Chancen und Risiken bei der Einführung der E-Akte in der Berliner Verwaltung

Inhaltsverzeichnis

Summary

Inhaltsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Aufbau der Studienarbeit
2.1 Gesetz zur Förderung des E-Government (E-Government-Gesetz Berlin - EGovG Bin)
2.2 Methodischer Aufbau der Studienarbeit

3. Definition eines Projektes
3.1 Projekt im allgemeinen Verständnis
3.2 Projekt im Sinne der Umsetzung des EGovG Bin

4. Ausarbeitung der Projektplanung
4.1 Vertragsplanung und Vertragsgestaltung sowie Umsetzungscontrolling
4.2 Anforderungen des Risk- und Continuity Managements an die Logistik
4.2.1 Übertragung der Begrifflichkeit Logistik auf das Projekt
4.2.2 Risk- und Continuity Managements in der Logistik
4.2.3 Projektcontrolling

5. Umsetzung des EGovG Bin
5.1 Sinn und Zweck des Projektes
5.2 Darstellung des Projektes in seinen Teilbereichen
5.2.1 IST- und SOLL-Zustand
5.2.2 SWOT-Analyse
5.2.3 Auswertung

6. Fazit und Ausblick

Literatur- und Quellenverzeichnis VII

Anlage X

Summary

Die Studienarbeit „Chancen und Risiken bei der Einführung der E-Akte in der Berliner Verwaltung“ befasst sich primär mit dem Thema des Projektmanagements am Beispiel der Einführung der E-Akte bei der Stadt Berlin. Über eine knappe Darstellung des Projektverständnisses im Allgemeinen und übertragen auf dessen Verständnis im öffentlichen Dienst, und hier insbesondere bei der Stadt Berlin, wird auf das Projekt zur Einführung der E-Akte übergeleitet und die aktuelle Sachlage dargestellt. Darauf aufbauend wird unter Zuhilfenahme vorhandener und öffentlich zugänglicher Unterlagen die reale Projektplanung analysiert. In einer kritischen Auseinandersetzung befasst sich der Autor, dem Umfang der Studienarbeit angemessen, mit den Aspekten der Vertragsplanung und Vertragsgestaltung sowie dem Umsetzungscontrolling, den Anforderungen des Risk- und Continuity Managements an die Logistik und dem Projektcontrolling. Hauptbestandteil der Studienarbeit ist schließlich die Herausarbeitung der Chancen und Risiken sowie Stärken und Schwächen des Berliner Projektes, welche mithilfe einer SWOT-Analyse dargestellt werden. Zum Ende der Studienarbeit zieht der Autor auf Basis der Auswertung dieser SWOT-Analyse ein Fazit und gibt einen Ausblick auf die weitere mögliche Entwicklung dieses Projektes.

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1- SWOT-Analyse, eigene Darstellung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Die Digitalisierung schreitet unaufhaltsam voran, kein Unternehmen kann sich davor verschließen. Einheitliche Workflows, Synergieeffekte und wirtschaftliche Aspekte sind nur einige der Vorteile, von denen Unternehmen bei einer wirkungsvollen Umsetzung profitieren können. Gleichzeitig birgt eine Umstellung auf das Digitale auch viele Gefahren, vor denen sich ein Unternehmen absichern und schützen muss. Von Datenabfischung, Erpressungsversuchen bis zu einem Totalausfall der Systeme und damit einhergehender existenzieller Gefahren ist alles möglich. Trotzdem überwiegen die Vorteile wie beispielsweise schnelle Antragsbearbeitung oder mehr Transparenz im Verfahrensablauf, sodass kein Unternehmen „analog“ bleiben kann. Auch die öffentliche Verwaltung kann sich diesen Entwicklungen nicht entziehen. Die Ansprüche an eine moderne Verwaltung haben zugenommen, schnellere und fehlerfreiere Bearbeitungsprozesse bei geringerem Personalaufwand werden von den Bürgern¹ und der Politik erwartet. Gleichzeitig muss die öffentliche Verwaltung ihren eigentlichen Sinn und Zweck, die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Lebens zu gewährleisten, erfüllen. Mit Datum zum 1. August 2013 trat das Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung² in Kraft, womit bundesweit eine Gesetzesgrundlage geschaffen wurde, um die elektronische Kommunikation in der Verwaltung zu vereinfachen. Die Gefahren bei der Umstellung auf das Digitale sind im Wesentlichen ähnlich zu denen in Unternehmen der Privatwirtschaft, auch wenn die Konsequenzen für die öffentlichen Verwaltungen andere sein können. Die Stadt Berlin verfolgt in den nächsten Jahren konsequent die Umstellung auf einen durchgehend digitalen Workflow. Die Umstellung auf die sogenannte Elektronische Aktenführung (E-Akte) soll Synergieeffekte freisetzen, Personal einsparen und Vorgänge transparenter und schneller machen. Fraglich ist, ob die von politischer Seite geforderten Vorgaben erfüllt werden können. Sicher ist jedoch, dass bei einer konsequenten Umsetzung die Wirkung zu spüren sein und sich der Erfolg einstellen wird. Der Weg dahin ist jedoch schwierig und bedarf der genaueren Betrachtung.

2. Aufbau der Studienarbeit

Im Nachfolgenden wird die Methodik zum Aufbau der vorliegenden Studienarbeit aufgezeigt. Dabei wird zuerst auf die eigentliche Grundlage dieser Studienarbeit, das E-Government-Gesetz Berlin (EGovG Bin), eingegangen und dessen maßgebliche Aspekte näher erläutert. Zum anderen wird der methodische Aufbau der Studienarbeit beschrieben, indem die hierbei verwendeten Methoden dargestellt werden.

2.1 Gesetz zur Förderung des E-Government (E-Government-Gesetz Berlin - EGovG Bin)

Bei dem EGovG Bin handelt es sich um ein Verwaltungsverfahrensgesetz, welches die Umsetzung des bundesweit geltenden EGovG, das auch für die Behörden der Länder gilt, näher ausgestaltet. Das Gesetzgebungsverfahren des Gesetzes zur Förderung des E-Government (E-Government-Gesetz Berlin - EGovG Bin) endete mit der Veröffentlichung am 9. Juni 2016. Damit trat mit Datum vom 10. Juni 2016 das EGovG Bin in Kraft. Der Gesetzgeber verfolgt mit dieser Gesetzesgrundlage nach eigenen Darstellungen zwei Zielrichtungen. Zum einen ein nach außen nutzerfreundliches und sicheres E-Government für Bürger und Wirtschaft sowie zum anderen nach innen eine einheitliche IKT-Steuerung³ für mehr Leistungsfähigkeit, Wirtschaftlichkeit, Sicherheit und moderne IKT- Ausstattung. Hierbei soll die elektronische Vorgangsbearbeitung Vorrang haben.⁴ Ausführlicher sind Ziel und Zweck des Gesetzes in § 2 EgovG Bin festgehalten. Mit einer Präsentation der Senatsverwaltung für Inneres und Sport Berlin wurden nachfolgende Ziele hervorgehoben:

- Verwaltungsverfahren und -Strukturen vollständig auf E-Government umstellen
- Transparenz, Wirtschaftlichkeit, Sicherheit
- Bürger-, Unternehmens- und Benutzerfreundlichkeit, einschl.

Barrierefreiheit

- Partizipationsmöglichkeiten verbessern
- den Standort Berlin fördern
- Fähigkeiten und Kompetenzen der Dienstkräfte mit besonderen Qualifikationsmaßnahmen fördern
- die Rechte der Beschäftigten, Arbeits- und Gesundheitsschutz, Barrierefreiheit beachten⁵

Nach § 1 EGovG Bin gilt das Gesetz für die öffentlich-rechtlichen

Verwaltungstätigkeit der Berliner Verwaltung. Ausnahmen stellen dabei geltende spezialgesetzliche Bestimmungen auf demselben Gebiet, Tätigkeiten der Gerichte sowie Tätigkeiten der steuerrechtlichen Verwaltung im Rahmen von §20 des Finanzverwaltungsgesetzes (FVG) dar. Die Regelung in § 7 EGovG Bin ist ferner von enormer Tragweite, da durch diesen Paragraphen die Berliner Verwaltung rechtlich daran gebunden wird, ihre Akten spätestens ab dem 1. Januar 2023 elektronisch zu führen, grundsätzlich den landeseinheitlichen IKT-Dienst zu nutzen sowie Akten und sonstige Unterlagen elektronisch zwischen den Behörden zu übermitteln oder deren Abruf zu ermöglichen.

2.2 Methodischer Aufbau der Studienarbeit

Die vorliegende Studienarbeit beschäftigt sich mit der Umsetzung des EGovG Bin und hierbei im Wesentlichen mit der Einführung der E-Akte. Wie schon unter Ziffer

2.1 dargestellt, besteht der Auftrag an die Berliner Verwaltung, das EGovG Bin mit der Einführung der E-Akte bis zum 1. Januar 2023 in der Berliner Verwaltung umgesetzt zu haben. Die geplante Umsetzung dieses Projektes soll in dieser Studienarbeit dargestellt werden, also eine theoretische Umsetzung erfolgen. Ziel der Herausarbeitung wird sein, zu prüfen, ob die Vorgaben vonseiten der Politik an die Berliner Verwaltung in der vorgegebenen Zeitspanne umsetzbar sind. Hierfür bedarf es vorweg einer Klarstellung, wann es sich um ein Projekt im eigentlichen Sinne handelt. Unter Ziffer 3. wird dementsprechend die Begrifflichkeit eines Projektes im allgemeinen Verständnis dargestellt sowie das Projekt im Sinne der Umsetzung des EGovG Bin genauer betrachtet. Unter Gliederungsziffer 4. befasst sich der Autor mit der Ausarbeitung des Projektes in der Theorie. Dabei werden auf Grundlage der Auswertungen einer SWOT-Analyse verschiedene Aspekte in der Umsetzung näher betrachtet und beurteilt sowie auf das Projektcontrolling näher eingegangen. Unter Gliederungsziffer 5. wird das Projekt schließlich dahingehend weiter analysiert, was das eigentliche Projektziel darstellt und wie das Projekt in den jeweiligen Teilbereichen verankert sein soll. Dazu wird der aktuelle IST-Zustand dem gewünschten SOLL-Zustand in der Berliner Verwaltung gegenübergestellt. Die Studienarbeit schließt mit den Ergebnissen der SWOT-Analyse sowie einem Fazit.

3. Definition eines Projektes

Auch wenn der Titel vermittelt, dass es sich im Kern um die Einführung der E-Akte in der Berliner Verwaltung dreht, ist die hier vorliegende Studienarbeit dem Bereich Risikomanagement in operativen und unterstützenden Abteilungen zugeordnet. Die Einführung der E-Akte in der Berliner Verwaltung gilt als Projekt, deren genaueren Umsetzung insbesondere für die Bereiche Projektmanagement, F&E, Vertragsmanagement, Logistik und Marketing nachfolgend erläutert wird. Hierfür erscheint es dem Verfasser der Studienarbeit geboten, dass eingangs knapp eine theoretische Darstellung eines Projektes im allgemeinen Verständnis und darauf aufbauend im Sinne der Umsetzung des EgovG Bin erfolgt.

3.1 Projekt im allgemeinen Verständnis

Folgt man entsprechender Fachliteratur sowie einschlägigen Standards und Institutionen, so kann man verschiedene Definitionen für die Begrifflichkeit „Projekt“ aufführen. Nach dem Project Management Institute (PMI, USA) werden Projekte wie folgt definiert:

A temporary endeavor undertaken to create a unique product, Service, or result⁶

Nach der ICB⁷ wird ein Projekt als ein hinsichtlich Zeit und Kosten begrenzter Vorgang beschrieben, zur Schaffung einer Reihe festgelegter Lieferobjekte (der inhaltliche Umfang zum Erreichen der Projektziele) bis hin zu Qualitätsstandards und -anforderungen.⁸

Auch die öffentliche Hand folgt in einschlägigen Praxisleitfäden einer sehr ähnlichen Definition des Begriffs „Projekt“:

Ein Projekt im Sinne dieses Leitfadens ist ein einmalig durchzuführendes Vorhaben, mit dem die Verwaltung auf besondere Anforderungen reagiert, indem sie zum Beispiel neue oder bessere Leistungen für die Bürger, neue Konzepte für eine wirksamere Aufgabenwahrnehmung, interne Veränderungen zur Steigerung der Effizienz oder Erhöhung der Qualität entwickelt.⁹

Noch konkreter wird das Land Berlin in seinem Projektmanagementhandbuch:

Projekte im Sinne dieses Handbuchs sind Vorhaben, bei denen ein klar abgegrenztes Ergebnis in einer bestimmten Zeit mit bestimmten Ressourcen in einer bestimmten Organisationsform erreicht werden soll. Sie sind charakterisiert durch eine klare bzw. eindeutige:

- Zielsetzung mit Vorgabe der zu erreichenden Ergebnisse,
- Festlegung der zu leistenden Aufgaben,
- vereinbarte Qualität der Ergebnisse,
- Ermittlung der Dauer und des Endtermins,
- Abschätzung der benötigten Ressourcen und Kosten,
- Festlegung der Ergebnisverantwortung.¹⁰

Damit wird deutlich, was die wesentlichen Voraussetzungen für ein Projekt sind.

Aufbauend auf diesen Definitionen im allgemeinen Verständnis sind drei Punkte eines Projektmanagementprozesses hervorzuheben, deren Beachtung für den Erfolg des Projektes notwendig sind:

- in time = Sicherstellung, dass die Projektziele in der vereinbarten Zeit erreicht werden
- in budget = Einhaltung der vereinbarten Kostenziele und entsprechendes Haushalten mit den zur Verfügung gestellten Ressourcen
- in quality = Einhaltung und Sicherstellung der vereinbarten Qualität der Leistungen

Diese drei Punkte werden im theoretischen Projektmanagement häufig als das magische Dreieck bezeichnet.¹¹ Der theoretische Ansatz im Projektmanagement geht dementsprechend, vereinfacht gesagt, davon aus, dass bei Einhaltung dieser drei Punkte ein Erfolg des Projektes möglich ist.

3.2 Projekt im Sinne der Umsetzung des EGovG Bin

Folgt man den unter Gliederungsziffer 3.1 aufgeführten Vorgaben und dabei insbesondere der Projektdefinition des Landes Berlin, so ergeben sich nachfolgende Merkmale, deren Einhaltung entsprechend aussagekräftig für ein Projekt im theoretischen Sinne sprechen:

- Zielsetzung mit Vorgabe der zu erreichenden Ergebnisse
- Umsetzung des EGovG Bin sowie flächendeckende Einführung der E-Akte;¹²
- Festlegung der zu leistenden Aufgaben
- Abbildung der entsprechenden Geschäftsprozesse, Analyse und Optimierung der Geschäftsprozesse sowie entsprechende Umwandlung in digitale Prozesse;¹³
- vereinbarte Qualität der Ergebnisse
- Verwaltungsverfahren und -Strukturen werden vollständig auf E- Government umgestellt;¹⁴
- Ermittlung der Dauer und des Endtermins
- Die Berliner Verwaltung führt ihre Akten spätestens ab dem

1. Januar 2023 elektronisch;¹⁵

- Abschätzung der benötigten Ressourcen und Kosten
- Zur Einführung der E-Akte wurden im Nachtragshaushalt 2017 über den SIWA¹⁶ -Topf50 Mio. Euro Investitionsmittel bereitgestellt;¹⁷
- Festlegung der Ergebnisverantwortung
- Zuständig für den gesamten Umsetzungsprozess ist der IKT- Staatssekretär oder die IKT-Staatssekretärin.¹⁸

Damit wird deutlich, dass es sich bei der Umsetzung des EGovG Bin sowie der damit einhergehenden Einführung der E-Akte um ein Projekt nach allgemeingültiger Definition handelt.

4. Ausarbeitung der Projektplanung

Das Projekt zur Umsetzung des E-GovG Bin ist in verschiedene Teilbereiche einzuordnen. Maßgeblich hierbei sind die vertragliche Gestaltung des Projektes, das Logistikmanagement sowie das Projektcontrolling.

4.1 Vertragsplanung und Vertragsgestaltung sowie Umsetzungscontrolling

Die vertragliche Gestaltung des Projektes ist in zwei Teilbereiche einzuordnen. Der erste Teilbereich umfasst die schriftliche Ausarbeitung des Projektes, den Projektauftrag. Die Stadt Berlin nutzt hierfür einen stadteigenen Standard, der sich wie folgt aufgliedert:

1. Vorbemerkung
2. Rahmenbedingungen und übergeordnete Ziele
3. Projektziele (operatives Ziel und Indikatoren)
4. Projektorganisation
5. Zeitplanung
6. Projektfinanzierung und Kostenerfassung

[...]

¹ Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird auf die gleichzeitige Verwendung männlicher und weiblicher Sprachformen verzichtet. Sämtliche Personenbezeichnungen gelten gleichwohl für alle Geschlechter.

² Kurztitel: E-Government-Gesetz (EGovG)

³ Kurzform für Informations- und Kommunikationstechnische Steuerung

⁴ Vgl. Senatsverwaltung für Inneres und Sport: E-Government im Land Berlin, o. D., online unter: https://www.berlin.de/sen/inneres/moderne-verwaltunq/e-qovernment/arfikel.95921 .php

⁵ Vgl. Senatsverwaltung für Inneres und Sport: Berliner E-Government-Gesetz vom 30. Mai 2016, Folienpräsentation zum Berliner E-Government-Gesetz, (GVBI. S. 282), Referat ZS C, zentrale IKT-Steuerung, 22.07.2016, S. 14, online unter:
https://www.berlin.de/sen/inneres/service/publikationen/160722-praesentation-eqovq-bln-web.pdf

⁶ Vgl. Glossary of Project Management Terms: PMI, Glossary - Guide to the Project Management Body of Knowledge (PMBOK Guide) Third Edition, o. D., online unter: http://www.pmqloss.com/about/

⁷ ICB ist die Abkürzung für den Projektmanagement-Standard IPMA Competence Baseline

⁸ Vgl.: International project management association: IPMA OCB, IPMA Organisational Competence Baseline - The Standard for moving organisations forward, 12.05.2014, S. 18, online unter: https://www.qpm-ipma.de/fileadmin/user upload/GPM/Know-How/201405 OCB- deutsch-Final.pdf

⁹ Vgl. Bundesministerium des Innern (Hrsg.): Praxisleitfaden, Projektmanagementfür die öffentliche Verwaltung, Dezember 2012, S. 7, online unter:
https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/publikationen/2013/praxisleitfaden proiektma naqement.pdf:isessionid=ABCCF90BFFC98C774E74DFEF0F1C2584.1 cid373? blob=publicatio nFile&v=3

¹⁰ Vgl. Senatsverwaltung für Inneres und Sport: Projektmanagementhandbuch, Der Leitfaden für Projekte in der Berliner Verwaltung, Version 3.0.0. Final, April 2007, S. 4, online unter: https://www.berlin.de/sen/inneres/moderne-verwaltunq/proiektmanaqementhandbuch 3-0-0f.pdf

¹¹ Vgl. Bär, Christian/Fiege, Jens/Weiß, Markus: Anwendungsbezogenes Projektmanagement, Praxis und Theorie für Projektleiter, Springer Verlag (2017), S. 7

¹² Vgl. „Ziel und Zweck“ gern. § 2 EGovG Bin

¹³ Die zu leistenden Aufgaben ergeben sich im Wesentlichen aus dem EGovG Bin

¹⁴ Vgl. „Ziel und Zweck“ gern. § 2 EGovG Bin

¹⁵ gemäß § 7 Abs. 1 EGovG Bin

¹⁶ Sondervermögen „Infrastruktur der wachsenden Stadt“ (SIWA)

¹⁷ Vgl. Birk, Thomas: Ein Jahr E-Government-Gesetz Berlin - mehr als nur eine Verheißung?, Folienpräsentation, 24.05.2017, S. 8, online unter: http://www2.thomasbirk.de/uploads/ein iahr eqovq bln.pdf

¹⁸ gemäß §21 EGovG Bin