Veränderungsprozesse in öffentlichen Verwaltungen am Beispiel des Neuen Steuerungsmodells

Gliederung :

Einleitung

1. Bisheriges Strukturmodell der Verwaltung
1.1 Grundlagen
1.2 Struktur der deutschen Verwaltungssteuerung

2. Probleme der bürokratischen Steuerung
2.1 Interne Strukturprobleme der Verwaltung
2.1.1 Verselbständigung
2.1.2 Ineffektivität
2.2 Finanznot
2.3 Attraktivitätsproblem
2.4 Neue gesellschaftliche Anforderungen
2.5 Internationaler Wettbewerb

3. Das Neue Steuerungsmodell
3.1 Entwicklung / Vorbilder
3.2 Leitbild
3.3 Elemente des Neuen Steuerungsmodells
3.3.1 Aufbau einer dezentralen, unternehmensähnlichen Strukur
3.3.2 Outputsteuerung
3.3.3 Aktivierung der Struktur durch Wettbewerb

4. Kritik am Neuen Steuerungsmodell
4.1 Umsetzung
4.2 Bewertung von Managmentkonzepten
4.3 Anwendbarkeit auf deutsche Verwaltung
4.4 Transparenz

Ergebnis

Literatur

Einleitung :

In den letzten Jahren haben sich in der altbekannten Struktur von Behörden merkbar Veränderungen ergeben. Es ist nach Außen zu einer stärkeren Bürgerorientierung gekommen, die teilweise in einem starken Kontrast zu früheren Begebenheiten steht. Ein Beispiel hierfür auf kommunaler Ebene ist das neue Bürgerzentrum in Mainz, daß viele früher auch örtlich getrennte Behörden zusammenführt und so weite Wege spart. Auch dessen Öffnungszeiten und Art der Bedienung sind fühlbar mehr auf die Interessen der Bevölkerung abgestellt. Aber auch in der Struktur vieler, vor allem kommunaler Behörden ist ein grundlegender Veränderungsprozess im Gange. Die früher hierarchisch ausgerichteten Anstalten sind oftmals dabei, eine unternehmensähnliche Struktur zumindest in Pilotprojekten zu verwirklichen. Grundlage aller dieser Bemühungen ist das von der Kommunalen Gemeinschaftstelle entwickelte Konzept des „Neuen Steuerungsmodells“.

Die Untersuchung dieses Veränderungsprozesses ist Gegenstand dieser Arbeit. Dabei soll zunächst das alte Modell einer bürokratischen Steuerung, wie es Max Weber dargestellt hat und nachdem Bürokratien bis heute weitestgehend arbeiten, dargestellt werden, worauf Kritikpunkte an dessen Funktionsweise erwähnt werden. Dann soll geklärt werden, nach welchen Vor- und Leitbildern das Neue Steuerungsmodell erarbeitet wurde, inwieweit es im Gegensatz zum alten Modell steht und aus welchen einzelnen Elementen es besteht.

Schließlich soll noch eine eventuelle Kritik an diesem Modell zur Sprache gebracht werden, bevor am Ende eine Bewertung der Ergebnisse erfolgt. Die bei der vorliegenden Arbeit hauptsächlich verwendete Literatur umfasst zunächst die Darstellung des Neuen Steuerungsmodells durch die KGSt, dann zu Max Weber die Arbeit von Alfred Kieser. Bedeutsam waren weiterhin die Ausführungen von Werner Jann, Gerhard Banner und Klaus König.

1. Bisheriges Strukturmodell der Verwaltung

1.1 Grundlagen

Das den derzeitigen Reformbemühungen vorausgehende Modell des Aufbaus und der Steuerung der öffentlichen, kommunalen Verwaltung hat seine Grundlagen in der idealtypischen Konzeption von bürokratischer Steuerung, wie sie auf Max Weber zurückgeht.

Dieser hatte auf der Grundlage einer schon längeren Diskussion über die richtige Gestaltung von Bürokratien¹ folgende Überlegungen angestellt : Er ging von der Annahme aus, daß in unserer Welt ein Prozess der Rationalisierung auf allen Ebenen, wie die der Weltbilder, die der praktischen Lebensführung und die der Institutionen, voranschreitet. Für die Ebene der Institutionen bedeutet dies, daß von den drei Geltungsgründen für Herrschaft (Charisma, Tradition und Legalität) für sie nur die legale Herrschaft in Frage kommt, da nur jene einen rationalen Charakter hat. Das ist durch ihre Sachlichkeit, Unpersönlichkeit und Berechenbarkeit, was auch die Kennzeichen von Rationalität sind, begründet. Die reinste Form legaler Herrschaft ist die Bürokratie.²

Diese ist davon gekennzeichnet, daß deren Personal aus hauptberuflichen und mit festen Gehältern versehenen Beamten besteht, deren Position auf einem speziellen Kontrakt beruht. Dabei werden sie wegen ihrer Qualifikation ausgewählt, mit festen Gehältern entlohnt (also nicht nach Leistung, sondern nach Funktion und Dauer der Dienstzeit) und erhalten eine langfristige Zukunftssicherung. Sie haben kein Eigentum an dem Amtsvermögen, eine vorgezeichnete, von der Beurteilung durch den Vorgesetzten abhängige Laufbahn vor sich und sind einer einheitlichen Kontrolle und Amtsdisziplin unterworfen. Ihr Handeln und Verhalten ist normgebunden. Die Leitung jedoch und das entscheidene Machtpotential liegt bei Personen außerhalb der Organisation, im Falle der Bürokratie heutzutage bei Parlament und Regierung. Sie steuern die Verwaltung durch Gesetze, Festlegung des Budgets und Besetzung deren Spitzenämter³

Weiterhin weist die Struktur der Bürokratie vor allem folgende Merkmale auf⁴:

Erstens besteht eine feste Verteilung der regelmäßigen Tätigkeiten als amtliche Pflichten. Jedes Mitglied einer Bürokratie hat feste Zuständigkeiten und die dafür nötige Befehlsgewalt. Die Kompetenzen sind durch Regeln personenunabhängig festgelegt, d.h., die Mitglieder können ohne Schaden für die Struktur ausgetauscht werden.

Zweitens besteht eine Amtshierarchie, um eine Abstimmung zwischen den verschiedenen Aufgabenbereichen zu ermöglichen und den höheren Instanzen durch ihre Befehlsgewalt die Möglichkeit zu geben, die Handlungen der unteren zu koordinieren.

Drittens erfolgt die Aufgabenerfüllung nach festen, generellen Regeln. In ihnen werden die durch Leistung zu erzielenden Erfolge geregelt und die dabei zu beachtenden Kompetenzen, Verfahren und Kommunikationswege festgelegt. Viertens beruht diese Aufgabenerfüllung auf Schriftstücken. Das umfaßt sowohl die Regeln als auch die meisten Vorgänge. Durch diese Aktenmäßigkeit werden die getroffenen Maßnahmen kontrollierbar und ein Fortlauf der Geschäfte bei einem Wechsel des Amtsinhabers möglich.

Dieser Aufbau der Bürokratie hat nach Weber den Vorteil einer maschinenartigen Effizienz, da auf jene Weise die Behörden und deren einzelnen Stellen so planvoll konstruiert werden können, daß Reibungsverluste minimiert werden und ihr Arbeitsergebnis auch schon im Vorraus berechnet werden kann.⁵ Weiterhin ist die in ihr verwirklichte Arbeitsteilung zu einer Abstimmung der Anforderungen und Qualifikationen auf die jeweiligen Beamten nutzbar, so daß sich das Fachwissen bei diesen Mitarbeitern kulminiert. Auch ein eigensinniges Verhalten der Beamten ist durch ihre formale Gehorsamspflicht nicht möglich, was ebenso zur Effizienz beiträgt. Diese bürokratische Organisation ist nach Weber allen anderen Formen der Verwaltung überlegen.⁶

1.2 Struktur der deutschen Verwaltungssteuerung

Die deutsche Verwaltung hatte schon sehr früh, 1815, ihre grundsätzliche äußere und innere Struktur erhalten.⁷ Dabei folgte sie bisher prinzipiell noch immer der idealtypischen Konzeption,wie sie Weber beschrieben hatte. So ist sie seitdem in Form einer hierarchischen Pyramide aufgebaut, welche jedem der Teilnehmer einem unmittelbaren Vorgesetzten zuordnet, was von den niedrigsten Dienstgraden bis zu der Spitze, dem der Politik Verantwortlichen, gilt. Die Politik ist vom Verwaltungsbereich getrennt. Mit diesem System soll mit Hilfe der dienstlichen Anweisung das Handeln aller Bürokraten vorgegeben werden. Dazu gehören auch Zeichnungsrechte und die Möglichkeit, delegierte Rechte von oben wieder zurückzunehmen. Somit ist jede Verwaltungsentscheidung theoretisch als auf der höchsten, demokratisch legitimierten Ebene getroffen legitimierbar. Die dabei eigentlich erforderlichen Einzelweisungen werden generell und abstrakt in Gesetzen, Rechtsverordnungen usw. erteilt, damit das Tagesgeschäft effektiv durchgeführt werden kann. Trotzdem wird dem einzelnen Beamten sein Handeln detailliert vorgegeben und die Umsetzung anhand der Dokumentation durch Akten verglichen. Somit besteht, zumindest in der Theorie, nur ein geringer Entscheidungsspielraum der unteren Ebenen. Alle strittigen Fragen müssen von einer Zentralinstanz entschieden werden, um ein gleichmäßiges Handeln der Verwaltung zu garantieren.⁸

Ein weiteres klassisches Element ist bisher die Trennung von Fach- und Ressourcenverantwortung. Dabei werden den Fachbereichen die Aufgaben übertragen, die dafür notwendigen Ressourcen wie bsp. Personal oder Sachmittel werden jedoch von Querschnittsämtern, bsp. der zentralen Verwaltung, zugewiesen. So wird auch die Verwendung der Mittel und Sachleistungen weitestgehend vorherbestimmt. Diese Organisation hat den Vorteil, daß die Querschnittsämter sich spezialisieren und eine haushaltsrechtliche, organisatorische und personalpolitische Gleichbehandlung gewährleisten können.⁹ In der Verwaltung kommt dazu eine inputorientierte, kameralistische Haushaltsplanung zur Anwendung, die zum einen von einer Einzelveranschlagung mit steuerungsrelevanten und -irrelevanten Größen geprägt ist und zum anderen zwar die Höhe des Budgets für jeden Fachbereich vorgibt, aber keine genauen Leistungsvorgaben für diese enthält.¹⁰

2. Probleme der bürokratischen Steuerung

2.1 Interne Strukturprobleme der Verwaltung

2.1.1 Verselbständigung

Schon Weber sah als ein Problem der Bürokratie, daß diese auf Grund ihrer Überlegenheit gegenüber jeder anderen Form der Verwaltung und des im Amt erworbenen Fach- und Dienstwissens der Beamtenschaft sich der politischen Steuerung entziehen und ihre eigenen Interessen verfolgen könnte. Ein Beispiel dafür wären solche Fälle, wo sich Behörden selbst neue Aufgaben stellen, um wachsen oder überleben zu können, wie die Flurbereinigungsämter, die sich nun auf einmal mit landwirtschaftlichen Wegebau beschäftigen. Auch fehlt es der Politik, die auf die Zuarbeitung aus der Verwaltung angewiesen ist, angesichts deren Umfang, schon an der Zeit, diese wirklich genau zu beaufsichtigen. Außer bei wirklich gravierenden Vorfällen ist die Aufsicht eher eine inneradministrative Angelegenheit, also eine Verselbständigung des bürokratischen Apparates.¹¹

2.1.2 Ineffektivität

Die umgangssprachliche Bedeutung des Wortes „bürokratisch“ als umständlich, anonym, überheblich etc. weist auf ein weitverbreitetes Erleben der Verwaltung als ineffektiv hin. Dies ist u.a. in der Abhängigkeit der problembearbeitenden Fachbereiche von den Planungen der Querschnittsbereiche begründet, was oft zu zeitlichen Verzögerungen bei der Einführung neuer Techniken oder Verfahren führt. Auch der Zwang zur Einhaltung des Dienstweges über die Hierarchien bei allen Anträgen und Informationen und auch die immer vorgegebene Schriftlichkeit führt zu Zeitverlusten¹².

Dazu kommen ineffektive Verhaltensweisen bei der Verwendung der Mittel in den Fachbereichen.. Bei einer Zunahme von Arbeit in einem Bereich ruft der Leiter oft nach mehr Ressourcen und schaute nicht auf eine Verbesserung der internen Effizienz. Dies hat mehrere Gründe. Zum ersten war in den Zeiten einer unproblematischen Haushaltslage der Eindruck entstanden, daß Budgets grundsätzlich immer vermehrbar sind. Auch hatten die Leiter der Fachbereiche die Erfahrung gemacht, daß es karriereförderlich war, einen wachsenden Etat und immer mehr Mitarbeiter zu haben. Eine Verantwortung für die Mittel dagegen lag ja nicht bei den Fachbereichen, sondern bei den Querschnittsämtern. Einsparungen dagegen verfielen nach dem alten System am Jahresende und konnten zu einer Absenkung derselben am Jahresende führen. Auch war eine Umschichtung der Mittel den Ressorts meist auch nicht erlaubt, auch dies war den Querschnittsämtern vorbehalten¹³

So war ein System entstanden, daß schon als „organisierte Unverantwortlichkeit“¹⁴ beschrieben wurde. Folge dieser Zustände waren nämlich ein nicht bestehender Zwang zur Leistungsverbesserung in den Fachbereichen, und das oftmalige Entstehen von Ressourcenüberschüssen dort. Dies konnte geschehen, weil die Ressorts Strukturanpassungen vermeiden wollten und lieber ein Zuviel an Mitteln ausgaben, als das sie wieder abzugeben. Ein solches Verhalten war zudem auch die Ursache einer sehr langsamen Anpassung der Verwaltung an die geänderten Nachfragen der Bürger, da eine solche u.a. auch eine Umschichtung der Ressourcen und Neugewichtung bedingt, was, wie gesehen, sehr erschwert ist.¹⁵

2.2 Finanznot

Der Ursprung aller Überlegungen über die Notwendigkeit einer tiefgreifenden Reform der Verwaltung aber lag in der zunehmenden finanziellen Notlage der kommunalen Verwaltungen. Diese wurde begründet in der immer weitergehenden Expansion der Aufgaben der öffentlichen Hand und der Verwaltungsstrukturen zu deren Bearbeitung, die schon seit dem Entstehen einer modernen Bürokratie zu beobachten war und sich in der Zeit einer unproblematischen Haushaltslage bis Ende der siebziger Jahre immer weiter steigerte. Dazu kamen die erwähnten Ineffizienzeffekte. Ab den den achtziger Jahren und verschärft seit der Wiedervereinigung und der nachfolgenden Rezession in Deutschland führte dies zu einer großen Verschuldung der Gemeinde- und Städtehaushalte in Deutschland. Nun konnten auch die schon oben beschriebenen Fehlentwicklungen nicht mehr hingenommen werden, es bekamen Überlegungen Auftrieb, die zu einer gesteigerten Effizienz der Verwaltungen sowie Rationalisierungen in ihrer Struktur führen sollten¹⁶.

[...]

¹ Vgl. Kieser (1999), Webers Analyse der Bürokratie, S.39-41.

² Vgl. Kieser (1999), Webers Analyse der Bürokratie, S.42,46f. ; Weber (1995), S.312.

³ Vgl. Bosetzky / Heinrich (1980), S.32-34.

⁴ Vgl. Kieser (1999), Webers Analyse der Bürokratie, S.48f.

⁵ Vgl. ders.,S.50

⁶ Vgl. ders., S.50f.; Bosetzky / Heinrich (1980), S.32.

⁷ Vgl. Ellwein (1994), S.10.

⁸ Vgl. Zeis (1999), S. I-11; Ellwein (1994), S.21f.

⁹ Vgl. Scholz (1996), S.11.

¹⁰ Vgl. Banner (1994), S.356.

¹¹ Vgl. Kieser (1999), Webers Analyse der Bürokratie, S.52f ; Ellwein (1994), 58, 61f.

¹² Vgl. Ellwein (1994), S.60 ; Scholz (1996), S. 12.

¹³ Vgl. KGSt-Bericht (1993), S.9.

¹⁴ Vgl. Banner (1994), S.351.

¹⁵ Vgl. KGSt-Bericht (1993), S.10; Banner (1994), S. 350-353.

¹⁶ Vgl. Ellwein (1994), S.56-58 ; KGSt-Bericht, S.7.