritt, umfasste also nicht deren Verbot.¹²

Verbote aufgrund der Diktaturgewalt wurden von der Verwaltungsrechtsprechung zudem weitgehend außerhalb ihrer Prüfkompetenz gesehen,¹³ womit sich letztlich der Rechtsschutz gegen Maßnahmen der Diktaturgewalt „auf ein Minimum reduziert[e]“¹⁴.

III. Verbot aufgrund der Republikschutzgesetze

Neben der „Diktaturgewalt“ boten die Republikschutzgesetze die bedeutendste Möglichkeit, Parteien zu verbieten.

1. Erstes Gesetz zum Schutze der Republik

Um republikfeindlichen Bestrebungen besser zu begegnen, beschloss der Reichstag mit verfassungsändernder Mehrheit¹⁵ 1922¹⁶ das Erste Gesetz zum Schutze der Republik, das strafrechtliche Sondervorschriften enthielt und dessen § 14 II u. a. das Verbot von sich in bestimmter Form staatsfeindlich verhaltenden Vereinigungen erlaubte. Zentrales Schutzgut der Republikschutzgesetzes war „die verfassungsmäßig festgestellte Staatsform“.¹⁷

Als Sondergericht für Fälle nach dem Republikschutzgesetz wurde beim Reichsgericht als Erst- und Letztinstanz ein Staatsgerichtshof zum Schutze der Republik eingerichtet, §§ 12, 13 RepSchG I.

Das stark umstrittene, da als undemokratisch aufgefasste¹⁸ Republikschutzgesetz lief nach einmaliger Verlängerung durch den Reichstag 1927 gemäß seiner gesetzlichen Befristung im Jahr 1929 aus.¹⁹

2. Zweites Gesetz zum Schutze der Republik

Ein Zweites Republikschutzgesetz verabschiedete der Reichstag 1930. Dessen § 9 II nahm im Wege einer Rechtsgrundverweisung Bezug zu § 2 S. 1 RVG. Das Zweite Republikschutzgesetz enthielt wieder einige strafrechtliche Sondervorschriften, die verschiedene gegen die verfassungsmäßig festgestellte Staatsform zielende Taten unter Strafe stellten.

Für den Vollzug der verwaltungsrechtlichen Vereinsauflösungsmöglichkeiten waren die Länder zuständig. Der Reichsinnenminister konnte die Länder um ein Vereinigungsverbot ersuchen, lehnten diese das Ersuch ab, entschied zwingend der Staatsgerichtshof zum Schutze der Republik beziehungsweise das Reichsverwaltungsgericht über die Auflösung, § 17 RepSchG I, § 9 RepSchG II.

3. Rechtsschutz

Rechtsschutz gegen eine Auflösungsverfügung bestand vor dem Staatsgerichtshof zum Schutze der Republik bzw. vor dem Reichsgericht, nachdem eine Beschwerde der aufgelösten Partei gegenüber der auflösenden Behörde ohne Erfolg geblieben ist.²⁰

IV. Rechtsfolgen

Die Rechtsfolgen ausgesprochener Parteiverbote umfassten nur vereinsrechtliche Aspekte, was dazu führte, dass nur verfassungsfeindliche Parteien außerhalb der Parlamente einen wirksamen Schlag erlitten. In der Rechtsprechung wurde nämlich strikt zwischen dem Verbot des Vereins „Partei“ und den rechtlich selbstständigen Parlamentsfraktionen der Parteien unterschieden.

Hatte eine Partei also in Gestalt einer Fraktion eine parlamentarische Machtbasis erlangt, konnte sie ein vereinsrechtliches Verbot ihrer selbst vergleichsweise gut verkraften, ohne an den entscheidenden Stellen staatlicher Machtausübung, den Parlamenten, an Wirkmächtigkeit zu verlieren, denn ein Parteiverbot führte in keiner Weise zur Beeinträchtigung der auf der Liste der Partei erlangten Parlamentsmandate.²¹

Im Gegenteil stellte der Staatsgerichtshof zum Schutz der Republik ausdrücklich fest, dass durch „in Frage kommende Vereinsverbote, […] der unmittelbare Verkehr der […] Reichstagsabgeordneten mit ihren Wählern nicht irgendwie berührt wird.“²² Dies wurde abgeleitet aus dem Repräsentationsgedanken des Art. 21 WRV und der Rechtsstellung der Abgeordneten aus Art. 37, 38 WRV.²³

B. Notwendigkeit von Parteiverboten unter Geltung des Grundgesetzes

Die Möglichkeit des Verbots von politischen Parteien gilt als „zweischneidige Waffe des demokratischen Rechtsstaats“.²⁴ Sie versteht sich in einer Demokratie nicht unbedingt von selbst und birgt neben Nutzen auch Risiken, weswegen sie polarisiert.

I. Kritik

1. Parteiverbote als Widerspruch zu freiheitlicher Demokratie

Demokratie bedeutet als Herrschaft der Freien und Gleichen, dass jedermann gleicher Anteil an der Ausübung der Staatsgewalt zukommt und jedermann im politischen Wettbewerb um konkrete Gestaltung dieser Gewalt die gleichen Startbedingungen im Kampf um das Vertrauen des Volkes erhält.

Deswegen wird der Regelung des Art. 21 II GG, gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Bestand eines Landes der Bundesrepublik ausgehende Parteien zu verbieten, kritisch entgegengehalten, dass ihr Telos sei, die Demokratie mit dieser Gewährleistung durch Einschränkung eben dieser sichern zu wollen, was eine gewisse Paradoxie in sich trage. Gewissermaßen begehe man „Suizid aus Angst vor dem Tod“.²⁵

Parteiverbote beeinträchtigten „das Lebenselixier der freiheitlichen Staatsordnung“, jedes Parteiverbot sei ein Schritt hin zum Autoritarismus, schließlich bedienen und bedienten sich stets die Diktaturen dieser Welt dieses Instruments, während die „alten Verfassungsstaaten“ es nicht kennen.²⁶

Parteiverbote richteten sich naturgemäß gegen oppositionelle Minderheiten. Sie verbieten – vor allem mit Blick auf Art. 21 II GG – nicht nur das Verhalten von Parteianhängern, sondern stellen schon ihre ideellen Ziele in die Illegalität; das Verbot greife somit schon weit in den Bereich des politischen Kampfes nur der Meinungen ein, obwohl ja die Meinungsfreiheit sonst für die Demokratie „schlechthin konstituierend“²⁷ sei.²⁸

2. Parteiverbote als Begünstigung verfassungsfeindlicher Bestrebungen

Es wird weiter kritisiert, das Parteiverbot nach Art. 21 II GG sei in mancher Hinsicht unbeabsichtigt begünstigend für verfassungsfeindliche Bewegungen. So lösten Parteiverbote das Problem des hinter der verbotenen Partei stehenden Extremismus nicht, die hinter der Partei stehende Anhängerschaft, ihr Denken, Streben und Handeln löse sich nicht in Luft auf. Viel eher könne ein Verbot innerhalb des Sympathisantenkreises den Mitgliedern der Partei einen aus verfassungsfreundlicher Sicht unerwünschten Märtyrerstatus bescheren. Gleichzeitig dränge ein Parteiverbot die Anhängerschaft in die Informalität, was den Verfassungsschutzbehörden das Beobachten der weiter verfassungsfeindliche Ziele verfolgenden Anhängerschaft erschweren könne.²⁹ Hinzu trete die Gefahr, dass das Verbot einzelner verfassungsfeindlicher Parteien andere wesensähnliche Parteien stärken könne, da ihnen Konkurrenz auf dem Wähler- und Anhängermarkt staatlicherseits genommen werde.

Ein scheiterndes Verbotsverfahren könne zudem dazu führen, dass zwar den Tatbestand des Art. 21 II GG nicht erfüllende, aber dennoch extremistische Parteien einen höchstrichterlichen „Persilschein“ ausgestellt bekommen könnten, der den schädlichen Bestrebungen der Partei nutzen könne.³⁰

3. Parteiverbote als unzeitgemäße Mittel

Im engen Zusammenhang mit der als schmerzend wahrgenommenen erheblichen Einschränkung von Grundfesten freiheitlicher Demokratie (vgl. B.I.1.) wird auch angezweifelt, dass in der heutigen gefestigten und stabilen Demokratie der Bundesrepublik ein so scharfes Schwert wie das Parteiverbot noch notwendig sei.

Schien zum Zeitpunkt der Verfassungsgebung 1949 noch fraglich, ob die Bundesrepublik von ausreichend Demokraten getragen werden würde und sei daher über Art. 21 II GG versucht worden, einen demokratischen Grundkonsens der an der Willensbildung mitwirkenden Parteien zu erzwingen, so stehe die stark überwiegende Verbundenheit des heutigen Volkes zur Demokratie nicht in Frage, was die vereinzelten Verfassungsfeinde unter den Parteien erträglich und die Möglichkeit des Verbots obsolet mache.³¹

4. Parteiverbote als Symptombekämpfung

Verfassungsfeindliche Parteien seien häufig Folge gesellschaftlicher Missstände und Konflikte wie Abstiegs- und Existenzängste, den Verlust bestehender Strukturen, Arbeitslosigkeit, wirtschaftliche Unbeständigkeit etc. Ihr Verbot bekämpfe mithin nur ein Symptom, statt dahinterliegende Ursachen anzugehen. Diese zu bekämpfen sei bessere Demokratiesicherung als das Verbot.³²

II. Befürwortung

1. Parteiverbote als Mittel politischer Hygiene

Manche Befürworter begrüßen die Möglichkeit zum Parteiverbot aus Gründen der entschiedenen Bekämpfung als unerträglich empfundener politischer Gruppierungen.³³ Dies geschieht vor allem vor dem geschichtlichen Hintergrund Deutschlands als Nation, von der Weltkrieg und Völkermord ausgingen und die deswegen eine ganz besondere Verpflichtung habe, insbesondere den Extremismus von rechts in keiner Weise zu dulden.

2. Parteiverbote als zeitgemäße Mittel

Der Kritik, Parteiverbote seien unzeitgemäß (vgl. B.I.3.), wird entgegenhalten, dass es trotz der letzten Jahrzehnte stabiler Demokratie in Deutschland keine Gewähr dafür gebe, dass dies nun für alle Ewigkeit determiniert wäre. Phänomene des Niedergangs der Demokratie in Deutschland aus Weimarer Zeiten, etwa die Rolle der Medien bei der Emotionalisierung der Bevölkerung, die zu einer Empfänglichkeit für populistische Programme führen könne, seien auch in der Gegenwart zu beobachten. Einfach davon auszugehen, es sei nicht denkbar, dass Deutschland seinen relativen Wohlstand, seine Situation außenpolitischer Entspanntheit und damit seine demokratische Stabilität verliert, sei naiv. Schließlich seien viele der aktuellen europäischen Krisen vorher nicht als ernstliche Möglichkeit debattiert worden und dann plötzlich doch eingetreten. Auch neue Herausforderungen für die Demokratie, etwa in Gestalt des religiösen Fundamentalismus, sprächen nicht für eine Unzeitgemäßheit der Möglichkeit des Parteiverbots.³⁴

3. Parteiverbote als Maßnahmen zur Sicherung der Freiheit

Befürworter der Möglichkeit des Parteiverbots führen ins Feld, dass diese denklogisch aus dem Wertesystem des Grundgesetzes folge. Schließlich würde „Freiheit auch für die Feinde der Freiheit […] zum Ende aller Freiheit führen“.³⁵ Ein solcher Zustand schüfe erst ein Paradoxon, wo ein Eintreten der Verfassung für Toleranz mit jedem mittelbar zu deren Ende führen würde.

Die Frage also, ob die Demokratie das Recht habe, eine streitbare, sich verteidigen könnende zu sein, sei eine Scheinfrage. Schließlich liege es auf der Hand, dass gerade die Demokratie als einzige Staatsform, die es schaffe, gesellschaftlichen Frieden bei gleichzeitiger Freiheit und Gleichheit in größtmöglicher Weise zusammenzubringen, ein legitimes Recht haben müsse, gegen ihre Feinde anzustehen.³⁶

Kurz gesagt müsse sichergestellt sein, dass die Feinde der Demokratie von dieser nicht die Mittel erhalten, sie zu beseitigen.³⁷

III. Fazit

Festzustellen bleibt jedenfalls, dass Parteiverbote ein mit der eigentlichen Konzeption einer freiheitlichen Demokratie, jedem die gleichberechtigte Stellung im kollektiven Herrschaftsprozess einzuräumen, ohne Abstriche zu machen unvereinbar sind. Durch ein Parteiverbot wendet sich regelmäßig die Mehrheit gegen eine ihr unliebsame Minderheit und grenzt sie von aller weiteren demokratischen Partizipation aus, gleichzeitig wird dem Volk hinsichtlich der verbotenen Partei abgesprochen, sich seine politischen Vertreter frei auszuwählen.

Andererseits zeugt das mahnende Beispiel Weimars, das wie zu A. dargelegt zwar durchaus das Parteiverbot kannte, aber von diesem nur unzureichend Gebrauch machte, dass ein zu viel an Freiheit zum Ende der Freiheit führen kann, dass Demokratie allein demnach keine Gewähr bietet, nicht selbstmörderischen Tendenzen³⁸ anheim zu fallen. Daher braucht es jedenfalls einer selbstbewussten, sich ihrer Selbstabschaffung in den Weg stellenden, wehrhaften und streitbaren Demokratie, die ihren Erhalt als conditio sine qua non für jeden versteht, der sich auf sie und ihre freiheitlichen Gewährleistungen berufen möchte.

Klar muss hierbei jedoch auch sein, dass das sprichwörtliche Kind bei der Erwägung eines Parteiverbots eigentlich schon in den Brunnen gefallen ist. Es ist richtig, wenn gesagt wird, dass politischer Extremismus in der Bevölkerung Symptom tieferliegender gesellschaftlicher Missstände ist. Diese im Rahmen einer vorsorgenden, sozialen Politik abzubauen bleibt der die Freiheit schonendste und damit beste Verfassungsschutz.

C. Überblick über Parteiverbotsverfahren

Seit Konstituierung der Bundesrepublik Deutschland wurde sechs Mal versucht, eine politische Partei zu verbieten, nur in zwei Fällen stellte das Bundesverfassungsgericht eine Verfassungswidrigkeit auch fest.

I. SRP-Urteil

Das erste Parteiverbotsverfahren strengte 1951 die Bundesregierung unter Bundeskanzler Konrad Adenauer (CDU) gegen die „Sozialistische Reichspartei“ (SRP) an. Die SRP war eine rechtsextremistische, nazistische Partei mit Vertretung in einigen norddeutschen Landtagen, die sich mehr oder minder offen in Tradition der NSDAP sah. Das Bundesverfassungsgericht erkannte schließlich 1952 die Verfassungswidrigkeit der Partei und ordnete ihre Auflösung an.³⁹

II. KPD-Urteil

Auch im Jahr 1951 beantragte die Adenauer -Regierung die Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Kommunistischen Partei Deutschlands (KPD). Die KPD war eine schon in der Weimarer Republik wirkende, radikal linke Partei, die in der jungen Bundesrepublik zuerst dem Deutschen Bundestag und einigen Landtagen angehörte, im Verlauf des Verbotsverfahrens aber deutlich an Bedeutung verlor. Erst 1956 stellte das Bundesverfassungsgericht die Verfassungswidrigkeit der KPD fest. Tragendes Argument war, dass der von der KPD verfolgte Marxismus-Leninismus und ihr an die Politik der UdSSR und Josef Stalins angelehntes Wirken mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung unvereinbar seien.⁴⁰

III. Entscheidung zur NL

Fast vier Jahrzehnte später beantragte 1993 der Senat der Freien Hansestadt Hamburg unter dem Ersten Bürgermeister und Senatspräsidenten Henning Voscherau (SPD) die Feststellung der Verfassungswidrigkeit als Partei der „Nationalen Liste“ (NL). Die NL war eine nur in Hamburg wirkende Organisation, die sich an den Wahlen zur Hamburgischen Bürgerschaft 1991 und 1993 ohne nennenswerten Erfolg beteiligte. Der NL war laut dem Vorwurf des Senats eine rechtsextremistische Organisation in der Tradition des Dritten Reichs, die einen rassistischen Führerstaat anstrebe.

An dieser Einschätzung zweifelte das Bundesverfassungsgericht nicht, erkannte in der NL aber wegen mangelnder Ernsthaftigkeit der 30 Personen starken Vereinigung keine Partei im Rechtssinne und wies den Antrag des Senats daher als unzulässig zurück.⁴¹ Die NL wurde im Nachgang vereinsrechtlich verboten.

IV. Entscheidung zur FAP

1993 beantragten die Bundesregierung unter Helmut Kohl (CDU) und der Bundesrat die Feststellung der Verfassungswidrigkeit der „Freiheitlichen Deutschen Arbeiterpartei“ (FAP). Diese auch rechtsextremistische Organisation nahm gelegentlich an Wahlen aller Ebenen teil, ohne dabei nennenswerte Erfolge zu erzielen. Ähnlich wie schon bei der NL erkannte das Bundesverfassungsgericht jedoch keine ausreichende Ernsthaftigkeit der FAP und wies den Antrag im Jahr 1994 als unzulässig zurück.⁴² Die FAP wurde darauf vereinsrechtlich verboten.

V. Erste NPD-Entscheidung

Gegenüber der ebenfalls rechtsextremistischen „Nationaldemokratischen Partei Deutschlands“ (NPD) beantragten die Bundesregierung unter Kanzler Gerhard Schröder (SPD), der Deutsche Bundestag und der Bundesrat 2001 die Feststellung der Verfassungswidrigkeit. Das Verfahren kam jedoch zu keiner Entscheidung, sondern wurde 2003 eingestellt, nachdem eine Senatsminderheit des Bundesverfassungsgerichts, der von Gesetzes wegen eine Sperrminorität bei für die Antragsgegnerin nachteiligen Entscheidungen zukam, in der mangelnden Staatsfreiheit der Parteigremien und vorgelegten Beweismittel ein unbehebbares, schweres Verfahrenshindernis sah.⁴³

VI. Zweite NPD-Entscheidung

Zuletzt strengte der Bundesrat erneut gegen die NPD im Jahr 2013 die Feststellung der Verfassungswidrigkeit beim Bundesverfassungsgericht an. Die Verfahrenshindernisse aus dem Jahr 2003 seien ausgeräumt worden. Im Jahr 2017 urteilte das Bundesverfassungsgericht, dass die NPD zwar verfassungsfeindlich sei, aber nicht verfassungswidrig, da es ihr an der nötigen Potentialität fehle. Damit hatte der Antrag des Bundesrates nicht den gewünschten Erfolg, da die NPD weiterbestehen darf.⁴⁴

D. Parteiverbotsnormen

Dreh- und Angelpunkt von Parteiverboten im deutschen Recht ist der Art.21II GG, im Wesentlichen flankiert von den einfachgesetzlichen Bestimmungen der §§ 13 Nr. 2, 43 ff. BVerfGG und der §§ 32 f. PartG (I.) Darüber hinaus enthalten aber verschiedene Landesverfassungen zu Art. 21 II GG korrespondierende Normen, auf die vollständigkeitshalber ebenfalls kurz eingegangen werden soll (II.1.) Schließlich soll noch ein kurzer Überblick gegeben werden über eine Diskussion in der Literatur, ob neben den genannten Normen noch der Art. 139 GG Handhabe hinsichtlich Parteiverbote bietet.

I. Art. 21 II GG und flankierende Normen

1. Entstehungsgeschichte

Das Konvent von Herrenchiemsee vom August 1948, das die spätere Arbeit des Parlamentarischen Rats 1948/49 vorbereitete, sah bereits in Art. 47 IV des Chiemseer Entwurfs für ein Grundgesetz vor, dass Parteien vom Bundesverfassungsgericht auf Antrag der Bundesregierung, dem der Bundesrat oder ein damals diskutierter Senat zustimmen musste, für verfassungswidrig erklärt werden konnten. Anknüpfungspunkt war das anhand der Tätigkeit festzustellende Parteiziel der Beseitigung der freiheitlichen und demokratischen Grundordnung.⁴⁵ Zu betonen ist, dass der Entwurf nur dem Bundesverfassungsgericht zubilligte, über die Frage des Verfassungswidrigkeit von Parteien zu entscheiden, insofern kam ihnen schon dort das Parteienprivileg zu.⁴⁶

Der Parlamentarische Rat behielt dieses bei und erweiterte den die Frage der Verfassungswidrigkeit von Parteien regelnden Absatz so, dass nicht nur Tätigkeit sondern auch Programmatik zur Verfassungswidrigkeit führen sollte, außerdem wurde die Rechtsfolge der Verfassungswidrigkeit schärfer formuliert (feststellend „sind verfassungswidrig“ anstatt „kann […] für verfassungswidrig erklären.“)⁴⁷ Ferner wurde die Verfassungswidrigkeitsbestimmung ergänzt um einen Anknüpfungspunkt der Gefährdung des Bestandes der Bundesrepublik Deutschland, mit dem etwa separatistischen Parteien begegnet werden sollte.⁴⁸

Hintergrund der Bestimmung zur Verfassungswidrigkeit der Parteien war der Wunsch, aus Fehlern Weimars zu lernen. Die Weimarer Verfassung galt als zu wehrlos, nun sollten schon in der Verfassung explizite Schranken gegen eine neuerliche Diktatur errichtet werden.⁴⁹

Inwieweit die Weimarer Verfassung tatsächlich wehrlos war, ist arg zweifelhaft. Wie unter A. dargestellt, gab es eine Fülle weitgehender rechtlicher Möglichkeiten zum Verbot von Parteien, denen die Verfassung zumindest nicht im Wege stand. Diese waren zwar in ihrer Wirkung auf den außerparlamentarischen Bereich begrenzt, hätten jedoch mit Sicherheit größere Wirksamkeit gehabt, hätten die Verantwortlichen den politischen Willen zur konsequenten Nutzung ihrer Verbotsmöglichkeiten gezeigt.

Im Parlamentarischen Rat ging es vor dem Hintergrund Weimars auch darum, schon im Verfassungsrecht Handhabe zu schaffen, um ein Wiedererstehen nationalsozialistischer Umtriebe im Parteigewand sofort den Garaus zu machen, ehe diese an Größe gewinnen.⁵⁰ Auch ist die Verbotsnorm unter dem Eindruck der zunehmend totalitären Politik in der Sowjetischen Besatzungszone entstanden, deren Nachahmung vorzubeugen ebenfalls Ansinnen des Grundgesetzgebers war.⁵¹ Gleichzeitig wollte er die Parteienfreiheit dadurch sichern, dass ein Verbot nur durch das dafür berufene Bundesverfassungsgericht statthaft sein sollte.⁵²

2. Tatbestand

Art. 21 II GG hat mehrere Tatbestandsmerkmale:

a. Parteien

Art. 21 II GG regelt das Verbot von Parteien. Eine Definition des Parteibegriffs im Grundgesetz selber findet sich jedoch nicht.

aa. Ältere Rechtsprechung des BVerfG

Lange ist der Parteibegriff vor allem durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geprägt worden, ohne von diesem je umfassend und abschließend definiert worden zu sein.⁵³

Nach dieser älteren Rechtsprechung benötigten Parteien jedenfalls als „selbstverständliches Mindestmaß“ die Eigenschaft als „Vereinigungen von Staatsbürgern […], die jedenfalls mit Hilfe einer eigenen Organisation in einem bestimmten Sinne Einfluß auf die staatliche Willensbildung erstreben. Eine ‚politische Partei‘ muß also über einen gewissen Kreis von Anhängern mit gleichen politischen Zielen und über eine gewisse Organisation verfügen.“⁵⁴

Ferner genügte es dem Bundesverfassungsgericht schon damals nicht, dass eine politische Vereinigung sich nur auf die kommunale Ebene bezieht; solche bloßen „Rathausparteien“ waren schon unter dieser Rechtsprechung keine Parteien im Sinne des Art. 21 GG.⁵⁵

Weitere Indizien für das Vorliegen einer Partei, derer sich das Bundesverfassungsgericht bedient hatte, waren Stärke, Organisation, ein umfassendes politisches Programm,⁵⁶ eine Satzung, das Auftreten in der Öffentlichkeit⁵⁷ und das äußere Erscheinungsbild⁵⁸.

bb. Neuere Rechtsprechung

Der Bund erließ 1967 das Gesetz über die politischen Parteien. Nach dessen § 2 I sind Parteien „Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluß nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere nach Umfang und Festigkeit ihrer Organisation, nach der Zahl ihrer Mitglieder und nach ihrem Hervortreten in der Öffentlichkeit eine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten.“

Ferner sind Vereinigungen nicht Parteien, wenn sie länger als sechs Jahre weder an Bundestags- noch Landtagswahlen mit eigenen Wahlvorschlägen teilgenommen haben, § 2 II PartG, oder wenn sie oder ihre Vorstände mehrheitlich aus Ausländern bestehen, § 2 II Nr. 1 PartG, oder wenn sie ihren Sitz außerhalb des Bundesgebiets haben, § 2 II Nr. 2 PartG.

Der Parteibegriff des Art. 21 GG ist nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts vom Bundesgesetzgeber im Rahmen dieses § 2 PartG verfassungsmäßig konkretisiert worden.⁵⁹

cc. Haltung der Literatur

Der Konkretisierungsthese des Bundesverfassungsgerichts wird in der Literatur entgegengehalten, dass die Definition des § 2 PartG zu eng sei und insbesondere sogenannte „Rathausparteien“ noch inbegriffen werden müssten.⁶⁰

Jedoch wird dem wiederum entgegenhalten, dass „Rathausparteien“ schon deswegen nicht gleichzustellen seien, da sie nur eine sehr begrenzte politische Zielsetzung zu eigen hätten. Dabei sei es unerheblich, dass das Bundesverfassungsgericht verkenne, dass auch in den Kommunen Staatsgewalt ausgeübt werde.⁶¹

Entsprechendes zu den „Rathausparteien“ wird in Bezug auf „Europaparteien“ vertreten, also solche sonst dem Parteibegriff entsprechenden Vereinigungen, die ausschließlich bei Wahlen zum Europäischen Parlament Kandidaten aufstellen.⁶²

b. Schutzgüter

aa. Freiheitliche demokratische Grundordnung

In der Praxis bedeutsamstes Schutzgut des Art. 21 II GG ist die freiheitliche demokratische Grundordnung. Der Rechtsbegriff ist auch inhaltlich identisch zu dem gleichlautenden in Art. 10 II S. 2, 11 II, 18 S. 1, 87a IV S. 1, 91 I GG.⁶³ Er ist im Grundgesetz nicht legaldefiniert, sein Umfang ist nicht unumstritten. Klar ist, dass er nicht die Gesamtheit des Grundgesetzes umfasst, sondern deutlich enger sein muss.⁶⁴

(1) Rechtsprechung des BVerfG vor 2017

In seinem SRP-Urteil aus dem Jahr 1952 beschrieb das Bundesverfassungsgericht die freiheitliche demokratische Grundordnung als „oberste Grundwerte“ des Verfassungsstaates, mit der Grundlage, „daß der Mensch in der Schöpfungsordnung einen eigenen selbständigen Wert besitzt und Freiheit und Gleichheit dauernde Grundwerte der staatlichen Einheit“ seien. Die Grundordnung sei eine „wertgebundene“, sie sei das „Gegenteil des totalen Staats, der […] Menschenwürde, Freiheit und Gleichheit ablehnt.“

[...]

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¹ Morlok, ZRP 2017, 66, 69.

² Kloepfer, NJW 2016, 3003.

³ Kersten, NJ 2001, 1, 2.

⁴ Groh, ZRP 2000, 500, 501.

⁵ Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 21 Rn. 160; Kluth, in: BeckOK GG, Art. 21 Rn. 4.

⁶ Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 21 Rn. 65 f.; Stein, VG LVI, S. 46.

⁷ Dies., S. 49 f.

⁸ Dies., S. 52.

⁹ a. A. wohl Tsatsos/Morlok, Parteienrecht, S. 102.

¹⁰ Stein, VG LVI, S. 55 f.

¹¹ Dies ., S. 57 f.

¹² Dies., S. 64.

¹³ Dies., S. 65.

¹⁴ Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 21 Rn. 503.

¹⁵ Diese war nötig aufgrund von der WRV abweichenden Bestimmungen in verwaltungsrechtlichen und Rechtsschutzfragen, Stein, VG LVI, S. 119.

¹⁶ Dies., S. 117.

¹⁷ Dies., S. 166.

¹⁸ Dies., S. 167.

¹⁹ Dies., S. 144 f.

²⁰ Dies., S.138 f., 191 f.

²¹ Linke, DÖV 2017, 483, 486.

²² „[A]mtliche Begründung“ des Staatsgerichtshofs zum Schutze des Republik, zitiert nach: Oeser, Reichstagsrede v. 12.05.1923, Verhandlungen des Reichstags, S. 10998 f.

²³ Stein, VG LVI, S. 123.

²⁴ BVerfG NJW 2017, 611, 613.

²⁵ Morlok, NJW 2001, 2931, 2932.

²⁶ Linke, DÖV 2017, 484 f.

²⁷ BVerfGE 7, 198, 207.

²⁸ H. Meier, Parteiverbote, S. 19.

²⁹ Morlok, ZRP 2013, 69, 70.

³⁰ Groh, ZRP 2000, 500, 505.

³¹ Groh, ZRP 2000, 500, 504.

³² Dies., 505.

³³ Jürgensen, VerfBlog, 17.01.2017.

³⁴ Volp, NJW 2016, 459, 464.

³⁵ Hettich, ViFuP CXX, S. 117.

³⁶ H. Meier, Parteiverbote, S. 17.

³⁷ Volp, NJW 2016, 459, 462.

³⁸ Zur „Demokratie als Selbstmord“H. Meier, Parteiverbote, S. 146 ff.

³⁹ BVerfGE 2, 1.

⁴⁰ BVerfGE 5, 85.

⁴¹ BVerfGE 91, 262.

⁴² BVerfGE 91, 276.

⁴³ BVerfGE 107, 339.

⁴⁴ BVerfG NJW 2017, 611.

⁴⁵ Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 21 Rn. 112.

⁴⁶ Ders., Rn. 123.

⁴⁷ Henke, in: BK-GG, Art. 21 Rn. 1 ff.

⁴⁸ Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 21 Rn. 123.

⁴⁹ Kousouni, Parteienverbotssystem, S. 18 f.

⁵⁰ Thiel, Wehrhafte Demokratie, S. 177.

⁵¹ J. Becker, HStR VII, § 167 Rn. 11.

⁵² Klein, in; Maunz/Dürig, GG, Art. 21 Rn. 123.

⁵³ Henke, in: BK-GG, Art. 21 Rn. 7

⁵⁴ BVerfGE 3, 383, 403.

⁵⁵ BVerfGE 6, 367, 373.

⁵⁶ BVerfGE 1, 208, 288.

⁵⁷ BVerfGE 3, 19, 22.

⁵⁸ BVerfGE 5, 85, 112.

⁵⁹ BVerfGE 24, 260, 263 f.; 89, 266, 269 f.; 91, 262, 266 f.

⁶⁰ Henke, in: BK-GG, Art. 21 Rn. 8; Morlok /L. Michael, Staatsorganisationsrecht, § 5 Rn. 255.

⁶¹ Hillgruber, HDG V, § 118 Rn. 17.

⁶² Hillgruber, HDG V, § 118 Rn. 19.

⁶³ Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 21 Rn. 519.

⁶⁴ Ders., Art. 18 Rn. 58.