Aspekte des Persönlichen Budgets in der Rehabilitation von Menschen mit Behinderung

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

I Einleitung

II Einordnung der Begrifflichkeiten
1. Persönliches Budget
2. Rehabilitation
3. Behinderung
4. Selbstbestimmung

III Eckpunkte des Persönlichen Budgets
1. Geschichtliche Entwicklung
2. Rechtliche Grundlagen
3. Ziele
4. Veränderungen im Sozialleistungssystem

IV Umsetzung des Persönlichen Budgets
1. Das Persönliche Budget im Ausland
1.1 Niederlande
1.2 Großbritannien
1.3 Schweden
2. Modellprojekte in Deutschland
2.1 Allgemeiner Überblick
2.2 Rheinland Pfalz
2.3 Niedersachsen
3. Trägerübergreifende Projekte
3.1 Ziele
3.2 Leistungen
3.3 Erste Ergebnisse
4. Pflegebudgets
4.1 Ziele
4.2 Erste Erfahrungen aus den Modellprojekten

V Aspekte der Beratung und Unterstützung
1. Grundgedanken zur Beratung und Unterstützung
1.1 Zur Bedeutung von Beratung und Unterstützung
1.2 Empowerment
1.3 Case-Management
1.4 Unterstützungsmanagement
2. Formen der Unterstützung und Beratung
2.1 Persönliche Assistenz
2.2 Unabhängige Beratung/ Peer Counseling
2.3 Budgetassistenz
2.4 Beratungsfunktion der Leistungsträger und -anbieter
3. Beratung und Unterstützung in den Modellregionen
3.1 Rheinland Pfalz
3.2 Niedersachsen
3.3 Sonstige Modellprojekte
3.4 Trägerübergreifende Modellprojekte

VI Empirischer Teil zur Beratung und Unterstützung
1. Methode und Gang der Untersuchung
1.1 Auswahl der Erhebungs- und Analysemethoden
1.2 Planung und Durchführung der Datenerhebung
1.3 Ablaufmodell der Inhaltsanalyse nach MAYRING
1.4 Theoriegeleitete Fragestellung und Festlegung des Datenmaterials
1.5 Festlegung der Analyseeinheiten und -schritte
2. Ergebnisse aus dem Datenmaterial
2.1 Ergebnisse der Zusammenfassung
2.2 Beratungsbedarf bezüglich des Persönlichen Budgets
2.3 Unterstützungsbedarf bezüglich des Persönlichen Budgets
2.4 Aspekte einer Budgetassistenz
2.5 Auswirkungen des Persönlichen Budgets
3. Auswertung und Interpretation der Ergebnisse
3.1 Inhaltliche Strukturierung
3.2 Überprüfung des Kategoriensystems
3.3 Theorie- Praxis- Vergleich
3.4 Abschließende Interpretation

VII Fazit
1. Chancen und Grenzen des Persönlichen Budgets
2. Handlungsvorschläge für die Sozialarbeit
3. Ausblick
4. Resümée

Anlagen

Literaturverzeichnis

Verzeichnis der Gesetze und Verordnungen

Ehrenwörtliche Erklärung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Sachleistungsprinzip

Abb. 2: Persönliches Budget

Abb. 3: Modellregionen des Trägerübergreifenden Budgets

Abb. 4: Mögliches Ablaufmodell der Inhaltsanalyse

Abb. 5: Darstellung der Grundgesamtheit der Befragten

Abb. 6: Darstellung des Kategoriensystems

Tabellenverzeichnis

Tab. 1: Modellprojekte Persönliches Budget

Tab. 2: Mögliche Leistungen des Trägerübergreifenden Budgets

Tab. 3: Interviewanbahnung

Tab. 4: Grundgesamtheit der Befragten

Tab. 5: Anstellung der Befragten

Tab. 6: Herkunft der Befragten

I Einleitung

Selbstbestimmung, Nutzerorientierung und Normalisierung sind einige der in den letzten Jahrzehnten geprägten Schlagworte der Behindertenpolitik.

„Im Mittelpunkt der politischen Anstrengungen stehen nicht mehr die Fürsorge und die Versorgung von behinderten Menschen, sondern ihre selbstbestimmte Teilhabe am gesellschaftlichen Leben und die Beseitigung der Hindernisse, die ihrer Chancengleichheit entgegenstehen“ (Deutscher Bundestag 1999, S. 1).

Zur Bewältigung ihres Alltags benötigen Menschen mit Behinderung Unterstützung, Assistenz, Begleitung und Förderung unter individuellen Aspekten. Diese Hilfeleistungen werden vornehmlich von stationären oder teilstationären Einrichtungen erbracht und von den Sozialleistungsträgern finanziert.

In Deutschland wurde im Jahr 2001 durch das SGB IX erstmals der Begriff des Persönlichen Budgets (PB) eingeführt. Es wurde die Möglichkeit eröffnet, Teilhabeleistungen für Menschen mit Behinderung durch Geld- anstelle von Sachleistungen zu erbringen. Dabei wird das bisherige Sachleistungsprinzip, das heißt der Leistungsträger^[1] bekommt Geld vom Staat und erbringt die Leistung am Betroffenen, aufgespalten. Der Betroffene^[2] soll nun dieses Geld persönlich erhalten, um damit seine Hilfeleistungen selbstbestimmt organisieren zu können.

Hier stellt sich die Frage nach den Grenzen dieses Ansatzes: Wer unterstützt die Menschen, die sei es durch körperliche Behinderungen, geistige oder psychische Beeinträchtigungen nicht selbständig in der Lage sind, ihre notwendigen Hilfeleistungen zu organisieren?

Das Ziel der vorliegenden Diplomarbeit ist es, diese Frage aus zwei Perspektiven zu beantworten: Die erste umfasst die Analyse, welche Unterstützung oder Beratungsleistungen Menschen mit Behinderungen benötigen, um das PB in Anspruch nehmen zu können, die zweite ist: wie das Beratungs- und Unterstützungsangebot aussieht und ob es verändert werden muss, damit das PB ein Erfolg für alle Menschen mit Behinderungen wird.

Weiterhin ist diese Fragestellung interessant, um ggf. neue Arbeitsfelder der Sozialarbeit zu eruieren bzw. Möglichkeiten zu finden, bereits bestehende Gegebenheiten an das neue System anzupassen.

Nach der Einordnung der Begrifflichkeiten beschäftigt sich Kapitel III der Arbeit zunächst mit den Rahmenbedingungen, die sich durch das PB ergeben, um dem Leser einen Einstieg in das Thema zu ermöglichen. Es wird ein kurzer geschichtlicher Abriss der Entwicklungen in der Rehabilitation gegeben, die gesetzlichen Grundlagen und die damit verbundenen Ziele des PBs erläutert. Im weiteren Verlauf wird ein Überblick über den Stand der Umsetzung dieses Rechtes in Form von Modellprojekten in Deutschland dargestellt.

Das Kapitel V beschäftigt sich mit der Analyse der Beratungs- und Unterstützungssituation bezüglich des PBs, wie sie in der aktuellen Literatur und den Projektberichten dargestellt und diskutiert wird. Auch werden Formen der Unterstützung und Beratung dargestellt, die möglicherweise auch für das PB in Frage kommen.

In Bezug auf die Fragestellung der vorliegenden Arbeit kann nicht auf ausreichend aktuelle Literatur zugegriffen werden. Daher basiert Kapitel VI auf qualitativen Experteninterviews. Durch die Teilnahme an diversen Schulungen, Tagungen und Informationsveranstaltungen von Selbsthilfeverbänden und der Modellregionen konnten Kontakte zu in der Beratung von Menschen mit Behinderung Tätigen geschaffen werden. Des Weiteren sind Betroffene interviewt worden, die bereits ein PB erhalten oder sich damit auseinandergesetzt haben, sowie Mitarbeiter von Leistungsanbietern. Diese Interviews werden nach der Methode der Inhaltsanalyse nach MAYRING ausgewertet und die Ergebnisse bezüglich der Fragestellungen in Kapitel VI vorgestellt. Im letzten Teil dieses Kapitels werden die Ergebnisse mit den Angaben aus der Literatur verglichen und interpretiert.

Als abschließendes Fazit werden die Chancen und Grenzen des PBs zusammengefasst und daraus Handlungsvorschläge für die Sozialarbeit abgeleitet. Ein kritisches Resümée wird die Arbeit abrunden.

II Einordnung der Begrifflichkeiten

1. Persönliches Budget

„Das ‚persönliche Budget’ ist die Bewilligung einer Sozialleistung in Form einer Geldleistung. Menschen mit Behinderung können diese Geldleistung erhalten, um ihren Unterstützungs- und Hilfebedarf zu decken. Die für die Bedarfsdeckung erforderlichen Sach- und Dienstleistungen werden selbständig ausgesucht und eigenverantwortlich eingekauft“ (Niedersächsisches Ministerium für Soziales, Frauen, Familie und Gesundheit 2004, S. 7f).

Das PB ist demnach eine neue Form der Erbringung von Leistungen zur Rehabilitation. Menschen mit Behinderung können anstatt Sachleistungen, die in der Regel durch ambulante oder stationäre Dienste erbracht werden, bestimmte Geldbeträge erhalten, um damit ihre Unterstützung selbst zu organisieren. „Den behinderten Menschen wird statt einer Sachleistung^[3] ein Geldbetrag zur Verfügung gestellt, mit dem sie eigenverantwortlich die benötigten Hilfen einkaufen“ (Gleis 2003, S. 3).

Die Leistungsberechtigten können über den Geldbetrag von den Sozialleistungsträgern selbst entscheiden, wann und von welchem Anbieter sie ihre Leistungen in Anspruch nehmen wollen. Jeder Mensch mit Behinderung hat den Anspruch, ein PB zu beantragen, Maßstab dabei ist, dass er den Wunsch dazu äußert (Vgl. Rabenstein 2004, S. 11f).

Die Geldleistungen sollen bedarfsorientiert ausfallen und daher die Steuerungschancen in Bezug auf eine selbstbestimmte Lebensgestaltung für Menschen mit Behinderung erhöhen.

„Das heißt konkret, mit Hilfe eines Persönlichen Budgets soll der einzelne Mensch mit Behinderung in die Lage versetzt werden, zu wählen, wo und wie er leben möchte, wer ihn wann und wie bei der Lebensführung unterstützt, welche Leistungen der Teilhabe und Rehabilitation er von wem in Anspruch nehmen will“ (Schäfers/ Wansing 2005, S. 3).

Der Mensch mit Hilfebedarf wird zum direkt zahlenden Kunden und kann somit Einfluss nehmen auf die Art und die Ausführung der Unterstützungsleistung. Die Höhe soll individuell nach dem Hilfebedarf bemessen werden (Vgl. Niermann 2004, S. 123).

Seit dem 01.07.2004 können Sozialleistungsträger auf Wunsch eines Menschen mit Behinderung ein PB gewähren. Bereits seit 1998 laufen in unterschiedlichen Bundesländern Deutschlands Modellprojekte zur Erprobung verschiedener Teilbudgets, das heißt man beschränkt die Versuche meistens auf einen Kostenträger wie z.B. den Sozialhilfeträger, um Verfahrensweisen zur Gewährung des PBs zu erproben. Übergeordnetes Ziel des Gesetzgebers ist es, ein Trägerübergreifendes PB zu entwickeln. In diesem Fall soll das PB über Zuständigkeitsgrenzen der einzelnen Leistungsträger hinaus übergreifend bewilligt und finanziert werden (Vgl. Niermann 2004, S. 123).

Das Trägerübergreifende PB setzt eine Kooperation zwischen den einzelnen Rehabilitationsträgern voraus. Der Betroffene erhält einen bestimmten Betrag, der sich aus Leistungen verschiedener Rehabilitationsträger zusammensetzt (Vgl. Schäfers/ Wansing 2005, S. 3). Das PB sei demnach anwendbar in den Sozialleistungsgesetzen der Kranken-, Renten-, Unfall- und Pflegeversicherung, sowie der Arbeitsförderung, der Kinder- und Jugendhilfe und der Sozialhilfe. Alle diese Leistungen können in ein Budget einfließen (Vgl. Baur 2004, S. 131). Das bedeutet, dass der Betroffene selbst nur mit einem Leistungsträger verhandelt. Der zuerst Angegangene wird somit zum Beauftragten und verhandelt mit den anderen Leistungsträgern.

Zusammenfassend kann an dieser Stelle festgehalten werden, dass das PB von Interessierten bei einem der Rehabilitationsträger, den Pflegekassen, Integrationsämtern oder gemeinsamen Servicestellen ausdrücklich beantragt werden muss. Es ist eine zweckgebundene Leistung einer oder mehrerer Träger, dessen Umfang in einem gemeinsamen Einschätzungsverfahren (mit dem Antragsteller) festgelegt wird. Die Höhe darf die Gesamtsumme der bisher gewährten Leistungen der betreffenden Person nicht überschreiten. Dabei wird in einer Zielvereinbarung die, während dem Einschätzungsverfahren gemeinsam erarbeiteten, Ziele der Rehabilitationsmaßnahmen vertraglich festgehalten. Durch einen Verwaltungsakt wird das Budget bewilligt oder abgelehnt^[4] (Vgl. Werkstatt: Dialog 2004, S. 9).

Zusammenfassend ist festzuhalten:

„Ein behinderter Mensch, der für sein tägliches Leben Hilfe benötigt, bekommt vom Staat das Geld für diese Hilfen ausgezahlt und organisiert diese Hilfen selbständig. Das Persönliche Budget ist ein Geldbetrag, mit dem man sein eigenes Personal einstellen kann. Der behinderte Mensch wird damit zum Arbeitgeber, kann selber bestimmen, wer helfen soll, wann und wo er oder sie Hilfe benötigt“ (Westecker o.J. S. 2).

2. Rehabilitation

Das Wort ‚rehabilitieren’ stammt aus dem 16. Jahrhundert und besteht aus ‚re’ (lat.) zurück und ‚habilitare’ (lat.) befähigen (Vgl. Baumgärtner 2003, S. 347).

Rehabilitation bedeutet demnach, einen Menschen wieder zu befähigen in Dingen, die er durch besondere Umstände (z.B. Unfall) nicht mehr bewältigen kann. Man unterscheidet in der Regel die pädagogische, schulische, berufliche und medizinische Rehabilitation. 1844 wurde der Begriff Rehabilitation erstmals im Zusammenhang mit karitativen Einrichtungen, die zur Versorgung armer oder behinderter Menschen dienten, erwähnt. Mittlerweile ist dieser Begriff zu einem internationalen Standard für die Gesamtmaßnahmen der Eingliederung bzw. Wiedereingliederung geworden (Vgl. Wissert 2001, S. 32).

„Schon seit den 80er Jahren bezeichnet Rehabilitation auch Maßnahmen die eine Ersterlangung von Fähigkeiten zum Ziel haben, somit ist die Adressatengruppe erweitert worden“ (Weber, 2002, S. 38).

Die Rehabilitation ist ein wichtiges Element des sozialen Sicherungssystems in Deutschland. Sie verfolgt das Kausal- ebenso wie das Finalprinzip. Das bedeutet im Einzelnen, dass sie auf die Ursache der Schädigung (z.B. Unfall) und die Beseitigung der daraus resultierenden Folgen (Kausalprinzip), sowie auf das Ziel, unabhängig von der Ursache der Behinderung, alle Menschen mit Behinderung in die Gesellschaft einzugliedern (Finalprinzip), ausgerichtet ist (Vgl. Steinke 2002, S. 770).

Folgt man der Deklaration von Madrid^[5], wandelt sich die Rehabilitation tendenziell von ihrer paternalistischen Ausrichtung hin zu einer sozialen Dienstleistung für Menschen mit Unterstützungsbedarfen. Ihr Ziel ist es, die Partizipation am gesellschaftlichen Leben zu fördern und darüber hinaus zu einem selbstbestimmten Leben zu befähigen (Vgl. Madrid-Deklaration 2002).

Rehabilitationsträger^[6] sind Leistungsträger (auch Kostenträger), die Leistungen zur Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen im Sinne des SGB erbringen. Dazu gehören die Sozialhilfeträger, die Träger der Kinder- und Jugendhilfe, das Integrationsamt, die Agentur für Arbeit, die Krankenkassen und die Rentenversicherungsträger^[7] (Vgl. LV Baden- Württemberg 2004, S.14).

Im SGB IX sind alle Regelungen zur Teilhabe und Rehabilitation von Menschen mit Behinderung enthalten. Hier wird die Rehabilitation unterschieden in Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben (berufliche Rehabilitation), zur Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft (soziale Rehabilitation) und die medizinische Rehabilitation. Der Begriff beinhaltet die Gesamtheit aller Maßnahmen und Leistungen, die dem Ziel der Eingliederung behinderter oder von Behinderung bedrohter Menschen dienen (Vgl. Steinke 2002, S. 770). Im weiteren Verlauf der Arbeit wird diese Definition gemäß dem SGB IX grundlegend sein.

Das PB wird zurzeit noch hauptsächlich in dem Bereich der sozialen Rehabilitation erprobt. Diese wird als „verbindendes Element zwischen den einzelnen Handlungsfeldern bzw. als Rahmen gebendes Element eines rehabilitativen Gesamtgeschehens“ (Wissert 2001, S.42) gesehen.

Die soziale Rehabilitation umfasst den Bereich der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung. Sie hat im Gegensatz zur medizinischen und beruflichen keine festgelegten Kostenträger. Neben ergänzenden Leistungen der Kranken- oder auch Rentenversicherung ist diese hauptsächlich dem Sozialhilfeträger zugeordnet. Demnach haben nicht alle Menschen mit Rehabilitationsbedarf Anspruch auf Eingliederungshilfe nach dem SGB XII. Des Weiteren ist diese Hilfe den im Sozialhilferecht festgelegten Einkommens- und Vermögensgrenzen unterworfen. Die Bedeutung der sozialen Rehabilitation ist somit eher auf die Fürsorge materiell schlechter gestellter Menschen mit Behinderung ausgerichtet, als auf die gleichberechtigte Teilhabe aller Menschen (Vgl. ebd. S. 86f). Die Leistungen der Sozialhilfe zur sozialen Rehabilitation umfassen unter anderem Leistungen zur Ausübung einer angemessenen Tätigkeit, zur Verständigung mit der Umwelt, zur Besorgung des Haushalts, zur Verbesserung der wohnungsmäßigen Unterbringung sowie zur Freizeitgestaltung (Vgl. ebd., S. 87).

3. Behinderung

Gemäß §2 SGB IX sind Menschen behindert,

„wenn ihre körperliche Funktion, geistige Fähigkeit oder seelische Gesundheit mit hoher Wahrscheinlichkeit länger als sechs Monate von dem für das Lebensalter typischen Zustand abweichen und daher ihre Teilhabe am Leben in der Gesellschaft beeinträchtigt ist“ (§2, Abs.1, Satz 1, SGB IX).

Einen rechtlich einheitlichen Behinderungsbegriff gibt es nicht. Er wird jeweils unterschiedlich interpretiert. Allen gemein ist dabei nur, dass die Behinderung der Auslöser für den Erhalt von Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch ist (Vgl. Metzler/ Wacker 2001, S. 126f). WACKER definiert Behinderung als Systemfolge: Wer in dem geregelten System unserer Gesellschaft nicht funktioniert, wird automatisch ausgegrenzt. Um sich von dieser schädigungszentrierten Sichtweise zu entfernen, müsse Behinderung als Zusammenwirken von verschiedenen Variablen begriffen werden. „Schädigungen wirken im jeweiligen Lebenszusammenhang unterschiedlich“ (Wacker, o.J., S. 2). CLOERKES fügt über dies hinzu, dass Behinderung nicht ausschließlich auf einen pathogenen Zustand zurückgeführt werden könne:

„Genauso denkbar ist aber auch, dass Behinderung das Ergebnis eines sozialen Bewertungs- oder Abwertungsprozesses darstellt, selbst ohne objektiv vorhandenen Grund, der dann schließlich bei den Betroffenen Schädigungen oder Funktionsstörungen hervorrufen oder verstärken kann“ (Cloerkes 2001, S. 5).

Aus dieser allgemeinen Diskussion heraus, um die Sichtweise auf Behinderung zu konkretisieren, ist es zu einer international anerkannten Definition der WHO gekommen.

Zunächst definierte die WHO Behinderung in drei Kategorien: Die erste lautet „Schädigung (impairment) von Organen oder Funktionen des Menschen“, die zweite „Beeinträchtigung (disability) des Menschen, der aufgrund seiner Schädigung in der Regel eingeschränkte Fähigkeiten im Vergleich zu nichtgeschädigten Menschen gleichen Alters besitzt“ und die dritte „Benachteiligung (handicap) des Menschen im körperlichen und psychosozialen Feld, in familiärer, beruflicher und gesellschaftlicher Hinsicht aufgrund seiner Schädigung und Beeinträchtigung“ (Bleidick 1998, S. 11).

Im Jahr 2001 kam es zu einer Neufassung dieser Definition, die ‚International Classification of Functioning, Disability and Health’ (ICF): Der Fokus wird bei dieser Definition auf die Multidimensionalität von Behinderung gelenkt. Es werden die Aspekte der Körperfunktionen und -strukturen, die Aktivitäten der Person, die Umweltbedingungen und die Partizipation, also die Teilnahme am Gemeinschaftsleben berücksichtigt (Vgl. WHO 2001). Behinderung bedingt sich demnach aus diesen Variablen und kann nicht als eindeutig zu bestimmender Zustand gesehen werden.

BLEIDICK sagt ferner, Behinderung sollte als ein Prozessbegriff, nicht als ein Stigma verstanden werden. Behinderung könne nie eine eindeutige Zuschreibung sein, da der Zustand hinter dem Begriff weiter und komplexer ist, als jede Definition es zulasse (Vgl. Bleidick 1998, S. 13f).

BLOEMERS kritisiert am Behinderungsbegriff, dass dieser sich ausschließlich auf die Defizite eines Menschen fokussiert, anstatt Ressourcen in den Blickpunkt zu stellen. Weiter sollte man nicht die klassifizierbaren Erscheinungen, die ein Mensch aufweise, als seine Charakter- oder Typbezeichnung umfunktionieren (Vgl. Bloemers 2005, S. 11f).

„Die einzelnen Erklärungsmodelle von Behinderung werden oft im Zusammenhang und in Wechselwirkung betrachtet. Gemeinsam ist ihnen meist die Grundannahme einer dauerhaften und sichtbaren körperlichen, geistigen oder seelischen Abweichung, der ein negativer Wert zugeschrieben wird“ (Metzler/ Wacker 2001, S. 119).

Die Herleitung zeigt, dass der Begriff der Behinderung in der Literatur viel diskutiert wird. Bislang wird kein einheitlicher Begriff verwendet, da jeder einzelne zwischen den Merkmalen Zweckmäßigkeit und Verfehlung der Sprache, Zuschreibung oder präziser Erfassung, sowie Behutsamkeit und Beschönigung schwankt. Der einfachen Lesbarkeit halber wird in der vorliegenden Arbeit die sich durchzusetzen scheinende Bezeichnung 'Menschen mit Behinderung' verwandt, mit dem Ziel einen angemessenen, nicht diskriminierenden Sprachstil zu gebrauchen^[8]. Gemäß eigener Erfahrungen durch den Austausch mit Menschen, die selbst unterschiedliche Beeinträchtigungen haben, ist der Eindruck entstanden, dass der Behinderungsbegriff in diesem Zusammenhang nicht negativ oder diskriminierend bewertet wird.

4. Selbstbestimmung

Da das zumeist erst genannte Ziel der Einführung des PBs die Selbstbestimmung der Menschen mit Behinderung ist, soll an dieser Stelle der Begriff näher erläutert werden.

In den USA wird Selbstbestimmung unter verschiedenen Aspekten diskutiert. Nur schleppend gelangen diese auch in die deutsche Fachdiskussion. Selbstbestimmung wird zum einen als die Fähigkeiten und Fertigkeiten gesehen, die gelernt werden können, als innerer Antrieb selbstgesteuerten Verhaltens, als Form der Selbstgestaltung und als Bürgerrecht, zum anderen als Appell zu Veränderung bestehender Hilfesysteme (Vgl. Lindmeier/ Lindmeier 2003, S. 119).

Selbstbestimmung ist ein Grundbedürfnis, welches allen Menschen angeboren ist. Ist dieses Bedürfnis durch Behinderung beispielsweise gehemmt, bedarf es der gezielten Unterstützung im Hinblick auf die Freisetzung dieser Fähigkeit.

„Aus dieser lebensweltlichen Respektierung der Würde des behinderten Menschen müsste sich die erforderliche subsidiäre Entwicklung und Förderung von Selbstgestaltungskräften ergeben, um Selbstbestimmung im besten Interesse der behinderten Person zu ermöglichen“ (Wilken 1999, S. 35).

Das Recht auf Selbstbestimmung wird zunehmend von der Behindertenbewegung und Selbsthilfegruppen eingefordert. Auch mit der Novellierung des Art. 3 des Grundgesetzes „Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden“ (Art. 3, Abs. 3 GG) wird der Grundsatz der Selbstbestimmung und Partizipation von Menschen mit Behinderungen verfolgt.

„Im Kontext des Selbstbestimmt-Leben-Paradigmas verstehen sich behinderte Menschen als Experten in eigener Sache, die die von ihnen benötigten Hilfen selbstbestimmt mittels Schaffung echter Wahlmöglichkeiten zur Gestaltung ihres Lebens in allen Bereichen organisieren wollen“ (Franz 2002, S. 15).

Selbstbestimmung bedeutet demnach die Abhängigkeit von anderen Menschen beim Treffen von Entscheidungen, die das alltägliche Leben betreffen, abzubauen. Das Problem liegt dabei nicht bei den einzelnen Personen, sondern in den gegebenen Strukturen von Großeinrichtungen beispielsweise, die diese Abhängigkeiten fördern. Deshalb wendet sich die Selbstbestimmt-Leben-Bewegung gegen Institutionen, weil diese individuelle Lebensweisen verhindern würden (Vgl. Kaas 2002, S. 29- 31).

WILKEN betont, dass die Würde und Selbstbestimmung aus christlicher humanistischer und demokratischer Sicht allen Menschen als ein Grundrecht zusteht. Die Würde bedingt sich dabei durch das Recht, über sich selbst zu bestimmen. Der Staat habe als Sozialstaat die Aufgabe, diese Würde vor allem der durch Behinderung oder Krankheit benachteiligten Menschen zu realisieren, indem ihnen Nachteilsausgleiche und bestimmte Rechte und Ansprüche zugesprochen werden. Auch Selbsthilfeverbände haben sich dieser Aufgabe angenommen und vertreten bedürfnisorientierte Hilfeformen zur Realisierung eines möglichst selbstbestimmten Lebens (Vgl. Wilken 1999, S. 21f). Weiterhin wird es als die Aufgabe der Pädagogik verstanden, die Entwicklung von Mündigkeit und Selbstbestimmung zu fördern. Selbstbestimmung wird hier verstanden als die „Befähigung zu einer relativ autonomen und zugleich solidarischen und verantwortlichen Lebensgestaltung“ (Wilken 1999, S. 31).

Wird Selbstbestimmung als ein Befähigungsprozess verstanden, ist dieser immer mit Eigenaktivität des Individuums verbunden, da auch die Pädagogik diesen Prozess zwar fördern aber nicht als ein Produkt des Handelns herstellen kann. Selbstbestimmung sollte zu einem Leitziel der Rehabilitation werden, um die Kooperation mit den betroffenen Menschen selbstbestimmungsförderlich zu gestalten (Vgl. ebd., S. 32, 36f).

„Damit ist Selbstbestimmung nicht gebunden an bestimmte Mindestfähigkeiten, sondern sie beschreibt eine Haltung, die allen Menschen mit Beeinträchtigungen in gemeinsamen Handlungen Kooperation und Selbstbestimmung ermöglicht“ (Wilken, E. 1999, S. 129f).

Selbstbestimmung kann aber auch als Konstrukt dargestellt werden, dessen Ausgestaltung von den gegebenen Bedingungen abhängig ist. Es ist der Gegenbegriff zu Fremdbestimmung. Fremdbestimmung meint, über jemanden zu bestimmen und verhindert damit die Selbstbestimmung. Fremd bestimmt sein kann jeder Mensch durch zum Beispiel Sachzwänge in Institutionen, durch Barrieren, Normen, Fachlichkeit, Betreuung oder auch fehlende Möglichkeiten der Integration. Selbsbestimmtes Leben kommt aber auch einer Forderung nicht nur gegen Fremdbestimmung gleich, sondern darüber hinaus gegen Aussonderung und Diskriminierung (Vgl. Franz 2002, S. 16- 18). Darüber hinaus sei es wichtig, den Begriff der Selbstbestimmung unabhängig vom Begriff der Selbständigkeit zu betrachten. Menschen mit hohem Unterstützungsbedarf können selten selbständig leben, das heißt sie sind dauerhaft auf Hilfe angewiesen. Diese Tatsache verhindere aber nicht, selbstbestimmt zu entscheiden, beispielsweise wer die benötigte Hilfe wie und wann erbringen soll. Die Trennung dieser beiden Begriffe ist zum Teil in unserer Gesellschaft noch nicht vollzogen. So kann festgehalten werden, dass die Bedingungen, selbstbestimmten Lebens von Menschen mit Behinderung weniger individueller statt gesellschaftlicher Natur sind (Vgl. ebd., S. 20f).

Abschließend kann festgehalten werden, dass „eine möglichst weitgehende und geeignete Umsetzung der Selbstbestimmung behinderter Menschen in der Praxis“ (Kaas 2002, S. 29) noch aussteht.

III Eckpunkte des Persönlichen Budgets

1. Geschichtliche Entwicklung

Um einen Überblick über die geschichtlichen Entwicklungen in der Rehabilitation bis hin zur Einführung des PBs zu erhalten, ist es sinnvoll bis ins Mittelalter zurück zu gehen. Damals gab es für hilfebedürftige Menschen lediglich die Armen- und Siechenhäuser: Menschen mit Behinderung bekamen Unterstützung vom Staat, unter der Bedingung in diese Häuser einzuziehen.

„Die Kirche auferlegte im ersten ökumenischen Konzil von Nikea (325 n. Chr.) jedem Bischof die Errichtung von Armenhospitälern, in denen jene versorgt werden sollen, die von der Teilnahme am sozialen Leben ausgeschlossen worden sind: Geisteskranke, psychisch Erkrankte, Sinnes- und Körperbehinderte. Für die Aussätzigen und Siechen sind darüber hinaus noch besondere Institutionen der Ausgrenzung geschaffen worden“ (Wissert 2001, S. 33).

Ein Systemwechsel fand mit der Einführung der Invalidenrente und Kriegsopferfürsorge erst Ende des 19. Jahrhunderts statt, wobei maßgebend war, dass die Fürsorge nicht an eine bestimmte Einrichtung gebunden war. Bereits 1961 mit der Einführung des Bundessozialhilfegesetzes gab es die Idee, Menschen mit Behinderung Geldleistungen anstatt Sachleistungen zu gewähren, maßgebend war §10 BSHG, der das Verhältnis zur freien Wohlfahrtspflege bestimmte (Vgl. Vieweg 2005, o.S.).

Seit den 60er Jahren proklamieren die Anbieter der freien Wohlfahrtspflege das Prinzip der Normalisierung. Man orientierte sich an den Lebensphasen und Lebensfeldern der Menschen. Erste Selbsthilfevereinigungen wurden ins Leben gerufen, man begann die Förderung und Behandlung, statt der bloßen Verwahrung von Menschen mit Behinderung in den Vordergrund zu stellen (Vgl. Kaas 2001, S. 26). In Deutschland führte das im Unterschied, z.B. zu den skandinavischen Ländern statt zu einer Deinstitutionalisierung zu einem weit verzweigten System der stationären und teilstationären Hilfeformen. Menschen mit Behinderung stehen somit im Mittelpunkt der Fürsorge und damit am Rand der Gesellschaft (Vgl. Wacker o.J., S. 4).

Bereits Ende der 60er Jahre wurde dieses System zunehmend kritisiert, erste Organisationen von Betroffenen für Betroffene wurden gegründet (Vgl. Kaas 2001, S. 26f). Interessensverbände forderten, ein selbsbestimmtes, selbstgestaltetes Leben führen zu können. Die Independent-Living-Bewegung^[9] aus den USA dient dabei im Allgemeinen als Vorbild. Angekreidet wird dem Fürsorgestaat Deutschland, durch das geltende Rehabilitationsrecht das Ziel zu verfolgen, die Menschen mit Behinderung an Ihre Umwelt anzupassen, statt umgekehrt (Vgl. Jürgens 2004, S. 353-355).

„Es gelte aber, kompetenzorientiert statt behinderungszentriert vorzugehen. Dabei geht es gerade nicht darum, die Gleichheit realer Differenzen zu behaupten. Sondern es geht darum, dass aus einer Verschiedenheit keine Ungleichheit beim Zuspruch von Lebensressourcen, bei Rechtsansprüchen oder den Möglichkeiten politischer Partizipation abgeleitet wird“ (Wacker, o.J., S. 6).

1984 hat der Gesetzgeber den §3a des BSHGs reformiert. Offene Hilfen außerhalb von Anstalten oder Heimen sollten Vorrang haben, um den Forderungen nach Selbstbestimmung nachzukommen mit dem Hintergrund, dass ambulante Dienste oftmals auch kostengünstiger sind. Ziele dieser Reformbestrebungen waren unter anderem auch, Kinder mit Behinderungen mehr in Regelschulen statt in Sonderschulen zu integrieren, betreute Wohnformen für erwachsene Menschen mit Behinderungen auszubauen, sowie mehr unterstützte Beschäftigung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt zu ermöglichen (Vgl. Bendel/ Rohrmann 2002, S. 34).

Anfang der 90er Jahre gab es zahlreiche Diskussionen zum Thema der Unterbringung von Menschen mit vorwiegend schweren geistigen Behinderungen in großen Einrichtungen. Von Eltern- und Selbsthilfeverbänden wurden soziale Integration und die schrittweise Abschaffung der Heime gefordert (Vgl. Vieweg 2005, o.S.). 1991 wurden die einzelnen Selbstbestimmt-Leben-Initiativen in Deutschland zusammengeführt zum Interessenverband Selbstbestimmt-Leben in Deutschland ISL e.V. (Vgl. Kaas 2001, S. 28).

1994 gab es eine Reform des §93 BSHG^[10]. Man wollte eine Kostendämmung erreichen, indem man vom Selbstkostendeckungsprinzip abwich und überging zu einer Finanzierung der Einrichtungen nach dem Pauschalierungssystem. Das bedeutet, dass die Einrichtung für die erbrachte Leistung eine bestimmte Pauschale pro betreute Person erhält (Vgl. Vieweg 2005, o.S.).

Nach GOSEJACOB-ROLF hat die geforderte Integration nicht im gewünschten Maße stattgefunden, da dies unter der Maßgabe der Kostenneutralität des neuen Systems nicht umzusetzen war. Folge daraus sei, dass der Fachkräfteanteil in Einrichtungen gesunken sei und es zu einer Art Leistungsverschiebung gekommen sei. Sie sieht demnach das PB als einen Revolutionsversuch, den Menschen mit Behinderung mehr Autonomie einzuräumen und dadurch den sozialen Dienstleistungsmarkt zu wecken (Vgl. Gosejacob-Rolf, 2000, S. 11).

Ebenfalls 1994 wurde dann der Satz: „Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden“(Art. 3, GG) in das Grundgesetz^[11] aufgenommen. 1996 wurde der Vorrang ambulanter Hilfen unter Kostenvorbehalt gesetzt. Das heißt, dass sich gezeigt hatte, dass ambulante Hilfen nicht immer kostengünstiger ausfallen, als stationäre Hilfen. So dämpfte der Gesetzgeber diesen Rechtsanspruch wieder, um die Ausgaben in diesem Sektor zu minimieren. Ebenso blieb es bei einer Sollvorschrift, so dass die Entscheidungsmacht, ob ambulante Hilfen gewährt werden oder nicht den Trägern obliegt (Vgl. Rohrmann 2004, S. 138f).

1998 ergab der Bericht der Bundesregierung über die Lage der Behinderten, dass nur 4% aller Kinder mit Behinderung in Regelschulen alternativ zur Sonderschule unterrichtet werden, dass die Einstellung von Schwerbehinderten bei einer Pflichtquote von 5% nur zu 3,8% umgesetzt ist und dass nur sehr wenige Menschen mit Behinderung aus der Werkstatt auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt eingegliedert wurden. Ebenso ist die Wohnsituation von hilfeabhängigen Menschen. Neben dem dominierenden betreuten Wohnen und den stationären Wohneinrichtungen erhalten ca. 4% der betroffenen Menschen ambulante Hilfen zum selbständigen Wohnen (Vgl. BMGS 1998, S. 44, 70, 85f).

„Die Zahlen belegen, dass die strukturelle Entwicklung der Behindertenhilfe seit Anfang der achtziger Jahre dadurch gekennzeichnet ist, dass die offiziellen programmatischen Ziele und die faktischen Entwicklungen auseinander laufen“ (Bendel/ Rohrmann 2002, S. 36).

1999 wurde der Gesamtplan nach §46 BSHG^[12] wieder entdeckt. Man wollte damit die erforderlichen Hilfen für den behinderten Menschen individuell „maßschneidern“ und sich nicht an den Maßstäben der Einrichtung orientieren. In den darauf folgenden Jahren wurde das Modellprojekt zum PB in Rheinland Pfalz ins Leben gerufen. Das Ziel dabei war, durch Vermittlung von Menschen mit Behinderungen in ambulante Hilfeformen, stationäre Unterbringungen einzusparen und den Menschen mehr Selbstbestimmung zu ermöglichen. Dabei sollte nicht die Betreuung des Einzelnen günstiger werden, sondern die Anzahl der stationären Unterbringungen sich reduzieren. 2001 gab es die Einführung des SGB IX. Trotz der neuen Ansätze stiegen die Kosten der Eingliederungshilfe um ca. 11% pro Jahr an (Vgl. Vieweg 2005, o.S.).

2002 wurde mit Zustimmung der Verbände das Behindertengleichstellungsgesetz (BGG)^[13] verabschiedet. Das Gesetz soll die Benachteiligung von Menschen mit Behinderung verhindern, indem es Regelungen enthält, wie Barrierefreiheit in Verkehr und Bau, aber auch der barrierefreie Zugang zur Informationstechnik durch entsprechende Hilfsmittel (Vgl. Jürgens 2004, S. 353-355, 360).

JÜRGENS dementiert, dass dieser scheinbar errungene politische Sieg die Gleichstellung behinderter Menschen verbesserte.

„Noch immer wird die Lebenssituation eines nichtbehinderten Menschen als Maßstab genommen an dem auch Behinderte gemessen werden. [...] Wenn behinderte Menschen mit einer so gestalteten Umwelt Schwierigkeiten haben, wird dies überwiegend als deren individuelles Problem verstanden“ (Ebd., S. 356).

Das Jahr 2003, als ‚europäisches Jahr der Menschen mit Behinderung’ deklariert, sollte Zeichen in der Behindertenpolitik setzen. Die Ziele waren unter anderem Sicherung der Bürgerrechte und gleichberechtigte Teilhabe dieser Menschen am gesellschaftlichen Leben. Behinderungserfahrene wollen nicht länger Objekte der Fürsorge sein, sondern „als Experten in eigener Sache mitwirken und mitgestalten: als Bürger, die gleichberechtigt am Leben der Gesellschaft teilhaben und als Akteure im Rehabilitationsgeschehen“ (Wacker o.J., S. 1). Der Paradigmenwechsel von der Fürsorge zur Selbstbestimmung ist bis zum heutigen Tag noch nicht befriedigend umgesetzt, da allein gesetzliche Regelungen dies nicht erreichen können (Vgl. Jürgens 2004, S. 364).

Den Umbruch in der Behindertenhilfe sieht BAUR im Wesentlichen in einer Abkehr vom traditionellen medizinischen System, von der Betrachtung der Menschen mit Behinderungen als Mängelwesen und der Institutionalisierung und damit Aussonderung der betroffenen Menschen. Vielmehr wird Behinderung zunehmend mehr als soziale Zuschreibungskategorie verstanden, man strebt ein bedürfnisorientiertes System an, beachte die Betroffenenperspektive und strebe zu Normalisierung und Integration (Vgl. Baur 2004, S. 130f). HUSTER sieht das PB als ein Schritt in die Richtung, die Integration von Menschen mit Behinderung in ihr soziales Umfeld zu verbessern. Es bleibt jedoch abzuwarten, wieweit auch finanzielle Ressourcen für die Umsetzung dieser Ziele freigesetzt werden (Vgl. Huster 2004, S. 371).

2. Rechtliche Grundlagen

Zum 01.07.2001 ist das SGB IX in Kraft getreten. Es beinhaltet die Regelungen zur Rehabilitation und Teilhabe von Menschen mit Behinderung. Es eröffnete zum Teil erstmalig Beteiligungs- und Gestaltungsspielräume für diese Menschen. Durch das Wunsch- und Wahlrecht in §9 soll es den Betroffenen ermöglicht werden, sich an der Planung und Gestaltung ihrer eigenen Hilfen zu beteiligen. In diesem Gesetz ist erstmals der Begriff des PBs in §17 erschienen. Rehabilitationsträger bekamen die Möglichkeit, statt Sachleistungen Geldleistungen zu erbringen und PBs in Modellvorhaben zu erproben (Vgl. Gitschmann 2002, S. 16, 19). Zum 01.07.2004 ist diese Regelung ausgeweitet worden. Das bedeutet, dass PBs im Zeitraum bis zum 31.12.2007 erprobt werden sollen. Bis zu diesem Zeitpunkt besteht ein Ermessensanspruch auf Gewährung eines PBs. Ein Antrag auf Leistungen zur Teilhabe durch ein PB kann muss aber nicht gewährt werden. Der Anspruch gilt für alle Menschen mit Behinderung im Sinne des §2 SGB IX. Ab dem Jahr 2008 soll dieser Ermessensanspruch durch einen allgemeinen Rechtsanspruch abgelöst werden (Vgl. Hagelskamp 2004, S. 126).

Der §17 ist in das zweite Kapitel des SGB IX- Ausführungen von Leistungen zur Teilhabe- eingeordnet worden. Er beinhaltet im Wesentlichen, dass der zuständige Rehabilitationsträger Leistungen zur Teilhabe allein oder mit anderen Leistungsträgern gewähren kann. Im Absatz 2 wird geregelt, dass diese Leistungen auch als PB gewährt werden können, mit dem Ziel eine größtmögliche Selbständigkeit für die betroffenen Menschen zu ermöglichen.

Neben den Rehabilitationsträgern sind auch die Pflegekassen^[14] und Integrationsämter an der Durchführung der Budgets beteiligt, so dass das sie trägerübergreifend als Komplexleistung erbracht werden können. Die einzelnen Rehabilitationsträger haben in ihre Leistungsgesetze aufgenommen, dass die Leistungen zur Teilhabe auch durch PBs gemäß §17 SGB IX in Verbindung mit der Budgetverordnung erbracht werden können.

Die Leistungen zur Teilhabe sind in §4 SGB IX definiert. Sie umfassen alle notwendigen Sozialleistungen, die ein Mensch mit Behinderung benötigt, um die Behinderung und ihre Folgen zu mildern oder abzuwenden, um Einschränkungen zu überwinden, die Teilhabe am Arbeitsleben zu sichern, die persönliche Entwicklung zu fördern, sowie die Teilhabe am Leben in der Gesellschaft zu gewährleisten (Vgl. §4, Abs. 1, SGB IX).

Leistungen sind aufgrund der Regelungen im Gesetz budgetfähig, wenn sie alltägliche, regelmäßig wiederkehrende und regiefähige Bedarfe abdecken. Budgetfähig bedeutet, dass sie durch das PB statt durch eine Sachleistung gewährt werden können. Alltäglicher Hilfebedarf bezieht sich auf die Arbeitsstelle, die Familie, Privatleben und Gesellschaft. Es soll von einem Bedarf über mehr als sechs Monate ausgegangen werden. Regelmäßig wiederkehrend heißt, dass die Bedarfe in einem erkennbaren Rhythmus zum Beispiel täglich oder monatlich anfallen. Regiefähig bedeutet, dass der Budgetnehmer alleine oder gegebenenfalls mit Unterstützung entscheiden kann, wann, von wem und in welchem Umfang er die Unterstützung in Anspruch nehmen möchte. Ein Beispiel für eine budgetfähige Leistung ist das ambulant betreute Wohnen, nicht budgetfähig wäre zum Beispiel die einmalige Anschaffung eines Hilfsmittels (Vgl. Lachwitz 2004, S. 35f).

Weitere Leistungen können parallel neben dem PB weiter auch als Sachleistung gewährt werden. Das PB wird in der Regel als Geldleistung erbracht, kann aber auch als Gutschein ausgegeben werden, die bei den Leistungserbringern eingelöst werden. Das Budget soll so bemessen werden, dass der individuelle Bedarf des einzelnen Menschen inklusive der erforderlichen Beratung und Unterstützung abgedeckt ist. Die Kosten des PBs dürfen die bisherigen Kosten der Hilfeleistungen nicht überschreiten. Wenn bei einem Trägerübergreifenden Budget mehrere Leistungsträger einbezogen werden sollen, ist nach §14 SGB IX der Erstangegangene automatisch der Beauftragte, der für die Koordination unter den einzelnen Trägern zuständig ist. Nur in Ausnahmefällen kann diese Verantwortung weitergeleitet werden. In §17, Abs. 5 SGB IX ist festgehalten, dass das PB in Modellversuchen erprobt werden soll, sowie dass die bisher begonnenen Projekte weitergeführt werden sollen. Insbesondere sollen Verfahren zur Bemessung von budgetfähigen Leistungen entwickelt werden, sowie der Ausbau von Versorgungsstrukturen vorangebracht werden. Die Modellvorhaben werden wissenschaftlich begleitet und ausgewertet.

In der Budgetverordnung (BudgetV), die zum 01.07.2004 in Kraft getreten ist, ist die Durchführung des §17 SGB IX, also des PBs geregelt. Sie definiert die beteiligten Leistungsträger, die Regelungen zum Verfahren^[15] und zur Zielvereinbarung^[16]. Die Leistungsträger sind wie oben erwähnt alle Rehabilitationsträger und darüber hinaus auch Pflegekassen und Integrationsämter. Des Weiteren können Krankenkassen auch Leistungen durch ein PB gewähren, die nicht originär Leistungen zur Teilhabe nach dem SGB IX sind. Das können z.B. ambulante oder stationäre medizinische Rehabilitationsmaßnahmen sein (Vgl. BAR 2004, S. 8). Ebenso können von den Trägern der Sozialhilfe auch Leistungen zur Pflege mit einfließen.

§4 der Budgetverordnung enthält Regelungen zur Zielvereinbarung. Diese soll danach Angaben zur Ausrichtung der individuellen Förder- und Leistungsziele beinhalten, Regelungen zum Nachweis der Verwendung der gewährten Geldleistungen sowie Maßnahmen zur Qualitätssicherung. Zielvereinbarungen werden in Form eines Vertrages schriftlich fixiert und können jederzeit von der antragstellenden Person gekündigt werden. Die Zielvereinbarung wird für die Dauer des Bewilligungszeitraumes abgeschlossen (Vgl. BudgetV, §§ 2-4).

Die bisherigen Modelle zum PB beschränken sich zum größten Teil auf die Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung, da §101a des BSHG bereits den Landesregierungen ermöglichte, Leistungen der Sozialhilfe zu pauschalieren. Es ist davon auszugehen, dass diese Modelle aus Gründen der Kosteneinsparungen durchgeführt wurden (Vgl. Hagelskamp 2004, S. 126). Aus diesem Grund liegen bislang „auch nur begrenzt aussagekräftige Erfahrungen auf die Ausgestaltung persönlicher Budgets für den gesamten Lebensbereich von Menschen mit Behinderungen vor“ (Ebd., S. 127).

Die modellhafte Erprobung des Trägerübergreifenden Budgets läuft noch bis zum 31.12.2007 unter wissenschaftlicher Begleitung, wobei bis zum 31.12.2006 das Bundesministerium für Gesundheit und soziale Sicherung laut §66 Abs. 3 SGB IX der Bundesregierung einen Bericht über die bis dahin erzielten Erfahrungen bezüglich des PBs vorzulegen hat.

„Grundsätzlich gilt: Auch außerhalb der Modellregionen können behinderte Menschen die Geldleistung statt der Sachleistung wählen. Rechtsgrundlage dafür ist §9 Abs. 3 SGB IX“ (Hagelskamp 2004, S. 129).

3. Ziele

Die Leistungsform des Persönlichen Budgets verfolgt die Zielsetzung des SGB IX:

„Behinderte oder von Behinderung bedrohte Menschen erhalten Leistungen nach diesem Buch und den für die Rehabilitationsträger geltenden Leistungsgesetzen, um ihre Selbstbestimmung und gleichberechtigte Teilhabe am Leben in der Gesellschaft zu fördern, Benachteiligungen zu vermeiden oder ihnen entgegenzuwirken“ (§1 SGB IX, siehe auch Lachwitz 2004, S. 12).

Die Rehabilitation verfolgt laut BAUR in neuerem Verständnis das Ziel, weg von einer anbieterzentrierten Fürsorge und Rundumversorgung von Menschen mit Behinderung zu kommen. Das Anzustrebende heißt somit eine personenbezogene, maßgeschneiderte Unterstützung, eine Dienstleistung für Hilfsbedürftige mit dem Ziel der gleichberechtigten Teilhabe (Vgl. Baur 2004, S. 131). Das PB scheint ein Versuch zu sein, diese Ziele zu erreichen. Auch ROHRMANN sieht das PB als eine Idee zur Weiterentwicklung des Systems der Behindertenhilfe. Unter anderem könne mit dieser Neuregelung das Subsidiaritätsprinzip umgesetzt werden, welches den Vorrang für freie Träger gegenüber öffentlichen gewährleistet. Auch könne es für die Kommunen ein Anreiz sein, ambulante Angebote zu schaffen und auszubauen, da die bisherige alleinige Kostenträgerschaft für diese Form der Hilfen zumindest in einigen Modellregionen auf das Land ausgeweitet wurde. Man erwartet die Steigerung der Qualität der Hilfen durch Marktanreize, die gleichzeitig kostendämpfend wirken (Vgl. Rohrmann 2001, S. 26- 28).

Aus der Sicht des Bundesministeriums für Soziales sind PBs eine Möglichkeit für mehr Kooperation, Koordination und für die Leistungserbringung aus einer Hand. Die Teilhabe von Menschen mit Behinderung soll gefördert und gesichert werden, indem betroffene Menschen möglichst selbstbestimmt und eigenverantwortlich handeln können. „Das Persönliche Budget ist ein hervorragendes Instrument, um diese Anforderung zu erfüllen“ (Wilmerstadt 2005, S. 14). Maßgeschneiderte Leistungen, die auf den individuellen Bedarf abgestimmt sind, sind das Ziel ebenso wie die Neustrukturierung bestehender Angebote, angepasst an die Nachfrage der Kunden. Leistungen sollen mit dem Betroffenen gemeinsam festgelegt werden, sollen nahtlos und zügig erbracht werden. Bedarfsgerechtigkeit ist das oberste Ziel. Kostenbegrenzung ergibt sich nur zusätzlich durch die Synergie- oder Steuerungseffekte, die sich beispielsweise durch die Ersetzung stationärer durch ambulante Strukturen ergeben könnten (Vgl. Wilmerstadt 2005, S. 14f).

HAJEN betitelt die Ziele, die mit der Einführung der PBs verbunden sind, ebenfalls mit einem Mehr an Selbstbestimmung für Menschen mit Behinderung, höherer Effizienz der Behindertenpolitik, sowie größerer Wirtschaftlichkeit der Hilfemaßnahmen (Vgl. Hajen 2001, S. 66).

Das PB lasse sich als ein Teilelement in das Neue Steuerungsmodell der öffentlichen Verwaltung einordnen. Durch die Schaffung produktorientierter Budgets in mehreren Bereichen zieht sich der Gesetzgeber mehr und mehr aus der Detailsteuerung des öffentlichen Haushalts zurück und räumt der Exekutive größere Entscheidungsfreiheiten ein. Es soll zu mehr Transparenz der Leistungsgewährung sowie zu einer Dezentralisierung der Aufgaben führen. Verwaltungsprozesse sollen so gesteuert werden, dass sie den Kundenwünschen entsprechen „Das Persönliche Budget ist dann lediglich ein Instrument unter vielen, dass seinen Erfolg beweisen muss“ (Ebd., S. 72).

Das PB kann eine Form der Nutzerkontrolle darstellen. Durch die Orientierung der Hilfen an den Interessen der Nutzer, könnte es die Zielvorgaben der Selbstbestimmung und Flexibilisierung der Hilfen erfüllen (Vgl. Bendel/ Rohrmann 2002, S. 39). Durch die neugewonnene oder neu zu gewinnende Regiekompetenz für Menschen mit Behinderung würden die Wahlmöglichkeiten erhöht, welches gleichzeitig den Wettbewerb unter den Anbietern fördern könne. Das Trägerübergreifende Budget könne darüber hinaus das kausal- also ursachenorientierte Hilfesystem modernisieren, indem es das institutionsfördernde Sachleistungsprinzip ablöse (Vgl. Baur 2004, S. 132f). SACKARENDT/ SCHEIBNER betonen, dass die Bundesregierung mit dem PB weder die Leistungen erweitern, noch die Qualität der Leistungen verbessern wolle, das sei durch die Kostenbegrenzung bereits im Gesetz verankert, indem das PB die bisherigen Kosten der Sachleistung nicht überschreiten dürfe^[17] (Vgl. Sackarendt/ Scheibner 2005 S. 16).

„Persönliche Budgets können Teil einer umfassenderen Strategie sein, die zivilgesellschaftliche Organisation in der Behindertenpolitik zu stärken, indem den Menschen mit Behinderungen größere Verantwortung für ihr eigenes Leben gegeben wird und die ehrenamtliche Unterstützung und Beratung bei Beantragung und Verwaltung der Budgets mobilisiert wird“ (Hajen 2001, S. 74).

Das PB scheint demnach ein Instrument zur Ökonomisierung des Sozialen darzustellen. Auch HARTMANN ist der Ansicht, dass nach den im letzten Jahrzehnt stattgefundenen Kürzungen der Leistungen im Sozialbereich eine wirtschaftlichere Ressourcenverwendung und vor allem Kontrolle und Steuerung angestrebt wird (Vgl. Hartmann 2000, S.14).

Eine höhere Effizienz der Mittel durch Marktsteuerung ist eine Hoffnung, die mit dem PB verfolgt wird. „Bei der Vergabe eines Persönlichen Budgets müsste sich der Zuwendungsgeber keine Gedanken machen, weil sie durch den Markt gesichert wäre“ (Hajen 2001, S. 69). Jedoch erweise sich die Praxis nicht als geeignetes Marktmodell.

„Bei der politischen Entscheidung soll Ressourcenaufwand und der erzielte Ertrag in Beziehung gesetzt werden, um die Maßnahme auszuwählen, die bei gleichem Zielerreichungsgrad mit geringsten Kosten zu realisieren ist. Die Leistungen im öffentlichen Sektor sind allerdings schwer zu messen“ (Ebd., S. 71).

Wird das PB nur als Einsparmaßnahme gesehen, könne es zu einer Abwertung der möglicherweise positiven Konsequenzen für Menschen mit Behinderung führen. Die neuen Handlungsspielräume, die sich ergeben, dürfen laut HAJEN nicht übersehen werden (Vgl. ebd., S. 74).

WACKER betont die zurzeit viel diskutierte Kundenorientierung. Dieser Aspekt im Rahmen der Qualitätssicherung dürfe im sozialen Bereich nicht vernachlässigt werden. Erst ein Unterstützungssystem, welches den Leistungsempfänger zu einem Leistungsnutzer mache, ermögliche die Kundenorientierung. Die Klienten sollten demnach die Möglichkeit haben auf einem ‚sozialen Markt’ für ihre speziellen Bedarfe Unterstützung selbst ‚einkaufen’ zu können. Dafür sei aber nicht nur die Innovation unseres Unterstützungssystems, sondern eine vollständige Reorganisation des Gesundheits- und Wohlfahrtssystems notwendig (Vgl. Wacker o.J., S. 8). Ob man mit Hilfe des PBs diese hochgesteckten Ziele erreichen kann, bleibt abzuwarten. Weiterhin benennt WACKER die Grundideen der Budgetgestaltung mit einer individuellen Erfüllung der Unterstützungsbedarfe, indem die jeweils vorhandenen Ressourcen genutzt werden und die notwendigen Geldmittel zur Verfügung gestellt werden. Um selbst informiert und frei nach eigenen Wünschen wählen zu können, muss die Möglichkeit der Beratung gegeben sein. Die Möglichkeit der Menschen mit Behinderung eigene Ressourcen in den Prozess bzw. die Planung der Lebensführung einzubringen, kann das Selbstwertgefühl sowie die gesellschaftliche Anerkennung fördern (Vgl. Wacker 2003, S. 8f).

HAINES beschreibt aus der Sicht des Bundes die Ziele des PBs, indem Leistungsberechtigten ein selbstbestimmtes Leben, in eigener Verantwortung durch monatlich laufende Leistungen ermöglicht wird. Diese Leistungen sollen nach dem individuellen Bedarf bemessen und die erforderliche Beratung und Unterstützung beinhalten. Ziele der Erprobung der neuen Regelungen in Modellversuchen sollen sein, verschiedene Verfahren zur Bemessung von budgetfähigen Leistungen zu erproben, sowie die Versorgungsstrukturen weiterzuentwickeln. Ziele, die mit der Einführung Trägerübergreifender Budgets verwirklicht werden sollen, sind unter anderem, den Leistungsberechtigten Leistungen ‚aus einer Hand’ zu ermöglichen sowie die Kooperation der Leistungsträger, die sich in Bezug auf die Leistungserbringung untereinander abstimmen sollen (Vgl. Haines 2004, S. 6-8).

Es wird von einem PB erwartet, dass ein Mensch mit Behinderung unabhängig wird von fest strukturierten Institutionen, selbst festlegen kann, wann und von wem er Unterstützung erhält und dass er oder sie über Alternativen auf dem Markt frei entscheiden kann und somit Flexibilität gefördert wird. Gleichzeitig sollen diese Ziele aber mit geringeren Kosten erreicht werden (Vgl. Hajen 2001, S. 68).

PBs können die Stellung der Menschen mit Behinderungen gegenüber Einrichtungsträgern stärken und bieten die Möglichkeit, dass diese Sollvorschrift umgesetzt wird, indem ambulante den stationären Hilfen vorgezogen werden (Vgl. Rohrmann 2004, S. 138f).

Zusammenfassend könnten PBs also die Effektivität und Effizienz der Behindertenpolitik verbessern, die Rolle des Bürgers als frei wählendes Individuum stärken, sowie Rationalisierungsreserven erschließen. Sie bergen damit aber auch die Gefahr durch falsch gesetzte Anreize zwar Kosten zu sparen und so die Wirtschaftlichkeit vor das Kundeninteresse zu stellen (Vgl. Hajen 2001, S. 75).

4. Veränderungen im Sozialleistungssystem

Das traditionelle Sozialleistungssystem verhält sich einrichtungsorientiert und angebotsorientiert. Der Hilfebedarf eines Menschen mit Behinderung wird durch Außenstehende ermittelt und festgelegt. Daraufhin wird er einer Einrichtung zugewiesen, die seinem Hilfebedarf zu entsprechen scheint. Es wird von einem gleichmäßigen Hilfebedarf ausgegangen. Die Art der Hilfeleistung orientiert sich eher an der Leistungsvereinbarung der Einrichtung statt an den individuellen Bedarfen der Betreuten. Das PB verspricht in dieser Beziehung passgenaue Hilfen zu ermöglichen, dass die Helfer bzw. Unterstützer des einzelnen Menschen auch bei wechselndem Hilfebedarf die gleichen bleiben. Das heißt, dass Einrichtungswechsel dabei nicht vollzogen werden müssen. Des Weiteren sollen die Hilfen weitestgehend im eigenen Wohnraum erbracht werden, so dass Heimunterbringungen vermieden werden können. Zumeist ist es so, dass Einrichtungen sich durch ihre Betriebs- und Leistungsvereinbarungen auf spezielle Teilbereiche der Hilfs- und Unterstützungsleistungen qualifiziert haben und es so vermieden wird bei der Finanzierung mit zu vielen verschiedenen Kostenträgern zu verhandeln. Hier könnte das Trägerübergreifende PB eher zu Komplexleistungen führen. Es bestünde demnach die Möglichkeit von einrichtungsbezogenen auf personenbezogenen Hilfekonzepte umzustellen (Vgl. Krüger/ Kunze 2004, S. 140- 142).

Im Sachleistungsprinzip, welches die üblichste Form der Gewährung von Sozialleistungen in Deutschland darstellt, schließt der Leistungsträger Verträge nicht direkt mit den betroffenen Menschen ab, sondern mit Dritten, die dann die Hilfen für den Menschen mit Behinderung anzubieten haben. Dafür bekommen sie öffentliche Gelder über die Leistungsträger. Die Leistungsanbieterlandschaft ist geprägt durch die großen Verbände der freien Wohlfahrtspflege. Die Nachteile dieses Systems beschreiben KAAS/ FICHERT z.B. als ungenügenden Wettbewerb unter den Leistungsanbietern durch die staatliche Steuerung. Ebenso kann die Finanzierungsaufteilung unter den Trägern, dass beispielsweise der örtliche Sozialhilfeträger die ambulanten Hilfen ohne Beteiligung des Landes finanzieren muss, zu Fehlanreizen führen. Des Weiteren bieten sich den Menschen nur geringe Wahlmöglichkeiten und Entscheidungsfreiheiten. Der Vorteil dieses Systems ist eine relativ große Versorgungssicherheit der hilfebedürftigen Menschen. Nach Abwägung dieser Vor- und Nachteile erscheint es sinnvoll, zum Geldleistungsprinzip durch das PB überzugehen. Allerdings waren Anlaufschwierigkeiten zu erwarten, da sich das bisherige System fast ausschließlich an dem Sachleistungsprinzip orientiert hat (Vgl. Kaas/ Fichert 2003, S. 310).

Im folgenden Abschnitt sind die Unterschiede vom Sachleistungsprinzip zum persönlichen Budget grafisch dargestellt:

Abb. 1: Sachleistungsprinzip

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Vieweg 2005, o.S.)

Abb. 2: Persönliches Budget

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Quelle: in Anlehnung an Vieweg 2005, o.S.)

Das Budgetverfahren sollte demnach so ablaufen, dass der Leistungsberechtigte einen Antrag bei einem der Leistungsträger, der somit zum Beauftragten wird und auch für die Beratung des Antragstellers verantwortlich ist. Dieser wiederum leitet Informationen über den Antrag unverzüglich an alle anderen beteiligten Leistungsträger weiter. Diese fertigen Stellungnahmen mit Aussagen über den Bedarf, der durch das PB gedeckt werden kann, die Höhe des Teilbudgets, den Inhalt der Zielvereinbarung sowie den Beratungs- und Unterstützungsbedarf werden an den Beauftragten gesandt. Daraufhin kommt es zu einer Budgetkonferenz im Rahmen des Bedarfsfeststellungsverfahrens unter Beteiligung des Leistungsberechtigten mit einer Unterstützungsperson seiner Wahl. Die Leistungsträger legen endgültig die Höhe des jeweiligen Teilbudgets fest. Im nächsten Schritt erfolgt das Erstellen einer Zielvereinbarung zwischen dem Beauftragten und dem Antragsteller sowie der Erlass des Verwaltungsaktes. Der Betrag wird dem Beauftragten von den beteiligten Leistungsträgern rechtzeitig zur Verfügung gestellt, sodass eine monatliche Auszahlung an den Budgetempfänger erfolgen kann. Dieses Bedarfsfeststellungsverfahren soll im Abstand von zwei Jahren wiederholt werden. Die Kooperation mit den Leistungserbringern erfolgt nun durch den Antragsteller (Vgl. Rösch 2005, o.S.)

[...]

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^[1] Anm.: Leistungsträger, früher auch Kostenträger genannt, sind jene Ämter und Stellen, die für die Gewährung von Sozialleistungen sachlich zuständig sind. Leistungsträger, die Leistungen im Sinne des SGB IX - Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen - erbringen, werden auch Rehabilitationsträger genannt (Vgl. LV Baden- Württemberg der Lebenshilfe 2004, S. 14).

^[2] Anm.: Der einfacheren Lesbarkeit halber wird in der vorliegenden Arbeit nur die männliche Schreibweise verwandt, mit der beide Geschlechter gleichermaßen gemeint sind.

^[3] Anm.: Sachleistungen sind die klassische Form, nach der finanzielle Hilfen für Menschen mit Behinderungen gezahlt werden. Sie bestehen auch weiterhin neben dem PB. Bei einer Hilfegewährung dieser Art verhandelt der Kostenträger nur mit dem Leistungserbringer, nicht mit dem Betroffenen selbst (Vgl. LV Baden- Württemberg 2004, S. 22).

^[4] Anm.: Die genaue rechtliche Einordnung des Begriffes erfolgt in Kapitel III 2.

^[5] Anm.: Die Deklaration von Madrid wurde durch die Teilnehmer am Europäischen Behindertenkongress 2002 in Madrid beschlossen. Sie befasst sich im Hinblick auf das für 2003 proklamierte Jahr mit den Rechten der Menschen mit Behinderungen. Man wollte damit eine konzeptionelle Grundlage für das besagte Jahr schaffen und das Bewusstsein der Öffentlichkeit wecken (Vgl. Madrid-Deklaration 2002).

^[6] Anm.: Rehabilitationsträger sind gemäß §6 SGB IX die gesetzlichen Krankenkassen, die Bundesagentur für Arbeit, die gesetzliche Unfall- und Rentenversicherung, die Kriegsopferfürsorge, die Träger der öffentlichen Jugendhilfe sowie der Sozialhilfe.

^[7] Anm.: Die Pflegeversicherungen sind im Sinne des SGB keine Rehabilitationsträger. Jedoch können auch die Leistungen nach dem SGB XI in das PB mit einfließen. Leistungen der Hilfe zur Pflege nach dem Sozialhilfegesetz können seit Juli 2004 auch als Teil eines Trägerübergreifenden PBs erbracht werden (Vgl. §61 Abs. 2 SGB XII).

^[8] Anm.: Vereinzelt lässt es sich nicht vermeiden, den in der Literatur, vor allem im Gesetzbuch, vorkommenden Begriff ‚der behinderte Mensch' oder ‚der Behinderte’ zu übernehmen.

^[9] Anm.: Die Ende der 60er Jahre in den USA entstandene Bewegung setzt sich für ein gleichberechtigtes Leben behinderter Menschen in der Gemeinde ein, ohne Benachteiligungen und Diskriminierungen wegen der Behinderung. Der Begriff Independent Living beschreibt sowohl eine neue Herangehensweise an die Erbringung von Dienstleistungen als auch eine soziale Bewegung behinderter Menschen, die ihre Bürgerrechte einfordern und der ein Paradigmenwechsel in der Sichtweise von Behinderung zugrunde liegt: weg vom Bild des behinderten Menschen als zu betreuendem passivem Patienten hin zu einem Bild vom behinderten Menschen als selbstbestimmt handelnden Bürger (Vgl. Miles- Paul/ Frehse 1994, S. 12).

^[10] Anm.: §93 BSHG: Einrichtungen, §93a: Inhalt der Vereinbarungen, §93b: Abschluss von Vereinbarungen, §93c: Außerordentliche Kündigung der Vereinbarungen, §93d: Verordnungsermächtigung, Rahmenverträge befassen sich mit den Regelungen zwischen dem Kostenträger und den Einrichtungen der Sozialhilfe. Seit 01.01.2005 in § 75- 81 SGB XII übergegangen.

^[11] Anm.: Art. 3 GG (3): „Niemand darf wegen seines Geschlechts, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden“ (Bundeszentrale für politische Bildung 2002, S. 13).

^[12] Anm.: „Der Träger der Sozialhilfe stellt so frühzeitig wie möglich einen Gesamtplan zur Durchführung der einzelnen Maßnahmen auf“. Der Sozialhilfeträger wird verpflichtet, mit dem betroffenen Menschen und den Beteiligten wie Arzt, Jugend- oder Arbeitsamt zusammenzuarbeiten (Vgl. §46 (2) BSHG).

^[13] Anm.: §1 enthält die Ziele dieses Gesetzes. Neben der Verhinderung von Benachteiligung behinderter Menschen, soll die gleichberechtigte Teilhabe am Leben in Gesellschaft, sowie die selbstbestimmte Lebensführung gewährleistet werden (Vgl. §1, BGG).

^[14] Anm.: In §35a des Pflegeversicherungsgesetzes SGB XI ist festgelegt, dass die Leistungen der Pflegekassen zwar als Budget aber nicht als Geldleistung, sondern in Form von Gutscheinen ausgezahlt werden, die wiederum nur bei zu gelassenen Leistungserbringern eingelöst werden können. Parallel und unabhängig davon wird nach dem §8 SGB XI modellhaft die Durchführung und Umsetzung personengebundener Pflegebudgets erprobt (Vgl. Hagelskamp 2004, S. 128). Darauf wird in Kapitel IV 4. näher eingegangen.

^[15] Anm.: Der Ablauf des Budgetverfahrens wird im Kapitel III 4. erläutert.

^[16] Anm.: Auf die einzelnen Regelungen zur Zielvereinbarung in der Budgetverordnung wird im nächsten Abschnitt eingegangen.

^[17] Anm.: Vgl. Kap. III 2.