Fächerdifferenzierung von Studiengebühren. Ein Beitrag zur Diskussion über die Zukunft der staatlichen Hochschulen in der Bundesrepublik

Inhaltsverzeichnis

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Fächerdifferenzierung von Studiengebühren im Lichte des Verfassungsrechts
2.1 Fächerdifferenzierte Gebührenerhebung als Element hochschulischer Selbstverwaltung
2.2 Die verfassungsrechtliche Vorgabe des Art. 3 I GG

3. Die Fächerdifferenzierung von Studiengebühren im Lichte der nationalökonomischen Betrachtung
3.1 Der Kostenaspekt
3.1.1 Kosten für die öffentliche Hand
3.1.2 Kosten für die Studierenden
3.2 Der Renditeaspekt
3.2.1 Persönliche Einkommensaussichten der Studierenden
3.2.2 Bildungsrendite zugunsten der Volkswirtschaft
3.3 Präferenzen für bestimmte Studienfächer als Nachfrageindikator
3.4 Lenkungswirkung von Studiengebühren im wirtschafts- wissenschaftlichen Modell
3.4.1 Preisbildung auf dem Markt für Hochschulbildung
3.4.2 Modellkritik: Prämissen und Reichweite

4. Beispiele aus der Praxis
4.1 Private Universität Witten/Herdecke
4.2 Australien

5. Auswirkungen auf die Hochschule als soziales System

6. Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

Bätzel, Martina: Studienfinanzierung im Sozialstaat. Eine Konzeption im Lichte der Gestaltungsprinzipien der Sozialen Marktwirtschaft. Berlin 2003. Zitiert: Bätzel.

Dohmen, Dieter/Klemm, Klaus/Weiß, Manfred: Bildungsfinanzierung in Deutschland. Grundbegriffe, Rahmendaten und Verteilungsmuster. Frankfurt am Main 2004. Zitiert: Dohmen/Klemm/Weiß.

Erichsen, Hans-Uwe/Scherzberg, Arno: Verfassungsrechtliche Determinanten staatlicher Hochschulpolitik. In: NVwZ 1990, 9. Jg., Heft 1, 8 ff. Zitiert: Erichsen/Scherzberg.

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Jarass, Hans D./Pieroth, Bodo: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Kommentar. 7. Auflage. München 2004. Zitiert: Jarass/Pieroth.

Karpen, Ulrich: Wissenschaftsfreiheit und Hochschulfinanzierung. Überlegungen zu einem effektiveren Mitteleinsatz. Berlin 1983. Zitiert: Karpen

Kirchhof, Ferdinand: Rechtliche Grundsätze der Universitätsfinanzierung. Staatliche Zuweisungen und autonome Binnenfinanzierung. In: JZ 1998, 53. Jg., Heft 6, 275 ff. Zitiert: Kirchhof.

Mankiw, N. Gregory: Grundzüge der Volkswirtschaftslehre. 2. Auflage. Stuttgart 2001. [Originalausgabe 2000 u.d.T.: Principles of economics. o.O.] Zitiert: Mankiw

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Zitiert: Nagel/Jaich.

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Pieroth, Bodo/Schlink, Bernhard: Grundrechte. 18. Auflage. Heidelberg 2002. Zitiert: Pieroth/Schlink.

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Stuchtey, Tim H.: Die Finanzierung von Hochschulbildung. Eine finanzwissenschaftliche Analyse und ihre ordnungspolitischen Konsequenzen. Baden-Baden 2001. Zitiert: Stuchtey

Weiler, Hans N.: Hochschulen in den USA – Modell für Deutschland? In: Aus Politik und Zeitgeschichte (Beilage zu „Das Parlament“), Band 25/2004, S. 26 ff. Zitiert: Weiler

Erläuterungen zu den verwendeten Abkürzungen finden sich – sofern sie nicht bereits in die Fußnoten Eingang gefunden haben – bei:

Kirchner, Hildebert/Butz, Cornelie (Hrsg.): Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache. 5. Auflage. Berlin 2003.

1. Einleitung

Die öffentliche Auseinandersetzung über die Leistungsfähigkeit des deutschen Hochschulwesens wird von der Überzeugung getragen, dass gerade der Qualität und der Zukunftsfähigkeit akademischer Ausbildungseinrichtungen eine Indikatorfunktion für die Innovationskraft von Staat und Gesellschaft im Allgemeinen zukomme^[1]. Wie auch im Rahmen des – originär politischen – Ringens um Konzepte, die das Gemeinwesen den Anforderungen einer globalisierten Welt gemäß umzugestalten vermögen, Finanzierungsgerechtigkeit zum Leitmotiv erhoben wird, so wird auch mit den Überlegungen in elf Bundesländern^[2] über eine mögliche Einführung von Studiengebühren die Forderung nach einer gerechten Verteilung der Finanzierungslast verknüpft.

Der Referentenentwurf eines Gesetzes zur Sicherung der Finanzierungsgerechtigkeit im Hochschulwesen^[3], der nach der zustimmenden Kenntnisnahme des nordrhein-westfälischen Regierungskabinetts am 6. September 2005 der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wurde, offenbart jedenfalls seinem Titel nach, dass sich auch die nordrhein-westfälische Landesregierung – im Rahmen der bislang jüngsten Initiative unter den Bundesländern in Sachen Studiengebühren - diesem Leitprinzip verpflichtet fühlte.

Die Vorschrift des Art. 2^[4] § 2 I HFGG impliziert in ihrer Begründung^[5] die Möglichkeit, dass die jeweilige Hochschule für verschiedene Studiengänge unterschiedlich hohe sog. „Studienbeiträge“ festsetzt. Diese Option einer Fächerdifferenzierung von Studiengebühren wird den Hochschulen „mit Blick auf das zwischen den Studiengängen unterschiedliche Maß des hochschulischen Lehraufwands sowie angesichts verschiedener fachlicher Lehrkulturen“^[6] eingeräumt. Zudem geht der Referentenentwurf des Gesetzes davon aus, dass die Notwendigkeit besteht, Marktanreize im Hochschulsektor einzusetzen und die ihnen zugeschriebene Lenkungswirkung entfalten zu lassen – mit dem Ziel der Lehroptimierung^[7].

Der am 30. November 2005 in den Landtag eingebrachte Entwurf^[8] schreibt den Hochschulen in § 2 I StBAG eine Orientierung an den Zielen vor, „mit Studienbeiträgen zu einem effizienten und hochwertigen Studium, zur Profilbildung der Hochschule und zum Wettbewerb unter den Hochschulen beizutragen.“ Damit sprechen die Urheber des Gesetzentwurfes in erster Linie Aspekte des ökonomischen Diskurses an: Der Qualitätsgrad und die Effizienz des Studiums betreffen die Relation zwischen den Kosten und den zur Aufgabenerfüllung bereitstehenden Personal- und Sachmitteln, also eine Frage von In- und Output; ebenso entspricht der Wettbewerbsgedanke^[9] dem marktwirtschaftlichen Konzept einer Wirtschaftsordnung – er zielt auf den kritischen Nachfrager, der das Preis-Leistungs-Verhältnis der angebotenen hochschulischen Leistungen rational in seine Entscheidung einbezieht.

Insbesondere die Verwendung des Begriffs der Profilbildung weist darauf hin, dass die Urheber des Gesetzentwurfes der Überzeugung Rechnung tragen wollten, dass eine fächerbezogene Betrachtungsweise der Frage nach einer adäquaten Gebührenhöhe am besten gerecht wird. Dabei wird die Auffassung vertreten, dass jede Hochschule ihre Position im Wettbewerb durch die Entwicklung von Kernkompetenzen in der Akademikerausbildung zu sichern habe, indem sie ihr jeweiliges Profil verstärkt über bestimmte Fächer definiert. § 2 II StBAG benennt die Verbesserung der Lehre und der Studienbedingungen als verbindlichen Verwendungszweck der Einnahmen durch Studiengebühren und stellt damit wiederum eine gedankliche Verbindung zu der Ausgabenseite der Hochschulfinanzen her, die studienfachspezifisch zu betrachten und zu analysieren ist.

Ausgehend von dieser Argumentation der nordrhein-westfälischen Landesregierung im Rahmen ihres Gesetzesvorhabens zur Einführung von Studiengebühren sollen im Folgenden die unterschiedlichen Gesichtspunkte, die im Zusammenhang mit einer fächerdifferenzierten Erhebung von Studiengebühren diskutiert werden, Berücksichtigung finden. Neben der juristischen Perspektive soll auch der ökonomisch-finanzwissenschaftlichen Betrachtungsweise Raum eingeräumt werden – als Reaktion auf den Grundtenor der Diskussion um eine Fächerdifferenzierung von Studienbeiträgen sowie als Konsequenz des Umstandes, dass die Frage nach den angemessenen Instrumenten zur Finanzierung von Aufgaben der Öffentlichen Hand^[10] gemeinsamer Forschungsgegenstand von Rechts- und Wirtschaftswissenschaft ist. Somit wird in der Formulierung der vorliegenden Arbeit ein Ansatz verfolgt, der grundsätzlich an die staatswissenschaftliche Tradition anknüpft und einen Brückenschlag zwischen Jurisprudenz und Ökonomie zum Ziel hat. Eine solche Betrachtungsweise scheint dem komplexen Gegenstand, der sich im Spannungsfeld beider Wissenschaften befindet, angemessen. Zudem soll neben den ökonomischen Argumentationslinien auch eine soziologische Komponente Berücksichtigung finden und die Hochschule als soziales System ins Blickfeld rücken – auch, um den Stellenwert ökonomischer Argumente in ein angemessenes Verhältnis zu demjenigen von Darlegungen anderer Natur zu rücken und insgesamt, besonders im Lichte einer nachhaltigen Rechts- und Ordnungspolitik, zu einem adäquaten Fazit der Betrachtung zu kommen.

2. Die Fächerdifferenzierung von Studiengebühren im Lichte des Verfassungsrechts

2.1 Fächerdifferenzierte Gebührenerhebung als Element hochschulischer Selbstverwaltung

Das Recht der Hochschulen, nach Studienfächern gestaffelt Gebühren für den Zugang zu den Lehrveranstaltungen und die Abnahme von Prüfungen zu erheben, findet seine verfassungsrechtlichen Grundlagen in der organisationsrechtlichen Institutionsgarantie des Art. 5 III 1 GG^[11] einer- und in den Landesverfassungsgarantien hochschulischer Selbstverwaltung andererseits; im Falle Nordrhein-Westfalens gewährt Art. 16 I der Landesverfassung den Hochschulen – unbeschadet der staatlichen Aufsicht – das Recht auf eine ihrem besonderen Charakter entsprechende Selbstverwaltung im Rahmen der Gesetze und ihrer staatlich anerkannten Satzungen.

Insbesondere im Hinblick auf die Geltungsreichweite betriebswirtschaftlicher Kostenerwägungen im Bereich der Hochschulfinanzierung, die auf die noch einzugehen sein wird^[12], drängt sich die Frage auf, ob eine Einführung von Studiengebühren ergänzend zur bisherigen staatlichen Finanzierung erfolgen würde oder ob angesichts der angespannten Lage in den Länderhaushalten die Studierenden zur Finanzierung desjenigen Teils der Lehre herangezogen werden, für den der Staat nicht mehr aufzukommen bereit ist – und ob ein solcher partieller Rückzug der Länder aus der Finanzierung der Hochschulen rechtmäßig wäre. Hier ist darauf hinzuweisen, dass der Staat an die Verfassungsgarantie des Art. 5 III 1 GG gebunden ist und das Abhängigkeitsverhältnis, das durch die bislang nahezu vollständige Finanzierung des Lehrbetriebs durch die Länder geschaffen wird, nicht zu Eingriffen in die verfassungsrechtlich geschützte Sphäre missbrauchen darf.^[13] Es leuchtet jedoch ein, dass eine Verlagerung der finanziellen Verantwortung für den Lehrbetrieb der Hochschulen hin zu den Gebührenzahlern, die je nach Studienfach in unterschiedlicher Höhe einen finanziellen Beitrag leisten, dazu führen kann, dass die finanziellen Ausstattungsgrade der einzelnen Fachbereiche erheblich differieren – mit der denkbaren Folge, dass die mit dieser Entwicklung einhergehende Qualitätseinbuße im Lehrbetrieb einzelner, weniger gefragter und damit mit weniger Gebührenzahlern ausgestatteter Studiengänge dazu führt, dass noch weniger Schulabgänger ein entsprechendes Studium anstreben. Eine solche mögliche Spiralentwicklung erscheint insofern vor dem Hintergrund des Art. 5 III 1 problematisch, als dass die Vorschrift auch die Lernfreiheit der Studierenden vor staatlichen Eingriffen schützt^[14]. Auch schließt die landesverfassungsrechtliche Garantie universitärer Selbstverwaltung einen Anspruch auf aufgabenadäquate Finanzausstattung ein^[15].

„Auch im Hinblick auf die wissenschaftlichen Hochschulen ist es deshalb von rechtlicher Tragweite, dass die verfassungsrechtliche Gewährleistung der eigenverantwortlichen Wahrnehmung eigener Angelegenheiten eine Farce bleibt, wenn sie nicht durch einen Anspruch auf angemessene Finanzausstattung unterfangen wird.“^[16]

Fraglich ist, ob das bedeutet, dass der Staat zu gewährleisten hat, dass Studierende jedes Faches ausreichende Ausstattungseinrichtungen und Veranstaltungskapazitäten vorfinden und mithin nicht auf indirektem Wege renditeträchtigere^[17] Fachrichtungen bevorzugt bzw. andere Studiengänge längerfristig in ihrer Existenz bedroht werden^[18]. Dieser Argumentation wird allerdings der Gesichtspunkt einer möglichen Lenkungswirkung zugrunde gelegt, so dass eine Beurteilung nur auf Grundlage gesicherter Daten über eine solche Lenkungswirkung erfolgen kann. Mit Blick auf die Pläne der nordrhein-westfälischen Landesregierung bzw. die zu erwartende Entscheidung des nordrhein-westfälischen Gesetzgebers muss allerdings festgestellt werden, dass Studiengebühren in Höhe von maximal 500 Euro, die allenfalls einen Teil der Kosten des Lehrbetriebs decken können, aus juristischer Perspektive als unproblematisch gelten können, da nicht davon ausgegangen werden kann, dass von staatlicher Seite einzelnen Fachbereichen die Existenzgrundlage entzogen wird, wenn die Gebühren im Rahmen dieser Größenordnung schwanken. Denn angesichts der im Vergleich zu anderen Gebührenmodellen^[19] relativ niedrig angesetzten Obergrenze von 500 Euro fiele eine mögliche, auf ihre Legalität zu prüfende Substitution von Landeszuschüssen durch Gebühren wenig gravierend aus.

Eine Funktion des Art. 5 III 1 als Abwehrrecht eines jeden, der sich wissenschaftlich betätigt^[20], scheidet damit in diesem Zusammenhang aus.

Die Gewährleistung der Selbstverwaltung der Hochschulen als Anstalten öffentlichen Rechts^[21] zielt nicht nur auf die Möglichkeit, sondern darüber hinaus auch auf die Effektivität autonomer Aufgabenerfüllung.^[22] Mithin ist zu untersuchen, ob eine Fächerdifferenzierung von Studiengebühren ein Gebot der Effektivität darstellt und insofern verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist; die entsprechende Untersuchung wird im Rahmen der ökonomischen Betrachtung^[23] des Phänomens fächerdifferenzierter Studiengebühren vorzunehmen sein.

Sofern sie durch den Landesgesetzgeber dazu ermächtigt worden sind – wie es in Nordrhein-Westfalen für Ende März mit Wirkung für Erstsemester vom Wintersemester 2006/07 an vorgesehen ist^[24] - liegt es im Ermessen der Hochschulen, ihre Gebührensatzungen nach dem Grundsatzprinzip der Fächerdifferenzierung auszugestalten. Die Verfassungsmäßigkeit einer entsprechenden Ermächtigungsgrundlage ist anhand der Vorschrift des Art. 3 I GG zu prüfen.

2.2 Die verfassungsrechtliche Vorgabe des Art. 3 I GG

Eine Ungleichbehandlung vergleichbarer Sachverhalte bzw. eine Gleichbehandlung verschiedenartiger Sachverhalte muss keinesfalls das Grundrecht des Art. 3 I GG verletzen; entscheidend ist vielmehr, ob die Ungleichbehandlung durch einen hinreichend gewichtigen Grund gerechtfertigt ist.^[25]

Bei Ungleichbehandlungen größerer Intensität versteht das Bundesverfassungsgericht das Gleichheitsgebot als Verbot der Ungleichbehandlung ohne gewichtigen sachlichen Grund, verlangt eine Verhältnismäßigkeitsprüfung und akzeptiert überdies eine Ungleichbehandlung vergleichbarer Sachverhalte erst dann als durch einen gewichtigen sachlichen Grund gerechtfertigt, wenn sie nicht nur einen legitimen Zweck verfolgt, sondern zur Erreichung dieses Zwecks auch geeignet und notwendig ist und auch sonst in einem angemessenen Verhältnis zum Wert des Zwecks steht.^[26]

Zum Erfordernis des legitimen Zwecks ist anzumerken, dass der gestaltende Staat frei auch darin ist, Unterschiede erst zu schaffen; er darf nicht nur eine Situation regeln, in der er auf bereits bestehende Unterschiede trifft. Wenn damit die Gebührensätze für bestimmte Studienfächer auf eine andere Höhe festgesetzt werden, als es bei anderen geschieht, schafft der Staat Unterschiede und bestimmt auf diese Weise auch deren Art und Gewicht.^[27] Somit besitzt er grundsätzlich die Freiheit, bestimmte Kriterien für differenzierungsrelevant zu erklären. Der Zweck einer Fächerdifferenzierung von Studiengebühren liegt darin, die Art der Leistung selbst bzw. die aus ihrer Erbringung zu erwartenden Vorteile für den Gebührenpflichtigen als Grundlage der Gebührenerhebung heranzuziehen und dem politischen Ziel der Gerechtigkeit Rechnung zu tragen – ganz im Sinne des Äquivalenzprinzips, das der Erhebung der Gebühr als Entgelt einer individuell zurechenbaren Leistung zugrundegelegt wird.^[28] Geeignetheit und Notwendigkeit der Differenzierung nach Studienfach werfen keine Probleme bei der Prüfung auf.

[...]

^[1] Vgl. Einleitung und Problemerörterung (S.1) sowie Begründung zum Allgemeinen Teil im Referentenentwurf eines Gesetzes zur Sicherung der Finanzierungsgerechtigkeit im Hochschulwesen in Nordrhein-Westfalen (S. 21).

^[2] In sieben Bundesländern bestehen bereits konkrete Pläne zur Einführung von Studiengebühren, in vier Bundesländern wird zunächst die Entwicklung in den anderen Ländern verfolgt bzw. die Rechtslage noch überprüft. Vgl. http://www.sueddeutsche.de/jobkarriere/berufstudium/special (Stand: 30.10.2005).

^[3] Im Folgenden wird das Gesetz – der Nomenklatur des Entwurfes entsprechend - als HFGG abgekürzt. Vorgesehen ist das Inkrafttreten für den 1. April 2006. Vgl. Art. 4 HFGG, S. 20.

^[4] Die Vorschrift impliziert das sog. Gesetz zur Erhebung von Studienbeiträgen und Hochschulabgaben, im folgenden als StBAG abgekürzt. Das HFGG umfasst unter Art. 1 auch das Gesetz zur Aufhebung des Gesetzes zur Einführung von Studienkonten und zur Erhebung von Hochschulgebühren (Abkürzung: StKFG-AufhG).

^[5] Vgl. HFGG, S. 26.

^[6] Ebd., S. 26

^[7] Vgl. ebd., S. 1.

^[8] Vgl. Seminarvortrag von MdL Prof. Dr. Thomas Sternberg, kulturpolitischer Sprecher der CDU-Fraktion im nordrhein-westfälischen Landtag, am 8.11.2005 im Kommunalwissenschaftlichen Institut der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster.

^[9] Wettbewerb als zugrundeliegendes Strukturprinzip bzw. zu förderndes Ziel ist dem Satzungsrecht ursprünglich fremd, da hier nicht in der Erbringung einer bestimmten Leistung selbst der Grund für die Festsetzung der Gebührenhöhe erblickt wird. Vgl. Seminarvortrag zur Administration des HFGG von Dr. Bettina Böhm, Kanzlerin der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, am 6.12.2005 im Kommunalwissenschaftlichen Institut ebendieser Universität.

^[10] Vgl. Einleitung Sacksofsky/Wieland, S. 7.

^[11] Vgl. Sachs, Rn. 202.

^[12] Vgl. Abschnitt 3.1 der vorliegenden Arbeit.

^[13] Vgl. Karpen, S. 73.

^[14] Vgl. Sachs, Rn. 208

^[15] Vgl. zur Gewährung eines subjektiven Rechts an die einzelne Hochschule durch Art. 5 III 1 GG Erichsen/Scherzberg, S. 8 bzw. 15. Gemeint ist konkret eine angemessene Ausstattung mit Personal- und Sachmitteln.

^[16] Erichsen/Scherzberg, S. 15 f. Eine ähnliche Argumentation findet sich bei Kirchhof, S. 279.

^[17] Vgl. hierzu Abschnitt 3.2 der vorliegenden Arbeit.

^[18] Gerade solche Fachrichtungen, die in der Öffentlichkeit bisweilen als „Exoten“ oder als konstitutiv für die Universität als „Elfenbeinturm-Betrieb“ bezeichnet werden, wären von einer solchen Entwicklung nachteilig betroffen.

^[19] Vgl. Praxisbeispiele in Abschnitt 4 dieser Arbeit.

^[20] Vgl. Sachs, Rn. 206 bzw. BVerfGE 90, 1.

^[21] Vgl. dagegen die Charakterisierung als Körperschaften des öffentlichen Rechts bei Erichsen/Scherzberg, S. 12.

^[22] Vgl. Erichsen/Scherzberg, S. 15.

^[23] Vgl. Abschnitt 3 der vorliegenden Arbeit.

^[24] Vgl. Seminarvortrag von MdL Prof. Dr. Thomas Sternberg, kulturpolitischer Sprecher der CDU-Fraktion im nordrhein-westfälischen Landtag, am 8.11.2005 im Kommunalwissenschaftlichen Institut der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster.

^[25] BVerfGE 100, 138. Vgl. Jarass/Pieroth, Rn. 14.

^[26] Vgl. Pieroth/Schlink; Rn. 438 ff. sowie BVerfGE 88, 87/96, 389/401; 95, 267/316 f.

^[27] Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 441.

^[28] Vgl. Hendler, S. 71 sowie ausführlich Helbig, S. 87. Die Verfasserin charakterisiert das Äquivalenzprinzip als maßgeblichen Gebührenbemessungsgrundsatz und unmittelbaren Ausdruck der Gegenleistungsabhängigkeit als prägendes Merkmal der Gebühr: „Als solches verkörpert es den inneren Zusammenhang zwischen der Gebühr und der dem einzelnen zurechenbaren staatlichen Leistung als verfassungsrechtliche Rechtmäßigkeitsvoraussetzung auch bei der Ausgestaltung der Gebührenhöhe. Es besagt dabei aber nicht mehr, als dass Gebühren den Preis für eine vom Staat erbrachte Lesitung darstellen.“ (Helbig, S. 92) Hinsichtlich der Funktion des Verhältnismäßigkeitsprinzips im Gebührenrecht merkt sie an, dass dieses die Ausgestaltung des Äquivalenzprinzips insofern determiniert, als dass eine umfassende Abwägung erforderlich macht (ebd.).